- De opgelegde termijn voor de beoordeling van een gebeurtenis als calamiteit met bijbehorende meldplicht binnen deze termijn missen een wettelijke grond. Met het verdwijnen van de bijlage Kwzi in de Beleidregels bestuurlijke boete is ook de beschrijving van de termijn van zes weken voor de beoordeling verdwenen. - Hiermee is het discutabel of waarschuwingen door de IGZ in 2015 uitgedeeld,
gebaseerd op de bijlage uit 2013, rechtmatig zijn, mede gezien art. 5:46 Awb. - Op 4 januari 2016 is de Wkkgz nog niet verwerkt in de Beleidsregels bestuurlijke
boete VWS.
- De Boz pleit voor een loslaten van de termijn van zes weken na de gebeurtenis voor de initiële melding. De wetgever lijkt met de Wkkgz op twee gedachten te hinken.
- Een waarschuwing of boete voor te laat melden van een calamiteit kan leiden tot een lagere meldingsbereidheid aan de kant van instellingen wanneer na meer dan zes weken blijkt dat er sprake was van een calamiteit.
Hieruit volgen de volgende aanbevelingen voor de IGZ:
- Laat het sanctioneringsbeleid n.a.v. ‘niet onverwijld melden’ los.
- Verzoek een instelling in plaats daarvan te motiveren waarom een melding later dan zes weken na een gebeurtenis komt.
98 Interview Geneesheer-directeur 21 oktober 2015. 99 Interview Geneesheer-directeur 2 november 2015.
45
6 TE VERSTREKKEN GEGEVENS BIJ DE
CALAMITEITENMELDING
6.1 INLEIDING
Dit hoofdstuk beschrijft welke gegevens met de calamiteitenmelding verstrekt worden, en wat er vervolgens mee gebeurt of kan gebeuren. Paragraaf 6.2 behandelt de gegevens van de cliënt, paragraaf 6.3 die van de hulpverlener en in paragraaf 6.4 worden de conclusies en aanbevelingen gegeven.
6.2 GEGEVENS CLIËNT
Art. 8.1 lid 2 aanhef en sub f Uitvoeringsbesluit Wkkgz stelt:
‘Een verplichte melding bevat in voorkomend geval de naam, de contactgegevens en de geboortedatum van de betrokken cliënt’.
In de Leidraad meldingen 2013 en het concept Uitvoeringsbesluit Wkkgz was nog opgenomen dat de cliënt hiervoor toestemming diende te verlenen. Dit wekte echter
verwarring, vooral omdat de gegevens zonder toestemming ook gegeven dienden te worden via dan wel de Wbp, dan wel via een uitzonderingsregel in het uitvoeringsbesluit zelf.100 In de Wkkgz is geen sprake meer van benodigde toestemming van de cliënt, wat uiteraard niet afdoet aan de verplichting de cliënt in te lichten over de gegevensuitwisseling.
Voor de beoordeling van de gebeurtenis heeft de IGZ op zich geen cliëntgegevens nodig, tenzij de IGZ besluit eigen onderzoek te gaan doen. Wanneer een melding ook van een ander dan de instelling, bijvoorbeeld van familie, afkomstig is, is het echter van belang dat de behandeling van de twee meldingen op elkaar wordt afgestemd, en er geen twee onderzoeken onafhankelijk van elkaar lopen bij dezelfde gebeurtenis.101 Waar de contactgegevens van de cliënt voor nodig zijn in de initiële melding, is vooralsnog onduidelijk. Slechts wanneer de IGZ in een later stadium besluit zelf een onderzoek in te stellen, bijvoorbeeld of de
zorgaanbieder voldaan heeft aan de plicht van art. 8.2 sub b Uitvoeringsbesluit Wkkgz om de cliënt in te lichten over de calamiteit, kunnen deze gegevens noodzakelijk zijn.
100
Zie voor opmerkingen bij de Leidraad 2013 hierover: Legemaate e.a. 2013, p.166. Zie voor het concept uitvoeringsbesluit: Art. 8.1 lid 2 aanhef en sub g Concept Uitvoeringsbesluit Wkkgz, aangeboden op 14 juli door de minister van VWS aan de voorzitter van de Tweede Kamer; Kamerstukken II 2013/14, 32402, 67.
46 De Wkkgz biedt bovendien een wettelijke grond voor het verstrekken van bijzondere
persoonsgegevens als bedoeld in art. 16 Wbp:
‘De zorgaanbieder en de zorgverleners die zorg verlenen aan zijn cliënten,
verstrekken bij en naar aanleiding van een melding als bedoeld in het eerste lid aan de ingevolge deze wet met toezicht belaste ambtenaar de gegevens, daaronder begrepen persoonsgegevens, gegevens betreffende de gezondheid en andere bijzondere
persoonsgegevens als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens, die voor het onderzoeken van de melding noodzakelijk zijn.’102
Deze grond was in de Kwzi niet te vinden, terwijl art. 4 lid 2 van de Leidraad de zorgaanbieder verplichtte:
‘na de melding desgevraagd aan de IGZ alle gegevens die deze nodig heeft voor het onderzoeken van de melding’
te verstrekken. De toelichting van de Leidraad verwees hierbij naar art. 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waarin de verplichting is opgenomen om medewerking te verlenen aan de door de toezichthouder gedane vordering. Het tweede lid van art. 5:20 Awb geeft de zorgprofessional weliswaar de mogelijkheid medewerking te weigeren, voor zover dit uit zijn geheimhoudingsplicht voortvloeit, maar hiervan wordt in de praktijk bij
calamiteitenmeldingen vrijwel geen gebruik gemaakt. GGZ instellingen sturen met de evaluatieverslagen, onderzoeksverslagen en beoordelingen door Geneesheer-directeur en Raad van Bestuur cliëntgegevens op die onder het beroepsgeheim vallen, zonder de IGZ een beroep te laten doen op het inzagerecht.103 Het wordt als vanzelfsprekend ervaren dat de IGZ deze gegevens nodig heeft om een eigen beoordeling te kunnen maken over de calamiteit en de kwaliteit van het door de instellinguitgevoerde onderzoek. Met de komst van de Wkkgz sluit de wetgever wat dit betreft dus aan op wat in de praktijk reeds gebruikelijk en
geaccepteerd is.
6.3 GEGEVENS HULPVERLENER
De Leidraad Meldingen 2013 verplichtte de instelling de naam en contactgegevens van de betrokken beroepsbeoefenaar en de naam, contactgegevens en de functie van de personen, anders dan de betrokken cliënt, die bij de calamiteit waren betrokken, in de melding op te
102 Art. 11 lid 2 Wkkgz.
47 nemen.104 In een brief van 17 oktober 2013 aan alle zorgaanbieders van Nederland werd als aanvullende eis door de IGZ gesteld dat het BIG-registratienummer van de beroepsbeoefenaar vermeld moest worden, als het handelen mogelijk (mede) oorzaak is van de calamiteit of het seksueel misbruik.105 De Leidraad en deze brief riepen de nodige vragen en reacties op uit het veld en op 13 maart 2014 kwam de IGZ met een volgende brief, waarin ze een aangepast beleid weergaf:
‘Bij melding van een calamiteit wil de inspectie geïnformeerd worden over de functie van de betrokken zorgverlener(s). Indien de bestuurder zorgen heeft over het
individueel functioneren van betrokkene(n), als er sprake is van onverantwoord gedrag of als een beroepsbeoefenaar bij herhaling bij een gelijksoortige calamiteit betrokken is, dan wil de inspectie ook de naam en het BIG-registratienummer van de betrokkene(n).’106
De Jong merkt op dat brief en leidraad niet goed op elkaar aansluiten, en vraagt zich af of de leidraad hierop wordt aangepast.107 Hendriks drukt zich minder voorzichtig uit en stelt:
‘Wat de juridische waarde is van deze in de vorm van een brief neergelegde
nuanceringen ten opzichte van officieel gepubliceerde beleidsregels, is juridisch op zijn zachtst gezegd onduidelijk.’108
De IGZ heeft een paar maanden later laten weten de leidraad niet aan te passen, maar het nieuwe beleid op te nemen in het te ontwikkelen Uitvoeringsbesluit Wkkgz.109 Hierin is voor de calamiteitenmelding bepaald dat slechts vermeld hoeft te worden óf een BIG
geregistreerde zorgverlener betrokken is.
‘Deze informatie heeft de Inspectie nodig voor een goede risocotaxatie en het (in een later stadium) beoordelen van de vraag of eventueel een tuchtrechtelijke procedure moet worden ingezet.’110
De naam van de betrokken hulpverlener hoeft niet vermeld te worden, maar kan later op grond van art. 8.6 Uitvoeringsbesluit Wkkgz door de IGZ, samen met andere gegevens over de hulpverlener, opgevraagd worden.111
104 Respectievelijk art. 3 lid 1 aanhef en onder f, en art. 4 lid 1 aanhef en onder b Leidraad meldingen 2013. 105 Brief IGZ aan zorgaanbieders 2013, p. 2.
106 Brief IGZ aan BoZ 2014 a, p. 2. 107
De Jong, TvGR 2014 (38) 3, p. 205.
108 Hendriks, NJB 2015/15, p. 1024. 109 Brief IGZ aan BoZ 2014 b, p. 2.
48 6.4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De conclusies van dit hoofdstuk zijn:
- De Wkkgz biedt een wettelijke grond voor het delen van bijzondere persoonsgegevens van de cliënt. De reden waarom bij de initiële melding contactgegevens van de cliënt gevraagd worden, is onduidelijk.
- Voor wat betreft gegevens van de betrokken hulpverlener bepaalt de Wkkgz dat bij een calamiteitenmelding slechts vermeld hoeft te worden óf een BIG
geregistreerde hulpverlener betrokken is. Indien benodigd voor de IGZ, kan meer informatie later opgevraagd worden. Hiermee is eerdere onduidelijkheid n.a.v. de Leidraad 2013 en brieven van de IGZ weggenomen.
Als aanbeveling aan de IGZ volgt:
- Vraag geen contactgegevens van de cliënt op bij de initiële melding, tenzij hiervoor een goede motivering kan worden gegeven.
Een aanbeveling voor de instellingen is:
- Communiceer intern met de hulpverleners welke gegevens van hen in welk stadium en met welk doel met de IGZ gedeeld worden.
111 Dit is uiteraard anders bij een verplichte melding van geweld of ontslag wegens disfunctioneren, zie resp. art.
49
7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De centrale vraag van dit onderzoek was:
Welke eisen moeten worden gesteld aan de definitie van calamiteit in de Wkkgz met het oog op de rechtsgevolgen van de verplichte melding ervan in de GGZ?
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies van het onderzoek gegeven, die tot de beantwoording van deze centrale vraag moeten leiden. Als afsluiting zullen de aanbevelingen uit de voorgaande hoofdstukken aan respectievelijk de IGZ en de instellingen nog eens bij elkaar weergegeven worden.
De definitie van calamiteit is voor interpretatie vatbaar. Het blijkt dat de IGZ een (aantoonbaar of aannemelijk) causaal verband tussen een tekortkoming in de zorg en de gebeurtenis niet als criterium hanteert om de gebeurtenis als calamiteit te kwalificeren, de meeste gesproken Geneesheren-directeur doen dit wel. Het criterium dat wel door de IGZ gehanteerd wordt; een optelsom of combinatie van tekortkomingen uit het genoemde kwadrant is niet in wet of beleidsregel omschreven en met instellingen niet of onvoldoende gecommuniceerd.
Naast deze vraag over de causaliteit blijkt er discussie mogelijk over de verplichting die de IGZ instellingen oplegt om een suïcide(-poging) van een Bopz cliënt te melden. De
verplichting wordt in de praktijk niet ter discussie gesteld, maar mist voldoende rechtsbasis, met name omdat in de Wet Bopz een limitatieve lijst van meldplichtige gebeurtenissen is gegeven en geen uitbreiding in AMvB is opgenomen. Ook in de toekomstige WVGGZ is geen uitbreiding van de meldplicht voorzien. De verplichting is slechts (moeilijk) vindbaar in een document op de website van de IGZ. Het feit dat de IGZ een dergelijke suïcide vaak onterecht als calamiteit bestempelt en vasthoudt aan de procedure calamiteitenmelding, wekt bovendien verwarring bij hulpverleners vanwege de connotatie van de term calamiteit met een tekortkoming in de zorg.
De IGZ hanteert een termijn van zes weken voor instellingen om tot de conclusie te komen óf een gebeurtenis een calamiteit betreft, waarna deze onverwijld, binnen drie werkdagen, gemeld moet worden. De Boz en de gesproken Geneesheren-directeur zijn het niet eens met deze termijn. Er bestaat geen wettelijke meldplicht tot het moment dat er sprake is van een
50 calamiteit. Bovendien is het altijd mogelijk dat later nieuwe informatie naar boven komt die tot nieuwe conclusies leidt, en een dergelijke maximum termijn, gehandhaafd door
waarschuwingen en boetes, zou de meldingsbereidheid van een instelling in een dergelijk geval drastisch beperken. Met het (per ongeluk?) verdwijnen van de Bijlage Kwzi uit de Beleidsregels bestuurlijke boete VWS per 1 januari 2015 is ook de beschrijving van de
termijn in een beleidsregel verdwenen, waarmee de rechtsgeldigheid van door de IGZ in 2015 uitgedeelde waarschuwingen minimaal discutabel is geworden.
Met de aanscherping van het Samenwerkingsprotocol IGZ-OM heeft de IGZ een eigen beoordelingsbevoegdheid gekregen om geen gebruik te maken van het afgeleid
verschoningsrecht en cliëntgegevens die onder het beroepsgeheim vallen met het OM te delen. De rechtsgrond hiervoor is zwak, behalve wanneer de IGZ tevens een klacht heeft ingediend bij het Tuchtcollege. Wanneer de IGZ in het kader van vervolging gegevens van een hulpverlener aan het OM doorgeeft, heeft ze rekening te houden met het moment dat een verdachte als zodanig wordt aangemerkt en het moment dat de cautie gegeven wordt. Met de Wkkgz heeft de hulpverlener er rekening mee te houden dat het OM beperkt toegang heeft tot gegevens in het VIM systeem van de instelling en dat meldingen in dit VIM systeem die betrekking hebben op een calamiteit uitgesloten zijn van de bescherming van de melder in het kader van ‘veilig melden’, hoewel soms pas later duidelijk wordt dát de gebeurtenis een calamiteit betreft.
Wat begonnen is als een onderzoek naar de definitie van calamiteit in de Wkkgz ‘sec’ is uitgemond in een breder onderzoek naar de definitie van calamiteit en de regels en praktijk betreffende de melding ervan, in de context van de overgang van Kwzi naar Wkkgz. De definitie in de Wkkgz is (vrijwel) niet veranderd, en uit bovenstaande conclusies volgt ook geen aanbeveling aan de wetgever om de definitie nog eens onder de loep te nemen. Dit zou geen soelaas bieden voor de genoemde interpretatieverschillen, onduidelijkheden en
geconstateerde hiaten in rechtsgronden van door de IGZ opgelegde verplichtingen en sancties. Belangrijker is dat de criteria die de IGZ hanteert wanneer een gebeurtenis onder de definitie valt, helder zijn. Ook met de kennis dat de inschatting per gebeurtenis een casuïstische benadering vraagt, moet het mogelijk zijn kaders af te spreken die meer voorspelbaarheid en daarmee veiligheid voor de zorgaanbieder bieden.
51 Iedere gesproken Geneesheer-directeur staat achter een transparante opstelling richting de IGZ als het gaat over de kwaliteit en veiligheid van de zorg. Iedere gesproken Geneesheer- directeur staat achter de bevoegdheid van de IGZ om disfunctionerende professionals aan te spreken en eventueel te vervolgen en allemaal staan ze achter de bevoegdheid van de IGZ om maatregelen op te leggen aan instellingen die het met de kwaliteit en veiligheid van de zorg niet zo nauw nemen. Maar waar de toezichthouder zelf een onvoorspelbare factor wordt en maatregelen treft als het uitdelen van waarschuwingen en boetes die door een zorgaanbieder niet begrepen worden, schiet het systeem van toezicht zijn doel voorbij. Ook de zorginstelling vraagt om veiligheid: onduidelijkheid, vage normen en onvoldoende rechtsgrond leiden tot het tegenovergestelde. Hopelijk draagt dit onderzoek bij aan een beweging richting meer duidelijkheid, veiligheid en onderling vertrouwen.
Aan de IGZ worden de volgende aanbevelingen gedaan:
- Maak helder wat ‘betrekking hebben op’ inhoudt: causaal verband of een zekere ernst en/of kwantiteit van tekortkomingen.
- Neem in een beleidsregel op wanneer volgens de IGZ een gebeurtenis voldoet aan de definitie van calamiteit. Neem hierin op de beschrijving van het ‘kwadrant’ en eventueel andere relevante overwegingen.
- Communiceer met instellingen helder dat de melding van een suïcide(-poging) in de Bopz zorg niet verplicht is, maar gebaseerd op het wederkerigheidsbeginsel. - Noem deze gebeurtenissen geen calamiteit, maar bijvoorbeeld een ‘suïcide
(-poging) met ernstige uitkomst in het kader van gedwongen zorg of vrijheidsbeperkende maatregelen’.
- Laat het sanctioneringsbeleid n.a.v. ‘niet onverwijld melden’ los.
- Verzoek een instelling in plaats daarvan te motiveren waarom een melding later dan zes weken na een gebeurtenis komt.
- Laat de beoordeling of sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die een doorbreking van het afgeleid beroepsgeheim rechtvaardigen bij de rechter, voorafgaand aan het verstrekken van gegevens door de IGZ aan het OM. - Vraag geen contactgegevens van de cliënt op bij de initiële melding, tenzij
52 Als aanbevelingen aan de instellingen gelden:
- Communiceer intern met de hulpverleners welke gegevens van hen in welk stadium en met welk doel met de IGZ gedeeld worden.
- Informeer hulpverleners goed over wat onder het VIM valt en wat niet, en wat met de verschillende gegevens in meldingen gebeurt en kan gebeuren.
53
AANGEHAALDE LITERATUUR
Bleichrot te Voorburg e.a. 2015
C.J.G. Bleichrot te Voorburg e.a., Rapport van de evaluatiecommissie Tuitjenhorn, Den Haag: Min. V&J en VWS 2015.
Van Boven e.a. 2012
C. van Boven e.a., Multidisciplinaire richtlijn diagnostiek en behandeling van suïcidaal
gedrag, Utrecht: De Tijdstroom 2012.
Brief BoZ aan Min VWS 2014
Brief BoZ aan de Minister van VWS betr. consultatiereactie uitvoeringsbesluit Wkkgz, 12 September 2014.
Brief IGZ aan BoZ 2014 a
Brief IGZ aan de brancheorganisatie zorg betr. de Leidraad meldingen 2013, 13 maart
2014.
Brief IGZ aan BoZ 2014 b
Brief IGZ aan de brancheorganisatie zorg betr. werkproces meldingen, 24 juli 2014.
Brief IGZ aan zorgaanbieders 2013
Brief IGZ aan alle zorgaanbieders van Nederland betr. de Leidraad meldingen 2013, 17
oktober 2013.
Brief twee ministers 2015
Brief van ministers V&J en VWS aan de voorzitter van de TK betr. het samenwerkingsprotocol IGZ-OM. 30 juni 2015.
Brief drie inspecties 2015
Brief van Inspectie Jeugdzorg, Inspectie V&J en IGZ betr. meldplicht, leidraad en meldformulier, 20 oktober 2015.
De Die 2013
A.C. de Die, ‘Beroepsgeheim en toezicht. Leidt het afgeleid beroepsgeheim tot een zwijgende toezichthouder?’ TvGR 2013 (37) 8, p. 774-783.
Hendriks 2015
A. Hendriks, ‘Kroniek van het gezondheidsrecht’, NJB 2015/15, p. 1017-1026. Huisman 2010
A. Huisman, Learning from suicides. Towards an improved supervision procedure of
suicides in mental health care in the Netherlands (diss. Amsterdam VU), z.p: z.u 2010.
54
Informatieparagraaf. Bijlage bij Samenwerkingsprotocol IGZ-OM, 2015.
De Jong 2014
De Jong, ‘De nieuwe leidraad meldingen van de IGZ’, TvGR 2014 (38) 3, p. 201-209. Kastelein 2015
W.R. Kastelein, ‘Strafrecht en de (kwaliteit van) zorg. Een benadering vanuit de gezondheidsrechtelijke praktijk’, TvGR 2015 (39) 2, p. 55-67.
Kastelein 2013
W.R. Kastelein, ‘Strafrechtelijke inbeslagname bij de medisch verschoningsgerechtigde’,
TvGR 2013 (37) 8, p. 764-773.
Legemaate 2015
J. Legemaate, ‘De melding en afhandeling van calamiteiten’, TvGR 2015 (39) 3, p. 120- 131.
Legemaate e.a. 2013
J. Legemaate e.a., Thematische wetsevaluatie. Bestuursrechtelijk toezicht op de kwaliteit
van zorg, Den Haag: ZonMw 2013.
Leidraad meldingen jeugd 2015
Leidraad meldingen jeugd, Utrecht: Inspectie Jeugdzorg, Inspectie Veiligheid en Justitie
en IGZ 2015.
Meerjarenbeleidsplan IGZ 2012-2015 2011
Meerjarenbeleidsplan IGZ 2012-2015, Utrecht: IGZ 2011.
Mevis 2015
P.A.M. Mevis, ‘Strafrecht als waarborg en bedreiging van kwaliteit van zorg tegelijk’,
TvGR 2015 (39) 2, p. 40-54.
Nyst 2015
E. Nyst, ‘IGZ sinds 2010 flink gegroeid’, Medisch Contact 2015, 45. Procedure melden 2014
Procedure melden van een suïcide of suïcidepoging met ernstig letsel aan de inspectie voor de gezondheidszorg sector GGZ (inclusief categorale verslavingszorg, PAAZ/PUK),
Utrecht: IGZ 2014. Rapport IGZ 2014
Rapport over een calamiteit bij de zorgverlening rond het levenseinde van een patiënt. Documentnummer 2014-1036346 M 65048: IGZ 6 Juni 2014.
55
Reactie van de minister van VWS op de 48 aanbevelingen uit de thematische
wetsevaluatie bestuursrechtelijk toezicht op de kwaliteit van zorg. Bijlage bij de brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Ruggensteun voor de IGZ, 30 juni
2015.
Richtlijn calamiteitenrapportage 2014
Richtlijn calamiteitenrapportage 2014: IGZ juli 2014.
Samenvatting onderzoek IGZ 2015
Samenvatting onderzoek interne evaluatie van suïcides en suïcidepogingen met ernstig letsel: IGZ 19 Maart 2015.
Samenwerkingsprotocol gezondheidszorg 2015
Samenwerkingsprotocol gezondheidszorg tussen de inspectie voor de gezondheidszorg en het openbaar ministerie: OM en IGZ 2015.
Sijmons 2015
J.G. Sijmons, T&C Gezondheidsrecht (online, bijgewerkt tot 1 juli 2015). Smeur 2015
J.C. Smeur, ‘Verslag najaarsvergadering Vereniging voor Gezondheidsrecht 2014’ TvGR 2015 (39) 2, p. 68-74.
Zorgbrede Governancecode 2010 2009
56
NIET OPENBARE BRONNEN
Casus 1 2012
Afsluitende brief IGZ casus 1 2012.
Casus Mathilde 2014
Afsluitende brief IGZ aan De Goudvis casus Mathilde 2014. Verslag jaargesprek IGZ-GGZ De Goudvis 2015.
Casus Simon 2014
Brief Raad van Bestuur De Sprinkhaan casus Simon aan IGZ 2014. Afsluitende brief IGZ aan De Sprinkhaan casus Simon 2015.
Casus Ferda
Brief GGZ De Bever aan IGZ casus Ferda 2015. Brief IGZ aan GGZ De Bever casus Ferda deel 1 2015. Brief IGZ aan GGZ De Bever casus Ferda deel 2 2015.
Casus Filip 2015