Calamiteit, hoezo calamiteit?
2
Afbeelding omslag: ‘Calamity Jane’ www.lemonde.fr
Irma van Mil
Universiteit van Amsterdam Studentnummer 10873171
Scriptiebegeleider Mw. mr. dr. R.P. Wijne Tweede lezer Dhr. prof. dr. J. Legemaate Januari 2016
3
Voorwoord
Voor u ligt het resultaat van een onderzoek dat ik in het kader van de Master
Gezondheidsrecht aan de UvA in 2015 heb uitgevoerd. De aanleiding voor het onderzoek vormde een geconstateerd verschil van mening tussen de Geneesheer-directeur van de GGZ instelling waar ik werk en de IGZ over een suïcide, gepleegd door een cliënt die bij ons in behandeling was. De Geneesheer-directeur vond het geen calamiteit, de IGZ wel en de instelling ontving een schriftelijke waarschuwing, met een niet mis te verstane verwijzing naar een toekomstige boete mocht het zich nog eens voordoen. Dit voorval riep bij mij de vraag op waar dit vandaan kwam: was het een inhoudelijk verschil van mening, of slechts een verwarring van termen? Bij navraag bleek dat meerdere GGZ instellingen worstelen met de definitie van calamiteit. Geneesheren-directeur vinden het lastig in te schatten hoe de IGZ een incident zal interpreteren. Met als doel dit onderlinge onbegrip weg te nemen, besloot ik de verschillende invalshoeken te belichten en hierover te rapporteren. Bij dezen.
Waar gebruik gemaakt is van casuïstiek van cliënten, zijn naam, datum, en omstandigheden niet in deze scriptie gebruikt. De ‘verhaaltjes’ zijn dus fictief. De overwegingen van de IGZ en Geneesheer-directeur in de geciteerde correspondentie zijn echt, maar niet herleidbaar tot een bepaalde instelling, behalve wellicht voor diegenen die de stukken in hun bezit hebben en een bepaalde zinsnede herkennen.
Ik bedank Mw. Olsman-Olierook en Mw. Speksnijder van de IGZ voor hun tijd en openheid. Mw. Huisman bedank ik voor het haar inzichten en het beschikbaar stellen van haar
proefschrift. Daarnaast bedank ik de Geneesheren-directeur die tijd hebben vrijgemaakt voor interviews en graag actief en creatief meedachten over mijn vragen. De instellingen die casuïstiek geanonimiseerd opgestuurd hebben ben ik dankbaar voor de onmisbare input. Mw. Wijne bedank ik voor haar flexibele begeleiding en mijn collega’s Marianne, Carenza en Sjakko voor het aanhoren van mijn strubbelingen in deze tijd. Ten slotte dank ik Paul, hoewel niet origineel, maar als iemand het predicaat verdient is hij het, voor zijn grenzeloze geduld.
Ten behoeve van de leesbaarheid van het stuk en uit praktische overwegingen heb ik de ‘hij/zijn’ vorm gekozen, uiteraard kan hiervoor ook ‘zij/haar’ gelezen worden.
4
INHOUD
Lijst met afkortingen ... 6
1 Inleiding ... 7
2 Juridisch kader en doel calamiteitenmelding ... 10
2.1 Inleiding ... 10
2.2 De kwaliteit van de zorg; goede zorg ... 10
2.3 Extern toezicht op goede zorg en calamiteitenmelding ... 11
2.4 Procedure calamiteitenmelding ... 12
2.5 Calamiteitenmelding en beroepsgeheim ... 12
2.5.1 Inzagerecht IGZ in cliëntendossiers ... 12
2.5.2 De figuur van het afgeleid beroepsgeheim ... 13
2.5.3 De calamiteitenmelding in verhouding tot de WOB ... 15
2.5.4 Beroepsgeheim en samenwerking IGZ-OM ... 16
2.6 Strafrechtelijke vervolging na calamiteitenmelding ... 18
2.7 Sancties overtredingen meldplicht... 21
2.8 Schematische weergave positie calamiteitenmelding... 22
2.9 Beleidsregels, AMvB en protocol ... 23
2.10 Het doel van de calamiteitenmelding ... 24
2.11 Conclusies en aanbevelingen ... 25
3 Definitie calamiteit: causaal verband tussen tekortkoming en gebeurtenis vereist? ... 27
3.1 Inleiding ... 27
3.2 De wetsgeschiedenis ... 27
3.3 Verschillende interpretaties ... 28
3.4 Enkele voorbeelden uit de praktijk ... 29
3.5 Reacties op voorbeelden ... 32
3.6 Conclusies en aanbevelingen ... 34
5
4.1 Inleiding ... 35
4.2 De Wet Bopz en WVGGZ versus Wkkgz ... 35
4.3 Beleid IGZ ... 36
4.4 Reactie werkveld ... 37
4.5 Conclusies en aanbevelingen ... 38
5 Termijnen calamiteitenmelding ... 39
5.1 Inleiding ... 39
5.2 De wet, de beleidsregels en het beleid van de IGZ ... 39
5.3 Reacties van brancheorganisatie en instellingen ... 41
5.4 Uitwerking in de Wkkgz ... 42
5.5 Ratio zes weken termijn ... 43
5.6 Reactie op casus ... 43
5.7 Conclusies en aanbeveling ... 44
6 Te verstrekken gegevens bij de calamiteitenmelding ... 45
6.1 Inleiding ... 45 6.2 Gegevens cliënt ... 45 6.3 Gegevens hulpverlener ... 46 6.4 Conclusies en aanbevelingen ... 48 7 Conclusies en aanbevelingen ... 49 Aangehaalde literatuur ... 53
6
LIJST MET AFKORTINGEN
AMvB Algemene maatregel van bestuur
Awb Algemene wet bestuursrecht
BoZ Brancheorganisatie Zorg
EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens
Fte Fulltime-equivalent
GGZ Geestelijke gezondheidszorg
Gezw Gezondheidswet
IGZ Inspectie voor de Gezondheidszorg
Kwzi Kwaliteitswet zorginstellingen
MvT Memorie van toelichting
NJB Nederlands Juristen Blad
OM Openbaar Ministerie
R.o. Rechtsoverweging
RvS Raad van State
Sr. Wetboek van Strafrecht
Sv. Wetboek van Strafvordering
TvGr Tijdschrift voor Gezondheidsrecht
V&J Veiligheid en Justitie
VIM Veilig Incident Melden
VWS Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wbp Wet bescherming persoonsgegevens
Wet BIG Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg Wet Bopz Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen
WGBO Wet inzake de geneeskundige behandelingsovereenkomst
Wkcz Wet klachtrecht cliënten zorgsector
Wkkgz Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg
WLZ Wet Langdurige Zorg
Wmo 2015 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
WOB Wet openbaarheid van bestuur
Wubhv Wet uitbreiding bestuurlijke handhaving
WVGGZ Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
7
1 INLEIDING
‘Vraag nr. 8:
In hoeverre speelt de IGZ in op de inzet van dit kabinet, namelijk op de kwaliteit van de zorg?
Antwoord:
De IGZ ziet in haar toezicht primair toe op kwaliteit en veiligheid van de zorg. Dat doet zij risicogebaseerd op basis van meer dan twintig wetten. De minister keurt jaarlijks het werkplan van de IGZ goed. Daarmee borgt het kabinet zijn inzet ten aanzien van het toezicht op kwaliteit en veiligheid in de zorg.’1
Over de IGZ, haar taakuitoefening, haar ontwikkelingen en haar tekortkomingen is de
afgelopen jaren al veel gezegd en geschreven. Dan weer is er kritiek dat ze te weinig toezicht houdt, niet hard genoeg ingrijpt, dan weer dat ze niet voldoende onafhankelijk van de
Minister van VWS opereert. Het regeerakkoord CDA en het gedoogakkoord VVD-PVV-CDA van 2010 komen met een ruimer budget voor de toezichthouder in de zorg. Hiermee kan de IGZ haar staf uitbreiden van 393 fte in 2010 naar 536 fte in 2014.2 Volgens het laatste Meerjarenbeleidplan van de IGZ vraagt het kabinet daarvoor onder andere een versterking van de handhaving en een verbetering van het incidententoezicht.3
Een calamiteit is volgens art. 1 lid 1 van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz):
‘Een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg en die tot de dood van een cliënt of een ernstig schadelijk gevolg voor een cliënt heeft geleid.’
Waar de primaire toezichttaak van de IGZ zich richt op de kwaliteit en veiligheid van de zorg, ligt het voor de hand dat de IGZ een taak heeft toebedeeld gekregen bij een dergelijke
gebeurtenis. De Wkkgz bepaalt dan ook in art. 11 lid 1 sub a dat een calamiteit gemeld moet
1
Kamerstukken II 2014/15, 33149, 39, p. 5. Beantwoording Kamervragen door Minister VWS ter zake taakuitoefening IGZ 29 oktober 2015.
2 Nyst, Medisch Contact 2015/45.
8 worden aan de IGZ en het niet voldoen aan deze meldplicht is in art. 30 lid 1 Wkkgz
bestuurlijk beboetbaar en in lid 2 van datzelfde artikel strafbaar gesteld.4
In de praktijk van GGZ instellingen blijkt het echter voor te komen dat een zorgaanbieder en de IGZ het onderling niet eens zijn over de kaders van deze meldplicht. Er is onduidelijkheid over de definitie van het begrip calamiteit en over de termijnen die gehandhaafd worden voor de melding. Dit heeft in de afgelopen jaren al geleid tot het uitdelen van schriftelijke
waarschuwingen. Voor zover bij de onderzoeker bekend zijn er nog geen boetes uitgedeeld op grond hiervan, maar met het huidige beleid van de IGZ volgen deze binnenkort.
Dit onderzoek beoogt te achterhalen waar de hierboven genoemde onduidelijkheden vandaan komen. Is er een principieel verschil van mening, of slechts sprake van een verwarring van begrippen? Zou een aangepaste definitie uitkomst bieden? Hieruit volgt de centrale
vraagstelling van dit onderzoek:
Welke eisen moeten worden gesteld aan de definitie van calamiteit in de Wkkgz met het oog op de rechtsgevolgen van de verplichte melding ervan in de GGZ?
De Wkkgz is grotendeels per 1 januari 2016 in werking getreden, en heeft ingevolge art. 32 lid 1 Wkkgz de Kwaliteitswet zorginstellingen (Kwzi) ingetrokken.5 Hoewel de in dit onderzoek behandelde casuïstiek zich nog geheel binnen het kader van de Kwzi afspeelt, is voor deze scriptie gekozen voor een focus op de Wkkgz. Reden hiervan is dat de lezer de vertaalslag naar de actuele context niet meer hoeft te maken en de bevindingen van het onderzoek directer toepasbaar zijn. De definitie van calamiteit is niet wezenlijk veranderd, en ook de meldplicht ervan bij de IGZ en de mogelijkheid en hoogte van de bestuurlijke boete bij overtreding van de meldplicht zijn intact gebleven. Waar noodzakelijk zal de Kwzi genoemd worden en waar relevant de verschillen met de Wkkgz.
Het onderzoek is uitgevoerd door middel van bestudering van wet- en regelgeving, wetsgeschiedenis, vakliteratuur en jurisprudentie. Vijf GGZ instellingen hebben relevante casuïstiek geanonimiseerd beschikbaar gesteld en er zijn (semi-gestructureerde) interviews afgenomen met de volgende mensen:
4 Lid 1 van art. 30 Wkkgz stelt de bestuurlijke boete ter zake van een handelen of nalaten in strijd met art. 11 lid
1 op maximaal €33.500,-.
9 - Dr. A. Huisman, Post-doc onderzoeker en Mthese coördinator aan de VU,
gepromoveerd op het onderwerp toezicht van de IGZ op suïcides, interview 26 augustus 2015
- Twee Senior Inspecteurs van de Inspectie voor de Gezondheidszorg, te weten: o Drs. M.C. Olsman-Olierook, Senior Inspecteur en Teamcoördinator
Incidententoezicht afdeling GGZ en
o Drs. J. Speksnijder, Coördinerend specialistisch Senior Inspecteur afdeling GGZ
Interview 15 september 2015
- Geneesheren-directeur van vier verschillende GGZ instellingen, interviews resp. 2 oktober, 21 oktober, 29 oktober en 2 november 2015
Waar citaten in de scriptie zijn gebruikt van het interview met de twee senior inspecteurs, worden deze (op verzoek van de IGZ) weergegeven als komende van ‘de IGZ’. De namen van de Geneesheren-directeur worden in het geheel niet genoemd in deze scriptie, deels om iedere mogelijke link naar tot een cliënt herleidbare gegevens te minimaliseren, deels om een
mogelijke terughoudendheid in uitspraken zo veel als mogelijk weg te nemen .
De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in deze scriptie die inclusief deze inleiding uit zeven hoofdstukken bestaat. In hoofdstuk twee wordt de calamiteitenmelding in een breed juridisch kader geplaatst. Hoofdstuk drie bekijkt de betekenis van ‘betrekking hebben op’ in de definitie van calamiteit, waarbij de vraag centraal staat of de IGZ en de instellingen vinden dat er een causaal verband nodig is tussen een tekortkoming in de zorg en de gebeurtenis om te voldoen aan de definitie van calamiteit. In hoofdstuk vier wordt de suïcidemelding in het kader van de Wet Bopz bekeken, waarbij met name de rechtsbasis van de meldplicht ter discussie wordt gesteld. In hoofdstuk vijf worden vervolgens de te hanteren termijnen van de calamiteitenmelding besproken. Het zesde hoofdstuk behandelt de door de instelling te verstrekken gegevens bij een melding en in het laatste, zevende hoofdstuk, worden de conclusies en aanbevelingen van de voorgaande hoofdstukken samengevat en overzichtelijk weergegeven.
10
2 JURIDISCH KADER EN DOEL CALAMITEITENMELDING
2.1 INLEIDING
In dit tweede hoofdstuk wordt de verplichte calamiteitenmelding in een breder juridisch kader geplaatst. In paragraaf 2.2 worden de wettelijke verplichtingen m.b.t. de kwaliteit van zorg benoemd. Paragraaf 2.3 geeft het kader voor de toezichthoudende rol van de IGZ en paragraaf 2.4 introduceert het Uitvoeringsbesluit Wkkgz waarin de procedure voor de
calamiteitenmelding is geregeld. Paragraaf 2.5 bekijkt de verschillende aspecten van het beroepsgeheim die bij een calamiteitenmelding kunnen spelen, waarbij achtereenvolgens aan bod komen het inzagerecht van de IGZ in cliëntendossiers, de figuur van het afgeleid
beroepsgeheim, de mogelijke rol van de WOB en de gegevensverstrekking in de
samenwerking tussen de IGZ en het OM. Paragraaf 2.6 zoomt in op de mogelijkheid een strafrechtelijke vervolging van een hulpverlener in te stellen wanneer hij betrokken was bij een calamiteit die bij de IGZ gemeld is. De sanctiemogelijkheden die de IGZ tot haar beschikking heeft wanneer een instelling zich niet houdt aan de meldplicht worden in paragraaf 2.7 besproken, waarna in paragraaf 2.8 een schematische weergave van de positie van de calamiteitenmelding in verhouding tot verschillende wet- en regelgeving wordt gegeven. Paragraaf 2.9 behandelt kort de verhouding tussen AMvB, beleidsregel en protocol en in paragraaf 2.10 wordt met name naar de wetsgeschiedenis gekeken om het doel van de calamiteitenmelding te achterhalen. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 2.11 afgesloten met conclusies en aanbevelingen.
2.2 DE KWALITEIT VAN DE ZORG; GOEDE ZORG
Volgens de definitie van een calamiteit in art. 1 lid 1Wkkgz is er slechts sprake van een calamiteit wanneer een gebeurtenis betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg. Wat betekent die kwaliteit van de zorg en wie is hiervoor verantwoordelijk?
De zorgaanbieder is vanuit de Wkkgz verplicht ‘goede zorg’ aan te bieden (art. 2 lid 1 Wkkgz). Hieronder wordt verstaan:
‘…zorg van goede kwaliteit en van goed niveau: die in ieder geval veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht is, tijdig wordt verleend, en is afgestemd op de reële
behoefte van de cliënt ….6
6 Art. 2 lid 2 Wkkgz.
11 Deze definitie is vrijwel letterlijk overgenomen van de definitie van ‘verantwoorde zorg’ uit de Kwzi, maar is in de Wkkgz verder uitgebreid met verwijzing naar professionele
standaarden en de plicht om met respect om te gaan met de cliënt en zijn rechten. De Raad van Bestuur van een instelling is uiteindelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit en veiligheid van de zorg. Dit blijkt onder meer uit art. 3.1 lid 1 van de Zorgbrede Governancecode 2010.7 Volgens diezelfde code heeft de Raad van Toezicht de taak toezicht te houden op het besturen door de Raad van Bestuur, waarbij in art. 4.1 lid 1 van de code het toezicht op kwaliteit en veiligheid van zorg expliciet als taak van de Raad van Toezicht is genoemd.
Binnen de GGZ instelling die tevens zorg biedt in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet Bopz), is daarnaast een Geneesheer-directeur aanwezig die:
‘belast is met de zorg voor de algemene gang van zaken op geneeskundig gebied in het psychiatrisch ziekenhuis’.8
In dit kader heeft hij in de meeste instellingen een actieve rol in de calamiteitenmelding: hij bepaalt binnen de instelling óf een incident als calamiteit te gelden heeft en coördineert de communicatie met de IGZ, namens of in gezamenlijkheid met de Raad van Bestuur.
Op individueel hulpverlenersniveau wordt gewezen op de Wet op de beroepen in de
individuele gezondheidszorg (Wet BIG) en het Burgerlijk Wetboek Boek 7, titel 7, afdeling 5 (De Wet inzake de geneeskundige behandelingsovereenkomst – WGBO) voor de verplichting verantwoorde zorg te leveren.
2.3 EXTERN TOEZICHT OP GOEDE ZORG EN CALAMITEITENMELDING Art. 24 Wkkgz regelt dat de IGZ belast is met het toezicht op de naleving van onder meer art. 2 en art. 11 van die wet en daarmee op de verplichting goede zorg te bieden en op de
meldplicht van zorgaanbieders bij calamiteiten. Het equivalent hiervan in de Kwzi voor wat betreft de meldplicht van calamiteiten was te vinden in art. 7 van die wet. De bovenliggende wet is de Gezondheidswet (Gezw.) waar de taken van de IGZ staan beschreven, waaronder:
‘het toezicht op de naleving en de opsporing van overtredingen van het bepaalde bij of krachtens wettelijke voorschriften op het gebied van de volksgezondheid, een en ander
7 Zorgbrede Governancecode 2010. 8 Art. 1 lid 3 Wet Bopz.
12
voor zover de ambtenaren van het Staatstoezicht daarmede zijn belast bij of krachtens wettelijk voorschrift’.9
2.4 PROCEDURE CALAMITEITENMELDING
Met de Wkkgz is ook het Uitvoeringsbesluit Wkkgz (grotendeels) per 1 januari 2016 in werking getreden.10 Deze Algemene maatregel van bestuur (AMvB) bevat de regels en procedures voor meldingen door zorgaanbieders aan de IGZ en maakt hierbij een onderscheid tussen de verplichte meldingen van art. 11 Wkkgz en overige meldingen. De verplichte meldingen worden volgens het stramien van de Wkkgz verdeeld in de verplichte melding die betrekking heeft op een calamiteit, op geweld in de zorgrelatie (inclusief seksueel misbruik) en op ontslag in verband met disfunctioneren. Het Uitvoeringsbesluit Wkkgz geeft aan welke informatie een melding dient te bevatten, wat de daaropvolgende procedure is voor eigen onderzoek en/of onderzoek door de IGZ en geeft de relevante termijnen. Behalve de regels omtrent een melding aan de IGZ, zijn in het besluit ook regels voor een interne melding van een incident opgenomen.11
Met de inwerkingtreding van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz is de Leidraad meldingen 2013, een beleidsregel van het Ministerie van VWS van oktober 2013 die vergelijkbare regels bevatte omtrent de calamiteitenmelding, komen te vervallen.
2.5 CALAMITEITENMELDING EN BEROEPSGEHEIM
2.5.1 INZAGERECHT IGZ IN CLIËNTENDOSSIERS
In afwijking van art. 5:20, tweede lid, van de Awb geeft art. 24 lid 4 Wkkgz de ambtenaren van de IGZ een inzagerecht in cliëntendossiers, waarbij de toestemming van de cliënt niet vereist is. Deze mogelijkheid was met de Wet uitbreiding bestuurlijke handhaving
volksgezondheidswetgeving (Wubhv) in 2010 reeds in de Kwzi gecreëerd.
In een brief aan de Eerste Kamer licht de Minister van VWS toe wanneer de IGZ gebruik kan maken van deze inzagebevoegdheid en welke zorgvuldigheidswaarborgen in de Wubhv zijn ingebouwd waarbij als eerste het noodzakelijkheidsvereiste wordt genoemd:
9 Art. 36 lid 1 sub b Gezw.
10 Art. 25 lid 2 Wkkgz legt de grond hiervoor en geeft een aantal eisen waaraan de regels moeten voldoen. 11 Zie art. 6.1 Uitvoeringsbesluit Wkkgz dat, net als art. 9 Wkkgz, per 1 juli 2016 in werking zal treden.
13
‘dat wil zeggen dat de desbetreffende gegevens voor het onderzoek niet op een andere wijze door de IGZ verkregen kunnen worden, en voor het onderzoek niet afgezien kan worden van de desbetreffende gegevens.’12
Daarnaast noemt de minister dat de IGZ slechts van het inzagerecht gebruik zal maken wanneer in redelijkheid niet kan worden gevergd dat vooraf toestemming wordt gevraagd (groot aantal bij thematisch toezicht) of waarin toestemming vragen onmogelijk is (overlijden bij calamiteit); het proportionaliteitsvereiste. Voor wat betreft het calamiteitenonderzoek wordt aan het proportionaliteitsvereiste als volgt invulling gegeven:
‘Bij calamiteiten als gevolg waarvan de patiënt is overleden kan geen toestemming meer gevraagd worden aan de patiënt voor inzage in het medisch dossier. Het medisch beroepsgeheim reikt echter over de dood van de patiënt heen. Nu moet de
beroepsbeoefenaar een belangenafweging maken om al dan niet inzage in het medisch dossier toe te staan. Juist daar waar toezicht noodzakelijk is, namelijk indien sprake is van mogelijke fouten in de behandeling van de patiënt, creëert deze situatie een
vreemd dilemma bij de beroepsbeoefenaar. Om dit knelpunt op te heffen is inzagerecht van de toezichthouder zonder toestemming opgenomen.’13
Ten slotte laat de minister zich in de brief uit over het doel van het inzagerecht:
‘De inspectie maakt bij gebruik van haar inzagerecht geen gebruik van de individuele cliëntgegevens, maar beoordeelt aan de hand van de cliëntendossiers uitsluitend het handelen van de zorgverleners.’14
2.5.2 DE FIGUUR VAN HET AFGELEID BEROEPSGEHEIM
Aan het inzagerecht van de IGZ in art. 24 lid 4 Wkkgz is in datzelfde lid de figuur van het ‘afgeleid beroepsgeheim’ gekoppeld:
‘Voor zover de betrokken zorgverlener uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding van het dossier verplicht is, geldt gelijke verplichting voor de betrokken ambtenaar’.
Op 12 februari 2013 heeft de Hoge Raad in een uitspraak invulling gegeven aan dit afgeleid beroepsgeheim. In casu had de IGZ zelfstandig beoordeeld of een door het OM bij de IGZ gevorderd cliëntendossier kon worden verstrekt. Hiermee had de IGZ ervoor gekozen geen beroep te doen op het haar toekomend afgeleide verschoningsrecht (welke samen met de geheimhoudingsplicht het beroepsgeheim vormt). Volgens de Hoge Raad komt de IGZ echter geen zelfstandige beoordeling toe hierover:
12 Kamerstukken I 2008/09, 31122, I, p. 3. 13 Kamerstukken I 2008/09, 31122, I, p. 4. 14 Kamerstukken I 2008/09, 31122, I, p. 3.
14
‘De aard van de hier aan de orde zijnde afgeleide bevoegdheid tot verschoning brengt evenwel mee dat het oordeel omtrent de vraag of gegevens die behoren tot medische dossiers object van de afgeleide bevoegdheid tot verschoning uitmaken, in beginsel toekomt aan de persoon van wie het verschoningsrecht is afgeleid.’15
Wanneer de oorspronkelijk verschoningsgerechtigde zich ter zake op zijn verschoningsrecht beroept, is het dus niet aan de IGZ om dit beroepsgeheim te schenden. Wanneer dit tot een patstelling leidt, is het volgens de Hoge Raad aan de rechter om te beoordelen of zich een zeer uitzonderlijk geval voordoet;
‘waarin het belang dat de waarheid aan het licht komt, ook ten aanzien van datgene waarvan de wetenschap aan de verschoningsgerechtigde in die hoedanigheid is toevertrouwd, moet prevaleren boven het verschoningsrecht.’16
De Die wijst op het belang van de afgeleide geheimhoudingsplicht, wanneer dit wordt vergeleken met de algemene geheimhoudingsplicht van een bestuursorgaan vanuit art. 2:5 Awb. Aan deze algemene geheimhoudingsplicht is namelijk geen verschoningsrecht verbonden, aan de afgeleide geheimhoudingsplicht wel, via art. 218 Sr.
‘Een afgeleide geheimhoudingsplicht zonder daaraan gekoppeld afgeleid verschoningsrecht zou de geheimhoudingsplicht zinledig maken.’17
Toch pleit De Die er in haar artikel voor dat de IGZ een eigen beoordelingsbevoegdheid krijgt of ze haar geheimhoudingsplicht doorbreekt of niet. Wanneer de oorspronkelijke
geheimhouder het met dit doorbreken niet eens is, kan deze de kwestie altijd aan de rechter voorleggen. De Die verwacht dan ook niet:
‘dat de afweging van toezichthouders ertoe zal leiden dat het belang van het beroepsgeheim te vaak het onderspit zal delven.’18
Wat deze advocate echter niet meeneemt is het argument dat hulpverleners wellicht minder snel genegen zijn medische gegevens met de IGZ te delen, wanneer deze op eigen inzicht kan beoordelen of ze gegevens met derden deelt of niet.
In de Wet Langdurige Zorg (WLZ) die op 1 januari 2015 in werking is getreden heeft de IGZ een eigen beroepsgeheim toebedeeld gekregen in art. 10.4.1 tweede lid, laatste volzin:
15
HR 12 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BV3004, r.o. 4.4.
16 HR 12 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BV3004, r.o. 4.6. 17 De Die 2013, p. 778.
15
‘In dat geval zijn de betrokken ambtenaren verplicht tot geheimhouding van de dossiers’.
Hiermee kan de inspecteur een eigen inschatting maken of het schenden van het
beroepsgeheim aan de orde is. In een gastcollege aan de UvA geeft een juriste van de IGZ aan dat de toezichthouder hoopt dat deze constructie in de toekomst ook in andere wetten het afgeleid beroepsgeheim gaat vervangen.19
2.5.3 DE CALAMITEITENMELDING IN VERHOUDING TOT DE WOB
Ingevolge artikel 3 lid 1 Wet openbaarheid van bestuur (WOB) kan een ieder een
‘verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan […]’.
Lid 5 van dat artikel geeft aan dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 WOB.
Kan een calamiteitenmelding inclusief cliëntgegevens ‘gewobt’ worden bij de IGZ? Moet de IGZ aan een dergelijk verzoek voldoen of kan ze weigeren? De huidige jurisprudentie wijst uit dat de IGZ in artikel 10 WOB vaak een weigeringsgrond zal vinden. In april 2011 doet de Raad van State (RvS) uitspraak in een zaak waarbij de vader van een cliënte van De Gelderse Roos, met een beroep op de WOB, om de verslaglegging van het onderzoek naar de suïcide van zijn dochter vroeg.20 De RvS concludeert in deze uitspraak dat de IGZ mocht weigeren op grond van art. 10, tweede lid, aanhef en onder d en e WOB waarin staat:
‘Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’
Het belang dat in casu beschermd wordt onder ‘d’ wordt door de RvS als volgt beschreven:
‘De minister heeft in de procedure in beroep drie brieven overgelegd van zorginstellingen alsmede een brief van de Brancheorganisatie voor geestelijke gezondheids- en verslavingszorg. Uit twee van de brieven van de
gezondheidsinstellingen volgt dat die instellingen geen verslagen van calamiteiten meer zullen overleggen aan de IGZ, indien het verslag waarvan om openbaarmaking wordt verzocht openbaar wordt gemaakt. Uit de brief van de brancheorganisatie volgt
19 Gastcollege 11 maart 2015, UvA, Amsterdam.
20 RvS, 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2643. De Gelderse Roos in een GGZ instelling, inmiddels
16
dat zij haar leden zal adviseren in het geval van een calamiteit slechts die gegevens aan de IGZ te verstrekken die noodzakelijk zijn om de melding van de calamiteit tot de juiste persoon te herleiden. Gelet op de door de minister overgelegde brieven acht de Afdeling met de rechtbank de vrees gerechtvaardigd dat zorginstellingen bij
openbaarmaking van suïcideverslagen terughoudender zullen worden met informatieverstrekking.’21
Behalve nabestaanden zijn ook media regelmatig geïnteresseerd in verslagen van calamiteiten. In februari 2010 verzoekt RTL op grond van de WOB om inzage in de calamiteiten en andere overlijdensgevallen in ziekenhuizen bij de IGZ over het jaar 2009. De IGZ weigert een aantal van de gevraagde gegevens af te staan en beroept zich daarbij op haar afgeleide
beroepsgeheim. Het conflict wordt aan de Rechtbank Amsterdam voorgelegd, en deze oordeelt, in overeenstemming met een brief van de Minister van VWS, dat de Kwzi een bijzondere regeling is die voorgaat op de WOB.22 De IGZ verweert zich onder meer met een beroep op de vertrouwensrelatie die ze met zorginstellingen heeft:
‘Zoals verweerder [IGZ, red.] ter zitting heeft toegelicht zijn de zorginstellingen wel verplicht om een calamiteit te melden, maar zijn zij daarbij niet verplicht tot het geven van nadere (gedetailleerde) informatie.[23red.] Verweerder is daartoe geheel
aangewezen op de bereidwilligheid van zorginstellingen. De rechtbank acht op grond van deze uitleg aannemelijk dat openbaarmaking van de gevraagde stukken kan leiden tot het terughoudender worden van zorginstellingen om nadere informatie te
verstrekken bij calamiteiten.’24
2.5.4 BEROEPSGEHEIM EN SAMENWERKING IGZ-OM
Het Samenwerkingsprotocol IGZ-OM geeft het kader waarbinnen tussen de IGZ en het Openbaar Ministerie (OM) gegevens gedeeld kunnen worden. Op 30 juni 2015 bieden de ministers van VWS en Veiligheid en Justitie (V&J) een nieuwe versie van het protocol aan aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Het oude protocol van 2009 was aangescherpt naar aanleiding van het rapport van de evaluatiecommissie over de gebeurtenissen in Tuitjenhorn op 29 april 2015.25 In de begeleidende brief stellen de beide bewindslieden:
21 RvS, 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2643, r.o. 2.5.1.
22 Rb Amsterdam, 12 juni 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:3303, r.o. 7. Voor de brief van de minister zie; Kamerstukken I 2009/10, 31122, K, p. 2.
23 Zie ook paragraaf 6.2.
24 Rb Amsterdam, 12 juni 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:3303, r.o. 10. 25 Bleichrot te Voorburg 2015, zie ook het rapport van IGZ van 6 juni 2014.
17
‘Uitgangspunt van dit aangepaste Samenwerkingsprotocol is dat de IGZ vanuit haar verantwoordelijkheid voor de patiëntveiligheid en het OM vanuit de
verantwoordelijkheid voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten binnen de wettelijke kaders samenwerken door elkaar tijdig informatie te verstrekken, […].’26
De nadere uitwerking over het verstrekken van gegevens tussen de IGZ en het OM is
opgenomen in de Informatieparagraaf. Hierin wordt het afgeleid beroepsgeheim aangehaald, waaruit volgt dat het OM in beginsel de gegevens waarop het medisch beroepsgeheim van toepassing is, opvraagt bij de zorgaanbieder en/of bij betrokken cliënten dan wel hun
nabestaanden.27 Tot zover volgt het protocol de uitspraak van de Hoge Raad van 2013.28 De informatieparagraaf vervolgt echter:
‘De IGZ kan niettemin … gegevens verstrekken die vallen onder het afgeleid beroepsgeheim, indien …’29
Na ‘indien’ volgen de voorwaarden, waaronder valt dat de zorgverlener verstrekking heeft geweigerd met een beroep op zijn verschoningsrecht, en dat de waarheid slechts met het doorbreken van de afgeleide geheimhoudingsplicht aan het licht kan komen; het
subsidiariteitsvereiste. Daarnaast dient er sprake te zijn van zeer uitzonderlijke
omstandigheden waar conform de relevante jurisprudentie van de Hoge Raad sprake van kan zijn gelet op:
‘De aard, omvang en context van de gevraagde gegevens, de vraag of de verdenking van het strafbare feit zich richt tegen de verschoningsgerechtigde zelf, de aard en ernst van het strafbare feit, de vraag of belanghebbenden toestemming voor verstrekking hebben gegeven en de vraag in hoeverre de gegevens de verschoningsgerechtigde (die de toestemming weigert) zelf betreffen.’30
Het verstrekken van gegevens waarop de afgeleide geheimhoudingsplicht van toepassing is, wordt volgens de Informatieparagraaf slechts als proportioneel beoordeeld
‘voor zover die verstrekking noodzakelijk is voor het OM om te kunnen onderbouwen dat sprake is van een geobjectiveerd vermoeden van een strafbaar feit.’31
26
Brief 2 ministers 2015, p. 1.
27 Gegevens opvragen bij nabestaanden gaat op grond van het leerstuk van de veronderstelde toestemming. Informatieparagraaf 2015, p. 4.
28 HR 12 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BV3004, zie ook paragraaf 2.5.2. 29
Informatieparagraaf 2015, p. 4.
30 Informatieparagraaf 2015, p. 4-5. Zie voor een verdere uitwerking van het begrip ‘zeer uitzonderlijk geval’:
Kastelein, TvGR 2013 (37) 8, p. 764-773.
18 Waar de Hoge Raad in 2013 nog stelt dat de IGZ niet de vrijheid heeft het afgeleid
verschoningsrecht te doorbreken zonder toestemming van de oorspronkelijk
verschoningsgerechtigde, krijgt de IGZ deze bevoegdheid nu middels het protocol. Waar de Hoge Raad de inschatting ervan bij de rechter laat, voorafgaand aan het doorbreken, laat het protocol het van de oorspronkelijk verschoningsgerechtigde afhangen of deze een dreigende doorbreking door de IGZ aan de rechter voorlegt, nadat de IGZ hiertoe besloten heeft. Het protocol volgt hier dus het voorstel van De Die waar ze pleit voor een eigen
beoordelingsbevoegdheid van de IGZ om het afgeleid verschoningsrecht te doorbreken.
Waar is de rechtsgrond voor deze gegevensuitwisseling op gebaseerd? Het protocol noemt achtereenvolgens:
o Art. 65 lid 8 Wet BIG. De reikwijdte van dit artikel is echter beperkt tot de situatie dat de IGZ een klacht bij het Tuchtcollege heeft ingediend en aan het OM desgevraagd of op eigen initiatief inlichtingen verstrekt.
o Aangifteplicht van art. 162 tweede lid en derde lid Sv. Dit artikel ziet op de situatie dat een ambtenaar kennis krijgt van een misdrijf met de opsporing waarvan hij niet is belast, waarvan hij dan aangifte moet doen. De IGZ is echter wel degelijk belast met het opsporen van de meeste strafbare feiten die ze tegenkomt. Daarnaast is te
verdedigen dat er voor de verschoningsgerechtigde ambtenaar geen aangifteplicht bestaat, analoog aan de uitzondering voor verschoningsgerechtigde burgers van art. 160 tweede lid Sv.
o Vaste jurisprudentie. Waar deze regel juist ingaat tegen vaste jurisprudentie over de rol van de IGZ bij afgeleid beroepsgeheim, is dit een niet te begrijpen verwijzing.
2.6 STRAFRECHTELIJKE VERVOLGING NA CALAMITEITENMELDING Over de wenselijkheid van een uitgebreide rol van het strafrecht in de gezondheidszorg kan getwist worden. Het onderwerp leidde in de najaarsvergadering van de Vereniging voor Gezondheidsrecht 2014 tot discussies rondom verschillende knelpunten waaronder beroepsgeheim, informatiedeling tussen de IGZ en het OM, meldingsbereidheid en de kwaliteit van onderzoek.32
32 Smeur 2015.
19 Wanneer wordt het OM betrokken bij een calamiteitenmelding? Titel XXI van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht (Sr) bevat de misdrijven dood en zwaar lichamelijk letsel door schuld:
Art. 307 Sr: ‘Hij aan wiens schuld de dood van een ander te wijten is […]’
Art. 308 Sr: ‘Hij aan wiens schuld te wijten is dat een ander zwaar lichamelijk letsel
bekomt of zodanig lichamelijk letsel dat daaruit tijdelijke ziekte of verhindering in de uitoefening van zijn ambts- of beroepsbezigheden ontstaat […]’
Volgens Kastelein houdt ‘schuld’ in deze artikelen in dat de verdachte aanmerkelijk
onvoorzichtig en/of onachtzaam en/of nalatig moet hebben gehandeld. Het OM dient grove nalatigheid te bewijzen.33 Wanneer de dood of ernstig schadelijk gevolg van een cliënt te wijten is aan kwalitatief slechte zorg waarbij een hulpverlener verwijtbaar/schuldig is, is er sprake van zowel een calamiteit volgens de Wkkgz, als van een strafbaar feit volgens het Sr.
In de hierboven reeds aangehaalde Informatieparagraaf behorende bij het
Samenwerkingsprotocol IGZ-OM is onder meer te lezen dat gegevensverstrekking ten behoeve van opsporing plaatsvindt
‘met inachtneming van strafrechtelijke of verdragsrechtelijke waarborgen.’34
Een belangrijke waarborg waar sprake is van een punitieve sanctie wordt gevormd door het nemo-tenetur beginsel: niemand kan verplicht worden mee te werken aan zijn eigen
veroordeling. De Informatieparagraaf verwoordt de consequentie hiervan als volgt:
‘Dit heeft als gevolg dat onder dwang verkregen informatie in een toezichtonderzoek, die slechts afhankelijk van de wil bestaat, niet kan worden gebruikt voor de oplegging van een bestuurlijke boete of strafrechtelijke vervolging. Om deze informatie te kunnen gebruiken ten behoeve van het opleggen van een punitieve sanctie zal bij het horen van een ondertoezichtgestelde dan ook de cautie moeten worden gegeven. Dit cautie dient ertoe betrokkene mee te delen dat hij niet tot antwoorden verplicht is. Op die manier wordt voorkomen dat informatie die langs deze weg is verkregen als onrechtmatig verkregen bewijs zal worden bestempeld.’35
33 Kastelein 2015, p. 58.
34 Informatieparagraaf 2015, p. 3. 35 Informatieprotocol 2015, p. 4.
20 Mevis wijst in dit kader ook op het recht van een verdachte op overleg met en bijstand van zijn raadsman, voorafgaand aan en bij het eerste verhoor in het kader van de opsporing.36 Daarvoor is vereist dat het OM de persoon als verdachte aanmerkt. Hier speelt het dilemma van de informatie die de hulpverlener aanbiedt in een fase dat hij nog niet als verdachte wordt gezien, waarna diezelfde informatie via de IGZ bij het OM komt. Hubben wijst er op dat een duidelijke afgrenzing tussen toezicht en opsporingsactiviteiten bij de IGZ afwezig is.37 Zo zou het voor de IGZ aantrekkelijk zijn het moment dat er sprake is van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit zo lang mogelijk uit te stellen. Tot dat moment geldt namelijk de medewerkingplicht van art. 5:20 Awb, en hoeft nog geen cautie gegeven te worden.
Hiernaast is met de komst van de Wkkgz de mogelijkheid opengelaten dat gegevens die in het kader van ‘Veilig Incident Melden’ (VIM) door een hulpverlener zijn geregistreerd binnen de instelling, later gebruikt worden voor strafrechtelijk bewijs:
‘…indien zij redelijkerwijs niet op een andere manier kunnen worden verkregen.’38
Op vragen hierover, waarbij de vergelijking met de Wet luchtvaart wordt getrokken, reageert de minister in haar memorie van antwoord in juli 2014 met een onbegrijpelijke redenering:
‘Omdat in de Wet luchtvaart de meldplicht is opgelegd aan natuurlijke- of
rechtspersonen geldt hier het nemo tenetur beginsel, waardoor de meldingsinformatie in een strafzaak alleen als sturingsinformatie kan worden gebruikt. De Wkkgz legt aan de zorgaanbieder de verplichting op om een VIM te hebben als dit noodzakelijk is voor de kwaliteit van zorg. De informatie uit het VIM kan daardoor wel als bewijs worden gebruikt tegen een melder, omdat de verplichting niet gericht is tot individuele zorgverleners en daardoor het nemo tenetur beginsel niet van toepassing is.’39
Dit maakt dat Groen Links bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer op 29 september 2015 terecht de vraag aan minister Schippers voorlegt of de hulpverlener in een instelling dus niet verplicht is melding te maken van een incident als dit een vervolgingsrisico voor hem inhoudt, en of het nemo tenetur beginsel ook niet van toepassing is op de solistisch werkende hulpverlener die melding doet van een incident.40
36 Mevis 2015, p. 46. 37 Hubben 2012, p. 106. 38 Art. 9 lid 6 Wkkgz. 39 Kamerstukken I 2013/14, 32402, I, p. 28. 40 Kamerstukken I 20015/16, 32402 nr. 2, item 8, p. 22.
21 Het VIM is een intern systeem waar incidenten gemeld worden, ten behoeve van de bewaking en bevordering van de kwaliteit van zorg. Met de komst van art. 9 lid 6 Wkkgz heeft dit systeem voor het eerst een wettelijke basis gekregen.41 De hierboven genoemde mogelijkheid om gegevens hieruit aan het OM te overhandigen is uitzondering. Uitgangspunt is dat de inhoud van een melding niet gebruikt mag worden als bewijs in een civielrechtelijke, strafrechtrechtelijke, bestuursrechtelijke of tuchtrechtelijke procedure. Ook kan op deze informatie geen disciplinaire maatregel, bestuurlijke sanctie of bestuurlijke maatregel worden gebaseerd. Art. 9 lid 6 Wkkgz maakt voor de bescherming van de melder overigens een expliciete uitzondering voor wat betreft gegevens betreffende een calamiteit of geweld in de zorgrelatie. Het lastige is, zoals ook in hoofdstuk 5 ter sprake zal komen, dat pas in een later stadium kan blijken dat er sprake is van een calamiteit. De melder weet dus tot die tijd niet of de bescherming op zijn melding van toepassing is of niet.
Los hiervan moet geconstateerd worden dat maar zeer weinig zaken door de IGZ bij het OM worden aangebracht.42 Het is afwachten of een aangescherpt Samenwerkingsprotocol IGZ-OM en de ruimte om VIM gegevens als strafrechtelijk bewijs te gebruiken hier veel verandering in gaan brengen. Waar Legemaate er op wijst
‘dat zorgaanbieders van mening lijken te zijn dat ook het melden van calamiteiten binnen het domein van het veilig melden valt’43
lijkt het in ieder geval zaak hulpverleners goed te informeren over wat er met de informatie in respectievelijk een VIM melding en calamiteitenmelding gebeurt of kan gebeuren.
2.7 SANCTIES OVERTREDINGEN MELDPLICHT
Voor het sanctioneren van een overtreding van de meldplicht is art. 30 Wkkgz van belang waarin de Minister van VWS in het eerste lid de bevoegdheid heeft gekregen een bestuurlijke boete op te leggen van ten hoogste €33.500,- ter zake van een handelen of nalaten in strijd met onder andere de meldplicht van art. 11 lid 1 Wkkgz. Het tweede lid van art. 30 Wkkgz stelt vervolgens dat degene die handelt of nalaat in strijd met artikel 11 wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste een jaar of een geldboete van de derde categorie. De Memorie van
41 Dit artikel treedt overigens pas per 1 juli 2016 in werking. 42 Kastelein 2015, p. 67.
22 Toelichting (MvT) gaat in op deze ‘duale handhaving’ waarbij de expliciete voorkeur bij de bestuursrechtelijke sanctionering wordt gelegd.44
De bevoegdheid van de bestuurlijke boete werd voor wat betreft de Kwzi verder uitgewerkt in de per 1 januari 2015 vernieuwde Beleidregels bestuurlijke boete Minister VWS. Art. 1 van de beleidsregel geeft de reikwijdte ervan en benoemt hierbij expliciet een bestuurlijk
beboetbaar feit op grond van de Kwzi. De beleidsregels bestaan verder vooral uit een gedetailleerde uitwerking per bijlage van iedere andere in art. 1 van toepassing verklaarde wet, maar vreemd genoeg niet van de Kwzi. De voorganger van deze beleidsregel, die op grond van art. 6 van de nieuwe beleidsregel is ingetrokken, dateerde van 2013. Deze versie bevatte nog wel een bijlage over de Kwzi, waarin een definitie van de term ‘onverwijld’ werd gegeven en het handhavingsbeleid met betrekking tot art. 4a Kwzi werd uitgewerkt. In
hoofdstuk 5 wordt hierop teruggekomen. Het is in het kader van dit onderzoek helaas volstrekt onduidelijk gebleven waarom de bijlage uit de huidige versie van 2015 verdwenen is. Het lijkt sterk op een vergissing. Op de dag dat deze scriptie is afgerond (4 januari 2016), is het beleid ten aanzien van beboetbare feiten uit de Wkkgz nog niet in de beleidsregels verwerkt, art. 1 vermeldt nog steeds de inmiddels vervallen Kwzi, nog steeds zonder bijlage.45
2.8 SCHEMATISCHE WEERGAVE POSITIE CALAMITEITENMELDING Volgend uit bovenstaand is de positie van de calamiteitenmelding in wet- en regelgeving hieronder schematisch weergegeven:
44 Kamerstukken II 2009/10, 32402, 3, p. 158. 45 Laatst gecheckt op 4 januari 2016 om 14.00 uur.
23 2.9 BELEIDSREGELS, AMVB EN PROTOCOL
De Leidraad meldingen 2013 en de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS zijn beide beleidsregels, als bedoeld in art. 1:3 lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het kenmerk van beleidsregels is dat ze een bestuursorgaan binden, niet de burger. De
beleidsregels dienen helderheid en een mate van zekerheid te verschaffen aan de burger over hoe een bestuursorgaan omgaat met een bevoegdheid. Indien kenbaar, kan een bestuursorgaan ter motivering van een besluit naar de beleidsregel verwijzen.46
Met de komst van de Wkkgz met bijbehorend Uitvoeringsbesluit zijn de regels voor een calamiteitenmelding neergelegd in een AMvB. Een AMvB kan, in tegenstelling tot een
46 Art. 4:82 Awb.
24 beleidsregel, algemeen verbindende voorschriften bevatten en vormt daarmee een steviger rechtsgrond voor bepalingen die rechtgevolgen inhouden voor de zorgaanbieder.
2.10 HET DOEL VAN DE CALAMITEITENMELDING
De meldplicht is van kracht geworden na inwerkingtreding van een wetswijziging van de Kwzi op 16 juni 2005. Tot die tijd was het aan de zorgaanbieder of een calamiteit bij de IGZ werd neergelegd of niet. Uit de MvT bij deze wijziging blijkt dat de meldplicht nodig werd geacht voor de IGZ om haar toezicht- en handhavingstaken goed uit te kunnen oefenen:
‘Het verrichten van onderzoek door de inspectie naar aanleiding van calamiteiten kan
belangrijk materiaal opleveren ter voorkoming van dergelijke incidenten in de toekomst en ter bevordering van de kwaliteit van de zorg. Wanneer zou blijken dat er sprake is van overtreding van tuchtrechtelijke of strafrechtelijke normen kan een calamiteit ook aanleiding zijn tot acties in de richting van het tuchtcollege of het Openbaar Ministerie.’47
Deze dubbele doelstelling is te herkennen in de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Wkkgz:
‘Het onderzoeken van meldingen staat ten dienste van het systeemtoezicht op de zorg, waarmee de Inspectie is belast, en moet de Inspectie in staat stellen, waar nodig, handhavingsmaatregelen te (doen) nemen.’48
Tot 2011 diende ook iedere suïcide bij de IGZ gemeld te worden. O.a. naar aanleiding van het onderzoek dat Huisman verrichtte, werd de meldplicht ten aanzien van suïcides aangepast.49 Lang niet iedere suïcide heeft betrekking op de kwaliteit van de zorg en sluit daarmee niet aan op het doel van de melding. Slechts die suïcides die tevens calamiteit zijn, of van cliënten die gedwongen opgenomen zijn of waarbij vrijheidsbeperkende maatregelen zijn opgelegd, moeten sinds 2011 bij de IGZ gemeld worden. Van de overige suïcides wordt jaarlijks een geaggregeerd overzicht naar de IGZ gestuurd.
In 2014 onderzocht de IGZ alle 27 grote geïntegreerde GGZ instellingen op de kwaliteit van onderzoek en verslaglegging omtrent de suïcides en ernstige suïcidepogingen die, in
47 Kamerstukken II 2001/02, 28489, 3, p. 2-3. 48 Stb. 2015, 447, p. 24.
25 navolging van dit nieuwe beleid, niet door de instellingen op casusniveau gemeld waren. Het onderzoek toont aan dat bij alle instellingen op één na sprake was van voldoende intern toezicht op de suïcide-evaluatie.50
2.11 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De belangrijkste conclusies van dit hoofdstuk zijn:
- Met de komst van de Wkkgz heeft de procedure voor de calamiteitenmelding in het Uitvoeringsbesluit Wkkgz - een AMvB - een steviger rechtsgrond dan in de vroegere Leidraad Meldingen 2013 - een beleidsregel -.
- Voor wat betreft het beroepsgeheim in verhouding tot de calamiteitenmelding is van belang dat de IGZ een inzagerecht heeft in cliëntendossiers, maar ze dient dit slechts te gebruiken ter beoordeling van het handelen van de zorgverlener. Daarnaast gelden als zorgvuldigheidswaarborgen het noodzakelijkheids- en proportionaliteitsvereiste. - Met het inzagerecht is een afgeleid beroepsgeheim geïntroduceerd, waarmee de
beoordeling of de IGZ het geheim kan doorbreken niet toekomt aan de IGZ, maar aan degene van wie het beroepsgeheim is afgeleid.
- Met de aanscherping van het Samenwerkingsprotocol IGZ-OM heeft de IGZ echter een eigen beoordelingsbevoegdheid gekregen om geen gebruik te maken van het afgeleid verschoningsrecht en cliëntgegevens die onder het beroepsgeheim vallen met het OM te delen. De rechtsgrond hiervoor is zwak te noemen en de genoemde
wetsartikelen en verwijzing naar jurisprudentie overtuigen niet, behalve wanneer de IGZ tevens een klacht heeft ingediend bij het Tuchtcollege.
- Een verzoek om afgifte van cliëntgegevens uit calamiteitenmeldingen met een beroep op de WOB slaagt tot nu toe niet. In de rechtspraak komt als belangrijk argument naar voren dat de IGZ haar taak niet goed kan uitoefenen wanneer calamiteitenmeldingen ‘gewobt’ kunnen worden, omdat dit de meldingsbereidheid van zorgaanbieders drastisch zou verminderen.
- Bij de weinige zaken die de IGZ bij het OM aanbrengt voor strafrechtelijke vervolging spelen de dilemma’s van het moment dat een verdachte als zodanig wordt aangemerkt en het moment dat de cautie wordt gegeven.
- Met art. 9 lid 6 Wkkgz krijgt het VIM een wettelijke basis, waarbij uitgangspunt is dat de gegevens hierin slechts voor interne kwaliteitsdoeleinden gebruikt worden. Er is
26 een uitzondering gemaakt voor gegevens die betrekking hebben op calamiteiten maar bij het doen van een incidentmelding is het nog niet altijd duidelijk of de gebeurtenis een calamiteit betreft. Het OM heeft beperkt toegang tot gemelde incidenten in het systeem ten behoeve van het verzamelen van strafrechtelijk bewijs.
- Voor de hulpverlener is niet altijd duidelijk wat tot het domein van het veilig melden behoort, en of de calamiteitenmelding hier ook onder valt.
- Op het overtreden van de meldplicht kan volgens de Wkkgz een boete van ten hoogste €33.500,- worden opgelegd. Een uitwerking in de Beleidsregels bestuurlijke boete VWS ontbreekt d.d. 4 januari 2016 (nog) terwijl de bijlage betreffende de Kwzi in de beleidsregels sinds 1 januari 2015 verdwenen is, waarschijnlijk is dit een vergissing.
Aan de IGZ wordt de volgende aanbeveling gedaan:
- Laat de beoordeling of sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die een doorbreking van het afgeleid beroepsgeheim rechtvaardigen bij de rechter, voorafgaand aan het verstrekken van gegevens door de IGZ aan het OM. Als aanbeveling aan de instellingen geldt:
- Informeer hulpverleners goed over wat onder het VIM valt en wat niet, en wat met de verschillende gegevens in meldingen gebeurt en kan gebeuren.
27
3 DEFINITIE CALAMITEIT: CAUSAAL VERBAND TUSSEN
TEKORTKOMING EN GEBEURTENIS VEREIST?
3.1 INLEIDING
Wanneer is een incident een calamiteit? Wanneer voldoet een gebeurtenis aan de definitie van art. 1 lid 1 Wkkgz? De meeste ruimte voor interpretatie blijkt te liggen in het onderdeel
‘gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg’ van de definitie. Wat betekent
dit? Dient er een causaal verband te zijn tussen fouten gemaakt of tekortkomingen voortkomend in de zorg en het incident, de gebeurtenis? Deze vraag is aan iedere
geïnterviewde voorgelegd, met verschillende antwoorden zoals hieronder zal blijken. In paragraaf 3.2 wordt de wetsgeschiedenis van de definitie bekeken en in paragraaf 3.3 verschillende interpretaties ervan. In paragraaf 3.4 worden enkele casus ter illustratie gegeven, waarop in paragraaf 3.5 door Geneesheren-directeur wordt gereageerd. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de conclusies en aanbevelingen van paragraaf 3.6.
3.2 DE WETSGESCHIEDENIS
De MvT van de Kwzi gaf over de betekenis van deze zinsnede (de definitie van calamiteit van art. 4a Kwzi kwam vrijwel overeen met die van de Wkkgz) de volgende uitleg:
‘De gebeurtenis heeft betrekking op de kwaliteit van de zorgverlening. Dit element geeft aan dat het moet gaan om een gebeurtenis op het gebied waarop de
zorgaanbieder […] zich moet inspannen om te bereiken dat de zorg die hij aanbiedt, verantwoord is. Dit element verwijst daarmee impliciet naar het kwaliteitssysteem van de instelling: een calamiteit is een gebeurtenis die door een goed gestructureerd en goed functionerend kwaliteitssysteem zou moeten worden voorkómen.’51
Een andere indicatie voor de betekenis is te vinden in de nota naar aanleiding van het verslag:
‘Gedacht kan worden aan handelen (medisch, verpleegkundig, technisch) in het kader van de zorg dat tot de dood van of tot ernstige schade voor de patiënt leidt. Het kan daarbij gaan om foutief handelen, om samenloop van omstandigheden, om falen van apparatuur, maar ook om situaties waarbij door een gebrekkige of verouderde organisatie van de zorg slachtoffers vallen. Bij dit laatste valt te denken aan fatale
51 Kamerstukken II 2001/02, 28489, 3, p. 7.
28
gevolgen die veroorzaakt worden door wachtlijsten, of door een slecht georganiseerde ambulancedienst of CPA.’52
Een eenduidig antwoord op de vraag of een causaal verband tussen de kwaliteit van de geleverde zorg en de gebeurtenis vereist is voor de kwalificatie als calamiteit is moeilijk te destilleren uit deze citaten, hoewel de termen ‘door … worden voorkomen’, ‘leiden tot’ en ‘veroorzaakt door’ de aanwezigheid van een causaal verband lijken te veronderstellen . In een ‘Tekst & Commentaar’ bij art. 4a Kwzi wordt opgemerkt:
‘De wetgever heeft een niet zo heldere definitie het licht laten zien, die in de parlementaire geschiedenis in verschillende soms merkwaardige bewoordingen is toegelicht.’53
De wetgever heeft zich deze kritiek niet aangetrokken: de definitie van calamiteit is in de Wkkgz vrijwel gelijk gebleven en in de MvT erbij is de toelichting zoals hierboven geciteerd van de Kwzi goeddeels gekopieerd.54
3.3 VERSCHILLENDE INTERPRETATIES
Deze onduidelijkheid leidt in de praktijk tot verschillende interpretaties van de definitie. De meeste gesproken Geneesheren-directeur gaan uit van een causaal verband:
‘Als je vindt dat er een tekortkoming is, zo heb ik het althans altijd geïnterpreteerd, dan moet dat zijn een tekortkoming die geleid heeft tot de calamiteit’.55
Huisman, gepromoveerd op het onderwerp toezicht van de IGZ op suïcides, geeft echter aan dat met name bij suïcides het aantonen van een causaal verband bijzonder lastig, zo niet onmogelijk is.56 In 2012 is de ‘Multidisciplinaire richtlijn diagnostiek en behandeling van suïcidaal gedrag’ vastgesteld.57 Een ongemotiveerd (of onvoldoende gemotiveerd) afwijken van deze richtlijn geldt volgens haar als een tekortkoming in de zorg. En wanneer deze een bepaalde mate van ernst heeft, of samenvalt met andere tekortkomingen, wordt uitgegaan van een calamiteit in geval van suïcide. De tekortkoming leidt dus niet tot een aanname van een causaal verband. Aantonen dat de tekortkoming in de zorg geleid heeft tot de suïcide, of
52 Kamerstukken II 2002/03, 28489, 5, p. 6. 53 Sijmons 2015, aant. 3.
54 De MvT bij de Wkkgz dateert nog uit 2010 en was geschreven bij het wetsontwerp Wet cliëntenrechten zorg,
waarvan de Wkkgz later als apart wetsontwerp is afgescheiden.
55 Interview Geneesheer directeur 29 oktober 2015. 56 Interview Huisman 26 augustus 2015.
29 aannemelijk maken dat de suïcide niet had plaatsgevonden wanneer de richtlijn wel was gevolgd, is niet nodig.
‘Een calamiteit bekennen is niet bekennen dat je de suïcide hebt veroorzaakt.’58
De IGZ schaart zich achter deze zienswijze en geeft aan, ook voor andere incidenten dan suïcide, onder meer in te steken op het volgen van richtlijnen, in plaats van het aantonen van oorzaak en gevolg.59 Over oorzaak en gevolg is volgens de IGZ bijna nooit een uitspraak te doen, reden waarom naar eigen zeggen in de calamiteitenrapportage de nadruk wordt gelegd op het benoemen van alle factoren die een rol hebben gespeeld of hadden kunnen spelen. De IGZ vat tijdens dit interview de relevante factoren samen in ‘het kwadrant’: tekortkoming in het volgen van richtlijnen, tekortkoming in toezicht, tekortkoming in communicatie en tekortkoming in de risicotaxatie.60 Op de vraag om voorbeelden antwoordt de IGZ:
‘Dan zie je dat er niet gepast is op patiënten. Dat men niet gezien heeft dat een patiënt hartstikke ziek aan het worden is, en men dus ook niet daarnaar gehandeld heeft. Dan heeft men ook niet de relevante richtlijnen gevolgd. De psychiater is niet ingeschakeld en er is niet gecommuniceerd met elkaar en/of met de verwijzer. Het is vaak de
combinatie die maakt dat je zegt: hier is toch wel echt sprake van een calamiteit.’61
Hieronder volgen enkele casus om te illustreren hoe de zienswijze van de IGZ met die van een GGZ instelling kan botsen:
3.4 ENKELE VOORBEELDEN UIT DE PRAKTIJK
Mathilde
Op 26 september 2014 suïcideert Mathilde, ambulant cliënte bij GGZ De Goudvis, zich in haar woning. De Geneesheer-directeur ziet in eerste instantie geen
aanwijzingen voor tekortkomingen in de kwaliteit van zorg. Een melding bij de IGZ ligt op dat moment dus niet voor de hand. Een paar dagen na de suïcide echter dient de vader van Mathilde een klacht in bij het Landelijk Meldpunt Zorg waarop de IGZ de Geneesheer-directeur van GGZ De Goudvis verzoekt om onder andere de volgende informatie:
58 Interview Huisman 26 augustus 2015. 59
Interview IGZ 15 september 2015.
60 De risicotaxatie is met name bij suïcidepreventie een veelgebruikt instrument. Voor agressie is dit alleen
binnen de forensische psychiatrie gemeengoed, bij de reguliere psychiatrie veel minder.
30
- Een kopie van het verslag van het interne onderzoek van de suïcide
- De afwegingen waarom hij de suïcide niet als calamiteit conform de Kwzi bij de IGZ heeft gemeld
Uit de interne evaluatie komt een aantal tekortkomingen naar voren. Naar het oordeel van de Geneesheer-directeur zijn deze tekortkomingen niet direct in relatie te brengen met de suïcide, er is volgens hem dus geen sprake van een calamiteit. Wel neemt hij de actiepunten onverkort over en stelt hij een aantal verbetermaatregelen vast. De IGZ concludeert dat er een grondige evaluatieprocedure heeft plaatsgevonden waarin het niet ontbroken heeft aan een zelfkritische attitude. Hierop is volgens de IGZ een uitgebreid, grondig verslag opgesteld conform de gestelde eisen. In de brief aan de Raad van Bestuur gericht stelt de IGZ:
‘De inspectie vindt op basis van de door u verstrekte gegevens dat de calamiteit zorgvuldig is onderzocht. De inspectie oordeelt op basis van de beschikbare informatie dat het wel een suïcide is geweest die als calamiteit gemeld had moeten worden.’62
De instelling krijgt een waarschuwing opgelegd.
Voor een overtreding van een voor interpretatie vatbare norm, is de door de IGZ gegeven motivering wel erg pover. In een regulier overleg dat de instelling later met de IGZ heeft, blijkt dat de IGZ het oordeel doet op basis van het aantal tekortkomingen:
‘Causaliteit is moeilijk aan te tonen, maar als er veel factoren zijn dan moet dit bij de inspectie gemeld worden.63
Deze (kwantitatieve) invulling geeft weinig houvast aan de instelling om de interpretatie van de IGZ te kunnen voorspellen; hoeveel tekortkomingen moeten er zijn, dienen de
tekortkomingen van een bepaalde ernst te zijn, hoe ver kunnen ze van de gebeurtenis afstaan?
Simon
Sinds begin september 2014 is Simon vrijwillig opgenomen op een gesloten afdeling van GGZ De Sprinkhaan. Op 25 oktober 2014 suïcideert hij zich op de afdeling. De Raad van Bestuur meldt de suïcide op 11 december aan de IGZ, niet als calamiteit, maar omdat Simon tijdens zijn verblijf vrijwillig vrijheidsbeperkende maatregelen
62 Afsluitende brief IGZ casus Mathilde 2014.
31
onderging. Deze bestonden eruit dat Simon alleen met begeleiding de afdeling mocht verlaten. Na intern onderzoek concludeert de instelling:
‘Het suïciderisico werd dagelijks adequaat ingeschat waarbij een afweging tussen restrictieve maatregelen en eigen verantwoordelijkheid werd gemaakt. Deze inschattingen en maatregelen hebben de suïcide niet kunnen
voorkomen.’64
Uit kritische opmerkingen van het behandelteam bij de oorzakenanalyse wordt een aantal verbetermaatregelen gedestilleerd, die door de Raad van Bestuur worden overgenomen en in het verslag naar de IGZ zijn opgenomen. De toezichthouder reageert als volgt:
‘De inspectie oordeelt dat de melding zorgvuldig is onderzocht en kan zich vinden in de conclusies en verbetermaatregelen. […] De inspectie is naar aanleiding van de door u verstrekte informatie ook van mening dat het een calamiteitenmelding is ex artikel 4a van de kwaliteitswet zorginstellingen.’65
De IGZ motiveert dit oordeel als volgt:
‘Met name dat een patiënt opgenomen wordt terwijl het behandelteam vindt dat een opname contrageïndiceerd is, onvoldoende aandacht voor de groepssamenstelling en een onvoldoende gestructureerde risico-inschatting vindt de inspectie tekortkomingen in de door uw instelling verleende zorg.’66
In tegenstelling tot de casus van Mathilde, geeft de IGZ hier een inhoudelijke motivering. Vraag is of deze motivering de kwalificatie van de suïcide als calamiteit voldoende
onderbouwt. Er worden drie tekortkomingen in de zorg geformuleerd. Er wordt niet verwezen naar een algemeen geaccepteerde richtlijn waar de zorg aan getoetst is. Er is geen uitleg waarom juist deze tekortkomingen, of waarom het feit dat er drie tekortkomingen
geconstateerd zijn, de kwalificatie als calamiteit rechtvaardigen. De aanwezigheid van deze drie tekortkomingen is blijkbaar voldoende. De IGZ rept niet over oorzaak en gevolg.
Ferda
Begin 2015 meldt GGZ De Bever de suïcide van een 53 jarige cliënte, Ferda, als calamiteit aan de IGZ. Er volgt onenigheid tussen de instelling en de IGZ over de te
64 Brief Raad van Bestuur De Sprinkhaan casus Simon aan IGZ 2014, p. 5. 65 Afsluitende brief IGZ aan De Sprinkhaan casus Simon 2015, p. 2. 66 Afsluitende brief IGZ aan De Sprinkhaan casus Simon 2015, p. 3.
32
hanteren termijnen, waarover in hoofdstuk 5 hieronder meer. In de briefwisseling tussen de IGZ en de instelling valt op dat de IGZ een toelichting geeft over de begrippen ‘calamiteit’ en ‘tekortkoming in de zorg’:
‘Een calamiteit verwijst naar een tekortkoming in de zorg. Een tekortkoming in de zorg in de context van dit onderwerp is aan de orde als er sprake is van onvoldoende toezicht op de patiënt, onvoldoende risicotaxatie, onvoldoende overdracht en communicatie en/of onvoldoende volgen van de professionele richtlijnen, het professioneel reglement of de interne (suïcidepreventie-) richtlijn(-en).’67
Hierin is het ‘kwadrant’ te herkennen dat de IGZ in het eerder geciteerde interview noemde. De opsomming is in het kader van dit onderzoek nergens anders aangetroffen.
3.5 REACTIES OP VOORBEELDEN
De casus van Mathilde is voorgelegd aan verschillende Geneesheren-directeur. Een reactie was:
‘Ik vind dat het begrip aan inflatie onderhevig raakt wanneer de gebeurtenis
calamiteit genoemd wordt, terwijl er geen factoren zijn die ermee in causaal verband stonden.’68
Deze Geneesheer-directeur wijst er op dat je bij een gedetailleerd en breed opgezet onderzoek altijd stuit op zaken die anders en beter hadden gekund en misschien gemoeten. Wanneer daaraan wordt toegevoegd dat een causaal verband niet alleen moeilijk aan te tonen is, maar ook moeilijk uit te sluiten, zou er bij iedere ernstige uitkomst sprake zijn van een calamiteit. Hij noemt als voorbeeld de cliënt die zich suïcideert na een afspraak met zijn behandelaar. Niemand zal beweren dat de cliënt zich gesuïcideerd heeft omdat de behandelaar hem niet in zijn jas geholpen heeft toen hij wegging. Toch is een causaal verband moeilijk uit te sluiten.
‘Hij had het net als een belangrijk moment van nabijheid kunnen ervaren, waardoor hij net op een andere manier de spreekkamer was uitgegaan, waardoor hij net op een andere manier over het leven heeft nagedacht. In de multidisciplinaire richtlijn diagnostiek en behandeling van suïcidaal gedrag is bovendien goed te lezen dat persoonlijke aandacht en het hebben van waarachtig contact cruciaal is.’69
67 Brief IGZ aan De Bever casus Ferda 2015, p. 2. 68 Interview Geneesheer-directeur 21 oktober 2015. 69 Interview Geneesheer-directeur 21 oktober 2015.
33 Dat er in geval van tekortkomingen, in combinatie met een ernstige uitkomst, zonder
aannemelijk causaal verband, steeds sprake is van een calamiteit kan volgens hem dan ook niet kloppen:
‘want in de psychiatrie zullen zich hoe dan ook altijd ernstige uitkomsten voordoen zoals in de hele geneeskunde omdat mensen nu eenmaal aan ernstige stoornissen lijden, die intrinsiek gepaard gaan met mortaliteit en verhoogde morbiditeit.’70
Een andere Geneesheer-directeur benoemt dezelfde intrinsieke prevalentie van mortaliteit (en overigens agressie) bij bepaalde psychiatrische stoornissen. Voor wat betreft de consequenties die getrokken worden uit een ernstige uitkomst, zonder aanwijzingen voor gerelateerde
tekortkomingen in de zorg, trekt hij een vergelijking met een somatisch ziekenhuis:
‘Maar dat is geen calamiteit, dat is inherent aan de stoornis. Dan zou je alle
internisten waarvan een patiënt met kanker overlijdt moeten vragen dit als calamiteit te melden.’71
Een derde reactie op het handelen van de IGZ in de casus Mathilde was:
‘Je hebt het vertrouwen gegeven [bedoeld is hier dat sinds 2011 niet alle suïcides meer gemeld hoeven worden als calamiteit, red.], dan moet je niet het vertrouwen terugpakken als het je uitkomt’.72
Ten slotte wordt door een van de Geneesheren-directeur gewezen op de mogelijke invloed van voorbeelden als de casus Mathilde op het beleid van transparantie richting de IGZ, in geval er niet evident sprake is van een calamiteit:
‘… als duidelijk is dat de criteria voor de beoordeling van een calamiteit onduidelijk zijn, dat iets een calamiteit genoemd kan worden bij een zekere kwantiteit van tekortkomingen, dan is het wel of niet beoordeeld worden als calamiteit van een situatie met meer onzekerheid omgeven. Dus we zullen minder naïef worden.’73
70
Interview Geneesheer-directeur 21 oktober 2015.
71 Interview Geneesheer-directeur 29 oktober 2015. 72 Interview Geneesheer-directeur 2 november 2015. 73 Interview Geneesheer-directeur 2 oktober 2015.
34 3.6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Concluderend kan gesteld worden:
- De definitie calamiteit is voor interpretatie vatbaar. Het blijkt dat de IGZ een (aantoonbaar of aannemelijk) causaal verband niet als criterium hanteert om een gebeurtenis als calamiteit te kwalificeren, de meeste gesproken Geneesheren-directeur wel.
- De IGZ lijkt hiermee buiten de definitie van de Wkkgz te treden: de gebeurtenis hoeft geen (directe) betrekking te hebben op de tekortkoming van de zorg. - Het criterium dat wel gehanteerd wordt; een optelsom of combinatie van
tekortkomingen uit het genoemde kwadrant, is niet in wet of beleidsregel omschreven en in communicatie met instellingen niet of onvoldoende gemotiveerd.
- Een onduidelijk beleid van de IGZ hierin kan leiden tot een verminderde meldingsbereidheid en transparantie van de kant van instellingen.
De volgende aanbevelingen worden aan de IGZ gedaan:
- Maak helder wat ‘betrekking hebben op’ inhoudt; causaal verband of een zekere ernst en/of kwantiteit van tekortkomingen.
- Neem in een beleidsregel op wanneer volgens de IGZ een gebeurtenis voldoet aan de definitie van calamiteit. Neem hierin op de beschrijving van het ‘kwadrant’ en eventueel andere relevante overwegingen.
35
4 BOPZ VERPLICHTE MELDING VERSUS CALAMITEIT
4.1 INLEIDING
De Wet Bopz regelt de onvrijwillige opneming van mensen in psychiatrische ziekenhuizen en hun rechtspositie. Volgens de Wet Bopz is de Geneesheer-directeur van de instelling verplicht een aantal meldingen aan de IGZ te doen over cliënten die in het kader van die wet worden behandeld. Hoe verhoudt deze meldplicht zich tot de calamiteitenmelding van de Wkkgz? In paragraaf 4.2 worden de meldingen uit de verschillende wetten naast elkaar gezet. Paragraaf 4.3 beschrijft de verplichtingen die de IGZ instellingen oplegt, terwijl in paragraaf 4.4 de reactie van het werkveld is opgenomen, met name op het gebruik van de term calamiteit door de IGZ. Paragraaf 4.5 ten slotte bevat de conclusies en aanbevelingen van dit hoofdstuk.
4.2 DE WET BOPZ EN WVGGZ VERSUS WKKGZ
De Wet Bopz verplicht de Geneesheer-directeur een aanvang of beëindiging van middelen of maatregelen en de ongeoorloofde afwezigheid van een cliënt aan de IGZ te melden.74
Bovendien is hij op grond van art. 58 lid 1 Wet Bopz verplicht maandelijks melding te doen aan de IGZ van cliënten die in het kader van de Wet Bopz werden behandeld en in die maand zijn overleden, onder mededeling van de doodsoorzaak. De Wkkgz geldt als wet generalis ook voor de Bopz-zorg, zolang er in deze laatste wet niets over geregeld is. Wanneer zich een calamiteit voordoet met betrekking tot een cliënt met Bopz titel, dient deze volgens de regels van de Wkkgz aan de IGZ gemeld te worden, los van de specifieke meldplicht vanuit de Wet Bopz. Het Uitvoeringsbesluit Wkkgz waarin de regels van de calamiteitenmelding zijn neergelegd is niet van toepassing op verplichte meldingen uit de Wet Bopz. Dit volgt uit art. 20 lid 2 sub a Uitvoeringsbesluit Wkkgz:
‘Een andere melding wordt niet nader onderzocht indien andere, wettelijke […] procedures gehanteerd moeten worden.’75
Het laatste ontwerp van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (WVGGZ), die de Wet Bopz voor wat betreft de psychiatrie zal gaan vervangen, verandert het systeem van meldingen aan de IGZ.76 Met verwerking van de tweede nota van wijziging van het najaar 2015 vermeldt het wetsvoorstel:
74 Respectievelijk art. 39 lid 3 en art. 58 lid 4 Wet Bopz. 75 Zie ook de nota van toelichting Stb. 2015, 447, p. 47.
