Op basis van bovenstaande bevindingen zal nagegaan worden of de doelstellingen van de hervorming al dan niet gerealiseerd werden. Eerst wordt nagegaan of alle persoonsgebonden bevoegdheden overgedragen werden. Dit wordt niet meegegeven als doelstelling in deel 3.4., maar komt duidelijk naar voor in het deel waarin het project ‘afslanking provincies’ wordt besproken (zie deel 3.2.3.). Daarna wordt achtereenvolgens nagegaan of het project leidde tot meer efficiëntie en transparantie, of de continuïteit gegarandeerd werd en of (en in welke mate) er overgeheveld werd naar lokale besturen. Deze doelstellingen werden eerder al besproken in deel 3.4. Daarna worden er nog enkele ‘andere bemerkingen’ rond het project toegevoegd. Om na te gaan of de doelstellingen al dan niet gerealiseerd werden, wordt gebruik gemaakt van de bevindingen uit deel 4.2, 4.3. en 4.4., aangevuld met informatie uit interviews met Jan Denolf, Leander Price en Jean de Bethune. Deze personen werden eerder in de paper al voorgesteld. De informatie uit deze interviews wordt niet louter gebruikt in dit deel, maar eveneens in voorgaande delen doorheen de paper.
54
4.5.1. Een volledige bevoegdheidsoverdracht?
Het project ‘afslanking provincies’ had als doel de volledige overheveling van de persoonsgebonden bevoegdheden. De provincies zouden vanaf de inwerkingtreding van het ‘Decreet houdende de vernieuwde taakstelling en gewijzigde financiering van de provincies’ geen persoonsgebonden bevoegdheden meer uit kunnen/mogen voeren (Bourgeois, Tommelein, Homans & Vandeurzen, 2016). Ondanks de overheveling van grote delen van de provinciale diensten cultuur, sport en welzijn (deze diensten omvatten eveneens de beleidsdomeinen jeugd en gelijke kansen) naar Vlaanderen, en de overheveling van verschillende provinciale instellingen naar de lokale overheden en/of Vlaanderen, behouden de provincies toch een deel van de persoonsgebonden bevoegdheden. Welke bevoegdheden en instellingen nu juist overgeheveld/behouden werden, werd grondig besproken in deel 4.2.1. Hieruit blijkt dat Vlaanderen in dit project niet altijd even consequent is geweest wat betreft de afschaffing van de persoonsgebonden bevoegdheden. Verschillende bevoegdheden en instellingen blijven immers provinciaal. Volgens Jan Denolf was dit de grootste fout van Vlaanderen. Doordat Vlaanderen in dit project niet consequent is geweest, werden de provincies in de mogelijkheid gesteld om creatief te zijn. Zo werden culturele bevoegdheden vaak ‘verscholen’ achter cultuurtoerisme. De provincies probeerden onder andere op deze manier bepaalde persoonsgebonden bevoegdheden toch te behouden. Initieel was de inwerkingtreding van het decreet gepland voor 1 januari 2017. Door onvoldoende voorbereiding werd de deadline een jaar opgeschoven. Voor verschillende instellingen werd niet direct een overnemer gevonden. Daarnaast was Vlaanderen niet klaar om de provinciale administratieve diensten over te nemen. Dit zorgde ervoor dat de provincies zich beter konden voorbereiden en verschillende bevoegdheden naar zich toe konden trekken (J., Denolf, persoonlijke communicatie, 17 april 2020). Leander Price bevestigde dit zogenaamde maximalistisch beleid van de provincies. Volgens Leander Price slaagde het project er wel in de vooropgestelde doelstellingen te realiseren. Het is steeds belangrijk om te onthouden dat de verwevenheid tussen de persoonsgebonden en grondgebonden bevoegdheden groot is. Denk bijvoorbeeld aan cultuur en toerisme. Om deze reden spreekt het voor zich dat er keuzes gemaakt werden waarbij men zich vragen kan stellen en die eigenlijk voorbij gaan aan de doelstellingen van het project (L., Price, persoonlijke communicatie, 30 maart 2020). Dit blijkt ook uit de analyse van voormalig Vlaams minister Binnenlands bestuur, mevrouw Homans. Beleidskeuzes moeten omgezet worden naar de praktijk. De praktijk kent echter een complexe dynamiek die niet altijd te vatten is binnen beleidskeuzes of een decreet. In de praktijk dient dus steeds rekening gehouden te worden met de eigenheid en complexiteit van elke dienst en instelling die overgeheveld zou moeten worden. Om deze reden was het in het belang van de dienstverlening dat bepaalde bevoegdheden provinciaal bleven (Rekenhof, 2018).
Het spreekt voor zich dat wanneer de provincies geen persoonsgebonden bevoegdheden meer mogen uitoefenen de instellingen in de persoonsgebonden sectoren ook overgeheveld moeten worden. In de
55 praktijk bleven heel wat instellingen provinciaal. In het geval van over te dragen instellingen zat Vlaanderen samen met kandidaat gemeenten. Indien een overname mogelijk was zou de instelling met bijhorende middelen (personeel, financieel, juridisch, patrimonium etc.) overgeheveld worden (Bourgeois, Tommelein, Homans & Vandeurzen, 2016). Om tot optimale beslissingen te komen over de overhevelingen werden verschillende stuur -en werkgroepen en teams opgericht. Deze staan in voor overleg tussen de verschillende overheden. Ze kunnen eveneens beslissingen nemen en ondersteuning bieden bij de overheveling (Vlaanderen is lokaal bestuur, 2017). In verschillende gevallen, bijvoorbeeld door een gebrek aan bestuurskracht, zagen de kandidaat gemeenten het echter niet zitten om de instelling over te nemen. In dergelijke gevallen diende de Vlaamse regering de instellingen over te nemen. Echter indien Vlaanderen geen toegevoegde waarde zag in de overname van de instellingen bleven deze provinciaal. Dit komt niet overeen met het afschaffen van de persoonsgebonden bevoegdheden. Voor het beheer van deze instellingen zullen de provincies zich dus nog steeds moeten begeven op het domein van de persoonsgebonden bevoegdheden. Om de overname van de diensten te financieren kregen de overnemende gemeenten een aanvullende dotatie van de Vlaamse overheid in het gemeentefonds (Rekenhof, 2018).
Niet alle diensten en instellingen werden overgeheveld. In dit opzicht is het project niet geslaagd. Uit een meer grondige analyse blijkt echter dat sommige overhevelingen niet mogelijk of niet opportuun waren.
4.5.2. Efficiëntie en transparantie
De vraag of het afslankingsproject leidde tot meer efficiënt en meer transparant beleid is diffuus. De overheveling van de beleidsdomeinen sport, cultuur, welzijn, jeugd en gelijke kansen leidt in zekere mate tot efficiëntiewinsten en meer transparantie. De provincies kunnen over het algemeen geen taken en bevoegdheden meer uitvoeren in de persoonsgebonden bevoegdheden. Het feit dat niet alle bevoegdheden binnen deze beleidsdomeinen overgeheveld werden, leidt echter slechts tot beperkte efficiëntiewinsten. De toegenomen efficiëntie manifesteert zich voornamelijk door het feit dat er minder bestuursniveaus betrokken zijn bij bijvoorbeeld het verlenen van subsidies, het organiseren van evenementen etc. op het vlak van cultuur en sport. Enkel Vlaanderen en de gemeenten zijn hiervoor nog bevoegd. Dit werd grondig besproken in deel 4.3.1. Wat betreft welzijn kan geen uitspraak gedaan worden door een gebrek aan informatie. De overheveling van de instellingen leidde niet direct tot efficiëntiewinsten. Het is niet zo dat er na de overheveling meer of minder bestuursniveaus bevoegd zijn voor de instellingen.
Het verminderen van het aantal betrokken overheden bij de overgehevelde beleidsdomeinen zou op het eerste zicht moeten leiden tot minder beleidsconcurrentie. Volgens Leander Price valt het echter niet uit te sluiten dat er sprake zal zijn van meer beleidsconcurrentie over de grondgebonden bevoegdheden. De provincies zouden zich proberen te profileren door bijkomende aandacht en middelen te besteden aan de overgebleven bevoegdheden (L., Price, persoonlijke communicatie, 30 april 2020). Door de provinciale
56 autonomie is het eveneens mogelijk voor de provincies om naar eigen inzicht beleid te ontplooien. Het eerder aangehaalde voorbeeld van het toekomstig woonbeleid van de provincies sluit hier goed op aan (zie deel 4.4.). Verschillende indicatoren (zie 4.5.2.) doen vermoeden dat de overheveling tot gevolg heeft dat de provincies zich extra focussen op de overgebleven, dus de grondgebonden, bevoegdheden. Het is logisch dat de provincies zich willen profileren door initiatieven te nemen op vlak van de overgebleven bevoegdheden. Het is mogelijk dat de provincies hun beleid rond deze bevoegdheden zullen uitbreiden. Dergelijke trend kan inhouden dat de beleidsconcurrentie op vlak van deze bevoegdheden juist zal toenemen. Naast de mogelijke toename van beleidsconcurrentie bij de grondgebonden bevoegdheden toont deel 4.4. aan dat er binnen deze bevoegdheden hoe dan ook sprake is van beleidsconcurrentie, en dus van inefficiënt beleid. De grondwettelijk vastgelegde provinciale autonomie zorgt immers voor een open taakstelling waardoor de provincies allerlei initiatieven kunnen ontplooien die van provinciaal belang zijn. Op het einde van het deel over de impact van de hervorming op de provinciale uitgaven (zie 4.2.3.2.) werd ook al gewag gemaakt van meer uitgaven voor de grondgebonden bevoegdheden na het afschaffen van de persoonsgebonden bevoegdheden. Bart Naeyaert, eerste gedeputeerde, bevestigt dat er voor enkele van zijn bevoegdheden, waaronder het waterbeleid, de middelen uitgebreid werden (B, Naeyaert, persoonlijke communicatie, 1 mei 2020). Dergelijke bevinding ondersteunt het vermoeden van Leander Price. Het beleid voor onbevaarbare waterlopen is een wettelijk vastgelegde taak. Deze vloeit dus niet voort uit de provinciale autonomie (Wet onbevaarbare waterlopen – verzameldecreet, 2019). Dit betekent natuurlijk niet dat de bevoegdheidsverdeling voor de onbevaarbare waterlopen optimaal georganiseerd wordt (zie 4.4.4.). Noch uit de interviews noch uit de evaluatie van het Rekenhof kan opgemaakt worden dat er sprake is van minder bestuurlijke verrommeling. Dit doet vermoeden dat de bestuurlijke verrommeling niet, of slechts in zeer beperkte mate, aangepakt werd.
4.5.3. De gemeenten
Ondanks de vooropgestelde doelstelling om zoveel mogelijk instellingen over te hevelen naar de gemeenten blijkt uit deel 4.2.1. dat dit voor de provincie West-Vlaanderen slechts in zeer beperkte mate gebeurde. Enkel de erfgoedbibliotheek Westflandrica, Be-Part en het erfgoeddepot Potyze werden overgeheveld naar de lokale besturen. Daarnaast werden ook nog een beperkt aantal kunstcollecties overgeheveld. Dit zijn echter geen instellingen. Dat de beperkte overheveling geen louter West-Vlaams fenomeen is, wordt bevestigd door de evaluatie van het Rekenhof (2018). Het gebrek aan overhevelingen naar lokale besturen werd eveneens aangehaald door meneer Denolf (J., Denolf, persoonlijke communicatie, 17 april 2020) en meneer de Bethune (J., de Bethune, persoonlijke communicatie, 21 april 2020).
Volgens meneer Price dienen bovenstaande bevindingen met een korreltje zout genomen te worden. Sommige critici zouden deze beperkte overheveling zien als een verkapte centralisatie naar Vlaanderen.
57 Meneer Price vindt deze kritiek onterecht. De gemeenten traden immers niet altijd voluntaristisch op wat betreft de overdrachten (L., Price, persoonlijke communicatie, 30 april 2020). Deze nuance werd eveneens bevestigd in de evaluatie van het Rekenhof (2018). Ter voorbereiding van de overdracht zat de Vlaamse overheid immers samen met de gemeenten om na te gaan welke instellingen de gemeenten zouden kunnen overnemen (Bourgeois, Tommelein, Homans & Vandeurzen, 2016). Uit die besprekingen bleek dat de gemeenten vaak geen vragende partij voor overname waren. Anderzijds beschikten de gemeenten niet altijd over voldoende bestuurskracht om de instellingen over te nemen. Hierdoor zou het voortbestaan van de instellingen in het gedrang komen (Rekenhof, 2018).
4.5.4. Continuïteit
Wat betreft het continueren van het voormalig provinciaal beleid verschilt dit per dienst en instelling. Zo slaagt Sport Vlaanderen er volgens Jo Haentjens in om de bovenlokale werking en ondersteuning van de lokale besturen, die uitgevoerd werd door de provincies, verder te zetten. Deze bevinding dient wel genuanceerd te worden. De rol van Vlaanderen is voornamelijk subsidiërend. Het zijn vooral de ILV’s die instaan voor de totstandkoming van de bovenlokale projecten (J., Haentjens, persoonlijke communicatie, 8 mei 2020). Het Departement Cultuur, Jeugd en Media slaagt hier niet echt in. Volgens Jan Denolf werd het voormalig provinciaal beleid op vlak van bovenlokale werking en ondersteuning van de lokale besturen in zekere mate herleid tot een subsidiebeleid. Er worden wel nog enkele bovenlokale evenementen en projecten, waar de provincies initieel voor instonden, georganiseerd. Deze worden door het departement zelf georganiseerd voor heel Vlaanderen. Toch is er volgens meneer Denolf een inperking merkbaar van de oorspronkelijke provinciale werking nu deze opgenomen wordt door Vlaanderen (J., Denolf, persoonlijke communicatie, 17 april 2020).
Ook voor de overgehevelde instellingen is het beeld diffuus. Volgens Bart Schotte van de Erfgoedbibliotheek Westflandrica bleek een sterke inperking van de werking van de bibliotheek na de overheveling. Dit zou te wijten zijn aan te beperkte financiële vereveningen om de bijkomende kost voor Stad Kortrijk te dekken (B., Schotte, persoonlijke communicatie, 15 april 2020). De werking van Mu.Zee zou echter niet te lijden hebben onder de hervormingen (C., Castermans, persoonlijke communicatie, 6 mei 2020). Het erfgoeddepot Potyze heeft louter een depotfunctie. De hervormingen hadden hier geen invloed op. Wel zouden toekomstige uitgaven (denk aan grote herstellingen of verbouwingen) een grote impact kunnen hebben op Ieper (W., Lammens, persoonlijke communicatie, 20 april 2020).
58
4.5.5. Andere bemerkingen
4.5.5.1. De grondgebonden en persoonsgebonden bevoegdheden
De provinciale autonomie blijft van toepassing op de grondgebonden bevoegdheden. De provincies kunnen naar eigen inzicht beleid ontwikkelen op dit vlak. Volgens Jean de Bethune beïnvloedt het project de werking van de grondgebonden bevoegdheden. Het is immers moeilijk, of zelf onmogelijk, om de persoonsgebonden bevoegdheden los te zien van de grondgebonden bevoegdheden. De scheiding is als het ware artificieel. Het woonbeleid is hier een goed voorbeeld van. Het woonbeleid is een grondgebonden bevoegdheid. In de jaarrekening 2018, onder de doelstellingenrealisatie, staat te lezen dat de provincie West-Vlaanderen innovatief, kwaliteitsvol en betaalbaar wonen stimuleert (Provinciebestuur West-Vlaanderen, 2019). Dergelijke doelstelling impliceert eveneens een sociaal beleid. In dit voorbeeld, maar ook in tal van andere gevallen, is het voeren van een degelijk beleid rond de grondgebonden bevoegdheden onmogelijk zonder (al dan niet in beperkte mate) rekening te houden met de persoonsgebonden bevoegdheden. Het is bijvoorbeeld niet evident om een economisch -en/of tewerkstellingsbeleid te voeren zonder rekening te houden met bijvoorbeeld armoede. Dit is niet mogelijk zonder rekening te houden met welzijn. Vlaanderen was het hier mee eens. In de ‘bijlage bij de memorie van toelichting: de persoonsgebonden taken van de provincies’ staat dat de provincies bij het uitvoeren van sommige grondgebonden bevoegdheden rekening kunnen houden met de effecten van armoede. Dit is onder meer het geval voor het woon -en economisch beleid van de provincies (Vlaams Parlement, 2016). Deze regeling zorgt wederom voor inconsequenties en leidt er toe dat de provincies toch bepaalde, in dit geval welzijnsbevoegdheden, op zich nemen. Volgend voorbeeld illustreert dit (let wel: dit gaat nog niet om geïmplementeerd beleid, maar om beleid die de provincie West-Vlaanderen in de nabije toekomst wil implementeren). Bij het uitvoeren van het woonbeleid wil West-Vlaanderen in de toekomst ondersteuning bieden aan (vaak) éénoudergezinnen met een beperkt budget. Indien deze een woning huren, gaat een groot deel van hun budget naar de huurkosten. Dit kan soms oplopen tot 60 of 70 procent van hun budget. Door verhuurders te overtuigen, door te bemiddelen, wil de provincie in de toekomst de kosten van de huurders drukken. Dit is een duidelijk voorbeeld van rekening houden met de gevolgen van armoede tijdens het voeren van het woonbeleid (J., de Bethune, persoonlijke communicatie, 21 april 2020).
4.5.5.2. Een gebrek aan overleg?
Uit de evaluatie van het Rekenhof bleek er een gebrek te zijn aan overleg met de provincies. Volgens voormalige minister van Binnenlands bestuur, mevrouw Homans, werden de provincies wel degelijk betrokken bij het project ‘afslanking provincies’, en dit voor elke stap in de totstandkoming ervan. Dit gebeurde via een politieke stuurgroep waar zowel vertegenwoordigers van Vlaanderen, van de Vereniging voor Vlaamse Provincies en van de Vereniging voor Vlaamse Steden en Gemeenten in zetelden. Wel geeft mevrouw Homans mee dat, gezien de hiërarchie, de eindbeslissing steeds bij Vlaanderen lag (Rekenhof,
59 2018). De Vereniging voor Vlaamse Provincies voerde echter een procesevaluatie uit voor de projecten ‘interne staatshervorming’ en ‘afslanking provincies’. In het project ‘afslanking provincies’ zou er een te beperkte rol weggelegd zijn voor de provincies. Er was met andere woorden wel degelijk sprake van een gebrek aan overleg met de provincies (VVS, 2019).
4.5.5.3. Systematische afslanking van de provincies
Zowel op vlak van bevoegdheden, politieke organisatie, financiën en personeel blijven de provincies afslanken. Het project ‘afslanking provincies’ speelt hierin een grote rol. De afslanking van de provincies is echter geen nieuw fenomeen. De afgelopen 10 jaar al staan de provincies steeds onder zware druk en maken ze continu het onderwerp uit van politieke en ambtelijke discussie. De provincies waren in die periode steeds onderhevig aan een veranderingsproces waarbij er weinig zekerheid bestond over de toekomst. Dergelijke situatie is niet houdbaar. Gedeeltelijk hierdoor is er nu sprake van bestuurlijke rust. De CD&V, die samen met de N-Va en Open Vld in de regering zetelt, stond nieuwe hervormingen niet meer toe. Steeds opnieuw afslanken is niet werkbaar. Uiteindelijk moet er toch een beslissing genomen worden. Het valt eveneens op dat de focus steeds op de provincies ligt. Deze focus leidde de aandacht af van de bestuurlijke verrommeling. Zoals besproken in deel 4.5.2. werd deze verrommeling in het afslankingsproject niet aangepakt.
60
5. Conclusie
Op basis van de bevindingen uit deel 4.5., aangevuld met bevindingen uit de paper, wordt een SWOT-analyse opgemaakt. De sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen zijn een samenvatting van de bevindingen uit het onderzoek en vormen de basis voor het toekomstperspectief. Aangezien de SWOT-analyse opgemaakt wordt vanuit de bevindingen uit het project ‘afslanking provincies’ ligt de focus in de analyse op de kansen en bedreigingen. De opgesomde kansen en bedreigingen zijn het gevolg van het afslankingsproject. De opbouw van de SWOT-analyse volgt min of meer de structuur van deel 4.5., aangevuld met andere bevindingen uit de paper.
Zoals besproken in de inleiding zijn de bevindingen uit dit onderzoek generaliseerbaar naar alle provincies. Deze uitspraak wordt gestaafd op basis van de evaluatie van het Rekenhof.
SWOT-analyse
Sterktes Zwaktes
- De bovenlokale taakbehartiging. - De gebiedsgerichte werking. - Een sterke centrale administratie. - Democratische legitimiteit. - De ‘band’ met de lokale besturen. - De ‘band’ met Vlaanderen.
- Beleidsconcurrentie. - Bestuurlijke verrommeling.
Kansen Bedreigingen
- Het diffuus resultaat van het afslankingsproject, verdere aanpassingen aan het provinciaal bestuursniveau zijn noodzakelijk. - Beleidsconcurrentie is niet enkel het
gevolg van de provinciale autonomie. - De afslanking van het provinciaal
bestuursniveau leidt niet automatisch tot minder bestuurlijke verrommeling. - De gemeenten treden niet altijd
voluntaristisch op wat betreft het overnemen van provinciale taken en bevoegdheden.
- Het belang van de bovenlokale taakbehartiging.
- Vlaanderen is niet de geschikte actor om de bovenlokale taakbehartiging op zich te nemen.
- De gemeenten beschikken over een onvoldoende grote schaal en over onvoldoende bestuurskracht om de bovenlokale taakbehartiging op zich te nemen.
- De gebiedsgerichte werking.
- Het diffuus resultaat van het afslankingsproject, verdere aanpassingen aan het provinciaal bestuursniveau zijn noodzakelijk. - Ondanks de hervormingen is er nog
steeds sprake van beleidsconcurrentie in het Vlaams bestuurlijk landschap. - Ondanks de hervormingen is er nog
steeds sprake van bestuurlijke verrommeling.
- Inrichten van een nieuw intermediair bestuursniveau.
- Bestuurskrachtige gemeenten. - De ‘voordelige’ positie van de
gemeenten in het politiek en bestuurskundig debat.
- De standpunten van het merendeel van de Vlaamse politieke partijen.
- Het systematisch afslanken van de provincies.
61 Tenslotte worden de drie eerder besproken toekomstperspectieven getoetst aan de bevindingen uit de paper.
- Afschaffen
N-VA en Vlaams Belang streven naar twee sterke bestuursniveaus, namelijk Vlaanderen en de gemeenten. Volgens deze partijen moeten de provincies afgeschaft worden. Volgens mij is dit geen goede oplossing. Sommige taken moeten nu eenmaal bovenlokaal georganiseerd worden. Uit de resultaten van het gevoerde onderzoek bleek dat zowel Vlaanderen als de gemeenten niet de ideale actor zijn om deze taken te vervullen. In deel 4.5.4. werd geconcludeerd dat Vlaanderen er niet altijd in slaagt om een bovenlokale werking te garanderen. Bestuurskrachtige gemeenten zouden eventueel in kunnen staan voor de bovenlokale taakstelling. Zonder een adequate fusiegolf is dit niet mogelijk. Bovenlokale samenwerkingsverbanden kunnen natuurlijk instaan voor die bovenlokale taken. Het probleem is, zoals eerder besproken, dat een gebrek aan regulering op dit vlak leidt tot bestuurlijke verrommeling. Het afschaffen van de provincies zal dus niet automatisch leiden tot minder bestuurlijke verrommeling.
- Afschaffen en instellen van een nieuw intermediair bestuur
Gebaseerd op bovenstaande lijkt het oprichten van stadsgewesten of structurele regiowerkingen, naar analogie met de standpunten van Groen en Open Vld, een goed alternatief. Stadsgewesten of structurele regiowerkingen kunnen het ondoorgrondelijk kluwen aan bovenlokale samenwerkingsverbanden opschalen.