Als gevolg van de grote hoeveelheid nieuwkomers, die met name vanaf 2015 in Nederland asiel hebben aangevraagd en zorgden voor de nodige problematiek en protesten, sprak heel Nederland over een vluchtelingencrisis (Smets, Younes, Dohmen, Boersma & Brouwer, 2017). Door de continue instroom van nieuwkomers in Nederland, wat hedendaags in 2020 nog steeds gaande is, kan het zo zijn dat er mogelijk een nieuwe opvangcrisis ontstaat (Duk &
34 Triest, 2019). Zoals gezegd zorgde rond 2015 de komst of de heropening van een AZC in een aantal gemeenten voor protest onder de inwoners. Het dominante discours van deze inwoners wordt voor een groot deel beïnvloed door communicatie en berichtgeving vanuit de gemeente (Ghorashi & Saunet, 2017). Daarnaast is communicatie een belangrijk onderdeel van
crisismanagement (van der Meer, 2016). Omdat men protesten in nieuwe gemeenten waar in de toekomst een AZC zal komen wil vermijden, is er in dit onderzoek getracht om kennis bij gemeenten te vergaren die ervaring hebben in het toepassen van bepaalde
communicatiestrategieën met betrekking tot de komst van nieuwkomers in de buurt. Wat allereest opviel was dat de respondenten, in tegenstelling tot de bevolking,
beleidsmakers en de media (Smets et al., 2017), niet spraken van een (vluchtelingen)crisis. De respondenten zagen een crisis meer als een onverwachts gebeurtenis, zoals een brand of een aanslag. Uit de theorie blijkt dat de vluchtelingencrisis wordt gezien als een lange-termijn crisissituatie (OECD, 2015), dus dat kan de reden zijn dat de respondenten het niet als een onverwachtse gebeurtenis zagen. Toch werd er in de voorbereiding wel overal gehandeld alsof het een crisis betrof, door gebruik te maken van algemene
(crisis)communicatiedraaiboeken. Opvallend was dat slechts twee gemeenten de situatie echt hadden voorbereid als een ‘vluchtelingencrisis’, in plaats van als een algemene crisis. Hierbij werd gebruik gemaakt van een stakeholderanalyse en communicatieplannen die specifiek waren gericht op de komst van nieuwkomers in de gemeente. Dit heeft waarschijnlijk alles te maken met hoe kort de termijn was dat er nieuwkomers opgevangen dienden te worden. Dat het AZC in één van de twee gemeente met een gerichte voorbereiding pas in 2016 open ging en de desbetreffende respondent aangaf dat ze daardoor al andere gemeenten hadden kunnen observeren, kwam de voorbereiding ongetwijfeld ten goede. Het blijkt echter wel dat in de gemeente waar van te voren een stakeholdersanalyse was uitgevoerd, de heftigste vorm van protest was geweest van alle geïnterviewde respondenten. Voorbereiding is dus ook niet alles.
35 Het laatste onderdeel van de voorbereiding was de beslissing over de locatiekeuze van het AZC. Hoewel er twee gemeenten openbaar over deze locatiekeuze hebben gediscussieerd met de stakeholders, gaf het merendeel aan deze keuze besloten te hebben gemaakt. De angst dat de discussie die ontstaat bij een open discussie over de locatiekeuze leidt tot zoveel weerstand dat het AZC er helemaal niet komt, was voor deze gemeenten de reden om die keuze niet openbaar te maken en het zelf te beslissen. Dat dit geen slechte redenatie was, blijkt uit één van de twee gemeenten waar de discussie wel open werd gevoerd. Daar werd aangegeven dat er een lange grote discussie volgde, wat als nadeel werd gezien.
De stakeholders verwachten dat de overheidscommunicatie transparant is en dat er waar nodig verantwoording wordt afgelegd (Jacobs & Wonneberger, 2019). Nadat de beslissing over de locatiekeuze was gemaakt werden in elke gemeente
informatiebijeenkomsten georganiseerd waar alles transparant werd uitgelegd en waar vragen door de inwoners gesteld konden worden. Ze maakten allen bewust gebruik van de ‘stealing thunder’ strategie (Claeys & Cauberghe, 2016). Transparantie, eerlijkheid en betrouwbaarheid werden door de respondenten gezien als de beste manieren om het imago van de gemeente te verbeteren. Dat Claeys en Cauberghe (2016) benadrukken dat transparante communicatie de negatieve impact van een crisis kan minimaliseren, is daarom mogelijk het gevolg van een goed imago.
Wat verder opmerkelijk is, is dat persoonlijke communicatie met de inwoners voor de respondenten als erg belangrijk werd ondervonden. Dit kwam echter niet als strategie naar voren in de theorie. Zo werden de brieven in twee kleine gemeenten persoonlijk aan de deur gebracht, om eventueel gelijk een gesprek aan te kunnen gaan. Maar hoe groter de gemeente en hoe meer omwonenden, hoe lastiger dit natuurlijk wordt. Toch zijn er ook huis-aan-huis bezoeken geweest bij omwonenden van het AZC in middelgrote gemeenten, in enkele gevallen zelfs door de burgemeester. De rol van een empathische en betrouwbare
36 burgemeester tijdens de informatiebijeenkomsten en tijdens persoonlijke gesprekken met inwoners, werd door meer dan de helft van de respondenten als erg waardevol en belangrijk ervaren.
Inwoners kunnen, naast persoonlijke gesprekken, op allerlei manieren betrokken worden door de gemeente. In de theorie werden in een artikel van Calder en Beckie (2011) vijf manieren genoemd om dit te bewerkstelligen. In de praktijk bleek dat er twee van de vijf werden uitgevoerd: informeren en consulteren. Inwoners werden in zeven van de negen gemeenten, als hier animo voor was, betrokken in een overlegcommissie. Al genomen beslissingen konden hier echter niet meer bediscussieerd worden. Een aantal gemeenten gaven namelijk aan dat standvastigheid over de genomen beslissingen van uiterst belang was om weerstand te voorkomen. Wanneer er wordt afgeweken van beslissingen die al genomen zijn, kunnen er volgens hen onduidelijke situaties ontstaan. Naast informeren en consulteren kan involveren (Calder & Beckie, 2011) ook meegerekend worden, als het peilen van opinies via sociale media wordt meegeteld. Want sociale media platformen zijn ook plekken voor inwoners om hun betrokkenheid te tonen via reacties en discussies. De voordelen van sociale media die in de theorie werden benoemd kwamen voor een groot deel overeen met de
voordelen die de respondenten noemden. Voordelen die respondenten noemden die
overeenkwamen met de theorie waren dat er gemakkelijk gereageerd kan worden op vragen (Roshan, Warren & Carr, 2016), dat online informatie gemakkelijk gemonitord kan worden en te gebruiken is als een informatievoorziening (Mei, Bansal & Pang, 2010) en dat sociale netwerken geactiveerd en aangemoedigd kunnen worden (Olsson & Eriksson, 2016). Dat de twee grootste gemeenten de geringe mate van protest voor een groot deel specifiek wijdden aan vrijwilligersplatformen en -instanties die actief waren op sociale media, is daarom een noemenswaardige bevinding. Sociale media kan echter ook zorgen voor negatieve
37 reden om er geen gebruik van te maken.
Berichtgeving kan geframed worden. In de theorie kwamen verschillende manieren naar voren om dit te doen, onder andere door het gebruik van bepaalde woorden, retoriek en symbolen (Brambilla, 2018) en emotie (Claeys & Cauberghe, 2016). In de praktijk blijkt dat alle gemeenten letten op hun woordkeuze, met name door de woorden zo neutraal en feitelijk mogelijk te houden. Het uitdrukken van een bepaalde emotie in de berichtgeving, zoals verdriet, kwam echter amper voor. Slechts één respondent gaf aan dit toe te passen in de berichtgeving en door emotionele foto’s in de gemeentekrant te plaatsen. Wel werden de inwoners in drie andere gemeenten in de berichtgeving gewezen op de verantwoordelijkheid en de gastvrijheid die deze gemeenten trachten uit te dragen, wat ook kan inspelen op emoties.
Niet alleen de gemeenten kunnen berichtgeving op een bepaalde manier framen, de nieuwsmedia kunnen dat ook. Gemeenten willen het liefst dat de nieuwsmedia een objectieve representatie van de realiteit geven, waardoor ze voor een deel van hen afhankelijk zijn (Jacobs & Wonneberger, 2019). Dat de nieuwsmedia invloed kunnen hebben op hoe de inwoners naar de vluchtelingencrisis kijken wordt door de respondenten beaamt. Dat er daarom door de gemeenten aandacht aan de nieuwsmedia geschonken moet worden om de crisis niet te laten escaleren (van der Meer, Verhoeven, Beentjes & Vliegenthart, 2017), wordt ook beaamt. De respondenten gaven aan dat ze de relatie met de journalisten zo goed
mogelijk hielden door ze proactief betrouwbare informatie te verschaffen, veel persoonlijk contact te onderhouden en interviews te regelen met gemeentemedewerkers wanneer de journalisten hier om vroegen.
Uit al het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat er niet één nadrukkelijke aanpak van communicatiestrategieën is om protesten rondom de komst van vluchtelingen te voorkomen. Omdat er in alle geïnterviewde gemeente relatief weinig protest was, maar er wel een aantal verschillende strategieën werden toegepast door de gemeenten, is het moeilijk om
38 te zeggen welke strategieën de oorzaak waren van het geringe protest en aanbevelingen te geven. Dit onderzoek geeft echter wel antwoord op de hoofdvraag: Welke
communicatiestrategieën gebruiken Nederlandse gemeenten sinds 2015 bij de komst van nieuwkomers in een nieuw of al bestaand lokaal AZC? Om hier een overzichtelijk maar compleet antwoord op te geven zijn de belangrijkste bevindingen samengevat in tabel 1. In de linker kolom van deze tabel staan de meest voorkomende strategieën die door de gemeenten zijn toegepast, en in de rechter kolom worden per strategie alle voordelen, nadelen en voorbeelden van toepassingen beschreven die door de verschillende respondenten zijn benoemd.
Tabel 1
Toepassingen, voor- en nadelen van genoemde communicatiestrategieën door respondenten.
Beperkingen onderzoek
Er zijn een aantal beperkingen binnen dit onderzoek geweest die mogelijk de betrouwbaarheid en de generaliseerbaarheid van de resultaten kunnen limiteren. Allereerst zijn er in dit
39 de komst van vluchtelingen in de gemeente. Aangezien dit onderzoek eind 2019 is uitgevoerd, kan het zo zijn dat de respondenten bepaalde informatie en details vergeten zijn. Aan de andere kant is de problematiek rondom de komst van nieuwkomers eind 2019 weer een ‘hot topic’, wat het juist een goed moment maakt om de herinneringen weer op te roepen bij de respondenten.
Een tweede beperking kan zijn dat er in dit onderzoek alleen mensen zijn geïnterviewd die werkzaam zijn voor de gemeente. Medewerkers van de gemeente zien de ‘mate van crisis’ misschien wel op een andere manier dan de inwoners. Daarnaast kan het zo zijn dat de
respondenten alleen sociaal wenselijke antwoorden hebben gegeven, om de situaties er beter uit te laten zien dan het daadwerkelijk was.
Als laatste zijn in dit onderzoek voornamelijk gemeenten meegenomen waar de komst van vluchtelingen tot weinig protesten hebben geleid. Gemeenten waar wel extreme vormen van protest plaatsvonden, wat er soms toe heeft geleid dat de komst van het AZC werd afgeblazen, zoals in Purmerend, Geldermalsen en Enschede, wilden niet meewerken aan het onderzoek. Het was voor dit onderzoek echter wel van toegevoegde waarde geweest om erachter te komen wat er volgens die gemeenten fout is gegaan in de communicatie naar buiten toe, zodat dit in de toekomst bij andere gemeenten voorkomen kan worden.
Vervolgonderzoek
Omdat er in het heden nog steeds een toestroom aan nieuwkomers is, wat leidt tot de nodige problemen, is verder onderzoek naar de thematiek van dit onderzoek erg relevant. Het huidige onderzoek heeft bekeken welke communicatiestrategieën zijn gebruikt door gemeenten waar relatief weinig protesten waren. Deze resultaten kunnen gebruikt worden als de basis voor toekomstig onderzoek. Zo kan het interessant zijn om de inwoners van de gemeenten in dit onderzoek te interviewen, om erachter te komen of zij het eens zijn met de meningen van de medewerkers van de gemeenten over het succes de aanpak. Zo kan er pas echt worden
40 bepaald of het handelen van de gemeenten paste bij de behoefte van de inwoners.
Ander vervolgonderzoek wat relevant zou zijn is om gemeenten te interviewen waar wel veel en heftige protesten waren, om zo in kaart te brengen welke strategieën
klaarblijkelijk geen succes waren om protesten te beperken.
Al met al is met deze huidige studie een bijdrage geleverd aan de kennis over communicatiestrategieën en communicatiemiddelen die gemeenten gebruiken in de
voorbereiding en tijdens de komst van nieuwkomers in de buurt, wat in toekomstig onderzoek gebruikt kan worden bij de opening van nieuwe AZC’s in Nederland.
41
Literatuurlijst
Boeije, H. (2010). Analysis in Qualitative Research. London: SAGE Publications. Boin, A., ’t Hart, P., & McConnell, A. (2009). Crisis Exploitation: political and policy
impacts of framing contests. Journal of European Public Policy, 16(1), 81-106. Bowden, L. H., Luoma-aho, V., & Naumann, K. (2016). Developing a spectrum of positive to
negative citizen engagement. In R. J. Brodie, L. D. Hollebeek, & J. Conduit, J. (Eds.), Customer engagement : contemporary issues and challenges, 257-277. Oxon:
Routledge.
Brambilla, G. (2018). Refugees, Immigrants, Aliens and Tsunamis (Masterscriptie). Geraadpleegd van: http://scriptiesonline.uba.uva.nl/document/662410
Bree, de T. (2016). Crisismanager of burgervader? (Masterscriptie). Geraadpleegd van: http://www.ubvu.vu.nl/pub/fulltext/scripties/26_2519559_0.pdf Calder, M. J., & Beckie, M. A. (2011). Engaging communities in municipal planning; the use
of communication strategies and social networks in Alberta. Local Environment,
16(7), 671-686.
Claeys, A. S., & Cauberghe, V. (2015). De impact van emotionele communicatie op de gepercipieerde oprechtheid en de reputatie van organisaties in crisis. Tijdschrift voor
Communicatiewetenschap, 43(3), 220 – 233.
Coninck, de D., Matthijs, K., Debrael, M., Joris, W., Cock, de R., & d’Haenens, L. (2018). The relationship between media use and public opinion on immigrants and refugees: A Belgian perspective. Communications: The European Journal of Communication
42 Coombs, W. T., & Holladay, S. J. (2010). The handbook of Crisis Communication. Blackwell
Publishing Ltd: Chichester.
Duk, W. & Triest, V. (2019, 5 november). Asielopvang zit weer propvol. De Telegraaf, p.T1. Entman, R. (1993). Framing: Toward clarification of a fractured paradigm. Journal of
Communication, 43(4), 51–58.
Flick, U. (2009). An introduction to qualitative research (4e editie). Londen: SAGE publications Ltd.
Fredriksson, M., & Pallas, J. (2016). Characteristics of Public Sectors and Their Consequences for Strategic Communication. International Journal of Strategic
Communication, 10(3), 149-152.
Huijnk, W., Dagevos, J., & Miltenburg, E. (2017). Een staalkaart van statushouders.
Amsterdam University Press, 92(4), 359-394.
Ghorashi, H., & Suanet, B. (2017). Pleidooi voor een gelaagde benadering van vluchtelingenproblematiek. Amsterdam University Press, 92(4), 353-357.
Gross, K. (2008). Framing persuasive appeals: Episodic and thematic framing, emotional response, and policy opinion. Political Psychology, 29(2), 169-192.
Hallahan, K., Holtzhausen, D., Ruler, van B., Verčič, D., & Sriramesh, K. (2007). Defining strategic communication. International Journal of Strategic communication, 1(1), 3– 35.
Igartua, J. J., Moral-Toranzo, F., & Fernández, I. (2011). Cognitive, attitudinal, and emotional effects of news frame and group cues, on processing news about immigration. Journal
43 Jacobs, S., & Wonneberger, A. (2019). Dealing with increasing complexity: Media
orientations of communication managers in public sector organizations. International
Journal of Communication: IJoC, 13, 918-937.
Kim, S., & Krishna, A. (2018). Unpacking Public Sentiment Toward the Government: How Citizens’ Perceptions of Government Communication Strategies Impact Public Engagement, Cynicism, and Communication Behaviors in South Korea. International
Journal of Strategic Communication, 12(3), 215-236.
Lagadec, K. (2002). Learning Processes for Crisis Management in Complex Organizations.
Journal of Contingencies and Crisis Management, 5(1), 24-31.
Lecheler, S., Bos, L., & Vliegenthart, R. (2015). The mediating role of emotions: news framing effects on opinions about immigration. Journalism & Mass Communication
Quarterly, 92(4), 812-838.
Meer, van der T. G. L. A. (2016). Communication in times of crisis: The interplay between the organization, news media, and the public. Geraadpleegd van:
https://pure.uva.nl/ws/files/2791458/173122_01_1_.pdf
Meer, van der T. G. L. A., Verhoeven, P., Beentjes, H. W. J., & Vliegenthart, R. (2017). Communication in times of crisis: The stakeholder relationship under pressure. Public
Relations Review, 43(2), 426-440.
Mei, J. S. A., Bansal, N., & Pang, A. (2010). New media: a new medium in escalating crises?
Corporate Communications: An International Journal, 15(2), 143 – 155.
Olsson, E. K., & Eriksson, M. (2016). The logic of public organizations’ social media use: Toward a theory of ‘social mediatization’. Public Relations Inquiry, 5(2), 187–204.
44 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (2015). Is this
humanitarian migration crisis different? Geraadpleegd van:
https://www.oecd.org/migration/Is-this-refugee-crisis-different.pdf
Powell, T. E., Boomgaarden, H. G., Swert, de K., & Vreese, de C. H. (2015). A clearer picture: The contribution of visuals and text to framing effects. Journal of
Communication, 65(6), 997-1017.
Raab, J., Mannak, R., & Cambré, B. (2015). Combining structure, governance, and context: A configurational approach to network effectiveness. Journal of Public Administration
Research and Theory, 25(2), 479-511.
Rădulescu, C. (2012). Peculiarities of a communication strategy in the public sector.
Manager, 16, 79-89.
Reddick, C. G., Chatfield, A. T., & Brajawidagda, U. (2016). Open government process and government transparency in crisis communication: The case of AirAsia QZ8501 crash.
Information Polity, 21, 255–271.
Rosenthal, U. (2003). September 11: Public administration and the study of crisis and crisis management. Administration & Society, 35(2), 129-143.
Roshan, M., Warren, M., & Carr, R. (2016). Understanding the use of social media by organisations for crisis communication. Computers in Human Behavior, 63, 350-361. Schultz, F., Utz, S., & Göritz, A. (2011). Is the medium the message? Perceptions of and
reactions to crisis communication via twitter, blogs and traditional media. Public
45 Smets, P., Younes, Y., Dohmen, M., Boersma, K., & Brouwer, L. (2017). Sociale media in en
rondom de vluchtelingen-noodopvang bij Nijmegen. Amsterdam University Press,
92(4), 395-420.
Veil, S. R., Buehner, T., & Palenchar, M. (2011). A work-in-process literature review:
incorporating social media in risk and crisis communication. Journal of Contingencies
and Crisis Management, 19(2), 110-122.
Vissers, J. (2017). Coördinatie van burgerparticipatie in de gemeente Utrecht tijdens de acute
fase van de vluchtelingencrisis (Masterscriptie). Geraadpleegd van:
http://www.ubvu.vu.nl/pub/fulltext/scripties/26_2562275_0.pdf
Vluchtelingenwerk Nederland (2016). Vluchtelingengetallen 2016. Geraadpleegd van: https://www.vluchtelingenwerk.nl/sites/public/u895/Vluchtelingeningetallen2016.pdf Vluchtelingenwerk Nederland (2019). Cijfers over vluchtelingen: Nederland, Europa &
wereldwijd. Geraadpleegd van: https://www.vluchtelingenwerk.nl/feiten- cijfers/cijfers-over-vluchtelingen-nederland-europa-wereldwijd
46
Appendix
Appendix A
Respondent Functie Grootte gemeente
1 Woordvoerder & communicatieadviseur Middelgrote gemeente 2
Persvoorlichter & redacteur
gemeentekrant Kleine gemeente
3 Communicatieadviseur Kleine gemeente 4 Communicatieadviseur Middelgrote gemeente 5 Communicatieadviseur Kleine gemeente
6 Woordvoerder Middelgrote gemeente
7 Communicatieadviseur Middelgrote gemeente 8
Teamleider communicatie &
communicatieadviseur Kleine gemeente
47
Appendix B
Beste,
Met deze brief, wil ik u uitnodigen om deel te nemen aan een onderzoek dat wordt uitgevoerd onder de vlag van the Graduate School of Communication, onderdeel van de Universiteit van Amsterdam.
De titel van het onderzoek waar ik uw medewerking voor vraag is ‘Vluchtelingen in de gemeente: leg dat maar eens uit’. Dit interview is gemaakt voor communicatiemedewerkers die ervaring hebben met de komst van een groep vluchtelingen in een AZC in hun gemeente sinds 2015. Het interview zal gaan over hoe crisiscommunicatie en communicatiestrategieën is toegepast om de acceptatie van de inwoners ten opzichte van de vluchtelingen te vergroten. Het interview zal ongeveer 30 minuten duren. Mocht het korter of langer duren is dit geen probleem. Alles wat in dit interview wordt gezegd zal vertrouwelijk behandeld worden. Het is daarnaast geen probleem om alles anoniem te houden (zowel uw naam als de gemeente). Omdat dit onderzoek wordt uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de ASCoR, Universiteit van Amsterdam, kunnen we garanderen dat:
1) Uw anonimiteit wordt gewaarborgd, en dat uw persoonlijke informatie niet zal worden doorgegeven aan derden, tenzij u hier expliciet toestemming voor hebt gegeven. 2) U kunt weigeren om deel te nemen aan het onderzoek of stoppen met deelnemen
zonder dat u daar een reden voor moet hebben. U heeft na uw deelname ook 24 uur de tijd om uw toestemming voor het gebruik van uw antwoorden in het interview in te trekken.
3) Het deelnemen aan dit onderzoek zal geen risico’s of discomfort met zich
meebrengen, de onderzoeker zal u niet misleiden en u zal niet blootgesteld worden aan materiaal wat beledigend kan zijn.
4) Binnen vijf maanden na de conclusie van het onderzoek, is het mogelijk om u een onderzoeksrapport te sturen met de algemene resultaten.
Voor meer informatie over het onderzoek en uw deelname bent u welkom om contact op te nemen met de projectleider Anke Wonneberger (a.wonneberger@uva.nl) op elk moment.
Mocht u nog klachten hebben die als gevolg van uw deelname aan dit onderzoek zijn ontstaan, kunt u contact opnemen met het aangewezen lid van the Ethics Committee die ASCoR representeert, op het volgende adres: ASCoR Secretariat, Ethics Committee, University of Amsterdam, Postbus 15793, 1001 NG Amsterdam; 020‐525 3680; ascor‐ secr‐fmg@uva.nl. Elke klacht of opmerking zal volledig vertrouwelijk behandeld worden. We hopen dat we u voldoende hebben geïnformeerd. We willen uw bij deze hartelijk bedanken voor uw medewerking in dit onderzoek. Dit waarderen wij enorm. Met vriendelijke groet,
Matthijs van den Berge
Bevestigt u hierbij dat u de informatie op de vorige pagina hebt gelezen en dat u akkoord gaat met de inhoud? Zo ja, graag uw handtekening hieronder: