Traditionele Russische dominantie of diversificatie van exportroutes?
Zoals uit de voorgaande hoofdstukken kan worden opgemaakt is de VS geografisch te verafgelegen van Centraal Azië om er de dominante actor te zijn, maar is het als global superpower te machtig om niet betrokken te zijn bij deze vitale regio. Verder is duidelijk geworden dat de belangrijkste taak van de VS is het verzekeren dat er geen enkele staat (of combinatie van staten) dusdanige invloed weet te verkrijgen zodat het de mogelijkheid krijgt om de Amerikaanse invloed te verminderen of zelfs de VS uit Centraal Azië te verbannen. Een belangrijke partner in het verwezenlijken van deze taak is de EU. Volgens Brzezinski betekent iedere uitbreiding van de Westerse instituties (NAVO, EU) automatisch een uitbreiding van de directe invloedszone van de VS. De assumpties van Brzezinski dateren echter van meer dan een decennium geleden en in deze periode hebben een aantal gebeurtenissen plaatsgevonden waardoor de onvoorwaardelijke en assymetrische relatie tussen de VS en de EU minder vanzelfsprekend is dan in 1997 (met name de oorlogen in Irak en Afghanistan). Moeten de Atlantici het binnen de EU afleggen tegen de Europeanen? Is een intensieve Europees-Russische samenwerking realistisch, waardoor Washington buitenspel zou worden gezet in Centraal Azië? Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat een veelomvattende, intensieve veiligheidssamenwerking tussen Rusland en China weinig realtistisch is. Maar is een external balancing coalitie tussen Rusland en de EU (gebaseerd op wederzijdse economische afhankelijkheid) dan wellicht een gevaar voor de Amerikaanse belangen met betrekking tot het Euraziatische continent?
Om deze vraag te beantwoorden zal in dit hoofdstuk allereerst de relatie tussen Rusland en de EU geanalyseerd worden. De relatie tussen Europa en Rusland speelt zich tegelijkertijd af op twee niveaus: het bilaterale niveau (tussen Rusland en individuele EU-lidstaten) en het institutionele niveau (tussen Moskou en Brussel). Een eerste stap in de analyse van de relatie tussen Rusland en Europa is het verduidelijken van de Russische perceptie van de EU. Vervolgens wordt de relatie tussen beide geostrategische actoren geanalyseerd aan de hand van de bestaande samenwerkingsvormen tussen Moskou en Brussel. Achtereenvolgens komen de Partnerschap en Samenwerkingsovereenkomst (PSO), het Europees Nabuurschapbeleid (ENB), de vier Gemeenschappelijke Ruimten van de EU en Rusland (de ‘Common Spaces’), de Energiedialoog tussen het Kremlin en Brussel en de Energy Charter Treaty (ECT) aanbod. Daarna zullen de (geplande) pijpleidingenprojecten Nordstream, Southstream en Nabucco behandeld worden om vervolgens de relatie tussen
Rusland en de EU in het neo-geopolitieke perspectief te plaatsen. Hier zal ook blijken in hoeverre een Europees-Russische coalitie een realistisch gevaar is voor de Amerikaanse belangen in Centraal Azië. Kortom, doel van de analyse van de relatie Rusland-EU is om te kijken in hoeverre het uitsluiten van deze mogelijke samenwerking meer dan tien jaar na dato (het boek van Brzezinski werd in 1997 gepubliceerd) nog gerechtvaardigd is.
Behalve het onderzoeken van de mate van waarschijnlijkheid van een intensieve samenwerking tussen Moskou en Brussel zal dit hoofdstuk zich voornamelijk richten op pijpleidingendiplomatiek. De (gezamenlijke) Westerse initiatieven om directe toegang te verkrijgen tot de Centraal Aziatische energiereserves zullen behandeld worden. Feit is dat deze initiatieven tot op heden hebben niet hebben geresulteerd in de totstandkoming van rechtstreekse pijpleidingverbindingen. Maar niet alleen zijn de Westerse geostrategische actoren en Rusland in een strijd verwikkeld om toegang tot de Centraal Aziatische energiereserves te verkrijgen, ook oostelijke buur China heeft zich in deze strijd gemengd. Waar de Chinese Communistische Partij (CCP) voorheen haar politieke monopoliepositie in de samenleving legitimeerde via de communistische ideologie, is de legitimiteit van de CCP tegenwoordig met name gebaseerd op de enorme economische groei die jaarlijks gerealiseerd wordt. De zekerheid van energieleveranties is van enorm (politiek) belang voor China, want: zonder energie, geen economische groei. Zonder economische groei, geen legitimiteit en dus uiteindelijk sociale onrust onder de bevolking. Bovendien zijn behalve nationale economieën ook de nationale militaire apparaten afhankelijk zijn van energie, zodat dit hoofdstuk niet los kan worden gezien van het vorige hoofdstuk over veiligheid. In het voorgaande hoofdstuk is duidelijk geworden dat China ver achterblijft bij Rusland in het garanderen van veiligheid aan de geopolitical pivot Centraal Azië. Maar wat is de verhouding tussen beide geostrategische actoren met betrekking tot de strijd om directe toegang tot de Centraal Aziatische energiereserves? Allereerst zal aan de hand van de primaire machtsbron productie, zoals door Susan Strange geformuleerd, gekeken worden naar de algehele handelsrelaties tussen Centraal Azië als regio en China. Daarna zal de Chinese invloed op de belangrijkste sector, de Centraal Aziatische energiesector, centraal staan. De invloed van Beijing op de ontwikkeling en distributie van omvangrijke Kazakse en Turkmeense energiereserves zal geanalyseerd worden. Uiteraard zal ook de Russische reactie op het Chinese handelen niet ontbreken in de analyse. Net als de initiatieven van de Westerse geostrategische actoren zijn de Chinese pogingen om directe pijpleidingverbindingen met Centraal Azië te realiseren niet nieuw. In tegenstelling tot Washington en Brussel, is Beijing er echter wel in geslaagd om de Russische
monopolie met betrekking tot directe toegang tot de Centraal Aziatische energiereserves (deels) te doorbreken.
Betweterige buur of pragmatische partner?
In navolging van Boris Jeltsin, verklaarde Vladimir Poetin dat Rusland zich beschouwt als ‘a natural member of the “European family” in spirit, history and culture’.226 Ondanks dergelijke verklaringen wordt het Westerse model van markteconomie en democratie in Rusland geassocieerd met de toestand van chaos, vernedering en armoede die onder het bewind van president Jeltsin heerste.227 Uit de inleiding van deze scriptie is gebleken dat Rusland zichzelf ziet als een ‘soevereine democratie’.228 Verder wordt duidelijk gemaakt dat Rusland geen deel wenst te nemen aan het Europese integratiemodel. Al te nadrukkelijke Europese bemoeizucht wekt dan ook grote irritatie in een land dat zich koestert in herwonnen zelfrespect.229 Nadat de EU sinds het uiteenvallen van de Sovjet Unie jarenlang geprobeerd heeft om Europese normen en waarden aan Rusland op te dringen, lijkt ook in Brussel het besef te zijn doorgedrongen dat dergelijk beleid ongewenst is en juist een averechts effect kan hebben. Dat de EU terughoudendheid in acht dient te nemen en de pretentie moet vermijden de Russen voor te schrijven hoe zij hun samenleving en economie moeten inrichten, blijkt namelijk ook uit de woorden van voormalig Eurocommissaris voor Externe Betrekkingen en het Nabuurschapsbeleid, Benita Ferrero-Waldner: ‘we should be sure to talk to Russia as it is, rather than with Russia as we would like it to be’.230
Verder is zowel uit de inleiding als uit het theoretisch perspectief gebleken dat Rusland zichzelf ziet als een onafhankelijke geostrategische actor in een multipolaire wereld, wiens belangen niet genegeerd kunnen worden door de overige actoren. Deze traditionele Russische opvattingen over de plaats van Rusland in een (nieuwe) internationale orde begrenzen de mogelijkheden om de betrekkingen met de EU te verbreden en te verdiepen. Het bestaande samenwerkingsverband, de Partnerschap en Samenwerkingsovereenkomst (PSO) tussen de EU en Rusland, is bovendien gebaseerd op achterhaalde machtsverhoudingen en is inmiddels officieel verlopen. Deze tienjarige PSO werd in 1994 ondertekend, trad in werking
226 Vladimir Putin, ‘Russia-EU partnership crucial for united, prosperous Europe’, op: http://www.rusnet.nl/news/2006/11/23/currentaffairs04.shtml. Geraadpleegd op 02/03/2010.
227 Advisory Council on International Affairs, ‘Cooperation between the European Union and Russia’ 15. 228 Zie Inleiding, pagina 8.
229 Advisory Council on International Affairs, ‘Cooperation between the European Union and Russia’ 15. 230 Ibidem, 18.
op 1 december 1997 en werd in 2007 met een jaar verlengd.231 Centraal thema van deze PSO was de economische transitie naar een markteconomie in Rusland. Meer specifieke doelstellingen waren het wegwerken van handelsbarrières, het diversifiëren van de handel, het stapsgewijs toewerken naar een vrijhandelsgebied en Russisch lidmaatschap van de Wereldhandelsorganisatie (WHO). Verder wordt op basis van de PSO halfjaarlijks een dialoog op het hoogste politieke niveau tussen de EU en Rusland georganiseerd.232 Ondanks het uitblijven van concrete successen op het economische vlak, heeft de PSO wel geresulteerd in een zekere mate van institutionalisering tussen Rusland en de EU (via allerlei summits, troika’s en werkgroepen) wat de voorspelbaarheid in de relatie tussen beide ten goede is gekomen.233 De voorspelbaarheid van handelen is een belangrijke factor voor het Kremlin.234
Begin 2003 creëerde de EU het Europees Nabuurschapsbeleid (ENB), met als doel het
versterken van de bilaterale banden en het faciliteren van de interne transitie van de buurlanden naar een open markteconomie en naar een rechtsstaat gebaseerd op democratische principes. Oftewel: ‘privileged relationships, building upon a mutual commitment to common values’, met name door de wet – en regelgeving in de buurlanden gelijk te trekken met het acquis communautaire van de EU.235 Het Kremlin weigerde deelname aan het ENB en verklaarde dat het de eis van coördinatie van de eigen wetgeving met het Europese acquis communautaire beschouwde als inmenging in een interne aangelegenheid.236 Daarnaast werd duidelijk dat Rusland niet op dezelfde wijze behandeld wenste te worden als de overige, kleine buurlanden van de EU. Moskou wenst geen rapportcijfers van EU-controleurs te krijgen over eventueel gemaakte vorderingen. Rusland wenst alleen op voet van gelijkheid en wederkerigheid met de EU samen te werken, zoals ook blijkt uit de woorden van Dmitri Trenin, directeur van het Carnegie Moscow Center237 :’[Russia] insists on equal status with the US and EU and will not accept anything short of that. It rejects those who lecture it and
231 ‘Agreement on partnership and cooperation establishing a partnership between the European Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part’, op:
http://ec.europa.eu/world/agreements/prepareCreateTreatiesWorkspace/treatiesGeneralData.do?step=0&redirect =true&treatyId=201&back=3021. Geraadpleegd op: 02/03/2010.
232 Ibidem.
233 Mankoff, ‘Russian Foreign Policy’ 159.
234 Iana Dreyer, ‘A Schumpeterian Analysis of Russia’s Assertiveness in International Relations’ European Centre for International Political Economy (Brussel, 2008) 3.
235 European Commission, ‘The Policy: What is European Neighbourhood Policy?’ op: http://ec.europa.eu/world/enp/policy_en.htm. Geraadpleegd op: 02/03/2010.
236 Mankoff, ‘Russian Foreign Policy’ 159.
237 Carnegie Moscow Center is onderdeel van de Carnegie Endowment for International Peace (Washington DC) en richt zich op onafhankelijk onderzoek naar nationale, regionale en globale issues relevant voor post-Sovjet Rusland en Eurazië. Zie ook noot 6.
talks back to them, sneering at their own flaws and failings’.238 In plaats van deelname aan het ENB, kwamen de EU en Rusland in mei 2003 tijdens de summit in Sint-Petersburg de ‘Common Spaces’ overeen. Dit betekende dat de economische samenwerking gebaseerd op de PSO werd aangevuld met lange termijn samenwerking op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht; externe veiligheid; en onderzoek, onderwijs en cultuur. Hierdoor onstonden dus de ‘vier gemeenschappelijke ruimten’ van Rusland en de EU. Echter, pas twee jaar later (in mei 2005) werd hieraan nadere invulling gegeven.239 Deze samenwerkingsvorm is veel meer gericht op pragmatische samenwerking, in plaats van het opleggen van Europese normen en waarden zoals in het ENB.240 De samenwerking op basis van de Common Spaces is vooral technocratisch van aard. Hierdoor is het gemakkelijker om overeenstemming te bereiken, terwijl tegelijkertijd gevoelige strategische issues die de relatie tussen Rusland en de EU (nadelig) beïnvloeden genegeerd kunnen worden.241
Feit blijft dat de PSO tussen Rusland en de EU in december 2008 ten einde liep en dat er tot op heden geen nieuwe overeenkomst is gesloten. De onderhandelingen over een nieuw samenwerkingsverband zijn de afgelopen jaren zeer moeizaam verlopen. President Medvedev heeft als inzet een redelijk algemene overeenkomst waarin economische samenwerking centraal staat, terwijl de EU een meer gedetailleerde overeenkomst gefocust op energie- en veiligheidskwesties wil.242 Met name de Oost-Europese EU-lidstaten willen expliciete passages in de overeenkomst opnemen met betrekking tot mensenrechten en de Russische relaties met gemeenschappelijke buurlanden, zoals Oekraïne en Georgië.243 Verder zien de Oost-Europese EU-landen het oplossen van de bevroren conflicten rond de Russische grenzen als een prioriteit in de EU - Rusland relatie.244 Ook bilaterale geschillen tussen Rusland en deze Oost-Europese lidstaten bemoeilijken de PSO-onderhandelingen. Het mandaat voor de EU met betrekking tot deze onderhandelingen lag al geruime tijd klaar, maar kon pas worden vastgesteld op 26 mei 2008 nadat Litouwen als laatste lidstaat zijn veto daartegen had
238 Trenin, ‘Getting Russia Right’ 74. 239 ‘EU-Russia Common Spaces’, op:
http://ec.europa.eu/external_relations/russia/common_spaces/index_en.htm. Geraadpleegd op: 02/03/2010. 240 Mankoff, ‘Russian Foreign Policy’ 160.
241 Nadezhda Arbatova, ‘Russia-EU Beyond 2007: Russian Domestic Debates’ Institut Français des Relations Internationales (IFRI), Russie Nei Visions No.20 (Parijs, 2007) 9.
242 Yuri Borko, ‘EU-Russia to start talks on new PCA’ (juni 2008) op:
http://en.rian.ru/analysis/20080630/112617882.html. Geraadpleegd op: 21/03/2010
243 Oekraïne deelt onder andere grenzen met Rusland en de EU-lidstaten Polen, Slovenë, Hongarije en
Roemenië. Georgië deelt geen directe grens met de EU, het wordt door de Zwarte Zee gescheiden van Roemenië en Bulgarije. Wel deelt het grenzen met onder andere Rusland en kandidaat EU-lidstaat Turkije.
244 Borko, ‘EU-Russia to start talks on new PCA’ op: http://en.rian.ru/analysis/20080630/112617882.html. Zie noot 242.
ingetrokken.245 Lange tijd weigerde Litouwen in te stemmen met een nieuwe PSO vanwege de drooglegging van de Druzhba pijpleiding. Na de Litouwse beslissing om de enige Litouwse olieraffinaderij (Mažeiki Nafta) aan een Pools in plaats van Russisch bedrijf te verkopen, sloot Rusland in 2006 deze oliepijpleiding naar Litouwen af. Volgens officiële Russische verklaringen vanwege onderhoudswerkzaamheden en technische problemen.246 Behalve Litouwen, hield ook Polen lange tijd vast aan zijn veto tegen de PSO-onderhandelingen met Moskou. Na het opheffen van het Russische importverbod op vlees uit Polen december 2007, trok Warschau dit veto in.247 Niet lang nadat het mandaat voor de Europese Commissie in mei 2008 eindelijk was vastgelegd, kwam de gewapende reactie van Rusland in Georgië waardoor de onderhandelingen tussen Brussel en Moskou over een nieuwe PSO wederom werden opgeschort.248
Ondanks deze economische geschillen tussen Rusland en bepaalde EU-lidstaten, is er wel degelijk een goede basis aanwezig voor verdere economische samenwerking. De EU is voor Rusland verreweg de belangrijkste handelspartner. Mede als gevolg van de oostelijke uitbreiding van de EU, gaat meer dan de helft van de totale Russische export naar de EU en driekwart van de directe buitenlandse investeringen in Rusland is afkomstig van EU-lidstaten.249 Energie is veruit het belangrijkste exportproduct voor Moskou. De herrijzenis van Rusland op het wereldtoneel als geostrategische actor van formaat is vooral te danken aan de combinatie van gestegen energieprijzen en toenemende olie-en gasexport vanuit Rusland. Echter, niet alleen is Rusland afhankelijk van de EU als een consument, ook de EU is afhankelijk van Rusland, met name qua olie- en gasimport.250 Deze gespiegelde belangen van security of supply en security of demand worden door de Duitse wetenschapper Heinrich Vogel omschreven als ‘mutually assured dependence’.251 Deze wederzijdse afhankelijkheid zou betekenen dat de omvang van geopolitieke conflicten tussen Rusland en de EU op de
245 Ryan R. Miller, ‘Central Europe Digest: Lithuania’s Lonely Gambit’ Center for European Policy Analysis (mei 2008) op: http://www.cepa.org/ced/view.aspx?record_id=55. Geraadpleegd op: 21/03/2010.
246 Miller, ‘Central Europe Digest: Lithuania’s Lonely Gambit’ op: http://www.cepa.org/ced/view.aspx?record_id=55.
247 ‘Russia lifts embargo on Polish meat’ op: http://www.euractiv.com/en/trade/russia-lifts-embargo-polish-meat/article-169365. Geraadpleegd op: 21/03/2010.
248 European Commission, ‘External Relations: Russia’ op:
http://ec.europa.eu/external_relations/russia/index_en.htm. Geraadpleegd op: 21/03/2010.
249 ‘Relatie EU-Rusland’ op: http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vhkuiga832pv. Geraadpleegd op: 21/03/2010.
250 De EU is voor ongeveer 20 procent afhankelijk van Russisch olie en voor bijna 40 procent van Russisch aardgas. Zie onder andere ‘Relatie EU-Rusland’ op:
http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vhkuiga832pv.
251 Waarbij ‘mutually assured dependence equals the political dimension of interdependence’. Zie: Hannes Adomeit en Anders Åslund (Eds.), ‘Russia versus the United States and Europe – or “Strategic Triangle”?’ German Institute for International and Security Affairs (Berlijn, oktober 2005) aldaar Heinrich Vogel, ‘Prospects for Coordination of Western Policies’ 90-94, 92.
korte termijn beperkt wordt door de wederzijdse noodzaak om economische discrepanties te voorkomen.252 Op lange termijn zou het economische (en dus politieke) lot van de EU en Rusland kunnen worden losgekoppeld door zowel Europese initiatieven (om andere energiebronnen dan de Russische bron aan te boren) als Russische initiatieven (met betrekking tot energieinfrastructuur naar Azië of LNG-terminals).253
Bilaterale voorkeur
Vooralsnog kunnen beide geostrategische actoren echter nog niet zonder elkaar en zoals eerder gememoreerd speelt de relatie tussen de EU en Rusland zich af op twee niveaus: het bilaterale en het institutionele niveau. Aangetoond is dat er bilaterale handelsgeschillen voorkomen tussen Rusland en de Oost-Europese EU-lidstaten, maar niet alleen handelsgeschillen spelen een rol in de moeizame relatie tussen Rusland en Oost-Europa. De afgelopen jaren waren er ook geschillen over Russische minderheden in de Baltische Staten, grenscontroles en inspecties, visa vereisten, toegang tot Kaliningrad, Russische banden met oppositiegroeperingen in Wit-Rusland en Oekraïne, het plaatsen van NAVO-materieel in Oost-Europa en zelfs over de verwijdering en herplaatsing van een gedenkbeeld in Estland.254 Hoewel Moskou veel problemen kende in de bilaterale verhoudingen met de Oost-Europese landen, werden in dezelfde periode de bilaterale betrekkingen met de West Europese EU-lidstaten van het eerste uur (Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland) juist aangehaald.255
Gevolg is dat Rusland binnen de EU aanleiding van verdeeldheid onder de lidstaten is. De EU-lidstaten spreken op het terrein van de buitenlandse betrekkingen, en zeker in het geval van Rusland, zelden met één uniforme stem.256 Niet alleen ontbreekt een gemeenschappelijk standpunt ten aanzien van de betrekkingen met Rusland, maar het ontbreekt de EU-lidstaten ook aan consensus over de keuze van middelen en de toepassing ervan.257 In Moskou heerst dan ook de opvatting dat het belang van de EU als politieke machtsfactor beperkt is.258 Het anderhalf jaar lang uitblijven van een onderhandelingsmandaat voor de Europese Commissie voor een nieuwe PSO, heeft voor het Kremlin de sterke positie van de individuele lidstaten in de EU-besluitvorming onderstreept.259 Lidstaten die specifieke geschillen met Rusland opgelost willen zien, zoals Polen en Litouwen, gebruiken de EU als
252 Vogel, ‘Prospects for Coordination of Western Policies’ 92. 253 Ibidem, 93.
254 Mankoff, ‘Russian Foreign Policy’ 157. 255 Ibidem, 157.
256 Katinka Barysch, ‘Russia, realism and EU unity’, Policy Brief for the Centre for European Reform (Londen, juli 2007) 6.
257 Barysch, ‘Russia, realism and EU unity’ 4.
258 Arbatova, ‘Russia-EU Beyond 2007: Russian Domestic Debates’ 7.
hefboom om hun doel te bereiken. Niet alleen wordt de EU met betrekking tot Rusland misbruikt door de eigen Oost-Europese lidstaten, ook andere voormalige Sovjetrepublieken proberen de EU te bespelen: ‘what the US and the EU should guard against is being exploited by Russia’s neighbors as a vehicle to settle old scores against the former imperial center’.260
Moskou prefereert dan ook bilaterale relaties boven institutionele relaties en gezien het Russisch geloof in de suprematie van de staat is dit logisch.261 Bovendien handelen natiestaten, in tegenstelling tot internationale organisaties, tenminste naar hun nationale belangen, wat de bilaterale relaties meer voorspelbaar maakt. Daarnaast zijn de (meeste)