De Tweede Wereldoorlog heeft aan de wieg gestaan van vele ontwikkelingen binnen de internationale betrekkingen. Zo werden de Verenigde Naties na deze periode opgericht en nam ook de mensenrechtenbeweging een vlucht. Waar het discours in de jaren dertig en veertig de nadruk legde op de rechten van minderheden, verschoof de aandacht na de Tweede Wereldoorlog naar de rechten van de mens in het algemeen. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948) is de eerste, invloedrijke culminatie van dit proces. Ook het huidige vluchtelingenregime vindt zijn oorsprong na de Tweede Wereldoorlog. Allereerst bestond dit uit de rechten zoals die vastgesteld waren in de Universele Verklaring en die als vanzelfsprekend ook van toepassing zijn op vluchtelingen. Zaken als het recht op leven in vrijheid, het recht om niet bloot gesteld te worden aan een onmenselijke behandeling, het recht om je land te verlaten en terug te keren, het recht op nationaliteit en het recht om niet zonder reden gevangen gezet te worden, zijn hiervan voorbeelden.102 In 1950 werd het kantoor van de United Nations
High Commissioner for Refugees (UNHCR) opgericht. Met de oprichting van deze
organisatie en de bijbehorende Conventie in 1951, was het internationaal vluchtelingenregime, in haar huidige vorm, een feit.
Het vorige hoofdstuk behandelde de wijze waarop de vluchtelingenproblematiek steeds meer een kwestie is geworden die geanalyseerd wordt in veiligheidstermen. Ook was het begrip veiligheid zelf aan verandering onderhevig en het in de jaren negentig geïntroduceerde concept human security is veelbelovend met betrekking tot het vluchtelingenprobleem. UNHCR stelde in de jaren negentig dat human security het ultieme doel van de organisatie is en in 2005 kenmerkte zij human security als het meest geschikte conceptuele raamwerk voor forced displacement. Maar wat betekenen deze uitspraken gedaan door High Commissioners Sadaka Ogata en António Guterres? In dit hoofdstuk zal daarom het beleid van UNHCR onder de loep worden genomen. Welke ontwikkelingen kende het vluchtelingenvraagstuk en hoe speelden de verschillende High
102 Gary G. Troeller, ‘Refugees and human displacement in contemporary international relations:
Reconciling state and individual sovereignty’ in Edward Newman en Joanne Van Selm eds., Refugees and
Commissioners daarop in? Hoe is het door UNHCR gevoerde beleid veranderd sinds de oprichting van de organisatie in 1950 en wat zijn daarvan enkele concrete consequenties?
In dit hoofdstuk wordt een antwoord gezocht op deze vragen om vervolgens in staat te zijn een conclusie te trekken over de rol van human security bij de beleidskeuzes van UNHCR. De beleidsveranderingen zullen geanalyseerd worden aan de hand van het beleidsvormingsmodel van David Easton (1965). Eastons input-output systeemtheorie was innovatief omdat hij het beleid voorstelde als iets dat ontstaat door middel van interactie van de beleidsmakers met hun omgeving. Het model moet gezien worden als een vereenvoudigde weergave van de complexe relaties die een rol spelen met betrekking tot het vormen van beleid. Eastons theorie, hoewel al enige jaren geleden bedacht, is vanwege zijn algemene karakter nog steeds van grote waarde in de wereld van de politicologie.103
Volgens Easton was het noodzakelijk algemene verklaringen van politiek gedrag te vinden en dit kon volgens hem het beste onderzocht worden vanuit een politiek systeem. Via een dergelijk systeem was het mogelijk om op wetenschappelijke wijze politieke beslissingen te verklaren. Onder een politiek rsysteem verstond Easton: ‘that system of interactions in any society through which binding or authorative allocations are made and implemented’. De omgeving van dit systeem bestaat uit twee delen, het
intrasocietal en het extrasocietal. De input-output-analyse is gebaseerd op de
uitwisseling die bestaat tussen deze twee delen. Het politieke systeem zet bepaalde inputs die het krijgt van buitenaf, om in een bepaalde output. Wat daarbij voor Easton van belang is, is onder welke omstandigheden politieke systemen intact blijven. Politieke systemen hebben namelijk te maken met bepaalde druk, of in Eastons bewoordingen
stress (‘said to occur when there’s a danger that the essential variables will be pushed
beyond what we may designate as their critical range’).
Input kan bestaan uit demand en supports, oftewel eisen en steun. Onder demand verstaat hij ‘an expression of opinion that an authorative allocation with regard to a particular subject matter should or should not be made by those responsible for doing so’. Het is in andere woorden een eis voor het politieke systeem om iets niet of juist wel te doen. Stress ontstaat wanneer er bijvoorbeeld teveel eisen gesteld worden aan het
systeem (volume stress) of wanneer er bepaalde bijzondere eisen gesteld worden die niet zomaar ingewilligd kunnen worden door het systeem (content stress). Support oftewel steun kan zowel specifiek als diffuus zijn. Onder specifieke steun wordt verstaan dat steun gegeven wordt omdat het politieke systeem aan bepaalde specifieke wensen voldoet. Diffuse steun is een algemeen geloof in het politieke systeem; dit hangt dus niet direct af van de beslissingen die het systeem maakt maar van de autoriteit die het bezit. Ook met betrekking tot steun doet zich bepaalde ‘stress’ voor; er kan bijvoorbeeld negatieve steun zijn oftewel oppositie. Ook kan een systeem nooit alle eisen inwilligen, waardoor een politiek systeem niet in stand te houden is wanneer het alleen specifieke steun ontvangt.
Output zijn de decisions (beslissingen) en policy (beleid) die het politieke systeem maakt naar aanleiding van de inputs die het krijgt. De inputs worden dus door het systeem via een conversieproces omgezet naar beleid. Dit beleid en de beslissingen die genomen zijn, hebben een bepaald effect. Heeft het systeem aan de eisen voldaan of juist niet? De prestaties van het politieke systeem vormen de feedback die het systeem eventueel kan gebruiken om het beleid aan te passen. Het beleid wordt dus ook beïnvloed door de prestaties en uitkomsten van eerder beleid.104
De ontwikkeling van het beleid van UNHCR zal gestructureerd worden aan de hand van de theorie van Easton. Op deze manier kunnen alle factoren die een rol hebben gespeeld bij de bepaling van de beleidskeuzes van UNHCR in kaart worden gebracht. Om meer dan vijftig jaar aan beleid te kunnen analyseren, heb ik deze periode onder verdeeld in vier fases. Deze onderverdeling heb ik gebaseerd op de verdeling die Loescher maakte toen hij in The UNHCR and World Politics ook vijftig jaar beleid van UNHCR analyseerde. Fase één beslaat de beginjaren van UNHCR (jaren vijftig), fase twee de jaren 1960-1980, fase drie de jaren negentig en de laatste fase beslaat het nieuwe millennium tot nu toe. Voordat het beleid van UNHCR geanalyseerd zal worden, zal eerst even kort ingegaan worden op de oprichting van de organisatie.
2.1 Oprichting van UNHCR
Het zogenaamde ‘internationale vluchtelingenregime’ is het geheel aan conventies, verdragen, organisaties en fondsen die zijn opgericht om hen die gevlucht zijn vanwege vervolging, te beschermen. Dit vluchtelingenregime vond haar oorsprong toen na de Eerste Wereldoorlog de Volkenbond, op verzoek van het Rode Kruis, ingreep om de Russische vluchtelingen die de Bolsjevik-Revolutie (1917) ontvluchtten te helpen.105
Fridjof Nansen werd in 1921 door de Volkenbond aangewezen als de High
Commissioner on Behalf of the League in connection with the Problem of Russian Refugees in Europe. Na de Tweede Wereldoorlog was de behoefte voor een dergelijke
oplossing voor de joodse vluchtelingen natuurlijk groot. In dit kader is het United
Nations Relief and Rehabilitation Agency opgericht, welke in 1947 werd vervangen door
de International Refugee Organization (IRO).106 Toen het mandaat van IRO afliep, was er
behoefte aan een minder kostbare oplossing. Vooral de Verenigde Staten vonden een permanente organisatie te duur en de voorkeur ging uit naar een kleinere en tijdelijke organisatie. Zo werd in 1950 het Office of the United Nations High Commissioner for
Refugees (UNHCR) opgericht ten behoeve van de Europese vluchtelingen. Staten waren
overeen gekomen dat er gezamenlijke actie ten behoeve van vluchtelingen nodig was. Niet omdat vluchtelingen vanwege hun ontheemding hulp nodig hadden, maar omdat zij zich bevonden in een situatie zonder de bescherming van een staat. Voor UNHCR dus de taak om te zorgen dat deze bescherming, dat normaal gesproken door de eigen staat zou worden geboden, gehandhaafd zou blijven.
In 1951 nam de eerste UN High Commissioner for Refugees Dr. Van Heuven Goedhart het initiatief om de status van vluchtelingen te codificeren. In de 1951 United
Nations Convention relating the status of Refugees wordt een vluchteling als volgt
gedefinieerd: ‘Any person who owing to a well founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable, or owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of the country; or who, not having a
105 Charles B. Keely, ‘The international Refugee Regime(s): The End of the Cold War Matters’, 303-304.
106 Danièle Joly, Lynette Kelly en Clive Nettleton, Refugees in Europe: the Hostile New Agenda (London 1997) 4-6.
nationality or being outside the country of his former habitual residence, is unable, or owing to such fear, is unwilling to return to it’.107 Ook werden de rechten en plichten voor staten wat betreft vluchtelingen in deze Conventie vastgelegd. Deze Conventie (met bijbehorend Protocol van 1967) is tot op de dag van vandaag een van de belangrijkste rechtsbronnen voor de vluchteling en getekend door 147 lidstaten van de VN. De Conventie regelt het asielrecht en de daarbij behorende verantwoordelijkheden voor de asiellanden, bijvoorbeeld het verbod op refoulement (het uitzetten van een vluchteling naar een grondgebied waar zijn/haar leven of vrijheid bedreigd wordt).108
Optimistisch werd aanvankelijk eerst een mandaat opgesteld voor drie jaar, in de verwachting en hoop dat de taak er dan op zou zitten. Onder het mandaat vielen alleen Europese vluchtelingen van vóór 1 januari 1951. UNHCR had bij oprichting geen fondsen voor het uitvoeren van operaties en dus was haar functie voornamelijk secretarieel.109 Ondanks dit aanvankelijk tijdelijke karakter van UNHCR, was het echter al snel duidelijk dat het vluchtelingenprobleem niet van tijdelijke aard was. Zo kreeg UNHCR in de jaren vijftig te maken met de vluchtelingen van de door de Sovjet-Unie neergeslagen Hongaarse revolutie en vanaf de jaren zestig met de vele vluchtelingencrises in bijvoorbeeld Afrika.110 Het werk van UNHCR zat er nog niet op en dus is met de oprichting van UNHCR het huidige internationale vluchtelingenregime een feit.
Het mandaat van UNHCR is op een dusdanige manier ontworpen dat zij altijd ‘gevangen’ zit in een conflictueuze relatie met betrekking tot staten en vluchtelingen. Zij is namelijk zowel opgericht om vluchtelingen te beschermen, als ook om een oplossing te bieden voor eventuele veiligheidsproblemen die vluchtelingen met zich meebrengen. Vluchtelingenstromen kunnen voor spanningen zorgen, die vervolgens de internationale vrede en veiligheid in gevaar kunnen brengen. UNHCR is niet zozeer opgericht vanwege altruïstische gevoelens, maar is vooral een organisatie ten behoeve van regionale en internationale stabiliteit. Dit betekent echter wel dat UNHCR zich in een lastige situatie bevindt: zij moet constant manoeuvreren tussen de behoeftes van vluchtelingen en de
107 Frances D’Souza en Jeffrey Crisp, The Refugee Dilemma (Londen 1985) 5.
108 Troeller, ‘Refugees and Human Displacement’, 53.
109 MacFarlane en Foong Khong, Human Security and the UN, 77.
110 ‘History of UNHCR’, UNHCR, <http://www.unhcr.org/pages/49c3646cbc.html> (geraadpleegd op 3-3-2010).
belangen van staten. Zoals UNHCR het in 1995 zelf formuleerde, is de vluchtelingensituatie een situatie die een tweeledige oplossing vraagt. Aan de ene kant een humanitaire oplossing voor het lijden van de vluchtelingen, aan de andere kant een strategische oplossing voor de veiligheidsrisico’s met betrekking tot vluchtelingen.111
Ondanks deze institutionele tweestrijd, zet UNHCR zich in om staten zover te krijgen dat vluchtelingen beschermd worden volgens de in het internationaal recht vastgestelde regels. De eerste verantwoordelijkheid voor vluchtelingen ligt namelijk bij de staten, niet bij UNHCR. Het doel van UNHCR is om bescherming voor vluchtelingen te garanderen en te streven naar duurzame oplossingen. Met het begrip duurzame oplossingen, wordt in UNHCR-jargon repatriëring, asiel of hervestiging in een derde land bedoeld.112 Er wordt toegezien op de implementatie van de Conventie door middel van overredingskracht en socialisatie. Door staten aan te spreken op verklaringen die zij gegeven hebben, proberen zij politici verantwoordelijk te houden. De wijze waarop UNHCR haar beleid ten opzichte van de vluchtelingenproblematiek vormgeeft, hangt af van verschillende factoren. In de rest van dit hoofdstuk zal dit proces weergegeven worden aan de hand van de systeemtheorie van Easton.
2.2 Fase 1: de beginjaren
UNHCR was zoals gezegd zo opgezet dat de organisatie geen financiële verplichtingen met zich meebracht en dat het geen bedreiging zou vormen voor het uitoefenen van de staatssoevereiniteit van haar leden. Staten wilden niet dat UNHCR een grote operationele organisatie zou worden en het mandaat van UNHCR zou aflopen in 1958. De Verenigde Staten waren in deze periode met name geïnteresseerd in de reconstructie van Europa. Later was de grote belangstelling voor Europa voornamelijk te verklaren vanwege de zich langzaam ontwikkelende Koude Oorlog. Deze prioriteiten beïnvloedden de Amerikaanse kijk op UNHCR en het vluchtelingenbeleid. Vluchtelingenbeleid was in hun optiek deel van het veiligheidsbeleid en dus gericht tegen het communisme. Omdat de VS
111 ‘The State of the World’s Refugees 1995: In Search of Solutions- Chapter 1: Changing Approaches to the Refugee Problem.’, UNHCR, <http://www.unhcr.org/3eedd83d2.pdf> (1-1-1995; geraadpleegd op 21-6-2009) 5.
vluchtelingen zagen als onderdeel van hun veiligheidsbeleid, waren zij ook terughoudend om de Verenigde Naties de touwtjes in landen te geven. Zij richtten dus hun eigen vluchtelingenorganisaties op waarvan het mandaat deels overlapte met dat van UNHCR. De VS en Europa stonden begin jaren vijftig niet positief tegenover de organisatie UNHCR (‘negatieve steun’). De Sovjet-Unie was als vanzelfsprekend ook geen voorstander van UNHCR; zij zagen de organisatie als een orgaan dat bescherming bood aan mensen die zij associeerden met het fascisme en anti-democratie. De Sovjet-Unie was dan ook geen lid van de organisatie.113
Toen de eerste UNHCR High Commissioner Gerrit van Heuven Goedhart (1951-1956), een voormalig Nederlandse journalist en verzetsheld, begon aan zijn taak, was de organisatie met 33 medewerkers en een jaarbudget van $300.000 bescheiden te noemen.114 Maar ondanks de negatieve steun vanuit de machtige staten, besloot Van Heuven Goedhart de daadkracht van de organisatie te vergroten door te regelen dat de organisatie zelf de capaciteit zou hebben om fondsen te kunnen werven voor operaties. Zo kreeg UNHCR de mogelijkheid om buiten de oorspronkelijk toebedeelde secretariële functie uit te stijgen; iets wat volgens de eerste High Commissioner hard nodig was, want ‘wat betekent een paspoort voor iemand die honger heeft?’115. Toen de organisatie vervolgens in 1953 financiële middelen toebedeeld kreeg van de Ford Foundation, kon zij voor het eerst hulp bieden aan vluchtelingen in West-Europese landen. De organisatie bewees hiermee haar nut en met dit succesvol optreden legitimeerde UNHCR haar bevoegdheid om ook materiële hulp te verzorgen (feedback). Ondanks enige scepsis in het begin, zagen de Westerse staten na 1953 in dat UNHCR een nuttige functie kon vervullen en de (diffuse) steun voor de organisatie nam toe.
Westerse staten waren in deze periode ontvankelijk tegenover de vluchtelingen die het communisme ontvluchtten. Deze vluchtelingen werden gezien als een teken van verzwakking van het communisme en konden eventueel zelfs een bron van strategische
113 Laura Bennett, ‘Global governance and the evolution of the international refugee regime’, UNHCR Working Papers, http://www.unhcr.org/3c7529495.pdf (februari 2002; geraadpleegd op 6-4-2010) 7.
114 ‘Respecting Refugees’, Refugees Magazine UNHCR, <http://www.unhcr.org/3b6915669.pdf> (2000; geraadpleegd op 5-3-2010).
115 Gerrit van Heuven Goedhart, ‘Refugee problems and their solutions’, UNHCR, <http://www.unhcr.org/3ae68fb918.html> (12-12-1955; geraadpleegd op 12-7-2009).
informatie vormen.116 Het was voor Westerse landen dus interessant om vluchtelingen uit het andere kamp op te nemen. Vluchtelingen stonden symbool voor de ideologische strijd; zij die vluchtten ‘stemden met hun voeten’.117 Het vluchtelingenregime was voor Westerse staten een instrument om communistische landen te vernederen en soms werd zelfs gehoopt dat communistische overheden gedestabiliseerd konden worden. Eigenlijk was deze gedachte geheel tegenovergesteld aan de principes van de Conventie maar het betekende in de praktijk dat er steun was om vluchtelingen uit het communistische blok asiel te bieden vanwege (strategische) veiligheidsbelangen.118
Een andere reden voor de bereidheid van Westerse staten om vluchtelingen asiel te bieden, was omdat er na de Tweede Wereldoorlog sprake was van een economische boom waardoor arbeidskrachten hard nodig waren. West-Europese landen importeerden in deze periode goedkope werkkrachten uit het buitenland. Deze vraag naar arbeiders zorgde ervoor dat migranten geen reden hadden om zich onder valse voorwendselen te presenteren als vluchtelingen, waardoor de scheiding tussen beide juridische categorieën duidelijk te maken was.119 Staten waren hierdoor niet huiverig voor vluchtelingen uit angst dat zij vanwege economische voordelen de grens over zouden zijn gestoken; de angst voor profiteurs speelde geen noemenswaardige rol. Zowel het politieke (Koude Oorlog) als het economische klimaat waren dus gunstig gezind voor vooral communistische vluchtelingen in Europa. Het betekende, volgens het systeem van Easton, dat staten het bieden van asiel en dus het mandaat van UNHCR steunden.
Wat betreft de eisen, was er gedurende deze periode een zekere controle op het aantal vluchtelingen. De vluchtelingen die de (Westerse) staten bereikten, kwamen voornamelijk uit communistische landen. Het ging vooral om individuele gevallen en dus was de belasting voor West-Europa niet erg groot. De Hongaarse vluchtelingencrisis van 1956 was echter een uitzondering, hierbij vluchtten ongeveer 200.000 Hongaren uit Boedapest nadat de stad door de Russen was binnengevallen.120 Natuurlijk waren er wereldwijd niet alleen vluchtelingen uit Oost-Europa. In 1957 vluchtten Algerijnse
116 Gil Loescher, ‘The UNHCR and World Politics: State Interests vs. Institutional Autonomy’,
International Migration Review 1 (2001) 33-56, aldaar 34-36.
117 Gil Loescher, ‘The UNHCR and World politics’, 35.
118 Keely, ‘The International Refugee Regime(s)’, 307.
119 Suhrke, ‘UNHCR: Uphill into the Future’, 289.
vluchtelingen naar Marokko en Tunesië vanwege de onafhankelijkheidsstrijd die daar aan de gang was. Tunesië vroeg in reactie hierop UNHCR om materiële hulp voor de 85.000 Algerijnse vluchtelingen die zich in dat land bevonden. Ook het Palestijns-Israelisch conflict van 1948 had de nodige Palestijnse vluchtelingen veroorzaakt en ten slotte was er een aanzienlijk aantal vluchtelingen in Zuid-Korea en Hong Kong.121
Het beleid dat UNHCR in de jaren vijftig voerde, was enkel geconcentreerd op Europa; zo stond het ook in het mandaat van de organisatie. De organisatie hield zich bezig met vluchtelingen naar aanleiding van de Tweede Wereldoorlog en later met vluchtelingen uit het communistische blok. Gezien de bereidheid van de lidstaten om vluchtelingen asiel te bieden, was UNHCR’s beleid ten opzichte van de Europese vluchtelingen vrij liberaal. Het essentiële begrip ‘vervolging’, in de definitie van vluchteling, werd in deze periode zeer ruim geïnterpreteerd. Zo kregen ook personen die