Karakteristieken
• Gedifferentieerd product • Grote marktmacht (inelastische vraag) • Variabele productiekosten verzonken
• Politieke waardering overwinsten gering • Heterogene kostenniveaus
Institutionele arrangementen:
• Gesubsidieerde non-profit organisatie (bv. Streekziekenhuis)
• Subsidieregeling voor de betreffende activiteit (bv. het Nederlands filmfonds) • Bevoordelen van toetreders bij
aanbesteding en veilingen van concessies
• Wettelijke monopolie (bv. TPG) • Vergunningenstelsel (bv. taxi’s) • Bestemmingsplan (bv. Winkelcentra)
2. Doelmatigheid versus….
SurplusextractieKarakteristieken
• ‘Lage kosten’-producenten • Grote heterogeniteit kostenniveaus • Veel informatie over kostenniveaus • Lage politieke waardering overwinst
Institutionele arrangementen:
• Prijsregulering via een toezichthouder (bv. OPTA vis-à-vis KPN)
• Veiling zonder bevoordeling van nieuwe toetreders
• Cost-plus prijsregulering via een
toezichthouder (bv. OPTA vis à vis KPN) • Veiling met bevoordeling van nieuwe
toetreders
• Hoge bedrijfstakspecifieke winstbelasting (bv. aardgas)
• Staatsbedrijf (bv. NS)
• Voormalig staatsbedrijf waarvan de winst via beursgang is afgeroomd (bv. TPG)
Marktmacht als een vorm van gedecentraliseerde belastingheffing
Prijzen van producenten met marktmacht en de door de politiek gecalculeerde
Ramsey-belastingtarieven blijken op vergelijkbare principes te zijn gebaseerd. In beide gevallen varieert de prijs omgekeerd evenredig met de elasticiteit van de vraag. Monopolieprijzen zijn in zekere zin dus een vorm van gedecentraliseerde belastingheffing waarbij men consumentensurplus tegen de laagste verstoringen afroomt ter dekking van de vaste kosten. Marktmacht is dus niet altijd slecht, vergelijk het prijsbeleid voor de NS en voor TPG. Dat relativeert ook de noodzaak om het prijsbeleid van producenten met marktmacht tot in detail te reguleren. De regels voor het
optimale belastingtarief en het prijsbeleid van een producent vertoont een opmerkelijke overeenkomst.
Vrije toe- en uittreding
Wel is er een belangrijk verschil: private producenten kennen in tegenstelling tot de politiek geen waarde toe aan het consumentensurplus. Zij zijn louter geïnteresseerd in het afgeroomde surplus. Dit streven kan in de hand worden gehouden als er sprake is van vrije toetreding: toetreding vergroot de concurrentie en zet daarmee de monopoliewinsten onder druk. Dit kent soms echter wel een prijs: de diversiteit is groter dan optimaal met te hoge vaste kosten als gevolg. Deze extra vaste kosten zijn met name excessief als diversiteit weinig wordt gewaardeerd.
Wettelijk monopolies als remedie tegen een overdaad aan concurrentie
De politiek kan deze kosten van excessieve diversiteit beperken door de concurrentie aan banden te leggen, bijvoorbeeld door een wettelijk monopolie. Dit leidt tot het klassieke dilemma van het
bevorderen van concurrentie versus het benutten van schaalvoordelen, vergelijk de TPG die te
hoop loopt tegen de opheffing van het wettelijk monopolie. De trend naar integratie van de Europese markt en globalisering verlaagt de kosten van concurrentie, omdat de vaste kosten breder kunnen worden gespreid. De trend naar productdifferentiatie heeft bovendien het aanbod en de vraag naar uiteenlopende producten vergroot. Bijgevolg heeft een aantal wettelijke monopolies zijn bestaanrecht verloren, zoals in de telecommunicatiesector.
Private informatie over productiekosten in handen van de aanbieder
Zodra de politiek niet alleen in het duister tast omtrent behoeften van de individuele klant, maar ook over de kosten van heterogene aanbieders, worden de problemen nog complexer. De trend naar arbeidsdeling in informatiebeheer versterkt de informatieasymmetrie tussen vakspecialisten en politici. Aanbieders met lage productiekosten kunnen de winst als gevolg van lage kosten in eigen zak steken. De politiek zal die winst graag willen incasseren om te kunnen herverdelen. Zij kan dat alleen bereiken door aanbieders met lage kosten prikkels te geven zich ook als zodanig te onderscheiden. Dat betekent dat de politiek het onaantrekkelijk moet maken om je als een aanbieder met hoge kosten voor te doen, omdat de efficiënte aanbieders zich dan moeilijker als inefficiënt kunnen voordoen. Dit resulteert in een dilemma van doelmatigheid versus
surplusextractie . Het losweken van overwinst gaat ten koste van de efficiency van aanbieders
met hoge kosten en vereist dat de aanbieders met lage kosten een deel van winst krijgen toegeschoven. Dit biedt een gedeeltelijke verklaring waarom veel privatiseringstrajecten zich slechts in een beperkte populariteit mogen verheugen: de voordelen van producenten met lage kosten worden openbaar in de vorm van hoge winsten, die kunnen worden geïncasseerd door de
nieuwe eigenaren. Ook voor de privatisering werden die voordelen echter deels geïncasseerd, toen echter in de vorm van onzichtbare X-inefficiency.
Mechanismen voor afroming overwinst
Er zijn een vijftal mechanismen om zoveel mogelijk overwinst af te romen ten bate van
herverdelingsdoeleinden. Ten eerste leidt concurrentie tussen aanbieders tot een beperking van de heterogeniteit in productiekosten, omdat de aanbieders met de hoogste productiekosten uit de markt worden gedrukt. Ten tweede kan de politiek overwinsten afromen door expliciete
belastingen of prijsregulering. Door winsten niet volledig weg te belasten worden ‘lage kosten’-producenten verleid om zich als zodanig te onthullen. De politiek kan dan een deel van de winst incasseren. Het derde mechanisme is verkoop op de kapitaalmarkt. Indien kapitaalverschaffers over betere informatie over de productiekosten beschikken dan de politiek, dan leidt hun
onderlinge concurrentie tot een goed bod op de aandelen. Het vierde mechanisme is concurrentie
om de markt waarbij partijen concurreren om het recht om een markt te mogen bedienen. Het
laatste mechanisme is de extractie via een ambtelijk apparaat dat informatie boven water poogt te krijgen en dat de beleidsvrijheid van aanbieders beperkt.
De effectiviteit van de kapitaalmarkt als extractiemechanisme is afhankelijk van een tweetal trends en een hardnekkig probleem. De trend naar internationale integratie van de kapitaalmarkt vergroot de concurrentie tussen kapitaalverschaffers. De politiek krijgt via beursgang steeds betere informatie. De trend naar een spreiding van aandelenbezit – vooral als gevolg van pensioenbesparingen - maakt het bovendien minder belangrijk als een deel van de overwinsten aan aandeelhouders ten goede komt. Via pensioenfondsen profiteert daar een groot deel van electoraat van. De effectiviteit van de kapitaalmarkt wordt ondermijnd door de
problemen bij corporate governance. Naarmate de ondernemingsleiding meer haar eigen belangen nastreeft dan die van de aandeelhouder, en naarmate de mechanismen om die kracht te bedwingen slechter ontwikkeld zijn, is de kapitaalmarkt een minder interessant alternatief. Ook de internationale spreiding van aandelenbezit beperkt dit extractiemechanisme nadat het bedrijf is geprivatiseerd. Nieuwe, onvoorziene overwinsten komen dan immers ten goede aan buitenlandse aandelenbezitters.
Verschillende trends wijzen in de richting van meer concurrentie en diversiteit in de afruil tussen schaal en diversiteit. De integratie van markten door het slechten van
handelsbarrières, door Europese integratie en door globalisering impliceren dat vaste kosten over een breder draagvlak kunnen worden gespreid en er dus is er meer ruimte voor diversiteit. De trend naar productdifferentiatie en een grotere behoefte aan variëteit heeft bovendien het aanbod
en de vraag naar uiteenlopende producten vergroot. Het business stealing-effect wordt minder ernstig naarmate de overheid door een steeds ernstiger informatieachterstand minder goede instrumenten ter beschikking heeft om overwinsten af te romen. De trend naar arbeidsdeling in informatiebeheer maakt de informatieachterstand van de overheid immers steeds groter. Het
business stealing effect wordt ook minder ernstig naarmate meer aandeelhouders een
buitenlandse nationaliteit bezitten en de nationale overheid minder waarde toekent aan winsten Bovendien maakt het toenemende belang van verzonken kosten (kennis, reputatie en marketing) excessieve concurrentie minder waarschijnlijk. Expliciete toetredingsbarrières die door de overheid zijn opgelegd zijn dan minder noodzakelijk.
Een geloofwaardige zelfbinding aan eerder beleid...
Beleid wordt niet eenmalig vastgesteld, maar steeds opnieuw. Er is dus voortdurend de verleiding om terug te komen op eerdere beleidsafspraken, ook al is eerder toegezegd dat dat niet zou gebeuren. Zo genereert zelfbinding aan een bepaalde beleidsregel informatie over de kostenfunctie van een bedrijf die de politiek later wil gebruiken voor aanpassing van de beleidsregel. De dreiging van morgen beïnvloedt de uitkomst vandaag: wie weet dat overwinst wordt wegbelast, zal vandaag niet investeren, denk bijvoorbeeld aan de geprivatiseerde elektriciteitsproductie of de verzuchtingen van de NS over de relatie met de rijksoverheid.
Omgekeerd leiden ook prestatieafspraken aan een geloofwaardigheidsprobleem. De huidige standpuntenoorlog tussen NS en Tweede Kamer over prestaties en tarieven, kan makkelijk ontaarden in een ‘va banque’ strategie van de NS: in de wetenschap dat de Kamer de NS nooit failliet zal laten gaan omdat het spoorvervoer in ons land moeilijk door een andere vervoerder kan worden overgenomen, zal men de zaak op zijn beloop laten. Niet alleen in het vooruitzicht gestelde beloningen voor efficiënt gedrag (winst die niet wordt wegbelast) maar ook de ultieme straf voor inefficiënt gedrag, bankroet, is weinig geloofwaardig.
.... of een onafhankelijke regulator
Een manier voor politiek om zich te committeren aan non-interventie is de instelling van een onafhankelijke regulator, zoals OPTA, of straks de NMA. De onafhankelijkheid van de regulator staat onder druk als hij tegenover een monopolist staat die moeilijk door een andere producent kan worden vervangen, omdat de monopolist de regulator met strategisch gedrag onder druk kan zetten om zijn beleid aan te passen, zie bijv. de privatisering van de elektriciteitsproductie en de confrontatie tussen KPN en OPTA.