Opleiding: Internationale Betrekkingen & Internationale Organisatie Specialisatie: International Order & Global Governance
Begeleider: Prof. Dr. J.H. de Wilde Datum: 18 mei 2010
Mensen of grenzen?
De rol van human security in de beleidskeuzes van UNHCR
‘We came back because we heard there was peace and security. But there is no work and no place we can afford to live. We have freedom now, but we cannot eat
that.’
Malik Rahman en zijn 14-koppige familie tijdens hun terugkeer naar Afghanistan na een afwezigheid van 20 jaar. 1
1 ‘A place to call home. Rebuilding lives in safety and dignity’, UNHCR,
Inhoudsopgave
Inleiding...4 1. Theoretisch kader human security en forced displacement...9
1.1 Ontwikkelingen van het veiligheidsdiscours 1.2 De ontwikkeling van het concept human security
1.3 Human security, een toegevoegde waarde voor het veiligheidsdiscours? 1.4 Human security en forced displacement
1.5 Conclusie
2. Het beleid van UNHCR sinds 1950...34
2.1 Oprichting van UNHCR 2.2 Fase 1: de beginjaren 2.3 Fase 2: 1960-1989 2.4 Fase 3: 1990-2000
2.5 Fase 4: het nieuwe millennium 2.6 Conclusie
Inleiding
Na het verdwijnen van de rivaliteit tussen de twee grootmachten tijdens de Koude Oorlog werd het karakter van internationale betrekkingen en internationale veiligheid nader beschouwd. Tot dan toe waren nationale veiligheid en soevereiniteit het belangrijkste goed. Burgers werden beschermd geacht door de staat. Het bleek na de Koude Oorlog echter dat deze gedachte vaak niet strookte met de werkelijkheid; burgers waren regelmatig in gevaar door toedoen van de staat die hen zou moeten beschermen. Militaire veiligheid en veilige grenzen waren niet voldoende. Dit besef bleek de katalysator van nieuwe pogingen binnen het veiligheidsdiscours om te verklaren wat mensen nu daadwerkelijk veilig maakte.2
De aandacht voor niet-militaire oorzaken van onveiligheid en instabiliteit, zoals armoede, milieu, bevolkingsgroei, etnische spanningen en migrantenstromen, nam toe.3
Nieuwe begrippen als environmental security en food security kwamen in omloop. In 1992 stelde de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN) dat economische, sociale, humanitaire en ecologische factoren een bedreiging kunnen vormen voor de internationale vrede en veiligheid. Dit betekende dat kwesties die voorheen op humanitair niveau besproken werden, nu een centrale plek kregen in het internationale veiligheidsdiscours.4
De veranderingen in het veiligheidsdiscours hadden niet alleen te maken met de wijze waarop veiligheid gedefinieerd werd, maar ook op de actor waarop deze betrekking had. De aandacht schoof steeds verder af van staatsveiligheid. Zo werd gekeken naar de veiligheid van groepen mensen of van een samenleving. De meest vergaande ontwikkeling binnen het veiligheidsdiscours was het concept human security. Waar nationale veiligheid zich slechts concentreert op de veiligheid van staten voor bedreigingen van buitenaf, kijkt human security naar de vele factoren die de veiligheid van het individu bedreigen. Een veilige staat is niet per definitie gelijk aan veilige
2 Sadako Ogata, ‘State Security- Human Security’, United Nations,
<http://www.unu.edu/hq/public-lectures/ogata.pdf> (December 2001; geraadpleegd op 5-3-2010) 9.
3 Reinhard Lohrmann, ‘Migrants, Refugees and Insecurity. Current Threats to Peace?’, International
Migration 4 (2000) 3-22, aldaar 5.
4 ‘The State of the World Refugees 1997. A Humanitarian Agenda’, UNHCR
burgers.5 Hoewel de precieze definiëring van het concept aan debat onderhevig is, heeft
het United Nations Development Program (UNDP) met het Human Development Report van 1994 een belangrijke bijdrage geleverd door human security te introduceren als: ‘safety from such chronic threats as hunger, disease and repression and protection from sudden and hurtful disruption of daily life- whether in homes, jobs or in communities’.6
Het zogenaamde referentieobject van human security is het individu of de mensheid in plaats van de staat; dit betekent een toename van referentieobjecten van 195 naar meer dan zes miljard.
Met de verbreding van de internationale veiligheidsagenda, werd ook het vluchtelingenprobleem steeds meer benaderd als een veiligheidskwestie. Niet alleen zijn de vluchtelingen logischerwijs zelf het slachtoffer van onveiligheid, ook worden vluchtelingen steeds meer gezien als oorzaak van onveiligheid.7 Zo heeft de VN
Veiligheidsraad in de jaren negentig de (mogelijke kans op) vluchtelingenstromen in Joegoslavië, Rwanda en Haïti gekenmerkt als bedreigingen van vrede en veiligheid. Ook het VN-orgaan dat verantwoordelijk is voor de bescherming van vluchtelingen, de United
Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), heeft het belang van
vluchtelingenproblematiek vooral sinds de jaren negentig regelmatig benadrukt door deze te koppelen aan internationale veiligheid.8
Nadat de term door het UNDP in 1994 werd geïntroduceerd, bezigde UNHCR ook vaak het begrip human security. Human security benadrukt volgens UNHCR de complexiteit en het interdependente karakter van veiligheidsdreigingen in vluchtelingensituaties. Huidig High Commissioner António Guterresstelde in 2005 zelfs dat human security het enige conceptuele raamwerk is dat goed aansluit op de uitdagingen van de hedendaagse vluchtelingenproblematiek.9. Wat zijn deze hedendaagse
5 ‘What is human security?’, Human Security Center <http://www.humansecurityreport.info/index.php?
option=content&task=view&id=24&Itemid=59> (2005; geraadpleegd op 3-3-2010).
6 ‘Human Development Report 1994’, United Nations Development Programme,
<http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1994_en.pdf> (1994; geraadpleegd op 3-3-2010).
7 Howard Adelman, ‘From Refugees to Forced Migration: The UNHCR and Human Security’,
International Migration Review 1 (2001) 7-32, aldaar 8.
8 Anne Hammerstad, ‘Whose Security? UNHCR, Refugee Protection and State Security After the Cold
War’, Security Dialogue 4 (2000) 391-403, aldaar 392.
9 ‘Statement by Mr. António Guterres’, UNHCR < http://www.unhcr.org/435d02f24.html> (24-10-2005;
uitdagingen die blijkbaar om een nieuwe aanpak vragen? En wat betekent het raamwerk human security voor het gevoerde beleid van UNHCR?
Deze vragen zijn van belang, want het feit dat UNHCR human security als raamwerk gebruikt voor haar beleid kan ingrijpende gevolgen hebben. Gezien de verandering van referentieobject van staat naar individu, zal een van de verwachtingen zijn dat landsgrenzen er minder toe zullen doen. Deze landsgrenzen vormen nu juist de basis van het mandaat van UNHCR. Het is daarom interessant om te kijken of het human security raamwerk invloed heeft op het beleid ten aanzien van Internally Displaced
Persons (IDP’s). Deze ‘interne vluchtelingen’ zijn geen erkende vluchtelingen volgens de
traditionele volkenrechtelijke zienswijze, aangezien zij geen landsgrens overgestoken zijn. Wel zijn het mensen die zich zo onveilig voelen dat zij zich genoodzaakt zien te vluchten. Het principe van staatssoevereiniteit heeft als consequentie dat de mogelijkheden om bescherming te bieden aan deze IDP’s beperkt wordt. IDP’s zijn dus een schrijnend voorbeeld van hoe politieke constructies als de staat invloed kunnen hebben op de veiligheid van de bevolking. De omvang van het probleem van IDP’s blijkt uit de cijfers van UNHCR. Ongeveer tweederde van de ontheemde mensen ter wereld zijn IDP’s en eind 2008 waren 26 miljoen mensen in eigen land verdreven.10 De keuze
om vanuit een human security perspectief het forced displacement probleem te benaderen, kan dus een groot verschil maken. In dit onderzoek wil ik onderzoeken of en zo ja, welke invloed human security heeft gehad op de beleidskeuzes van UNHCR.
Er is dan een aantal vragen die beantwoord moeten worden. Allereerst, wat zijn precies de veranderingen die zich hebben voorgedaan binnen het veiligheidsdiscours? Hoe is het begrip human security ontstaan en wat houdt het precies in? In het eerste hoofdstuk zal op deze vragen een antwoord gegeven worden en zal specifiek ingegaan worden op de koppeling van forced displacement met human security. Dit hoofdstuk zal gestructureerd worden aan de hand van de belangrijkste wetenschappelijke literatuur die over dit onderwerp verschenen is. In het tweede hoofdstuk wordt onderzocht of en zo ja, hoe het beleid van UNHCR veranderd is in de loop van de jaren. Is de wereldwijde vluchtelingensituatie veranderd, hoe hebben de verschillende High Commissioners de problematiek benaderd en welke beleidsprioriteiten stelden zij? De veranderingen in het
10 ‘Internally Displaced People Figures’, UNHCR, <http://www.unhcr.org/pages/49c3646c23.html>
beleid van UNHCR zullen in kaart worden gebracht aan de hand van de systeemtheorie (1965) van David Easton. Eastons input-output systeemtheorie was innovatief omdat hij het beleid voorstelde als iets dat ontstaat door middel van interactie van de beleidsmakers met hun omgeving. Dit perspectief biedt mijns inziens een goed uitgangspunt voor een goed inzicht in de manier waarop UNHCR haar beleid heeft gehandhaafd onder verschillende omstandigheden. Om de systeemtheorie werkbaar te maken, is de bestudeerde periode verdeeld in vier fases, die nader zullen worden toegelicht in hoofdstuk 2. Nadat deze vragen in deze twee hoofdstukken beantwoord zijn, kunnen de ontwikkelingen van human security en het beleid van UNHCR naast elkaar gelegd worden om antwoord te geven op de vraag:
In hoeverre heeft het concept human security invloed gehad op de beleidskeuzes van UNHCR ten opzichte van forced displacement?
In de conclusie zal aangetoond worden of het gebruik van human security daadwerkelijk tot een verandering van UNHCR-beleid heeft geleid. Met andere woorden, is met human security een nieuwe weg ingeslagen of dient het een andere functie? Ik heb gekozen om het begrip ‘forced displacement’ te gebruiken omdat ik het onderzoek niet wil beperken tot enkel vluchtelingen. Forced displacement is een meer omvattend begrip, dat zeker in het kader van human security mijns inziens de lading beter dekt. Met het begrip bedoel ik alle zogenaamde Persons of Concern van UNHCR: vluchtelingen, asielzoekers, Internally Displaced Persons (IDPs), repatrianten en statelozen.11 Ook is gekozen om de
begrippen ‘human security’, ‘forced displacement’ en ‘Internally Displaced Persons’ niet te vertalen gezien het veelvuldig gebruik van deze Engelse termen in de Nederlandstalige literatuur.
Met dit onderzoek hoop ik inzicht te geven in de mogelijke praktische invullingen van het concept human security. Er bestaat namelijk twijfel over de levensvatbaarheid van het concept, dat op papier wellicht meer belooft dat het in praktijk kan waarmaken. Ik hoop dat ik met de beleidsmatige aanpak van human security in dit onderzoek een
11 Jeffrey Crisp, ‘Forced Displacement in Africa: Dimension, Difficulties and Policy Directions’,
bijdrage kan leveren aan dit debat. Daarnaast zijn het ook de huidige omstandigheden op het gebied van forced displacement die vragen om inzicht in eventuele oplossingen en mogelijkheden. Sinds 11 september 2001 blijkt dat staten die zich aan hun verplichtingen willen onttrekken een extra ‘excuus’ gebruiken om hun grenzen streng te bewaken, namelijk het terrorisme.12 De VN (in het bijzonder de UNHCR) is de aangewezen
organisatie om ervoor te zorgen dat bescherming gehandhaafd blijft. Ook op het gebied van IDP’s is een internationale organisatie de meest aangewezen entiteit om soelaas te bieden. Gezien de huidige complexe problematiek is een effectieve aanpak lastig te realiseren. Wellicht biedt het concept human security UNHCR nieuwe mogelijkheden.
12 ‘Vluchtelingen, asielzoekers en ontheemden. Uit het jaarboek 2006’, Amnesty,
1. Theoretisch kader human security en forced displacement
Het veiligheidsdiscours heeft met name na de Koude Oorlog interessante ontwikkelingen doorgemaakt. Tijden veranderden en het staatsgerichte discours werd aangevuld met nieuwe inzichten en concepten als societal en human security. Daarnaast kwamen zaken die voorheen onder bijvoorbeeld het ontwikkelingsdiscipline vielen, nu op de veiligheids-agenda terecht. Ook het fenomeen forced displacement werd steeds meer behandeld als een kwestie van internationale vrede en veiligheid. In dit hoofdstuk zal allereerst een kort overzicht gegeven worden van de ontwikkelingen op het gebied van veiligheidsstudies, zodat duidelijk wordt in welke context het ontstaan van human security gezien moet worden. Vervolgens zal dieper ingegaan worden op het concept human security en met name op de wijze waarop human security in de literatuur wordt gekoppeld aan het fenomeen forced displacement. Aan de hand van dit theoretisch kader en de verwachtingen die naar aanleiding van de literatuur kunnen worden opgesteld, kan een analyse plaatsvinden van het beleid van UNHCR en de invloed van human security.
1.1 Ontwikkelingen van het veiligheidsdiscours
Veiligheid is een zogenaamd essentially contested concept, wat betekent dat hoewel iedereen het woord gebruikt, er geen eenduidige invulling van het begrip bestaat.13 Er is
dus niet een definitie te geven die de volledige lading van het woord dekt. Van oorsprong betekent het Latijnse woord securitas, rust en vrij van zorg.14 In het algemeen wordt wel
gesteld dat veiligheid inhoudt dat de meest elementaire aspecten van het leven beschermd worden. Onduidelijker wordt de term als je deze concretiseert door vragen te stellen als ‘Wat zijn die meest elementaire aspecten?’ en ‘Wiens veiligheid?’.
Vanaf het ontstaan van het moderne statenstelsel is de staat het orgaan dat geacht wordt orde en veiligheid te scheppen in de anders zo conflictueuze, anarchistische wereld. Politieke autoriteit werd met instemming van de burger gevestigd en deze
13 ‘Political Dictionary: essentially contested concept’,
<http://www.answers.com/topic/essentially-contested-concept> (2009; geraadpleegd op 15-2-2010).
14 P.H. Liotta en Taylor Owen, ‘Why Human Security?’, The Whitehead Journal of Diplomacy and
soevereine heerser had vervolgens de taak orde, vrede en veiligheid te creëren. De burger gaf dus bepaalde rechten aan de staat, die dan optrad als beschermheer.15 Veiligheid stond
gelijk aan nationale veiligheid; de staat was zogezegd het ‘referentieobject’ van veiligheid.16 Het beschermen van de staat was de verantwoordelijkheid en het doel van de
staat. Grenzen werden onschendbaar geacht en bemoeienis met de interne zaken van de staat was niet acceptabel.17 Met andere woorden, er werd waarde gehecht aan territoriale
integriteit, politieke onafhankelijkheid en de mogelijkheid de eigen burgers te beschermen.18
Deze zogenaamde traditionalist view veronderstelt ook dat staten van nature onveilig zijn en dat oorlog en conflictsituaties onlosmakelijk verbonden zijn met de internationale betrekkingen.19 Militaire capaciteit opbouwen was dus prioriteit nummer
één; met militaire macht werden de burgers van de staat veilig geacht. Het traditionele veiligheidsdiscours zag veiligheid als een zero-sum game waarin een toename van de veiligheid van een bepaalde staat, alleen maar vergezeld zou kunnen gaan met een afname van de veiligheid van de andere staat. De logica was dus simpel: meer militaire macht, betekende een betere militaire machtsbalans en dus meer veiligheid. Het mag duidelijk zijn dat de visie van deze traditionalists ten tijde van de Koude Oorlog op veel sympathie kon rekenen.20 Dat deze interpretatie niet zaligmakend was, bleek wanneer in
de praktijk andere waarden en normen regelmatig de dupe werden van het onschendbaar gewaande principe van soevereiniteit. Dit werd vooral een probleem wanneer regimes aan de macht kwamen die, in plaats van hun bevolking bescherming te bieden, juist een
15 Jacqueline Bergman, ‘The ‘Vital Core’: from Bare Life to the Biopolitics of Human Security’, in:
Giorgio Shani, Makoto Sato en Mustapha Kamal Pasha ed., Protecting Human Security in a post 9/11
World. Critical and global insights (New York 2007) 36.
16 Bjørn Møller, National, Societal and Human Security: A General Discussion with a Case Study from the
Balkans (Working Papers Copenhagen Peace Research Institute 2000) 11.
17 Sadako Ogata, ‘Human Security in the 21st Century’, Commission on Human Security,
<http://www.humansecurity-chs.org/activities/outreach/Yale.pdf> (27-2-2002; geraadpleegd op 3-2-2010) 1.
18 Tobias Debiel en Sascha Werthes, ‘Human Security on Foreign Policy Agendas. Changes, Concepts and
Cases’, Institute for Development and Peace 80 (2006) 8.
19 Mehreen Afzal, ‘A violation of his or her human security, new grounds for the recognition of refugee
status: a proposal for reform’, PDES Working Papers, <http://www.unhcr.org/45bdbfba2.html> (31-12-2006; geraadpleegd op 5-3-2010) 3.
20 Astri Suhrke, ‘Human security and the protection of refugees’ in: Edward Newman en Joanne Van Selm
bedreiging voor hen vormden. Vaak waren de oorzaken van onveiligheid juist van binnenlandse oorsprong, wanneer bijvoorbeeld etnische, religieuze of politieke groeperingen streden om macht, geld of overtuiging. Denk hierbij bijvoorbeeld aan Rwanda, Bosnië of Sierra Leone.21 Het einde van de Koude Oorlog kan op het gebied van
de veiligheidsstudies een keerpunt genoemd worden.22 Terwijl de Oost-West
tegenstelling tijdens de Koude Oorlog nog voor een bepaalde stabiliteit zorgde, was het na de Koude Oorlog voor iedereen duidelijk dat deze stabiliteit en veiligheid niet voor iedereen gold. Dat wil niet zeggen dat de wereld met het eindigen van de Koude Oorlog per definitie onveiliger werd; een onderzoek van Andrew Mack in 2005 kwam zelfs tot de conclusie dat de internationale veiligheid na 1990 toe is genomen. Hij draagt daarmee bij aan een debat dat nog steeds volop gaande is.23
Wel ging met het eindigen van de Koude Oorlog een bipolaire stabiliteit verloren. Dit zorgde ervoor dat conflicten en onveiligheid meer werden blootgelegd. Daarnaast leidde globalisering tot een wereld waarin de diffusie van informatie enorm groeide; transport en communicatie snel verbeterden en kapitaalstromen geen grensbarrières meer kenden. Deze ontwikkelingen brachten mensen meer met elkaar in contact en internationale netwerken ontstonden.24 Technologische vernieuwingen zorgden ervoor dat
het besef van tijd en ruimte drastisch werd veranderd; de wereld werd steeds ‘kleiner’. Dit had tot gevolg dat het besef groeide dat de staat steeds minder controle kon uitoefenen op wat er gebeurde binnen haar grenzen. Externe invloeden werden nu echt onvermijdelijk en het was onmogelijk om de veiligheid van de staat eigenhandig te kunnen garanderen. Globalisering zorgde er namelijk voor dat gebeurtenissen niet langer nationaal of regionaal beperkt bleven, maar ook op globale schaal direct effect kon hebben.25
Vanaf de jaren tachtig bleek dus dat het traditionele discours van nationale veiligheid steeds minder in staat was de wereldproblemen op adequate wijze te
21 Møller, National, Societal and Human Security, 19-20. 22 Bergman, ‘The ‘Vital Core’, 36-37.
23 David Roberts, ‘Review Essay: Human security or Human Insecurity? Moving the Debate forward’,
Security Dialogue 37 (2006) 249-261, aldaar 249.
24 Ogata, ‘Human Security in the 21st Century’, 2.
25 Nicholas Thomas en William T. Tow, ‘The Utility of Human Security: Sovereignty and Humanitarian
analyseren. Het interdependente karakter van de huidige internationale betrekkingen, waar niet-statelijke actoren niet langer weg te denken waren, kon geen plek vinden in de staatsgerichte traditionele analyse.26 Bovendien kon het ook geen antwoord vinden op het
feit dat staat en natie niet een en hetzelfde betekenen, terwijl dit in landen als Afrika voor veel problemen zorgde.27 Een veilige staat betekende niet dat de natie ook veilig was en
de bipolaire stabiliteit van de Koude Oorlog had dit verbloemd. De volledige focus op de staat van het traditionele veiligheidsdiscours had ervoor gezorgd dat er voorbij gegaan werd aan het belangrijkste doel: het beschermen van het individu.28
In reactie op de tekortkomingen van het traditionele veiligheidsdiscours, werden verschillende pogingen gedaan om deze visie te completeren met nieuwe inzichten. Het veiligheidsdiscours begon zich langzaam te verbreden; meer alomvattende veiligheidsconcepten ontstonden. Volgens Møller vond deze verbreding van het veiligheidsdiscours voornamelijk plaats op drie punten; namelijk op het antwoord op de vraag ‘wiens veiligheid?’, ‘veiligheid van wat? ‘(welke waarde wordt bedreigd) en op de vraag ‘veiligheid van wie/wat?’ (de bron van de bedreiging).29 Allereerst de verbreding
op het laatste punt, veiligheid van wie/wat. Naast militaire dreigingen, werd er steeds meer gekeken naar economische oorzaken van onveiligheid, het milieu en verschijnselen als internationale vluchtelingenstromen. De staat bleef echter het referentieobject en soevereine integriteit bleef de belangrijkste waarde.30 Deze comprehensive
veiligheidsconcepten verbreedden echter wel de tunnelvisie op militaire macht.
In de jaren negentig ontstond de Kopenhagen School, die deel uitmaakt van de Kritische Veiligheidsstudies. Deze school innoveerde het discours door niet uit te gaan van staten, maar ook menselijke collectieven te zien als mogelijke referentieobjecten. Het antwoord op de vraag ‘wiens veiligheid?’ werd dus verruimd. De Kopenhagen School deelde veiligheid op in vijf categorieën: militaire veiligheid, milieuveiligheid, economische veiligheid, politieke veiligheid en veiligheid van de samenleving. Deze laatste categorie wordt societal security genoemd en concentreert zich op een
26 Giorgio Shani en Mustapha Kamal Pasha, ‘Conclusion’, in: Protecting Human Security in a post 9/11
World, 195.
27 Afzal, ‘A violation of his or her human security’, 4. 28Liotta en Owen, ‘Why Human Security?’, 38. 29 Møller, National, Societal and Human Security, 10.
samenleving of groep (een collectief van mensen) en of deze in staat is haar identiteit te behouden onder verschillende soorten bedreigingen.31 De waarde die hierbij bedreigd
wordt is dus identiteit; dus ook een verruiming op het punt ‘veiligheid van wat?’. Societal security biedt de ruimte om constructies als natie en staat los van elkaar te zien en bijvoorbeeld etnisch of religieus geweld beter te kunnen analyseren (waarbij groepen tegen elkaar strijden en niet per se de staat).
Naast deze aanvulling met betrekking tot het referentieobject en de bedreigde waarde, stond de Kopenhagen School (in het bijzonder Ole Waever) ook aan de basis van het idee om veiligheid te zien als een sociale constructie in plaats van iets dat objectief vast te stellen is. Ook niet-militaire bedreigingen kunnen van veiligheidsbelang zijn, zolang ze maar aan bepaalde criteria voldoen waardoor deze bedreigingen niet afgehandeld kunnen worden in de ‘normale’ politieke sfeer. De dreiging moet aangemerkt worden als veiligheidsdreiging door een securitizing actor, waarmee deze actor andere procedures in werking stelt dan die bij de normale politiek aanwezig zijn. De
securitization van een bepaalde kwestie verandert de manier waarop het onderwerp
bekeken wordt, zowel door de securitizing actor als ook door de buitenwereld. Veiligheid wordt dus gezien als een sociale constructie. Of het onderwerp ook wordt geaccepteerd als veiligheidskwestie, hangt af van de bekwaamheid van de securitizing actor om voor de beslissing mensen te mobiliseren en de stap op een juiste manier te legitimeren.32
Volgens de Kopenhagen School hebben deze actoren ook een bepaalde politieke verantwoordelijkheid door een kwestie wel of niet te benaderen vanuit een veiligheidsperspectief.33
De Kopenhagen School is van belang vanwege de uitbreiding van referentieobjecten; deze uitbreiding kwam de analyse van fenomenen als etnisch geweld ten goede. Ook het constructivistische denken over veiligheid is een zeer belangrijke contributie aan het veiligheidsdiscours. De Kopenhagen School werd echter ook bekritiseerd omdat het nog teveel staatsgericht zou zijn; dat het voorkeur heeft voor identiteiten als de nationale of etnische identiteit. Daarnaast zou volgens de School de
31 Møller, National, Societal and Human Security, 21. 32 Afzal, ‘A violation of his or her human security’, 8.
33 Johan Eriksson, ‘Observers or Advocates? On the political role of Security Analysts’, Cooperation and
staat toch meestal de securitizing actor zijn.34 De school die vervolgens de volgende stap
zette, was human security. Het referentieobject van human security is namelijk niet de staat, de samenleving of een groep, maar het individu of de mensheid. Het antwoord op de vraag ‘wiens veiligheid?’ werd dus nog verder verruimd en daarnaast veranderde ook de bedreigde waarde; dit was de kwaliteit van leven of het overleven. Het doel van human security is dus de bescherming van het leven van het individu.35 Het verschil met
societal security is dat bij deze visie het grotere geheel telt; het draait om het behoud van de identiteit, zelfs al gaat dat ten koste van enkele individuen.36 Wanneer een overdaad of
juist een gebrek aan staatsmacht ervoor zorgt dat nationale veiligheid individuele veiligheid in gevaar brengt, zal bij human security die individuele veiligheid belangrijker worden geacht.37 De staat is slechts een entiteit of constructie die gecreëerd is om het
uiteindelijke doel, de veiligheid van het individu, te bereiken. Human security en de staat zijn dus niet per definitie tegenpolen, maar wanneer de staat faalt in haar functie de burger te beschermen, is de veiligheid van het individu van belang en niet de staat (wat dus slechts een middel is).
Het ontstaan van het concept human security is de culminatie van een proces dat zich eind twintigste eeuw voltrok. Staten en organisaties gaven steeds vaker blijk van het besef van het belang van mensenrechten en het welzijn van de mens. Bovendien groeide het besef dat wanneer staten hun burgers geen bescherming bieden, de internationale gemeenschap de verantwoordelijkheid heeft dergelijke staten aan te spreken op hun gedrag. Aandacht werd besteed aan ideeën als een rechtvaardige oorlog en dat oorlogsslachtoffers geholpen moesten worden.38 Volgens Suhrke kon er zelfs gesproken
worden van een embedded humanitarianism, op dezelfde manier als het embedded
liberalism dat de wereld na de Tweede Wereldoorlog typeerde. Embedded in deze
context betekent dat de bijbehorende normen wijdverspreid waren, soms meer algemeen bekend dan daadwerkelijk op schrift gesteld, en dat deze normen bepaalde legitimiteit
34 Debiel en Werthes, ‘Human Security on Foreign Policy Agendas’, 9. 35Møller, National, Societal and Human Security, 10.
36 Suhrke, ‘Human security and the protection of refugees’, 99. 37 Møller, National, Societal and Human Security, 28.
bezitten. Human security kan worden gezien als een soort ‘destillatie’ van het belangrijkste doel van het internationaal humanitair recht: het redden van levens.39
Zoals aan het begin van het hoofdstuk al werd gesteld, is veiligheid een betwist begrip; zo ook human security. Het concept heeft vele interpretaties en een algemeen geaccepteerde definitie bestaat niet.40 Human security wordt in de literatuur zowel als
nieuw concept, wereldvisie of als politieke agenda aangeduid.41 Omdat dit onderzoek
vooral ingaat op het beleidsmatige aspect van human security, zal niet te diep ingegaan worden op de discussies die in de literatuur gaande zijn over eventueel mogelijke definities. Wel zal een beknopte samenvatting gegeven worden van de belangrijkste contributies aan het debat die relevant zijn voor dit onderzoek.
1.2 De ontwikkeling van het concept human security
Over het algemeen wordt aangenomen dat het concept human security werd geïntroduceerd met het verschijnen van het United Nations Development Programma
Human Development Report van 1994, welke als ondertitel meekreeg: New Dimensions of Human Security. Doel van dit rapport was om staten te bewegen het zogenaamde
‘vredesdividend’ dat na de Koude Oorlog was ontstaan, te gebruiken om de middelen op ‘productievere’ wijze in te zetten dan voor militaire doeleinden.42 Het rapport stelde dat
veiligheid te nauw geïnterpreteerd werd en daardoor miste aan volledigheid doordat het zich alleen concentreerde op staten en niet op de veiligheid van de mensen wonende in die staten. De alledaagse behoeftes van de burger werden vergeten.43 Veilig drinkwater,
onderdak, naleving van de mensenrechten, geen geweld en een schoon milieu; dat waren volgens het UNDP zaken die een individu daadwerkelijk veilig maken.44 Het rapport
ging, zoals de naam min of meer al zegt, meer uit van armoede dan van oorlog; veiligheid was voor het UNDP echter een situatie waarin geen van beide voorkomt. Zonder vrede
39 Suhrke, ‘Human security and the protection of refugees’, 99. 40 Ibidem, 100.
41 Shahrbanou Tadjbakhsh, Human Security: Concepts and Implications, with an Application to
Post-Intervention Challenges in Afghanistan (Parijs, 2005) 5.
42 Keith Krause, ‘Human Security: An Idea Whose Time Has Come?’, Sicherheit und Frieden 1 (2005) 1-6,
aldaar 2.
was er geen ontwikkeling mogelijk, maar zonder ontwikkeling werd ook de vrede bedreigd. Volgens het rapport kon vrede bereikt worden door middel van het inzetten van duurzame ontwikkeling.45
Human security, volgens het UNDP, was dus nauw verwant met het concept
human development, een ontwikkeling waarbij men beoogt ‘de mens’ weer terug te
brengen in het discours van economische ontwikkeling. Mensen zouden niet alleen moeten dienen als input voor de economische ontwikkeling, maar afgevraagd moet worden wat deze ontwikkeling nu de mens brengt.46 Human security, volgens deze brede
UNDP-definitie, bracht zaken die oorspronkelijk vielen onder de noemer ontwikkeling naar het veiligheidsdiscours. In dat aspect is het doel van het UNDP met dit rapport gelukt; namelijk het op de kaart zetten van armoede bij de belangrijkste politieke debatten.
De belangrijkste bijdrage van het rapport van 1994 voor de ontwikkeling van human security was de definitie die het aan het begrip gaf, namelijk ‘safety from such chronic threats as hunger, disease and repression’ en ‘protection from sudden and hurtful disruptions in the patterns of daily life – whether in homes, in jobs or in communities’.47
Volgens het UNDP waren de twee belangrijkste elementen van human security ‘freedom
from fear’ en ‘freedom from want’. Hoewel ‘freedom from fear’ oorspronkelijk verwees
naar de angst voor een dreiging van buiten de staat, wordt in de benadering van human security ook de angst van de burger voor de eigen staat meegerekend. Het gaat dan vooral om angst voor de fysieke veiligheid. Het andere deel van de definitie, ‘freedom from want’, verwijst naar de relatie tussen armoede en angst. Wanneer er sprake is van grootschalige armoede en werkeloosheid, biedt dit een vruchtbare voedingsbodem voor radicale politieke uitingen. Wanneer mensen echter leven in materiële veiligheid, zal dit ook fysieke veiligheid met zich meebrengen.48 Human security had volgens het UNDP
45 S. Neil MacFarlane en Yuen Foong Khong, Human Security and the UN. A Critical History
(Bloomington, 2006) 146.
46 Suhrke, ‘Human security and the protection of refugees’, 100. 47 Bergman, ‘The ‘Vital Core’, 37.
48 Yoichi Mine, ‘Downside Risks and Human Security’ in: Protecting Human Security in a post 9/11
vier belangrijke kenmerken: het was universeel, haar componenten interdependent, het werd best bereikt door middel van preventie en het was gecentreerd rond mensen.49
Deze definiëring is breed, dus om het begrip wat beter grijpbaar te maken werd human security door het UNDP opgedeeld in zeven categorieën, namelijk: economische veiligheid, voedselveiligheid, gezondheidsveiligheid, milieuveiligheid, persoonlijke veiligheid, gemeenschapsveiligheid en politieke veiligheid.50 Zaken die een mens
onveilig kunnen maken, variëren dus van werkloosheid, geen beschikbaarheid van gezond voedsel, vervuild water, besmetting met het Hiv-virus, aantasting van een lokaal of mondiaal ecosysteem, huiselijk geweld, etnische spanningen of mensenrechtenschendingen.51 Een complete en volledige opsomming van indicatoren van
human (in)security is echter een onmogelijke opgave. Human security volgens het UNDP is dus een heel compleet beeld, waarbij de kracht van het geheel afhangt van de zwakste schakel. Alle categorieën van human security zijn met elkaar verbonden en ze zijn allen even belangrijk.52 Veiligheid is dus meer dan enkel de afwezigheid van (de dreiging van)
fysiek geweld. Daaruit volgt ook dat human security makkelijker en goedkoper te verkrijgen is door middel van preventie dan door middel van interventie. Veiligheidsdreigingen moeten bij de bron aangepakt worden om een sneeuwbaleffect te voorkomen. Dat er geloofd werd in dit nieuwe concept bleek wel uit het feit dat het rapport meldde dat human security de samenleving van de 21e eeuw op revolutionaire
wijze zou veranderen.53
Hoewel de definitie van het UNDP uit 1994 nog steeds de meest geciteerde en meest gebruikte definitie is van het concept, heeft human security zich verder ontwikkeld en is het door meerdere instanties en overheden aangenomen, zij het op aangepaste wijze. Zo is er een zogenaamde brede en smalle versie ontstaan, als twee hoofdstromen van human security. Zo interpreteert de Japanse overheid human security als iets dat
49 Gary King en Christopher J. L. Murray, ‘Rethinking Human Security’, Political Science Quarterly 4
(2001-2002) 585-610, aldaar 589.
50 Kaldor, Human security, 182.
51 D.J. Winslow, ‘Human Security’ in: Alessandro Gobbicchi, Globalization, Armed Conflicts and Security
(Rome 2004) 255-274, aldaar 258.
52 Jorge Nef, ‘Human Security and Insecurity: A Perspective from the Other America’ in: Protecting
Human Security in a post 9/11 World, 159.
53 ‘Chapter 2. New dimensions of human security’, UNDP,
‘comprehensively covers all the measures that threaten human survival, daily life and dignity’. Dit is een voorbeeld van de brede versie en lijkt erg op die van het UNDP. Het is voornamelijk gericht op ‘freedom from want’.54
De Canadese regering daarentegen gebruikt de meer behouden definitie ‘freedom from pervasive threats to people’s rights, safety or lives’.55 Deze definitie van human
security wordt beperkt tot gewelddadige bedreigingen tegenover het individu, alleen het ‘freedom from fear’ gedeelte van de UNDP-definitie en een smallere visie dus. Canada heeft ook een netwerk gecreëerd met landen die net als zij het concept hebben omarmd, het zogenaamde Human Security Network. De veertien landen (inclusief Nederland) die zich hieraan verbonden hebben, komen op formele en informele wijze bijeen om zaken betreffende human security te bespreken en hebben als uiteindelijke doel het voorkomen of oplossen van conflicten en het stimuleren van vrede en ontwikkeling56
Het Human Security Network heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van het concept door het begrip te concretiseren in de richting van internationaal recht, los van het ontwikkelingsperspectief van het UNDP.57 De wijze waarop zij human security
interpreteren heeft een aantal raakvlakken met een ander bekend concept, namelijk
responsibility to protect. Een idee waarin staatssoevereiniteit gekoppeld wordt aan een
bepaalde verantwoordelijkheid, namelijk het beschermen van de burgers. Wanneer een staat niet voldoet aan deze verantwoordelijkheid, zou een beroep op staatssoevereiniteit, in het geval van een humanitaire interventie, minder zwaar wegen.58 Het is daarom niet
toevallig dat het rapport ‘Responsibility to Protect’, een project van de International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) en gesponsord door de Canadese overheid, tegelijkertijd uitkwam met het ontstaan van de Canadese interesse voor human security.59 Volgens Suhrke heeft Canada het begrip human security op
dezelfde wijze in zijn voordeel gebruikt als het UNDP dat deed met het rapport van 1994. Canada is een land met een lange humanitaire traditie en had toentertijd de wens
54 Krause, ‘Human Security’, 3.
55 Roland Paris, ‘Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?’, International security 2 (2001) 87-102,
aldaar 90.
56 Shani, Protecting Human Security, 4.
57 Suhrke, ‘Human security and the protection of refugees’, 101. 58 MacFarlane, Human Security and the UN, 178.
zeggenschap te krijgen in de VN Veiligheidsraad. Met het gebruiken van het begrip human security werden humanitaire zaken gemaakt tot veiligheidsbelang, en diende zo het politieke doel van Canada.60
Ook binnen de VN heeft het concept human security zich verder ontwikkeld en zijn er sympathisanten van het concept te vinden bij verschillende VN-organen. Het Handvest van de VN is in 1950 ontworpen als antwoord op interstatelijke conflicten. Dit type conflict komt echter steeds minder vaak voor. De opzet van het Handvest maakt een respons op binnenlandse conflicten, die in verhouding steeds vaker voorkomen, lastig. Het principe internationale veiligheid is namelijk gegrondvest op het principe van staatssoevereiniteit en non-interventie. Aan de andere kant konden interne conflicten ook niet genegeerd worden, gezien de spill-over effecten die dit soort problemen vaak met zich meebrengen. In de jaren negentig, met het eindigen van de Koude Oorlog, werd er dan ook veel kritiek geuit op het onvermogen van internationale organisaties als de VN. De traditionele interpretatie van veiligheid sloot niet goed aan op de realiteit, waardoor niet de bescherming geleverd kon worden die werd beloofd. Daarnaast werd er ook kritiek geuit op een gebrek aan transparantie, democratie en verantwoordelijkheid. Het bureaucratische gehalte was te hoog, het mandaat dubieus en de VN op operationeel niveau niet toereikend.61
Er was dus veel aandacht voor hervorming van de VN. Misschien is human security daarom vooral door de VN een veel gebezigd begrip (voor een overzicht van de VN en human security zie bijlage 1). Niet in het minst omdat human security gezien kan worden als antwoord op de tekortkomingen van de traditionele veiligheidsagenda.62 Toen
Kofi Annan in 1997 Secretaris-generaal werd, startte hij met grote toewijding aan de taak de VN-cultuur te veranderen van reactief naar proactief. Zo deed het Secretariaat in 1998 onderzoek naar de veiligheidssituatie in Afrika waarbij erkend werd dat economische ontwikkeling een essentieel onderdeel was van conflictpreventie en dus veiligheid. Het onderzoek was ook van belang omdat het de eerste keer was dat het Secretariaat het concept human security als ‘de kardinale missie’ van de VN beschouwde.63 Ook de 60 Suhkre, ‘Human security and the protection of refugees’, 101.
61 Lloyd Axworthy, ‘Human Security: An Opening for UN Reform’ in: Richard M. Price en Mark W.
Zacher, The United Nations and Global Security (New York, 2004) 245-259, aldaar 248-250.
62 Ibidem, 255.
Algemene Vergadering begon ontwikkeling als essentieel onderdeel van veiligheid te beschouwen, zo blijkt uit de ‘Declaration and Programme of Action on a Culture of
Peace’ van 1998. Economische factoren werden door de VN dus steeds vaker gezien als
oorzaak van onveiligheid en daarmee mat de VN zich steeds meer de proactieve houding aan dat conflicten te voorkomen zijn.64
Tijdens de Millennium Top in 2000 riep Kofi Annan op om de beide waarden ‘freedom from want’ en ‘freedom from fear’ te bevorderen. Om dit te bereiken werd een onafhankelijke commissie opgericht, de Commission on Human Security, welke in 2003 haar onderzoek presenteerde in een rapport. Dit rapport, getiteld ‘Human security – now’, heeft ook getracht het begrip nader te definiëren. De Commissie, die werd geleid door Sadako Ogata en Amartya Sen, claimde dat human security ‘het beschermen van vrijheid’ betekent; het beschermen van ‘freedom from want, freedom from fear and freedom to take action on one’s own behalf’.65 Om dit mogelijk te maken, formuleerden
zij twee strategieën: ‘protection’ en ‘empowerment’. Protection hield in dat normen en instituties moesten worden ontworpen om de mens te beschermen. Deze strategie kan ook wel topdown genoemd worden; de staten hebben de primaire verantwoordelijkheid deze bescherming te garanderen. Empowerment houdt in dat mensen vol gebruik moeten kunnen maken van hun potentie en volledige actoren moeten kunnen zijn in beslissingsprocessen. Deze strategie is bottom-up te noemen.
Naar aanleiding van dit rapport, werd een adviesorgaan opgericht, de Advisory
Board on Human Security, dat human security moest bevorderen en de
Secretaris-generaal moest adviseren op het gebied van het management van de in 1999 opgerichte
United Nations Trust Fund for Human Security. Dit Trust Fund stelt zich tot doel het
bevorderen van interorganisationele integratie en samenwerking, vooral in landen waar de veiligheid van de bevolking zeer kwetsbaar is. Naast dit Trust Fund heeft het United
Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) de Human
64 Idem.
65 ‘Outline of the Report of the Commission on Human Security’, Commission on Human Security,
Security Unit opgericht dat zich ten doel stelt human security te integreren in alle
VN-activiteiten.66
Deze Human Security Unit bracht in september 2009 een rapport uit getiteld: ‘Human Security in Theory and Practice’. Dit rapport is opgesteld om de praktische toepassing van het concept uiteen te zetten. Volgens dit rapport bestaat het concept human security uit de volgende eigenschappen: mensgeörienteerd, multisectoraal, alomvattend, contextspecifiek en preventie georiënteerd. De toegevoegde waarde van human security als operationeel raamwerk is volgens de Human Security Unit onder andere dat human security de topdown en de bottom-up aanpak integreert. Daarnaast spreekt human security de gehele omvang van veiligheid aan en legt het verbanden tussen de verschillende veiligheidsdreigingen. Ook is het daarbij contextspecifiek; geen situatie is gelijk en moet daarom ook op een andere manier aangepakt worden. Ten slotte, doordat human security de veiligheid van mensen op contextuele en holistische manier vormgeeft, kan human security bijzonder goed dienen om bestaande instituties en beleid te evalueren. De Human Security Unit heeft daarvoor de Human Security Impact
Assessment ontwikkeld, waarbij het effect van bepaald beleid op alle zeven genoemde
aspecten van human security in kaart kan worden gebracht in een tabel.67
Een brede versie, een smalle en vele aanvullende pogingen het concept human security te concretiseren: definities en lijstjes die human security proberen uiteen te zetten te over.68 Zo werden in 2004 21 geleerden door Security Dialogue gevraagd wat zij onder
human security verstonden en wat volgens hen de plek van human security in het veiligheidsdiscours was. Meningen waren eigenlijk in drie categorieën te plaatsen: zij voor wie human security een interessant concept is maar analytische waarde mist, zij die het concept accepteren maar dan wel de beperkte definitie en zij voor wie de brede definitie essentieel is om huidige problematiek te kunnen verklaren.69
66 ‘United Nations Trust Fund for Human Security. A brief history’, OCHA,
<http://ochaonline.un.org/TrustFund/TheUnitedNationsTrustFundforHumanSecurity/tabid/2108/language/e n-US/Default.aspx> (2007; geraadpleegd op 3-2-2010).
67 ‘Human Security in Theory and Practice. Application of the Human Security Concept and the United
Nations Trust Fund for Human Security’, OCHA,
<http://ochaonline.un.org/Reports/tabid/2186/language/en-US/Default.aspx> (10-09-2009; geraadpleegd 5-3-2010).
68 Paris, ‘Human Security’, 91.
De aandacht voor het concept toont het belang van de nieuwste toevoeging aan het veiligheidsdiscours aan; ook al is de exacte inhoud van het begrip dus nog aan debat onderhevig. De essentie van human security, waar men het over eens lijkt te zijn, is de voorrang van de veiligheid van het individu boven die van de staat. Hoewel human security niet per definitie tegen constructies als staatssoevereiniteit is (onder ideale omstandigheden brengt de staat de mens veiligheid), ligt de focus op de veiligheid van mensen en niet van territorium. Veiligheid gaat dus niet over de veiligheid van grenzen, maar over de veiligheid van de mensen binnen die grenzen. Dit komt tot uiting op verschillende niveaus: het individu, de groep of de mensheid in het geheel. De belangrijkste assumptie is dat staatsveiligheid niet per se parallel loopt met human security en dat het welzijn van de mens te lijden heeft onder een exclusieve focus op staten.70
1.3 Human security, een toegevoegde waarde voor het veiligheidsdiscours?
Op een veelbesproken concept als human security bestaat als vanzelfsprekend ook kritiek. De voornaamste kritiek is dat het concept te vaag en te breed is om analytisch scherp en praktisch uitvoerbaar te kunnen zijn. Doordat human security zich richt op zoveel aspecten van het leven, kan volgens critici de vraag ‘wat is human security niet?’ haast beter gesteld worden.71 De vele theoretische interpretaties van het begrip bevestigen
deze complexiteit en dit maakt het vervolgens lastig om het begrip ook daadwerkelijk uit te voeren. Terecht is dan ook de vraag of human security niet het zoveelste buzzword is, dat evenals empowerment en sustainability graag genoemd wordt maar wellicht geen concrete vernieuwing lijkt te zijn. Iedereen is er voor, maar wat betekent het?72 Met
andere woorden, wat betekent de toevoeging van het concept human security voor het veiligheidsdiscours?
Kritiek op het concept is tweeledig, enerzijds theoretisch en anderszijds beleidstechnisch. Een theoretisch kritiekpunt op het concept is dat het aantal
70 Edward Newman, ‘Human Security and Constructivism’, International Studies Perspectives 2 (2001)
239-251, aldaar 239-240.
71 Bergman, ‘The ‘Vital Core’, 39.
72 Ian R. Gibson en Betty A. Reardon, ‘Human Security: toward Gender Inclusion’, in Shani, Protecting
referentieobjecten aanzienlijk wordt vergroot, zonder dat de analytische waarde echter stijgt. Hoe meer zaken gekenmerkt worden als veiligheidsbedreigingen, hoe moeilijker het wordt om de relatie tussen deze verschillende dreigingen te onderzoeken. Als het individu de afhankelijke variabele is, dan zou het mogelijk zijn om alle soorten bedreigingen voor dat invididu in kaart te brengen. Maar met welk nut? Dit zou een eindeloze hoeveelheid variabelen opleveren voor slechts een individu.73 Om dit te
voorkomen, zouden sommige veiligheidsdreigingen zwaarder moeten wegen dan andere. Dit is nodig om überhaupt een analyse te maken, maar wie of wat bepaalt welke dreiging bestudeerd wordt? Dit is de kern van een ander kritiekpunt, namelijk de willekeur van het concept. Welke criteria hanteert men wanneer een bepaalde veiligheidsdreiging wordt onderzocht?74 Daarnaast is het analytisch onmogelijk om te claimen dat bepaalde
economische factoren een toe- of afname van human security veroorzaken, aangezien deze factoren op zichzelf al onderdeel zijn van de definitie van human security. Een bedreiging is dus zowel een afhankelijke als een onafhankelijke variabele. Een concept dat afhankelijke en onafhankelijke variabelen met elkaar vermengt maakt het trekken van causale verbanden haast onmogelijk.75
De andere kritiek op het concept human security heeft te maken met de onhoudbare beleidsconsequenties van het concept. Een van de belangrijkste kenmerken van human security is dat het gepresenteerd wordt als een holistische veiligheidsvisie. Veiligheidsdreigingen komen in vele vormen en zijn allen even belangrijk en met elkaar verbonden. Werkloosheid is net als mensenrechtenschendingen een bedreiging van de vrijheid. Beleid bestaat echter uit keuzes maken, prioriteiten stellen. Niet alle behoeftes kunnen tegelijkertijd vervuld worden. Hoe kunnen beleidskeuzes gemaakt worden vanuit een human security perspectief, waarbij alle behoeftes op gelijk niveau (namelijk op veiligheidsniveau) staan? Deze kritiek geldt met name voor de brede (UNDP) versie van het concept waardoor het debat is ontstaan of human security niet smaller moet worden geinterpreteerd om operationeel te zijn. Een tweede kritiekpunt is of het wel wenselijk is
73 Edward Newman, ‘A Normatively Attractive but Analytically Weak Concept’, Security Dialogue 3
(2004) 358-359, aldaar 358.
74 Sabina Alkyre, ‘A Conceptual Framework for Human Security’, Centre for Research on Inequality,
Human Security and Ethnicity, <http://www.research4development.info/PDF/Outputs/inequality/wp2.pdf> (2003; geraadpleegd op 17-3-2010) 22.
dat bijvoorbeeld economische ontwikkeling benaderd wordt vanuit een veiligheidsperspectief. Zal dit niet leiden tot militaristische oplossingen voor problemen die hier niet om vragen?76 Deze kritiek waarschuwt dus voor de consequenties wanneer
zaken die niet direct invloed hebben op de fysieke veiligheid van mensen, wel als veiligheidskwestie wordt benaderd.
Daarnaast is het opstellen van een antwoord op dusdanig diverse veiligheidsdreigingen zeer moeilijk. Volgens de traditionele veiligheidsvisie is het antwoord op een fysieke aanval, een tegenaanval. Wanneer de dreiging meer dan alleen fysiek is, en zelfs ook een indirecte dreiging kan zijn, is een antwoord een veel complexere aangelegenheid en meestal niet een antwoord dat bestaat uit geweld. Volgens de traditionele visie kan veiligheidsbeleid dat geen gebruik maakt van (de dreiging van) geweld, geen veiligheidsbeleid genoemd worden.77 Ten slotte is er kritiek vanuit de
landen van Zuid. Human security situeert zich in de liberale school waarbij mensenrechten individueel en universeel zijn. Landen van Zuid zien human security dan ook als een poging deze individualistische en westerse idealen op te dringen aan de rest van de wereld. Mensenrechten en humanitaire interventies zijn zaken die erg gevoelig liggen. Human security is voornamelijk een westers concept dat voornamelijk ingezet kan worden in de landen van Zuid.78 Human security wordt gezien als een excuus voor
interventie of als een nieuwe voorwaarde om hulp te ontvangen.79
Volgens Mary Kaldor, professor bij het Londense Centre for the Study of Global
Governance, zijn er echter enkele principes te noemen die het karakter van human
security onderstrepen en deze afzet tegen conventionele veiligheidsstudies. Het eerste principe waarmee human security zich onderscheidt, is het belang dat het hecht aan mensenrechten; zowel de socio-economische rechten als de politieke rechten. Mensenrechten en veiligheid worden vaak gekoppeld wanneer er gekeken wordt onder welke voorwaarden het soevereiniteitsbeginsel voorrang moet verlenen aan de
76 Paris, ‘Human Security’, 92-93.
77 Kanti Bajpai, ‘Human Security: Concept and Measurement’, Kroc Institute,
<http://www.hegoa.ehu.es/dossierra/seguridad/Human_security_concept_and_measurement.pdf> (augustus 2000; geraadpleegd op 16-3-2010) 49-50.
78 Andrew Mack, ‘A signifier of shared values’, 366.
79 David Chandler, ‘Human Security: the Dog That Didn’t Bark’, Security Dialogue 4 (2008) 427-438,
mensenrechtensituatie. Wat echter in dit debat niet naar voren komt, zijn de manieren waarop een dergelijke interventie plaats moet vinden. Bescherming van burgers is het doel, maar zonder dat de mensenrechten geschonden worden. Human security kan volgens Kaldor houvast bieden.
Het tweede principe dat Kaldor noemt is aandacht voor legitieme politieke autoriteit; instituties die kunnen rekenen op vertrouwen van het volk en die de capaciteit hebben om orde te houden. Problemen ontstaan vaak doordat de staat hierin faalt en human security maakt duidelijk dat militaire middelen in dergelijke situaties niet altijd het gewenste effect hebben. Maatregelen als het hervormen van het rechtssysteem en het uitbreiden van autoriteit hebben vaak een positiever effect. Het derde principe is dat van multilateralisme; een human security aanpak dient een globaal karakter te hebben. Dit betekent dat er vooral binnen het raamwerk van de Verenigde Naties gewerkt dient te worden en dat er sprake moet zijn van onderlinge coördinatie en samenwerking. Het vierde principe dat human security typeert is een bottom-up aanpak. Beslissingen op het gebied van veiligheid moeten rekening houden met wat de mensen die het aangaat, nodig hebben. Communicatie, raadpleging en dialoog zijn belangrijke factoren hierin. Kaldor’s laatste principe is een regionale focus, in plaats van nationaal. Onveilige situaties hebben de neiging zich te spreiden en ook hun oorzaken zijn niet beperkt tot het binnenland. De gehele regio moet dus worden geanalyseerd.80
Ook Des Gasper, verbonden aan het Institute of Social Studies in Den Haag, geeft aan op welke manier human security heeft bijgedragen aan de veiligheidsdiscipline. Allereerst is het een holistische aanpak, waarbij allerlei verbanden worden getrokken. Dit zorgt ervoor dat problemen op een realistischer manier geanalyseerd worden. Dit betekent ook dat de organisaties die op verschillende terreinen werken, beter met elkaar zullen moeten coördineren. Organisaties op het gebied van mensenrechten, ontwikkeling of conflictbeslechting zullen met een human security visie meer met elkaar te maken krijgen, waardoor wellicht een beter antwoord gecreëerd kan worden op problemen. Ten derde kan human security bepaalde punten prioriteit geven, doordat het van deze punten een veiligheidskwestie maakt. Dit is iets wat het gerelateerde human development bijvoorbeeld niet doet. Als laatste kan human security tot de verbeelding spreken omdat
het direct gaat over de kwetsbaarheid van de mens. Dit kan leiden tot een betere respons op problemen.81
Human security is een concept dat verschillende discours en politieke agenda’s is binnen geslopen. Niet alleen academici en veiligheidsexperts maar ook internationale organisaties en politici refereren aan human security. Ondanks de hevige kritiek op het concept, is het concept blijkbaar wel succesvol geïnstitutionaliseerd.82 Interessant is in dit
licht de opmerking van Werthes en Debiel dat ‘overemphasizing the shortcomings of
leitmotifs means to underestimate their potential, which exactly relies on its ambiguity/flexibility’.83 Hoewel er dus verschillende interpretaties en definities bestaan
van het concept, heeft de human security discours volgens Werthes en Debiel dus gediend als stimulans in diverse sectoren. Een universele definitie zou wellicht niet nodig zijn om ook daadwerkelijk effect te hebben. De ambiguïteit is dus niet per definitie een nadeel. Het succes of het falen van het concept kan ook gemeten worden aan de hand van toepassingen in de praktijk.84 Dat betekent echter niet dat de kritiek er niet toe doet; het is
te verwachten dat de theoretische beperkingen van het concept ook in de praktijk aan het licht komen. UNHCR is van de organisaties die human security gebruikt als raamwerk voor haar beleid en dus is het interessant om de relatie tussen human security en forced displacement nader te beschouwen. Met andere woorden, wat betekent het perspectief van human security voor de analyse van forced displacement?
1.4 Human security en forced displacement
Naast het ontstaan van nieuwe concepten in het veiligheidsdiscours, is de veiligheids-discipline na de Koude Oorlog ook verruimd met zaken die niet direct gerelateerd zijn aan militaire competenties. Met het eindigen van de bipolaire vijandigheid kreeg men meer aandacht voor andere bronnen van onveiligheid, zoals etnische conflicten of de
81 Des Gasper, ‘Securing Humanity: Situating ‘Human Security’ as Concept and Discourse’, Journal of
Human Development and Capabilities 2 (2005) 221-245, aldaar 241-243.
82 Christian Büger, ‘Human Security – What’s the use of it? On boundary objects and the constitution of
new global spaces’, <http://bueger.info/work/Bueger-%20Human%20Security%20(%20June %202008).pdf> (maart 2008; geraadpleegd op 17-3-2010) 2-3.
83 Tobias Debiel en Sascha Werthes, ‘Human Security on Foreign Policy Agendas. Changes, Concepts and
Cases’, Institute for Development and Peace 80 (2006) 1-80, aldaar 15.
zogenaamde ‘falende staten’.85 Ook kwesties rondom internationale migratie- en
vluchtelingenstromen zijn op deze verruimde internationale veiligheidsagenda gekomen. Vluchtelingen zijn natuurlijk geen nieuw verschijnsel; al van oudsher vluchten mensen vanwege oorlog, vervolging of andere misstanden. Pas na de Eerste Wereldoorlog ontstond het besef dat vluchtelingen een kwestie was dat op de internationale politieke agenda thuishoort, dat om formeel beleid vroeg (meer informatie in hoofdstuk 2)
Hoewel er al sinds 1921 een High Commissioner voor vluchtelingen bestond, is er tot 1980 maar weinig onderzoek gedaan naar vluchtelingenproblematiek; het bleef beperkt tot dataonderzoek ten behoeve van hulporganisaties. Deze academische desinteresse is volgens Harrell-Bond gedeeltelijk te wijten aan de perceptie dat vluchtelingenstromen van tijdelijke aard waren. Opvallend, aangezien ook voor de jaren tachtig langdurige vluchtelingenstromen voorkwamen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de gedwongen migratie van etnische groeperingen tijdens het bewind van Stalin in de Sovjet-Unie. Aan de andere kant was UNHCR ook opgericht als tijdelijke organisatie, met de gedachte dat het vluchtelingenprobleem binnen een paar jaar zou zijn opgelost. Inmiddels wordt echter erkend dat forced displacement een structureel probleem is en alles behalve kortstondig.86 Eind twintigste eeuw werd forced displacement ineens ook
een kwestie van internationale vrede en veiligheid.
Deze verandering kan verklaard worden aan de hand van een aantal factoren. Allereerst groeide het aantal vluchtelingen door politieke instabiliteit in regio’s als Afrika, Azië en Latijns-Amerika na onafhankelijkheid en in Europa na het opbreken van de Sovjet-Unie.87 Zo steeg het aantal vluchtelingen in het gebied rond de Grote Meren
(Burundi, Tanzania, Rwanda, Oeganda, Kongo) in 1994 tot een ongekende hoogte van bijna 3,5 miljoen. Crises in Irak, voormalig Joegoslavië, Somalië, Tsjetsjenië en Haïti maakten van de jaren negentig een triest decennium op het gebied van vluchtelingen.88
De manier waarop tegen deze vluchtelingen aangekeken werd, veranderde ook. De invloed van het medium televisie kan daarbij niet worden vergeten: het bracht de
85 Suhrke, ‘Human security and the protection of refugees’, 94.
86 Ellen Lammers, Refugees, Gender and Human Security. A Theoretical introduction and annotated
bibliography. (Utrecht, 1999) 19.
87 Idem.
88 ‘The State of the World’s Refugees 2000: Fifty Years of Humanitarian Action’, UNHCR,
vluchtelingensituatie dichter bij de mensen. De erbarmelijke omstandigheden in grote Afrikaanse vluchtelingenkampen werden realiteit voor de mensen in de huiskamer. Deze confrontatie in combinatie met het gegroeide aantal vluchtelingen en nieuwe mogelijkheden van vervoer, leidde tot het besef dat deze vluchtelingenstromen van een intern probleem gemakkelijk konden overgaan in een regionaal of zelfs globaal probleem. Een probleem als mensenrechtenschendingen werd geïnternationaliseerd door de vluchtelingen die overal ter wereld aanklopten voor hulp. Forced displacement verschoof langzamerhand van de humanitaire agenda naar de veiligheidsagenda.
Vanuit het traditionele perspectief worden vluchtelingen gezien vanuit het oogpunt van de staat; als ‘ongewenste’ vreemdelingen. De politieke gemeenschap is gebouwd op een beleid van in- en uitsluiting. Per definitie is er dus een scheiding tussen ‘wij’ en ‘zij’.89 De rol van de staat is om het welzijn van ‘ons’ te beschermen tegen reële
of waargenomen dreigingen van buitenaf. Vluchtelingen worden vervolgens als bedreiging gezien voor de eenheid van de staat, op verschillende niveaus. Op socio-economisch gebied is men bang dat er werkloosheid onder de eigen bevolking zal ontstaan of dat de sociale uitgaven van de staat de pan uit zullen rijzen. Op veiligheidsgebied kan een gevoel ontstaan dat men de controle verliest over de grenzen en de interne veiligheid. Ook kunnen vluchtelingen gezien worden als een bedreiging van de identiteit van de gemeenschap en dit kan leiden tot racistische uitingen. Asielzoekers worden niet gezien als ‘een van ons’ en dus als een onderbreking van een anders harmonieuze, homogene samenleving.90 Toen forced displacement dus op de
veiligheidsagenda kwam te staan, was dit vooral op negatieve wijze. De focus lag op het veiligheidsrisico dat vluchtelingen meebrachten naar het ontvangende land; vluchtelingen als oorzaak van onveiligheid.
Omdat bij human security het referentieobject het individu is, biedt het een goede mogelijkheid aspecten van onveiligheid te analyseren zonder de beperkingen die het begrip ‘staat’ met zich meebrengt. Waar in de traditionele visie werd aangenomen dat veiligheidsdreigingen altijd extern van aard waren, biedt human security de mogelijkheid om ook naar interne veiligheidsdreigingen, op lokaal niveau, te kijken.91 Meer aandacht 89 Afzal, ‘A violation of his or her human security’, 4-5.
90 Ibidem, 10-12.
kan uitgaan naar bevolkingsgroepen die blootgesteld worden aan een regering die hen geen veiligheid biedt, maar deze juist schaadt. Internationale veiligheid zorgt namelijk niet per definitie voor human security; hoewel een staat op militair gebied veilig is, hoeven haar burgers zich niet veilig te voelen.92 Door de human securitylens kan naar
vluchtelingen gekeken worden als zowel een veiligheidsrisico als ook een slachtoffer van onveiligheid, dus op beide zijden van het spectrum. Waar traditionele veiligheidsstudies personen zien als burgers van een bepaalde staat, beschouwt human security personen simpelweg als individu. Human security biedt dus een bepaalde flexibiliteit die traditionele veiligheidsvisies missen.
In de tabel hieronder staat een schematische weergave van de veranderingen in het veiligheidsdiscours. In deze weergave wordt duidelijk dat migranten (of vluchtelingen) bij societal security gezien worden als een bedreiging voor de identiteit van een groep of samenleving. Het verschijnsel migratie is daarmee zogezegd
securitized, maar vooral op negatieve wijze. Het verschil met human security, is dat de
bedreigde waarde, de kwaliteit van het leven van het individu of de mensheid is. Vluchtelingen kunnen dus ook als slachtoffer gezien worden (referentieobject).
Tabel 1. Overzicht.
Concept Referentieobject Bedreigde waarde Dreiging
Nationale veiligheid De staat Soevereiniteit en
territorium Andere staten Societal security Naties
Sociale groeperingen Identiteit MigrantenBuitenlandse culturen Human security Individuen
Mensheid
Kwaliteit van leven Overleven Globalisering Terrorisme Vervuiling Eigen staten 93
Vooral na de Koude Oorlog wordt er over vluchtelingen steeds meer in veiligheidstermen gepraat. Zowel als oorzaak van instabiliteit, alsook als product van conflict en geweld. Deze veranderde benadering heeft bepaalde consequenties. Vanuit beleidsoogpunt is het van groot belang of de vluchtelingenproblematiek vanuit een humanitair oogpunt wordt bekeken of vanuit een (human) securitylens. Veiligheid is van oudsher het belangrijkste
92 Edward Newman, ‘Refugees, international security, and human vulnerability: Introduction and survey’
in: Edward Newman en Joanne Van Selm ed., Refugees and Forced Displacement (New York 2003) 8.
93 Finn Stepputat, ‘Refugees, Security and Development. Current Experience and Strategies of Protection
doel van een regering. Wanneer iets op de veiligheidsagenda gezet wordt, betekent dat dus dat er meer prioriteit gegeven wordt aan dat probleem.94 Met andere woorden, het
probleem maakt een proces van securitization door. Het probleem wordt dan van de ‘normale’ politieke agenda verschoven naar een agenda die veel meer prioriteit krijgt en vraagt om een andere aanpak. Wanneer iets een veiligheidskwestie wordt, wordt daarmee automatisch de perceptie op het probleem beïnvloed.
Dat er geen objectieve standaard bestaat van de definitie van een veiligheidsprobleem, maar dat het gaat om het proces waarmee een probleem een veiligheidsprobleem wordt, komt voort uit de al eerder genoemde Kopenhaagse school. Veiligheid is voor hen een speech act; iemand creëert een veiligheidskwestie door bepaalde taal te gebruiken. Door het woord ‘veiligheid’ te gebruiken, verandert direct de perceptie op het onderwerp. Het gaat er niet om of de dreiging echt bestaat maar wat het doel is van de securitization van het probleem, welke processen erachter schuil gaan.95
Wanneer een probleem dus op de veiligheidsagenda is gekomen, betekent dit dat er direct actie ondernomen dient te worden, dat het probleem belangrijker wordt geacht dan al andere politieke kwesties. Het probleem is zogezegd een noodgeval.96 Deze securitization
heeft plaats gevonden met de wereldwijde vluchtelingensituatie. Wel wordt er gewaarschuwd voor de benadering van de vluchtelingenkwestie vanuit een veiligheids-perspectief. Het gevaar zou bestaan dat vluchtelingen steeds meer als bedreiging worden gezien, waardoor bepaald beleid zou ontstaan dat niet bevorderlijk is voor de vluchteling.97
Naast deze algemene (maar belangrijke!) opmerking over de gevolgen van als iets als een veiligheidskwestie wordt benaderd, biedt specifiek human security de mogelijkheid om verder te kijken dan enkel naar de politieke en juridische aspecten van vluchtelingen. Onveiligheid in de definitie van human security kan zich namelijk ook manifesteren op persoonlijk of emotioneel gebied, wanneer zij gedwongen worden om te vluchten van huis en haard. Veiligheid is hier vooral een gevoel en hoeft niet per se te corresponderen met de eventuele materiële veiligheid die er (niet) is. Human security
94 Suhrke, ‘Human security and the protection of refugees’, 94. 95 Afzal, ‘A violation of his or her human security’, 7.
96 Barry Buzan, Ole Weaver, Jaap de Wilde, Security. A New Framework for Analysis (Londen, 1998)
25-26.
