Conclusie

In dit hoofdstuk is de theorie over beleidsinstrumenten beschreven omdat het vraagstuk krimp om een gedegen instrumentarium vraagt. Allereerst is een inleiding gegeven van de beleidswetenschap en is de beleidsinstrumenten theorie beschreven. Vervolgens is de beleidsinstrumenten theorie ingedeeld naar communicatieve, economische en juridische instrumenten, waarbij de Wro een specifiek het juridisch instrument is. Daarna is het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening beschreven en gekoppeld aan krimp. Tot slot wordt in deze conclusie een antwoord gegeven op de tweede onderzoeksvraag: Welke instrumenten kunnen worden gebruikt om krimp te begeleiden en hoe kan daarbinnen de Wet ruimtelijke ordening worden ingezet?

Beleidsinstrumenten

Het instrumentarium is in algemeenheid goed toepasbaar voor een adequate aanpak van krimp, ondanks het feit dat veel wetten en regels ontstaan zijn in een periode van groei. De bestaande regelgeving zou wellicht veel mogelijkheden kunnen bieden en staat een redelijk effectieve aanpak van krimpvraagstukken niet op essentiële punten in de weg. Geconcludeerd kan worden, dat het Rijk, de top krimpprovincies en gemeenten over verschillende soorten beleidsinstrumenten kunnen beschikken. De onderstaande beleidsinstrumenten zijn toepasbaar in relatie tot krimp.

Communicatieve beleidsinstrumenten

Communicatieve beleidsinstrumenten kunnen ingezet worden om informatie over krimp over te brengen naar burgers en gemeenteraden. Een nadeel is echter wel dat er geen dwingende prikkels aan zitten en communicatieve beleidsinstrumenten zijn niet afdwingbaar. Burgers en gemeenteraden in de krimpgebieden kunnen doen wat ze willen met de informatie. Het is echter wel de bedoeling dat de informatie over krimp wordt opgepakt door bestuurders en gemeenteraden zodat ze daar mee aan de slag gaan. Tevens ontbreekt bij gemeenten vaak de kennis over krimp, de ruimtelijke gevolgen daarvan, de beleidsopties en de voor- en nadelen van de beleidsalternatieven. Er zou dus nog meer informatie en voorlichting moeten komen om de problematiek rondom krimp helder op het netvlies te krijgen. Communicatieve beleidsinstrumenten zijn gericht op informatieoverdracht om externe effecten in de samenleving te bewerkstelligen. Communicatie is een overkoepelende term voor begrippen zoals voorlichting, propaganda, lobbyen en reclame als een vorm van informatieoverdracht van zender naar ontvanger. De volgende communicatieve beleidsinstrumenten zijn inzetbaar om krimp te begeleiden:

 Voorlichting  Reclame  Lobbyen

Onder deze instrumenten vallen nog veel verschillende activiteiten zoals brieven versturen vanuit een provincie naar de tweede kamer, om de tweede kamer te informeren over de situatie in de regio. Of factsheets uitbrengen met informatie over krimp.

Economische beleidsinstrumenten

De huidige financiële middelen van gemeenten zijn nauwelijks toegesneden op het begeleiden van krimp. Zo is het huidige financiële instrumentarium vooral gericht op het stimuleren van groei. Tevens is er een tekort aan financiële middelen om krimp aan te kunnen pakken. Echter zijn economische beleidsinstrumenten inzetbaar voor het vraagstuk krimp. Kenmerkend aan het economische beleidsinstrument is dat men aan bepaalde keuzes is verbonden. Met dit economische sturingsmodel heeft men de vrijheid om te kiezen of het gewenste gedrag wordt vertoond, of liever wordt gedwongen te

60

betalen voor het ongewenste gedrag. De volgende belangrijkste economische beleidsinstrumenten zijn inzetbaar in relatie tot krimp:

 Subsidies  Heffingen

Subsidies zijn inzetbaar voor krimp. Gemeenten of provincies in krimpgebieden kunnen subsidies verlenen aan burgers om woningen op te knappen en aan te passen, zodat gebieden niet verpauperen. Heffingen zijn inzetbaar indien burgers niet in het algemene belang van de leefbaarheid van een gebied handelen. Gemeenten kunnen dan een heffing opleggen als burgers de woningen niet willen aanpassen. Hier treedt lastenverhoging op. Dit beleidsinstrument heeft een negatief imago maar heeft echter geen wettelijke grondslag.

Juridische beleidsinstrumenten

Het juridische instrumentarium is ontstaan in een periode van groei. De bestaande regelgeving zou wellicht veel mogelijkheden kunnen bieden en staat een redelijk effectieve aanpak van krimpvraagstukken niet op essentiële punten in de weg. Het instrumentarium moet wel op een aantal punten nader worden verduidelijkt, aangescherpt dan wel aangepast, daardoor kan de gebruiksvriendelijkheid van de regels tot een betere en effectievere aanpak leiden. Bij de beleidsinstrumenten die ondergebracht kunnen worden onder het juridische aspect, wordt het te beïnvloeden gedrag van de burger door middel van het instrument verplicht, verboden of juist toegestaan. De volgende juridische beleidsinstrumenten zijn inzetbaar om krimp te begeleiden:

 Convenanten/contracten  Verordeningen

 Vergunningen

Convenanten kunnen worden gehanteerd door het Rijk, provincies en gemeenten. In de top krimpprovincies kunnen bijvoorbeeld provincies in overeenstemming met het Rijk een convenant opstellen waarin duidelijke afspraken staan opgesteld, hoe de provincie om moet gaan met krimp. Verordeningen kunnen ingezet worden door provincies. Hiermee scheppen provincies met krimpgebieden vooraf duidelijkheid over de provinciale belangen die (krimp) gemeenten in de ruimtelijke plannen in acht moeten nemen. Provincies kunnen bijvoorbeeld in de provinciale ruimtelijke verordening aangeven dat gemeenten in de bestemmingsplanregels de in het plan toegelaten nieuwbouw van woningen te becijferen. Indien er in gebieden geen woningen meer mogen worden gerealiseerd, kunnen gemeenten minder omgevingsvergunningen verlenen.

Wet ruimtelijke ordening

Instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening kunnen ook ingezet worden om krimp te begeleiden. De Wet ruimtelijke ordening is een specifiek juridisch beleidsinstrument. Het instrumentarium van de Wro zou wellicht op een aantal punten moeten worden aangepast, daardoor kan de gebruiksvriendelijkheid van de regels tot een betere en effectievere aanpak leiden. Het Rijk kan voornamelijk, in de context van de Wro, gebruik maken van de Rijksstructuurvisie. Hiermee kan het Rijk ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele land één of meer structuurvisies vast leggen. Het Rijk kan dan in hoofdlijnen aangeven wat de voorgenomen ontwikkelingen zullen zijn van een gebied. Gekoppeld aan krimp kan het Rijk aangeven dat in een bepaald gebied geen woningbouw meer mag worden gerealiseerd.

Provincies kunnen gebruik maken van een provinciale structuurvisies, een provinciale verordening een projectbesluit en een inpassingsplan. De drie Nederlandse krimpprovincies kunnen gebruik maken van de provinciale ruimtelijke verordening om krimp aan te pakken en regels vaststellen met betrekking tot de uitbreiding van de bestaande woningvoorraad. De drie top krimpprovincies kunnen bijvoorbeeld in de provinciale ruimtelijke verordening aangeven dat gemeenten in de

61

bestemmingsplanregels de in het plan toegelaten nieuwbouw van woningen te becijferen. De provinciale verordening is daarom een geschikt instrument om in te zetten in relatie tot krimp. In de structuurvisie kunnen de krimpprovincies in hoofdlijnen aangeven wat de voorgenomen ontwikkelingen zijn voor een bepaald gebied in de provincie (Wro, art. 2.2 lid 1, 2008). In relatie tot krimp kunnen de top krimpprovincies in Nederland de structuurvisie gebruiken om in een gebied waar krimp hard toeslaat geen bebouwing meer toe te staan (verkleinen van de woningvoorraad) en meer gericht zijn op de bestaande woningvoorraad.

Gemeenten kunnen in de context van de Wro gebruik maken van de anterieure en de posterieure overeenkomsten en van de gemeentelijke structuurvisie en de bestemmingsplannen. Op gemeente niveau zijn de bestemmingsplannen het meest geschikte instrument om in te zetten voor het begeleiden van krimp. Gemeenten kunnen voor gebieden die met bevolkingsdaling te maken hebben in hoofdlijnen aangeven dat er geen of beperkte nieuwbouw mag worden gerealiseerd. Dit om leegstand te voorkomen. Gemeenten hebben behoefte aan een aanpassing van de planvoorraad op korte termijn en vrezen schadeclaims van grondbezitters. Gemeenten hebben veel plannen in ontwikkeling die in periode van groei zijn vastgelegd in het bestemmingplan. Gemeenten willen in tijden van krimp af van die overtollige bouwplannen en willen deze wegbestemmen zonder grote financiële gevolgen. Momenteel is er een ontwikkeling gaande waarbij gemeenten niet meer altijd bang hoeve te zijn dat er financiële gevolgen ontstaan als zij overtollige bouwplannen wegbestemmen. Schadeloos wegbestemmen kan bij passieve risicoaanvaarding. Een redelijk handelende en denkende eigenaar dient rekening te houden met de kans dat het planologische regime ter plaatse in negatieve zin zou wijzigen. Er kan dus schade ontstaan voor de desbetreffende eigenaar als er bouwplannen worden wegbestemd. De Wro biedt dan voor de eigenaar de mogelijkheid om bij de gemeente een verzoek tot schadevergoeding in te dienen. Voor krimpgebieden zou in dat geval strenger getoetst moeten worden op de verwachte woningbehoeftenontwikkeling, voor het toekennen van schadevergoeding. De schade voor de eigenaar ontstaat door veranderende omstandigheden in de markt, waardoor de vervallen bouwmogelijkheid weinig waarde meer heeft. Het wegbestemmen is dan een gevolg van overheidshandelen/falen, en het waardeverlies is weer het gevolg van een veranderende omstandigheid in de markt. Dit behoort tot het normaal maatschappelijke risico van een ondernemer. Hoewel hiermee bij het vaststellen van de schade op grond van de huidige wet al rekening kan worden gehouden, zou het goed zijn als de Wro dit onderwerp expliciet regelt door bijvoorbeeld een nuancering aan te brengen in het begrip ‘normaal maatschappelijk risico’ (artikel 6.2 Wro) en dit in te vullen voor krimpgebieden. Hierdoor wordt de bewijslast voor gemeenten in krimpgebieden eenvoudiger, kan de hoogte van de toe te kennen planschade beter aansluiten bij de plaatselijke omstandigheden.

62