5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zullen eerst de impact en de gevolgen van windparken op vogels en vleermuizen worden besproken. Ten tweede zal het interview met Vogelbescherming Nederland worden besproken waarbij zij ingaan op vragen met betrekking tot de belangen van vogels bij de plaatsing van windparken en de gevolgen hiervan. Ook geven zij enkele voorbeelden van windparken waar het volgens hen wel of niet goed is gegaan. Als derde zal een reflectie worden gegeven op de procedure waarbij wordt ingegaan op de milieuclubs die veelal voor de belangen van vogels en vleermuizen bij een ontheffingsverlening en bij de plaatsing van windparken willen opkomen en hoe het 1% moraliteitscriterium hierbij in de praktijk een rol speelt. Als laatst zal worden gekeken hoe dit mogelijk anders zou kunnen en welke punten veranderd kunnen worden om de impact en de negatieve gevolgen van de plaatsing van windparken en van de verlening van een ontheffing voor het doden en verwonden van vogels en vleermuizen te verminderen.
5.2 Impact en gevolgen
Lidstaten dienen bij de bouw van een windpark op grond van artikel 5 Vogelrichtlijn en artikel 12 van de Habitatrichtlijn rekening te houden met de impact daarvan op de soorten en gebieden in de betreffende lidstaat. Er wordt gesteld dat windturbines in het algemeen geen probleem zijn voor de vogels en Habitats in de natuurgebieden. Volgens de Europese Commissie zijn voorbeelden te noemen van de bouw van windparken waarbij dit geen nadeel voor de natuur heeft opgeleverd en zelfs waarbij de bouw van windparken voordelen voor de natuur heeft opgeleverd.108 Het plaatsen
van windparken kan in een omgeving waarin de biodiversiteit is verminderd bijdragen aan verbetering van de staat van instandhouding van de biodiversiteit.
108 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
Of het plaatsen van windparken daadwerkelijk een positief of negatief effect teweeg kan brengen hangt af van alle factoren van dat specifieke geval. Het is van belang wat voor soorten in het bepaalde gebied leven waar het windpark bij gebouwd zou worden en het is van belang wat de locatie is. Ook is de precieze bouw van het park van belang.109 Toegangswegen, bouwmaterialen, betonnen funderingen, tijdelijke
bouwwerkzaamheden en een besturingsgebouw vallen hier ook onder. Aanpassingen in de bedrijfsvoering kan de negatieve effecten van windparken op vleermuizen en vogels ook verminderen.110 Uit onderzoek is gebleken dat de omvang van slachtoffers
bij vleermuizen groter is en van meer betekenis is dan het geval is bij vogels. In tegenstelling tot vogels worden vleermuizen juist aangetrokken tot windturbines. Ondanks dat er veel onderzoek is gedaan naar de relatie tussen vleermuizen en windturbines blijkt het lastig te zijn algemeen geldende conclusies voor de belangen van vleermuizen te trekken. Het is bijvoorbeeld moeilijk om het trekgedrag en de vlieghoogte tijdens de trek te bepalen.111
De risico’s van het plaatsen van windparken op vogels en vleermuizen zijn volgens de Europese Commissie echter over het algemeen laag waardoor het belang van het bouwen van windparken hierbij de overhand zou nemen. De Europese Commissie geeft aan dat windparken in Europa zich momenteel niet bevinden in de buurt van de meest bedreigde en zeldzame diersoorten en de parken die zich daar wel bevinden geven voor deze zeldzamere dieren lage sterftecijfers aan.112
5.3 Vogelbescherming Nederland
Een vereniging die in tegenstelling tot de Europese Commissie niet van oordeel is dat de risico’s van het plaatsen van windparken op vogels over het algemeen laag zijn is Vogelbescherming Nederland. In het kader van dit onderzoek is het teamhoofd van
109 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
and Natura 2000, Luxembourg 2011, p. 31 (online publiek).
110 Winkelman, Kistenkas & Epe 2008, p. 110. 111 Winkelman, Kistenkas & Epe 2008, p. 111.
112 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
het Servicecentrum van de Vogelbescherming enkele vragen gesteld met betrekking tot de plaatsing van windparken in combinatie met de gevolgen voor vogels. Dit interview is geheel uitgewerkt en is terug te vinden in Bijlage 1. Nauwelijks sterven of raken teveel vogels of vleermuizen gewond door de plaatsing van een windpark, maar volgens Vogelbescherming Nederland wordt een gebied op korte termijn nooit beter van de plaatsing van windturbines. Het opwekken van groene stroom heeft volgens Vogelbescherming Nederland voordelen voor het milieu zoals minder vervuiling en minder CO2 uitstoot, wat enerzijds zorgt voor positieve effecten voor vogels op de lange termijn, anderzijds ten alle tijden slecht is voor vogels in verband met de plaatsing van windparken. Vogelbescherming Nederland bevestigt wel dat het effect op vogels sterk afhankelijk is van de locatie van de windturbines, wat ook uit onderzoek is gebleken. Ook zijn zij van oordeel dat de hoogte en het aantal turbines dat wordt geplaatst voornamelijk het effect op vogels bepaalt. Vogelbescherming Nederland stelt dat het ondoenlijk is om met compenserende of mitigerende maatregelen de effecten van windturbines te compenseren en dat ook het
botsingsrisico niet te compenseren valt. Volgens hen zijn de risico’s voor zeldzame vogels die in een natuurgebied voorkomen relatief groot zijn. Een voorbeeld van een zeldzame vogelsoort die werd bedreigd door de plaatsing van windparken betreft “de topper”. Dit soort overwintert in Nederland en is dan slechts te vinden op het
IJsselmeer en bij de Waddenzee. Destijds lag er een plan om windturbines langs de afsluitdijk te plaatsen. Indien deze gebouwd zouden worden zou dit een groot effect hebben gehad op de populatie van de topper omdat zij dagelijks heen en weer vliegen tussen het IJsselmeer en de Waddenzee. Vogelbescherming Nederland stelt zich op het standpunt blij te zijn dat dit plan destijds geen doorgang heeft gevonden.
De effecten van de bouw van enkele windturbines kunnen in bepaalde gevallen meevallen, maar Vogelbescherming Nederland stelt dat indien er tien van dezelfde gevallen zijn waarin de effecten van de bouw van enkele windturbines meevallen, dit bij elkaar opgeteld wel degelijk voor een wezenlijk negatief effect voor vogels kan zorgen. Ondanks dat de plaatsing van windturbines vaak slecht uitpakt voor vogels zijn zij van oordeel is dat de situatie voor vogels nooit beter wordt door de plaatsing van windturbines, al stellen zij ook dat de effecten op vogels bij de plaatsing van sommige windparken gering zijn. Als de te verwachten effecten onduidelijk of ronduit slecht zijn voor vogels is Vogelbescherming Nederland van oordeel dat de
windparken niet geplaatst moeten worden. In dit soort situaties gebeurd het regelmatig dat deze windparken toch worden geplaatst. Een voorbeeld hiervan is volgens Vogelbescherming Nederland het windpark Noordoostpolder bij Urk. De bezwaren van de tegenstanders van dit windpark, die onder andere inhielden dat beschermde vogels en vleermuizen in grote aantallen met de windturbines in botsing zouden komen, zijn door de Afdeling afgewezen.
Volgens Vogelbescherming Nederland is het barrière-effect naast het botsingsrisico, verstoring en verplaatsing een van de belangrijkste effecten wat de plaatsing van windturbines nabij leefgebieden van vogels teweeg kan brengen en hangt het van de situatie af welk effect in het individuele geval het meeste nadeel veroorzaakt voor vogels. Een ander risico is volgens hen het risico van cumulatieve effecten, waar volgens hen nauwelijks naar wordt gekeken. De steeds groter wordende windparken kunnen tevens habitatverlies bevorderen bij voedingsgebieden voor vogels. Dit gebeurd met name bij zandbanken en bij ondiepe wateren en vooral tijdens de migraties. Vogelbescherming Nederland geeft aan dat het onduidelijk is of
projectontwikkelaars bewust rekening houden met vogels (en andere soorten) bij het bouwen van windparken, maar dat dit een verplicht onderdeel is in het
planningstraject. Al met al gaan de belangen van vogels volgens Vogelbescherming Nederland toch voor het belang van het plaatsen van windparken.
5.4 Procedure afwegen
In het vorige hoofdstuk is onderzocht in welk geval iemand of een stichting een belanghebbende kan zijn bij het besluit tot plaatsing van windparken, bij de verlening van een ontheffing en wanneer wordt voldaan aan het relativiteitsvereiste. Het zijn voornamelijk milieuclubs die belanghebbenden zijn bij de plaatsing van windparken en bij de verlening van ontheffingen. Vogelbescherming Nederland is een van de belanghebbende die op kan komen voor vogels. Nog een voorbeeld is de
Vogelwerkgroep die is opgekomen voor de belangen van beschermde soorten vanwege de gevolgen van windpark en zonneveld Koningspleij Noord in Arnhem. Hierbij ging het vooral om de belangen van de wulp, een aantal ganzensoorten en de
meervleermuis.113 Twee belanghebbende bij het besluit om windpark de Drentse
Monden en Oostmoer waren bijvoorbeeld WindNEE en Platform Storm. Zij waren het in het geval van dit windpark niet eens met de locatie waar het windpark geplaatst zou worden.114 Zoals uit onderzoek is gebleken is de locatie van groot belang voor de
impact daarvan op vogels en vleermuizen. Platform Storm stelt dan ook dat Nederland niet geschikt is voor grootschalige windenergie vanwege de hoge bevolkingsdichtheid en grootschalige infrastructuur en dat windparken beter in het buitenland kunnen worden geplaatst. De Afdeling is het hier niet mee eens en volgt de taakstelling die is opgemaakt in Europees verband dat alle lidstaten moeten bijdragen aan duurzame energie.115
Voor een ontheffingsverlening dient zoals eerder is aangegeven geen afbreuk te worden gedaan aan het streven de populaties van de soort in hun natuurlijke
verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Ook is het 1% ofwel het ORNIS criterium uitgebreid besproken. Bij het windpark dat nabij het dorp Netterden zou worden gebouwd gaat het wederom om een stichting die opkomt voor de belangen van vogels en vleermuizen. De stichting stelde dat de vogels op het moment van de procedure al in een ongunstige staat van instandhouding verkeerden en dat daarom het 1% criterium ten onrechte wordt toegepast.116 Ook zou
volgens de stichting volgens een opgemaakt rapport het daadwerkelijke aantal sterfgevallen hoger zijn en wordt geen rekening gehouden met cumulatieve effecten. De rechtbank verwijst echter naar een uitspraak van de Afdeling117 waarin in
geoordeeld dat het 1% moraliteitscriterium altijd gehanteerd mag worden omdat een ander wetenschappelijk onderbouwd criterium ontbreekt. Ook mag het criterium worden toegepast op soorten die reeds in een ongunstige staat van instandhouding verkeren.118
113 ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:296.
114 ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 58. 115 ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 58.1. 116 Rb. Gelderland 9 april 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:1535, r.o. 7. 117 ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2339, r.o. 25.1.
Milieuclubs kunnen vaak opkomen voor de belangen van vogels en vleermuizen, maar als wordt gekeken naar het 1% ofwel het ORNIS-criterium wordt dit criterium vaak gebruikt en indien hier aan wordt voldaan ligt de weg voor de
projectontwikkelaars van de windparken open. Staatsbosbeheer kwam bijvoorbeeld in de zaak van windpark Scheerwolde op voor de belangen van de purperreigers.119 Zij
stelden dat er een belangenafweging plaats had moeten vinden waarbij een bijzondere betekenis had moeten worden toegekend aan het belang van de natuur. Volgens hen zou het natuurbelang hier zwaarder wegen dan de belangen die met de plaatsing van de windturbines zouden zijn gediend en zou hierdoor het 1% criterium niet van toepassing zijn. De Afdeling was echter van oordeel dat ook hier het 1% criterium geldt.120 Een klein percentage vogels en vleermuizen zouden gewoonlijk zonder
plaatsing van een windpark ook dood gaan. Naar aanleiding van de jurisprudentie valt af te leiden dat de Afdeling erg streng is in de hantering van het 1% criterium.
5.5 Hoe dit anders kan
De vraag is nu of er naar aanleiding van de voorgaande informatie een mogelijkheid is om vogels en vleermuizen onder betere omstandigheden te laten leven naast windturbines of dat dit een probleem blijft en niet samen gaat. Zoals
Vogelbescherming Nederland in het interview in Bijlage 1 al aangeeft en ook blijkt uit meerdere uitspraken van de Afdeling, is het erg lastig om naar aanleiding van de mogelijke gevolgen voor vogels (en vleermuizen) de bouw van windparken in Nederland tegen te houden. De Europese en nationale doelstellingen met betrekking tot de vermindering van CO2 uitstoot en met betrekking tot het verkrijgen van energie uit hernieuwbare bronnen lijkt het grootste belang te zijn, wat uit verschillende
uitspraken van de Afdeling blijkt. De Afdeling stelt dat in het geval van vleermuizen het belang van het behoud van de desbetreffende soort dient te worden afgewogen tegen een dwingende reden van groot openbaar belang, namelijk het bouwen van een windpark.121 Omdat het windpark Wieringermeer bijdraagt aan positieve gevolgen
voor het klimaat en zorgt voor een elektriciteitsvoorziening heeft de Afdeling bepaald
119 ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:73, r.o. 2.3. 120 ABRvS 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9250, r.o. 5. 121 ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2231.
dat in dit geval een ontheffing verkregen kan worden.122 Wel wordt zoveel mogelijk
rekening gehouden met de belangen van vogels en vleermuizen door de toepassing van bijvoorbeeld het 1% criterium en mitigerende- en compenserende maatregelen. Toch zou er, zoals de Vogelbescherming Nederland al stelt, meer rekening gehouden kunnen worden bij gebieden waar zeldzame soorten leven door hier geen windparken te plaatsen. De locatie en de bouw van het park zijn van belang bij de vaststelling van negatieve gevolgen voor vogels en vleermuizen,123 waardoor het aanpassen van de
bouw van de windturbines en het plaatsen van windparken in gebieden waar weinig vogels en vleermuizen leven een optie zou zijn. Voor vleermuizen betekent dit dat de windparken niet in een bosrijke omgeving geplaatst dienen te worden. Vogels zouden baat hebben bij een windpark waarbij een grotere afstand tussen de verschillende windturbines ligt. 124 Ook de bouw van de individuele windturbines speelt hierbij een
rol. Verandering van bestaande windturbines naar grotere en nog meer energie zuinigere windturbines heeft in Europa en Noord-Amerika al plaatsgevonden. Uit deze nieuwe ervaringen is gebleken dat dit enerzijds het botsingsrisico bij vogels heeft verminderd, maar het risico anderzijds bij vleermuizen juist groter wordt.125 De
toegenomen hoogte van de windturbines heeft op vogels geen negatiever effect, maar op vleermuizen is dit wel zo in verband met de nachtelijke migratie. Het bouwen van een windpark zou geen negatief effect kunnen hebben op de vogelpopulatie omdat de populatie hierdoor op hetzelfde niveau behouden kan worden, maar het plaatsen van meerdere windparken kan wel een te grote impact hebben op de vogelpopulatie. Nederland behoort niet bij de koplopers op het gebied van windenergie in Europa. Uit cijfers blijkt dat vooral de UK, Zweden, Frankrijk en Finland op land veel potentie
122 ABRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1228.
123 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
and Natura 2000, Luxembourg 2011, p. 31 (online publiek).
124 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
and Natura 2000, Luxembourg 2011, p. 32 (online publiek).
125 Hötker, ‘The impact of repowering of wind farms on birds and bats’, Michael-
Otto-Institute within NABU-research and Education Centre for Wetlands and Bird Protection Berghusen: 2006 (online publiek).
hebben om windparken te kunnen plaatsen.126 Het is bij het bouwen van windparken
van belang om te kijken in welke lidstaat het windpark het best past maar ook andere punten zijn van belang. Er dient een netaansluiting aanwezig te zijn in het gebied en er dient toegang tot de weg te zijn. Doordat infrastructuur een negatief effect kan hebben op soorten en gebieden is het van belang om dit voor de bouw te onderzoeken. Als dit goed wordt onderzocht draagt dat bij aan de belangen van vogels en
vleermuizen bij de bouw van de windparken. Ook is het van belang dat er “Wildlife sensitivity maps” worden opgemaakt.127 Dit kan helpen om een conflict met artikel 5
Vogelrichtlijn en artikel 12 Habitatrichtlijn te voorkomen. Project ontwikkelaars dienen aan te tonen dat zij voorzorgmaatregelen hebben genomen om te voorkomen dat de vogels en vleermuizen worden beschermd bij de bouw van een windpark. De projectontwikkelaars kunnen dan proberen zo ver mogelijk van bijvoorbeeld
migratieroutes en Natura 2000-gebieden af te bouwen.128
5.6 Conclusie
Volgens de Europese Commissie zijn voorbeelden te noemen van de bouw van windparken waarbij dit geen nadeel voor de natuur heeft opgeleverd en zelfs waarbij de bouw van windparken voordelen voor de natuur heeft opgeleverd. Hoeveel impact een windpark daadwerkelijk heeft op vogels en vleermuizen hangt af van de locatie en de bouw van het windpark. Vogelbescherming Nederland is van oordeel dat de bouw van windparken op land in Nederland ten alle tijden slecht is voor vogels en dat dit belang nooit prevaleert ten opzichte van de belangen van vogels. Zij zijn in beginsel tegen de bouw van windparken, al merken zij op dat zij wel voorstander zijn van het opwekken van groene energie en de plaatsing van windparken op de lange termijn gunstig uit zou kunnen pakken voor vogels. Milieuclubs komen vaak op voor de belangen van vogels en vleermuizen, maar waar het gaat om het 1% ofwel het
126 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
and Natura 2000, Luxembourg 2011, p. 45 (online publiek).
127 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
and Natura 2000, Luxembourg 2011, p. 52 (online publiek).
128 European Commission, Guidance document on the wind and energy developments
ORNIS-criterium is de Afdeling streng. Er zijn een aantal punten waar in de toekomst op gelet kan worden bij de plaatsing van windparken op land in Nederland. Er kan meer rekening worden gehouden met de locatie en de bouw van het park. Er kunnen locaties worden uitgezocht voor windparken waar (bijna) geen (zeldzame) soorten voorkomen. Ook kunnen “Wildlife sensitivity maps” worden opgemaakt en is het mogelijk om te kijken naar mogelijkheden om meer windparken in andere lidstaten te plaatsen die hier meer geschikt voor zijn.