Na de Tweede Wereldoorlog ontstond behoefte aan concretere regulering van
vluchtelingenstromen. Met de instelling van de UNHCR werd voor het eerst toepassing gegeven aan deze wens. Met de komst van het vluchtelingenverdrag werd voor het eerst duidelijk gereguleerd wanneer, als exceptie van de rationale, een vreemdeling geen recht heeft op asiel. Artikel 1F is hiervan een belangrijk voorbeeld. Wanneer een vreemdeling een gedraging heeft verricht als omschreven in artikel 1F ontvangt deze dan ook geen
bescherming op grond van het vluchtelingenverdrag. Zowel Nederland als het Verenigd Koninkrijk en Duitsland hebben artikel 1F bijna letterlijk in hun primaire nationale
wetgeving geïmplementeerd. Dit betekent dat op grond van de nationale wetgeving niet zou kunnen worden gesteld dat geen uniforme toepassing van dit artikel zou plaatsvinden in de verschillende Europese landen.
De UNHCR heeft verscheidende richtlijnen gepubliceerd ten aanzien van de toepassing van artikel 1F. Ondanks dat deze richtlijnen niet bindend van aard zijn, komt aan hen wel een zekere overredingskracht toe en worden deze derhalve gebruikt in Europese regelgeving om de toepassing van artikel 1F aan humanitaire normen te toetsen. In dit onderzoek zijn hierbij vier belangrijke waarborgen genoemd en vergeleken met de toepassing in de drie
onderzochte landen. Wat betreft het onderzoeken of een vreemdeling zich individueel schuldig heeft gemaakt aan gedragingen zoals omschreven in artikel 1F lijken de landen erg te verschillen. In Nederland wordt hiervoor gebruik gemaakt van de personal and knowing
participation test. In principe kan deze test worden vergeleken met de vragen die volgens
het Bundesverwaltungsgericht en het Supreme Court moeten worden gesteld aan de
vreemdeling. Immers blijft het hierbij gaan om de rol die de vreemdeling in een organisatie vervulde, welke positie hij had en welke kennis hij had of had behoren te hebben. De bewijslast hiervoor ligt in alle drie de landen bij het bestuursorgaan. Het verschil in toepassing wordt echter duidelijk wanneer de toepassing bij het vermoeden van
verantwoordelijkheid wordt vergeleken. Uit Nederlandse rechtspraak blijkt immers dat wanneer een algemene bron, zoals een ambtsbericht, stelt dat de organisatie waar de
betrokken persoon werkzaam was handelingen verrichte zoals omschreven in artikel 1F van het vluchtelingenverdrag, dit de bewijslast meteen omdraait. Het is dan in Nederland aan de vreemdeling om te bewijzen dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan deze handelingen. Dit terwijl in zowel Duitsland als het Verenigd Koninkrijk wanneer wordt gesteld dat een organisatie handeling verricht als omschreven in artikel 1F eerst volgens de
individualiteitstesten moet worden onderzocht of de vreemdeling hierbij zelf een rol had voordat de bewijslast hiervan omdraait. In dat opzicht verschilt Nederland duidelijk van de andere twee onderzochte landen. Er kan op basis van bovenstaande worden geconcludeerd dat Nederland zich, anders dan Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, niet volledig houdt aan de normen zoals deze door de UNHCR zijn gesteld. In Nederland wordt immers de gestelde voorzichtigheid die moet worden toegepast bij het vermoeden van bewijs in zekere mate achterwege gelaten wanneer een opgesteld ambtsbericht stelt dat een organisatie of overheid doelstellingen had als omschreven in artikel 1F. Dit ondanks dat zowel de
UNHCR, de Europese Commissie als het Hof van Justitie van de EU zich hebben uitgelaten over de toepassing hiervan in Nederland.
Naast de waarborgen die volgen uit de richtlijnen van de UNHCR, is ook het EVRM van belang voor de toepassing van artikel 1F. Ondanks dat het EVRM zelf geen regels bevat omtrent asiel, en asielverzoeken dan ook niet op basis van het EVRM kunnen worden gehonoreerd of worden afgewezen, zijn de artikelen uit het EVRM wel degelijk van belang om de mensenrechten te waarborgen van een ieder die zich in de rechtsmacht van de lidstaat begeeft. Ook diegene die hier dus illegaal verblijft. Om die reden kunnen bepaalde
rechtsregels uit het EVRM, te weten de artikelen 3 en 8, een blokkade vormen voor de uitzetting van diegene aan wie artikel 1F is tegengeworpen. Het EHRM heeft verschillende uitspraken gedaan waarin is verduidelijkt hoe het EVRM kan worden toegepast bij
vreemdelingenzaken waarbij artikel 1F in het geding is.
In Nederland wordt elke vreemdeling aan wie artikel 1F wordt tegengeworpen ongewenst verklaard. Dit betekent dat de vreemdeling, ook al kan deze niet worden uitgezet op grond van artikel 3EVRM, illegaal in Nederland verblijft. Om die reden komt de vreemdeling in Nederland, op basis van de koppelingswet, geen rechten toe. Hierop is een uitzondering aanwezig welke is neergelegd in de proportionaliteitstoets. Daarvoor moet eerst worden onderzocht of artikel 3 van het EVRM zich ‘duurzaam verzet’ tegen de uitzetting en daarna of de uitzetting disproportioneel is. Deze toets wordt door zeer weinig tot geen
vreemdelingen doorstaan en in de literatuur regelmatig een ‘dode letter’ genoemd. De Afdeling blijft echter consequent in de toepassing op deze wijze. In Duitsland wordt aan de vreemdeling aan wie artikel 1F wordt tegengeworpen een Duldung verleend. Dit is geen verblijfsvergunning maar een uitstel van uitzetting. De vreemdeling komt op grond hiervan een aantal rechten toe. Zo wordt bijstand ontvangen en mag de vreemdeling, onder grote
restricties, werken. Onder zeer hoge uitzondering kan een verblijfsvergunning worden verleend na een aantal jaren. In het Verenigd Koninkrijk heeft de toepassing van artikel 1F in combinatie met het principe van non-refoulement veel stof doen opwaaien naar aanleiding van de Hijacking case. In 2011 kon aan vreemdelingen aan wie artikel 1F werd
tegengeworpen een Restricted Leave worden verleend. Op basis hiervan wordt aan de vreemdeling een verblijfsvergunning van zes maanden verleend welke mag worden gekort wanneer de vreemdeling eerder kan worden uitgezet. Er worden aan de verblijfsvergunning beperkingen gesteld op het gebied van arbeid, educatie en het gebruik van publieke
middelen, desalniettemin bestaat de mogelijkheden om te werken of gebruik te maken van de publieke middelen wel. Het is praktisch onmogelijk voor de vreemdeling om op basis van deze Restricted Leave een verblijfsvergunning te ontvangen. Artikel 3 van het EVRM stelt, zoals besproken in hoofdstuk 4, niet per definitie dat een verblijfsvergunning moet worden verleend wanneer sprake is van een geval van non-refoulement. Desalniettemin wordt wel duidelijk dat de vreemdeling aan wie artikel 1F wordt tegengeworpen in dit opzicht in Nederland in een heel andere situatie terechtkomt dan in zowel Duitsland als het Verenigd Koninkrijk. Hier wordt de vreemdeling immers niet in een zogeheten juridisch limbo geplaatst waarin geen enkele mogelijkheid tot het opbouwen van een menswaardig bestaan aanwezig is. Op het moment van schrijven heeft het PILP de Nederlandse staat gedagvaard om de Raad van State prejudiciële vragen te laten stellen aan het Hof van Justitie van de EU. Hiermee wordt gepoogd te bereiken dat een uitspraak volgt over de eventuele
onrechtmatigheid van de toepassing van artikel 1F in Nederland ten aanzien van de status en mogelijkheden van de zich in Nederland verblijvende vreemdeling.
Wat betreft artikel 8 van het EVRM wordt artikel 1F in Nederland niet enkel tegengeworpen aan de vreemdeling die zich schuldig heeft gemaakt aan de gepleegde handelingen, ook aan zijn of haar gezinsleden. Het is daardoor niet mogelijk voor de vreemdeling om zich te beroepen op artikel 8 van het EVRM om met het familierecht uit te oefenen als vermeld in artikel 8. Er kan in Duitsland op grond van een Duldung geen aanspraak worden gemaakt op het recht op familieleven als in artikel 8 van het EVRM. Het is, wanneer het land van herkomst veilig is, dan ook alleen mogelijk dat familieleven uit te oefenen aldaar. Een beroep op artikel 8 van het EVRM is in het Verenigd Koninkrijk niet onmogelijk maar wel zeer onaannemelijk. In principe lijkt dit niet per definitie onverenigbaar te zijn met hoe het EHRM meent dat artikel 8 van het EVRM moet worden toegepast. Immers dient dit casuïstisch te geschieden en wordt veel waarde gehecht aan het belang van de staat om een
restrictief asielbeleid uit te oefenen en de openbare orde te beschermen. Een beroep op artikel 8 van het EVRM lijkt dan ook bij voorbaat haast onmogelijk, zeker omdat in veel gevallen het familieleven uitgeoefend kan worden in het land van herkomst. Wanneer artikel 3 EVRM in de weg staat aan een tegenwerping van artikel 1F, kan dit vaak geschieden in het land van herkomst. Om die reden lijkt artikel 8 EVRM sowieso relatief weinig bescherming te bieden voor vreemdelingen aan wie artikel 1F is tegengeworpen.
Naar aanleiding van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat de toepassing van
artikel 1F in de verschillende Europese landen wel degelijk verschillend is. Of sprake is van een beleid wat ingaat tegen de internationaalrechtelijk en Europeesrechtelijke normen in Nederland kan niet per se geconcludeerd worden. De door de UNHCR gestelde normen zijn wellicht wel gewenst maar niet bindend. Al volgt uit EU-recht eveneens wel degelijk dat individueel onderzoek dient te worden gedaan naar de betrokkenheid van de vreemdeling, de precieze omschrijving of uitleg hiervan blijft achterwege. Nederland verschilt eveneens in het proces na afwijzing erg van de andere landen. In Nederland komt de vreemdeling immers geen rechten toe wanneer deze het besluit met tegenwerping van artikel 1F heeft ontvangen. Dit terwijl de vreemdeling in Duitsland of het Verenigd Koninkrijk wel de mogelijkheid heeft een beroep te doen op voorzieningen en eventueel arbeid. Of Nederland hiermee artikel 3 van het EVRM schaadt is de vraag. Immers stelt het EHRM niet dat het de verplichting is voor een staat om een verblijfsvergunning te verlenen wanneer artikel 3 EVRM de toepassing van artikel 1F in de weg staat. Echter neemt dit niet weg dat artikel 3 EVRM wellicht wel een bestaansminimum vereist, als niet een mogelijkheid om hierin te voorzien, voor de vreemdeling.
Een conclusie met veel vragen. In het kader van de door het PILP ingestelde procedure kan enkel worden afgewacht op een beslissing over de reikwijdte van artikel 3 EVRM en over de mogelijke schending van EU-recht bij de toepassing van de personal and knowing
participation test en het gebruik van ambtsberichten hierbij. Mijn inziens dient het Hof van
Justitie van de EU hierover in het voordeel van de vreemdeling te beslissen. Niet enkel wijkt het huidige beleid te sterk af van dat van andere Europese landen, bovenal wordt het
hiermee voor de Nederlandse staat te makkelijk om dergelijke zeer aangrijpende beslissingen te nemen.
BRONNENLIJST Literatuur:
- Takkenberg & C.C. Thabaz, ‘The collected Travaux Préparatoires of the 1951 Geneva Convention relating to the Status of Refugees (2nd edition)’,
Vluchtelingenwerk Amsterdam, 1990
- Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005,
- G. Gyulai, The Luxemburg Court: Conductor for a Disharmonious Orchestra? –
Mapping the national impact of the four initial asylum-related judgments of the EU Court of Justice, Budapest: Hungarian Helsinki Committee 2012
- H. Battjes, ‘EU Immigration and Asylum Law – Commentary’, München: Beck, 2010 - J. Grote, Family Reunification of third-country nationals in Germany, Federal Office
for Migration and Refugees 2017, 2017
- J.G. Roca & P. Santolaya, Europe of Rights: A compendium on the European
Convention of Human Rights, Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers 2012
- M.P. Bolhuis en J. Van Wijk, ‘De Arabische lente en artikel 1F Vluchtelingenverdrag’, Justitiële verkenningen, 2015, 31, p. 90-100
- N. Larsaeus, The relationship between safeguarding internal security and complying
with international obligations of protection, 2003
- R. Cryer, ‘An Introduction to International Criminal Law and Procedure’, Cambridge University Press, 2014
- S. Singer, ‘ Undesirable and Unreturnable’, Refugee Law Initiative, University of Londen, 2017.
- T.P. Spijkerboer & B.P. Vermeulen, ‘Vluchtelingenrecht’, Nijmegen: Ars Aequi
Libri 2005
- Z. Bahtiyar, Exclusion clauses of the Refugee Convention in relation to national
immigration legislations, European policy and human rights instruments, Oisterwijk:
Wolf Legal Publishers, 2016 Artikelen:
- B. Wallage, L. Van Wijnbergen & R. Van Binsbergen, ‘Het bestuursrechtelijk bewijsvermoeden bij de toepassing van artikel 1F Vluchtelingenverdrag: een vreemdeling is geen vuilniszak’, NJB 2017/1703, 11 september 2017
- G. Overkleeft-Verburg, EHRM van 16 juli 2013, zaaknr. 33846/07, Wegrzynowski
en Smolczewski t. Polen, gepubliceerd in Jurisprudentie Bestuursrecht 2013 – 157
- J. Brouwer & P. Bogaers, ‘Waarom het KhAD/WAD-ambtsbericht van 29 februari 2000 onjuist is en onbetrouwbaar’, NJB 2018/ 750, 16 april 2018
- J.H. Gerards, J.W.A. Fleuren, ‘Doorwerking van het EVRM in enkele andere Europese rechtstelsels’: Radbout Universiteit Nijmegen, Faculteit de
Rechtsgeleerdheid WODC Nijmegen, 2013.
- J.H. Gerards & J.W.A. Fleuren, ‘Implementatie van het EVRM en de rechtspraak van het EHRM in nationale rechtspraak. Een rechtsvergelijkend onderzoek’: Radboud Universiteit Nijmegen, Nijmegen, 2013.
- M. Bliss, ‘Serious Reasons for Considering: Minimum Standards of Procedural Fairness in the Application of the Article 1F Exclusion Clauses’, International
Journal of Refugee Law 2000, Vol. 12
- NA. Baldaccini, E. Guild & H. Toner, Whose Freedom, Security and Justice?, EU Immigration and Asylum Law and Policy, 2007
Elektronische bronnen:
- 2DOC: Het kaf en het koren, de IND op zoek naar oorlogsmisdadigers’, NPO 2, 10 april 2017
- De Balie,’ reactie staatssecretaris Klaas Dijkhoff’, NPO 2, 10 april 2017 - Hijacker ruling calls criticism’, geraadpleegd via
http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/4760539.stm - https://pilpnjcm.nl/dossiers/afghanen-1f-procedure/ Richtlijnen:
- Richtlijn 2004/83 EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming.
- UNHCR Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion
Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees’, HCR/ GIP/03/05, 4 September 2003
- UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, Geneva, 2011, paragraaf 30.
Kamerstukken:
- Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VI, nr. 123
- Kamerstukken II, 1997/1998, 19 637, nr. 295
- Kamerstukken II, 2015/2016, 19637 nr. 2152
Overig:
- ‘Forced replacement in 2016’, Global Trends Report 2017, 2017.
- Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, art. 1F Vluchtelingenverdrag in het Nederlands vreemdelingenbeleid, Den Haag, mei 2008
- Background Paper, The EU Charter of Fundamental Rights: What can it do? Open Society European Policy Institute, February 2013
- Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions an open and secure Europe: making it happen’, Brussel, 11 maart 2014
- Europese Commissie, Ref. Ares (2016) 317730, 21 januari 2016.
- Eurostat: Statistieken over migratie en migrantenbevolking, Asiel, 24 april 2017
- Home Office, Asylum Policy Instruction Restricted Leave
- Ministerie van Buitenlandse Zaken, ambtsbericht ‘Veiligheidsdiensten in communistisch Afghanistan’, 29 februari 2000
- Note on the Structure and Operation of the KhAD/WAD in Afghanistan 1978-1992’ - Notitie betreffende de toepassing van artikel 1F Vluchtelingenverdrag 6 juni 2008 - Regeerakkoord 2017: 'Vertrouwen in de toekomst', Regeerakkoord tussen de fracties
van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie
- Tweede Kamerbrief, 5 maart 2015, TK 2014–2015, 19 637, nr. 1952 - UN Doc. A/RES/428 (V) (1950), supra note 67, Annex I
- UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Note on Burden and Standard of
Proof in Refugee Claims, 16 December, 1998
- UNHCR Statement on Article 1F of the 1951 Convention Issued in the context of the primary ruling references to the Court of Justice of the European Communities from the German Federal Administrative Court regarding the interpretation of aritcles 12(2)(b) and (c) of the Qualification Directive
- UNHCR’s views on the application of Article 1F of the 151 Refugee Convention: Comments on the letter of the State Secretary of Justice to the House of
Representatives, gedateerd 28 November 1997 (document 630201/97/DVB) - Werkdocument van de commissie: Het verband tussen de bescherming van de
interne veiligheid en de naleving van international verplichtingen en instrumenten op het gebied van bescherming, Brussel, 5 december 2001
- Wijzigingswet Vreemdelingenwet en andere wetten (koppeling aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland), Stb. 1998, 203 en 204
Jurisprudentie :
Nederlandse jurisprudentie:
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 12 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2012:BW4295.
- Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 22 januari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP0475
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 2 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5855.
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 24 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8654.
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 9 juli 2010 200908359/1/V1, LJN: BN1635, JV 2010/346, zoals aangehaald in: Rechtbank Den Haag, 16 november 2010, ECLI:NL:RBSGR:2010:BO4158
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 15 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3779
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 13 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4295
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 7 mei 2012, 201105182/1/V1 - Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 17 mei 2012,
ECLI:NL:RVS:2011:BQ5563
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state, 16 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2008, m.nt. M.A.K. Klaassen
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 17 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1441
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 24 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1830
- Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2851
- Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 1 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2377
Europese jurisprudentie:
- EHRM, 7 juli 1989, Soering versus het Verenigd Koninkrijk - EHRM, 18 februari 1991, Mostaquim tegen België
- EHRM, 30 oktober 1991, Vilvarajah en anderen versus het Verenigd Koninkrijk - EHRM, 15 november 1996, Chahal versus het Verenigd Koninkrijk
- EHRM, 20 september 2002, Al-Nashif en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk - EHRM, 9 oktober 2003, Slivenko tegen Letland.
- EHRM, 31 januari 2006, Rodrisgues da Silva en Hoogkamer tegen Nederland - EHRM, 12 oktober 2006, Mubilanzila Mayeka en Kaniki Mitunga tegen België - EHRM, 18 oktober 2006, Üner tegen Nederland
- EHRM, 28 februari 2008, Saadi versus het Verenigd Koninkrijk
- EHRM, 1 juni 2010, ECLI:EU:C:2010:302, Duitsland tegen B and D - EHRM, 28 juni 2011, Sufi en Elmi versus het Verenigd Koninkrijk
- Hof van Justitie van de Europese Unie, 9 november 2010, gevoegde zaken C-57/09 en C-101/09
- Hof van Justitie van de Europese Unie, 9 november 2010, gevoegde zaken C-57/09 en C-101/09 Duitse jurisprudentie: - Bundesverwaltungsgericht, 24 november 2009, ECLI:DE:BVerwG:2009:241109U10C24.08.0 - Bundesverwaltungsgericht, 7 juli 2011, ECLI:DE:BVerwG:2011:070711U10C26.10.0
Jurisprudentie van het Verenigd Koninkrijk:
- Asylum and Immigration Tribunal, 14 oktober 2002, Gurung versus the Secretary of
State for the Home Department
- Supreme court van de UK, 4 augustus 2006, S. And others versus the Secretary State
for the Home Department
- Supreme Court of the UK, 17 maart 2010, JS versus the Secretary of State for the
Home Department
- Upper Tribunal, 9 oktober 2012, Izuaza versus the Secretary of State for the Home
Department
- Supreme Court of the UK, 11 oktober 2012, Al Sirri versus the Secretary of State for
the Home Department
- Supreme Court van de UK, 28 maart 2013, Nagre versus the Secretary of State for
the home Department
- Upper Tribunal, 1 maart 2018, Tanvir Babar versus The Secretary State of the Home