Vrijwel al het forensisch-technisch onderzoek in Nederland wordt van oudsher uitgevoerd door het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), dat in 1999 is ontstaan uit een fusie tussen het Gerechtelijk Laboratorium (opgericht in 1945) en het Laboratorium voor de Gerechtelijke Pathologie (opgericht in 1951). Een sterke stijging van de vraag naar forensisch onderzoek en het op de markt verschijnen van enkele alternatieve aanbieders hebben de vraag opgeroepen of naast het NFI ook andere instituten een rol kunnen of moeten spelen bij forensisch-technisch onderzoek ten behoeve van de strafrechtspleging, en in het verlengde daarvan of (meer) marktwerking zou kunnen of moeten worden ingevoerd in het forensisch onderzoek (FO).
Een andere belangrijke achtergrond bij deze vraag is de op 1 januari 2010 in werking getreden Wet deskundige in strafzaken, waarmee onder andere de artikelen 150a t/m 150c Sv zijn
geïntroduceerd. Een verdachte heeft daarmee een in de wet verankerd algemeen recht op tegenonderzoek door een onafhankelijk deskundige – in onderhavig onderzoek betekent dat: een onafhankelijke forensisch-technisch expert. Dat impliceert praktisch gesproken dat de expert bij een ander laboratorium moet werken dan de expert die het aanvankelijke onderzoek deed. Aldus lijkt het langs juridische weg inmiddels uitgesloten dat er slechts één instituut zou zijn voor forensisch-technisch onderzoek, ook niet voor bepaalde expertisegebieden. Steeds moet een verdachte de mogelijkheid hebben om tegenonderzoek te laten doen. Het lijkt redelijk te veronderstellen dat nu de Nederlandse wetgever dit zo heeft geregeld, het tegenonderzoek mogelijk zal moeten zijn binnen Nederland, ook omdat vertaling van buitenlandse rapportages geen sinecure is. Wel zal het soms gebeuren dat een verdachte, bijvoorbeeld bij een zeldzaam specialisme, geen onafhankelijke tweede expert kan vinden in Nederland en om die reden is aangewezen op experts uit het buitenland; dat zijn dan de uitzonderingen die de regel bevestigen.
Men zou gezien het vorenstaande kunnen denken aan een arrangement voor forensisch onderzoek waarbij de overheid naast het NFI een ‘NFI-2’ inricht, vergelijkbaar met de huidige positie van FLDO voor DNA-onderzoek, maar dan uitgebreid tot een full service-lab. Hier zou dan een verdachte terecht kunnen voor onafhankelijk tegenonderzoek waarop hij volgens de wet recht heeft, en politie en justitie wanneer het NFI op dat moment geen capaciteit heeft. Deze optie is in geen van de gesprekken die we voerden als serieuze mogelijkheid naar voren
gebracht. De problemen die aanleiding waren voor discussie over marktwerking in het forensisch onderzoek (naast het recht op onafhankelijk tegenonderzoek), zoals lange doorlooptijden en zaakachterstanden, en de door sommigen genoemde schijn van afhankelijkheid door institutionele en financiële inbedding bij het Ministerie van Justitie, zouden ook bij een NFI-2 kunnen gaan spelen. Bovendien wordt de opkomst van meerdere alternatieve, private instituten over het algemeen als positief beoordeeld, onder andere doordat deze het NFI scherp houden; het is de vraag of een door de overheid geïnstitutionaliseerd NFI-2 een vergelijkbare
prikkelfunctie zou kunnen vervullen. Zo bezien lijkt de praktijk de optie ‘geen enkele marktwerking’ al te hebben ingehaald.
De praktijk van forensisch-technisch onderzoek is dat naast het NFI reeds verschillende andere aanbieders van forensisch-technisch onderzoek opereren, en er is dus in elk geval enige marktwerking gaande. Maar van een echt vrije markt is geen sprake. Het NFI heeft dan wel geen wettelijk monopolie maar heeft op basis van het verleden een preferente positie. Ten eerste hebben politie en OM de neiging om allereerst aan te kloppen bij het NFI (van oudsher het vaste adres). Ten tweede heeft het NFI een uitzonderlijke positie vanwege de financieringsstructuur (vooraf verzekerde inkomsten, inclusief budget voor onderzoek en ontwikkeling). Kortom, er is momenteel in Nederland wellicht sprake van enige marktwerking, maar zeker niet van een vrije markt. In het buitenland (Verenigd Koninkrijk en Verenigde Staten) zien we net als in Nederland een combinatie van publiek gefinancierde laboratoria voor forensisch-technisch onderzoek en private laboratoria die als commercieel bedrijf opereren. In de Verenigde Staten is van marktwerking al lang sprake, in het Verenigd Koninkrijk is marktwerking sinds de jaren ’90 ingevoerd met het verzelfstandigen van de FSS en het vrijgeven van de markt met overheveling van het budget naar de politie.
Op forensisch-technisch onderzoek in Nederland is – in meer of mindere mate, afhankelijk van het gebied – een kwaliteitsstelsel van toepassing met verschillende instrumenten voor
kwaliteitsbewaking. Zo is er het instrument van wet- en regelgeving (vooral voor DNA), accreditatie van laboratoria (de formele erkenning door een officiële instantie, de Raad voor Accreditatie, dat een laboratorium competent is, in dit geval gebaseerd op ISO-standaard 17025), certificering van onderzoekers (het verlenen door een externe instantie van een bewijs dat een onderzoeker voldoet aan bepaalde kwaliteitsnormen), van deskundigheidserkenning en
-registratie, en van zelfregulering (zoals beoordeling door collega’s en interne audits). Net zoals er in het opsporingsonderzoek niet één spoorsoort zaligmakend is omdat elke spoorsoort zijn zwakke kanten heeft, zo is er ook niet één instrument voor kwaliteitsbewaking zaligmakend. Ook hier lijkt een combinatie van instrumenten nodig. Een intelligente combinatie van
kwaliteitsinstrumenten biedt volgens het ‘multi-layering’-model perspectief op een stelsel waarin forensisch-technisch onderzoek afdoende aan vastgestelde kwaliteitseisen voldoet. De kern van het ‘multi-layering’-model is dat geen enkele beveiligingslaag 100% dekkend is; wanneer verschillende beveiligingslagen op elkaar worden gestapeld, worden onvolkomenheden van onderliggende lagen geleidelijk ondervangen. In de beveiligingssector worden in dit model twee lagen gehanteerd, een eerste laag van wet- en regelgeving die toegang tot de markt en te volgen basisprocedures vastlegt, en een tweede laag die zich meer richt op kwalitatieve aspecten van de inrichting van werkprocessen en de verslaglegging daaromtrent. Zo’n gecombineerde of integrale kwaliteitsbenadering is evenzeer toepasbaar op een forensische markt met kenmerken van een monopolie als op een geheel vrije markt van forensisch onderzoek. Dus los van hoe de markt er uiteindelijk uit zal zien, het werken aan een gecombineerde, meerlagige kwaliteitsbenadering is een zinvolle investering.
Over hoe het FO-veld zich in Nederland zou moeten ontwikkelen, zijn de meningen verdeeld. Verschillende overwegingen en omstandigheden spelen een rol. Er is momenteel al sprake van in elk geval enige marktwerking, als men het feit dat er buiten het NFI aanbieders zijn zo wil
karakteriseren. Het effect van hun bestaan is in elk geval dat het NFI scherp wordt gehouden. Het is echter niet eenvoudig voor nieuwkomers op deze markt om een groter marktaandeel te
veroveren – daarvoor heeft het NFI een te gevestigde positie en is de financieringsstructuur een te grote belemmering. Ondanks de kritiek op de doorlooptijden en onderdelen van het aanbod van het NFI die men vanuit politie en OM wel hoorde (en sporadisch nog hoort) in de richting van het NFI, zijn deze partijen over het algemeen overtuigd van de kwaliteit van het werk van het NFI. Wel hoorden we regelmatig de stelling dat particuliere bedrijven sneller of goedkoper kunnen werken, of specialismen kunnen bieden die het NFI niet heeft. Daarbij brachten respondenten naar voren dat marktwerking betekent dat het NFI flexibeler wordt en bijvoorbeeld eerder haar productassortiment aanpast aan de vraag uit de markt, gestimuleerd door het soort diensten particuliere bedrijven aanbieden of de prijsstelling die zij hanteren. Als men een breed en op de vraag afgestemd assortiment opvat als aspect van kwaliteit, heeft marktwerking een positief effect op de kwaliteit van wat het NFI levert. Vertrouwen, en dan met name vertrouwen in de kwaliteit van het geleverde werk en in de integriteit van de personen die het forensisch onderzoek uitvoeren, is voor politie en justitie nog steeds het hoofdargument om te kiezen voor het NFI. In ons onderzoek werden daarbij kanttekeningen geplaatst of het beeld dat men heeft van het kwaliteitsniveau wel altijd gebaseerd is op de werkelijkheid. Soms dicht men het NFI meer toe dan er feitelijk is, bijvoorbeeld dat alle NFI’ers gescreend zouden zijn en dat het NFI op alle
velden geaccrediteerd is, en soms heeft men ook een onjuist beeld van particuliere instituten, bijvoorbeeld dat zij geen accreditatie zouden hebben.
Verder doorvoeren van marktwerking in het FO-veld vergt daarom dat particuliere aanbieders zich kunnen manifesteren als betrouwbare partner voor politie en justitie. Marktwerking vraagt derhalve om te beginnen om een integraal stelsel van kwaliteitsborging, zowel voor NFI als andere aanbieders. Dat stelsel moet ervoor zorgen dat politie en justitie alle aanbieders die aan de gestelde kwaliteitseisen voldoen, in principe moeten kunnen aanmerken als betrouwbare partner. Dat is een basis. Vervolgens is het voor de aanbieders zaak om een goede reputatie op te bouwen en goede relaties met klanten te onderhouden, of om bijvoorbeeld een uniek product aan te bieden, zoals een bepaalde analysevaardigheid, een unieke combinatie van technieken of een speciale dienst. In een overgangsfase naar een echt functionerende markt moet echter wel scherp gelet worden op het psychologische voordeel dat het NFI door zijn traditionele positie als vertrouwde, preferente aanbieder heeft. Daarbij staat ook de makelaarsfunctie die het NFI – niet formeel maar in de beleving van de nodige politie- en OM-functionarissen – heeft of gemakshalve zou moeten hebben, op gespannen voet met invoering van meer marktwerking, omdat de andere aanbieders minder ruimte krijgen om zich concurrerend te profileren en rechtstreekse contacten met opdrachtgevers te onderhouden.
Marktwerking veronderstelt verder een bepaalde financieringsstructuur. Als politie en Openbaar Ministerie forensisch onderzoek moeten gaan inkopen, waarbij zij een vrije keuze maken uit verschillende aanbieders, dienen zij over het bijbehorende budget te beschikken. In ons onderzoek hoorden we regelmatig de opvatting dat niet alle vormen van FO zich lenen voor marktwerking; sommige onderdelen vergen te dure apparatuur en komen te weinig voor om een markt met meerdere aanbieders te rechtvaardigen. De vraag is dan ook, wanneer gekozen wordt om meer marktwerking in te voeren, welk deel van het totale FO-budget naar politie en justitie moet worden overgeheveld en welk deel nog zal worden gebruikt om bepaalde facetten van het forensisch onderzoek van overheidswege te faciliteren. In dat laatste geval grijpt de overheid met het instrument van budgettoedeling richtinggevend in op de FO-markt. Zij kan op die manier bijvoorbeeld zorgen dat bepaalde onrendabele maar onmisbare analysevoorzieningen in stand worden gehouden (overigens niet noodzakelijk bij het NFI, dat kan ook bij een specialistische andere aanbieder). Ook kan de overheid ervoor zorgen dat geld wordt geïnvesteerd in fundamenteel onderzoek dat op termijn kan leiden tot nieuwe forensische technieken of voorzieningen, en het niet aan de bereidheid van bedrijven overlaten om te investeren in fundamenteel onderzoek. Aangezien rechtshandhaving en de daarbij behorende
waarheidsvinding in essentie toebehoren aan de overheid, laat zich niet eenvoudig voorstellen dat de overheid stopt met het via budgettoewijzing uitoefenen van een dergelijke invloed op de FO-markt, en het forensisch onderzoek volledig overlaat aan het aanbod van ‘de markt’. Zo gezien zal er altijd een grens zijn aan de mate waarin marktwerking kan worden doorgevoerd.
Niet alleen de aanbodzijde, maar zeker ook de vraagzijde van de FO-markt kent beperkingen in de mogelijkheden tot het doorvoeren van marktwerking. Het inkopen van FO vraagt dat de inkopende partij, de klant, bereid en in staat is om de aangeboden producten en diensten met elkaar te vergelijken en om te beoordelen wat, gezien de eisen die men vanuit de
strafrechtpleging mag stellen, een verantwoorde keuze is. De klant moet in dat geval in staat zijn om forensische technieken en werkwijzen op verantwoorde wijze op hun kwaliteit of
prijs/prestatieverhouding te beoordelen. Dat vergt veel van een politiekorps of een parket, niet alleen deskundigheid maar ook inzet van (extra) capaciteit. Wat dat laatste betreft worden aan justitiekant zorgen geüit over administratieve lasten die marktwerking voor het Openbaar Ministerie zou betekenen. Wat het eerste, deskundigheid, betreft kunnen de afnemers worden ondersteund door een integraal kwaliteitsstelsel, waarbij op aanbieders of producten met een ‘goedkeuringsstempel’ kan worden vertrouwd. Daarmee is het beoordelingsprobleem niet
verdwenen, maar verschoven: iemand anders beoordeelt dan de kwaliteit van de aanbieders. Dat kan mogelijk deels door de aanbieders zelf gebeuren (peer review), maar er zal daarbij zeker een rol weggelegd zijn voor de overheid. Kortom, omdat het beoordelen van het aanbod in FO niet geheel kan worden overgelaten aan individuele politiemensen of officieren van justitie die in eigen beheer de producten van aanbieders met elkaar gaan vergelijken, zal er van overheidswege een kwaliteitsoordeel moeten worden uitgesproken over de aanbieders en hun producten. Daarmee treedt de overheid op in deze markt als kwaliteitsbewaker, zodat er, ook wanneer gekozen zou worden voor een geheel geliberaliseerde markt, sprake is van een gereguleerde markt.
Hoe groot of klein het vrije deel van de FO-markt ook is, daar waar meerdere spelers in concurrentie acteren moet sprake zijn van eerlijke mededinging. Het is een overheidstaak om daarop toe te zien. Bij het eventueel verder doorvoeren van marktwerking, dient de overheid daarvoor derhalve voorzieningen te treffen. Verschillende respondenten in ons onderzoek benadrukten dat niet te makkelijk kan worden aangenomen dat eerlijke mededinging kan worden bereikt door enkel toezicht door een toezichthouder (bijvoorbeeld de NMa). Belangrijke
aandachtspunten voor eerlijke mededinging, vooral in een overgangsfase, zijn het op gang brengen van de markt door informatievoorziening aan de vraagzijde (die aanvankelijk het NFI als preferente aanbieder kan blijven beschouwen), het voorkomen van kruissubsidiëring bij het NFI in een niet geheel opengestelde markt (dat wil zeggen dat de kosten van producten uit het
vrijemarktsegment worden geboekt bij de gemonopoliseerde producten), en het alert zijn op indirecte vormen van machtsuitoefening wanneer het NFI als dominante speler, bewust of onbewust, de agenda bepaalt bij bijvoorbeeld rechercheursopleidingen of deskundigheidseisen voor het NRGD. Verder zal nog moeten worden bekeken wat de implicaties zijn van het nog aanhangige wetsvoorstel Aanpassing Mededingingswet ter invoering van gedragsregels voor de overheid voor het forensische veld en de positie van het NFI daarbinnen.
Marktwerking in FO kan niet gemakkelijk worden vergeleken met marktwerking in bijvoorbeeld de gezondheidszorg, openbaar vervoer, post of energie, waar grote aantallen consumenten de klanten zijn, in tegenstelling tot het strafrechtelijk forensisch-technisch onderzoek waarbij enkele overheidsorganen de voornaamste klanten zijn. De genoemde sectoren zijn veel groter en breder dan het forensische onderzoek. Voor vergelijkende doeleinden kan beter worden gekeken naar de ontwikkelingen in het aanpalende gebied van de veiligheidssector, waarvan het forensisch onderzoek feitelijk onderdeel uitmaakt. Het forensisch-technisch onderzoek ten behoeve van de strafrechtspleging is maar een klein deel van de markt voor forensisch onderzoek, dat een breder scala aan private actoren kent, zowel afnemers als aanbieders. In toenemende mate zien we daar verwevenheid van publieke en private actoren en processen. De ervaringen op het terrein van de publiek-private markt voor beveiliging laten zien dat op het terrein van veiligheid marktwerking mogelijk is. De in de praktijk ontstane private FO-markt is onderdeel van een bredere verschuiving in taken voor preventie, veiligheid en opsporing van de publieke naar de private sector. Daarbij maken de ontwikkelingen duidelijk dat private en publieke werkzaamheden soms op een onwenselijke manier met elkaar verbonden kunnen raken (grey policing).
Transparantie en overheidstoezicht zijn dan ook belangrijke sleutelwoorden voor bewaking van publieke belangen wanneer het forensisch onderzoek voor de strafrechtspleging meer gaat bewegen in de richting van de bredere publiek-private markt voor forensisch onderzoek en beveiliging.