Beleid tot nu toe vooral gericht op alcohol, minder op drugs

Maatregelen tegen rijden onder invloed waren tot nu toe vooral gericht op alcoholgebruik en nauwelijks op drugsgebruik. De volgende typen maatregelen kunnen worden onderscheiden: 1. wetgeving; 2. handhaving; 3. voorlichting en educatie; 4. vervolging en bestraffing; 5. rehabilitatie en uitsluiting. 10.3.1. Wetgeving

Eigenlijk is de aanpak van het alcoholprobleem in het Nederlandse verkeer pas goed begonnen in 1974. Toen is er een nieuwe alcoholwet ingevoerd die het rij- den met een bloedalcoholgehalte (BAG) boven de 0,5 promille (ofwel 0,5 gram per liter bloed) strafbaar stel- de. Ten tijde van de invoering was deze limiet aan de lage kant. De meeste West-Europese landen hadden of kregen een limiet van 0,8 promille, terwijl de limiet in de meeste staten van de VS zelfs 1,0 promille was. Begin

2004 had een Europees harmonisatieproces er echter toe geleid dat in tien van de vijftien EU-landen een limiet van 0,5 promille bestond. Het Verenigd Koninkrijk, Italië, Ierland en Luxemburg hadden nog een limiet van 0,8 promille, terwijl Zweden een limiet van 0,2 promille

had. Met de komst van tien nieuwe EU-landen in dat jaar werd de diversificatie echter weer groter. Zeven van de tien nieuwe landen hadden afwijkende limieten: Cyprus (0,9), Malta (0,8), Litouwen (0,4), Estland (0,2), Tsjechië (0,0), Hongarije (0,0) en Slowakije (0,0). Voorstanders van lagere limieten dan 0,5 promille baseren zich vooral op een verondersteld generaal preventief effect. Tegenstanders wijzen vooral op de criminalisering van bestuurders die geen aantoonbare bijdrage aan de verkeersonveiligheid leveren, en op de negatieve effecten voor de effectiviteit en efficiëntie van het politietoezicht. De SWOV heeft zich altijd onder de laatste groep geschaard (Mathijssen, 1999), mede omdat de limietverlaging in Zweden (van 0,5 naar 0,2 promille) geen aantoonbaar positief effect had. De alcoholon- veiligheid nam weliswaar enigszins af, maar dat kon geheel worden verklaard uit het sterk toegenomen politietoezicht na de limietverlaging. Een limietverlaging in Portugal moest na een paar maanden zelfs weer worden teruggedraaid.

Anderzijds heeft de SWOV zich sinds 1992 wel een duidelijk voorstander getoond van een 0,2-limiet voor jonge, onervaren bestuurders. Daarvoor zijn twee belangrijke redenen:

1. Bij bestuurders onder de 25 jaar met een BAG tus- sen 0,2 en 0,5 promille neemt de ongevalskans even sterk toe als bij oudere bestuurders met een BAG tussen 0,5 en 0,8 promille (Noordzij, 1976). 2. Jonge mannelijke bestuurders zijn in Nederland

sterk oververtegenwoordigd onder zowel de slacht- offers als de veroorzakers van ernstige alcoholonge- vallen.

Sinds 1997 is daar nog een derde reden bijgekomen. In Oostenrijk daalde het aantal ernstige alcoholongeval- len onder beginnende bestuurders met 16,8%, nadat voor hen een wettelijke limiet van 0,1 promille van kracht was geworden (Bartl et al., 1997). Dit was voor de European Transport Safety Council (ETSC, 1997)

Periode Alleen BAG ≥0,5 Alleen drugs Alcohol + drugs

Weekendnachten 4,5% 7,6% 2,0%

Weeknachten 4,3% 9,3% 1,2%

Rest van de week 0,7% 4,8% 0,3%

aanleiding een soortgelijke maatregel voor alle EU-lan- den aan te bevelen. Medio 2005 had echter nog geen enkel EU-land dit advies daadwerkelijk opgevolgd.

Voor drugs bestaan in Nederland, anders dan in onze buurlanden Duitsland en België, (nog) geen wettelijke limieten. De wet zegt dat het een bestuurder verboden is te rijden onder zodanige invloed van een stof, dat hij niet meer tot het behoorlijk besturen van een voertuig in staat is. Tot voor kort was het bewijs daarvan door politie en Openbaar Ministerie (OM) vaak moeilijk te leveren. Meestal moest de bestuurder dan een ongeval hebben veroorzaakt of gevaarlijk rijgedrag hebben ver- toond. Een uitspraak van de Hoge Raad in december 2004 heeft de bewijslast van het OM op dit punt aan- zienlijk verlicht. De Hoge Raad bepaalde dat een bestuurder ook op grond van toxicologisch onderzoek en een bijbehorend deskundigenrapport over het effect op de rijvaardigheid, kan worden veroordeeld. Tot slot moest en moet het OM de rechter ervan over- tuigen, dat de bestuurder redelijkerwijs had kunnen weten dat zijn of haar drugs- of medicijngebruik tot ver- minderde rijvaardigheid zou leiden. Veroordelingen wegens drugs- of medicijngebruik kwamen in Nederland tot nu toe dan ook maar mondjesmaat voor. Via bestuursrechtelijke maatregelen (zie 10.3.5) kunnen drugsgebruikers gemakkelijker worden aangepakt door hun rijbewijs ongeldig te verklaren. Ook deze mogelijk- heid, waarvan het overigens nog maar de vraag is of die zonder aanvullende maatregelen in de sfeer van rehabilitatie effectief kan zijn, wordt echter niet op grote schaal toegepast.

10.3.2. Handhaving

Tegelijk met de invoering van de wettelijke alcohollimiet van 0,5 promille kreeg de Nederlandse politie middelen om het alcoholgehalte te meten. Voor de opsporing gebeurde dat met de roemruchte chemische blaaspijp- jes en voor de bewijsvoering met de bloedproef (en in uitzonderlijke gevallen met een urinetest).

Door de publiciteit waarmee de wetswijziging gepaard ging, hadden de Nederlandse bestuurders blijkbaar even het idee dat de pakkans bij overtreding bijna 100% was. Kort na de invoering van de wet reed in weekendnachten nog maar 1% van de automobilisten met een BAG boven de 0,5 promille rond. Vóór de invoering van de wetswijziging was dat maar liefst 15%. Toen na enige tijd bleek dat het met de pakkans wel meeviel, herstelde het oude gedrag zich grotendeels, maar bleef er toch nog een significant effect over. In 1977 was het aandeel overtreders 12% en dat bleef zo tot het midden van de jaren tachtig. In de tussenliggen-

de periode veranderde er weinig of niets in het toezicht- niveau en de jaarlijks uitgevoerde grootschalige voor- lichtingscampagnes hadden geen merkbaar gunstig effect op het rij- en drinkgedrag.

Tussen het midden van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig nam het toezichtniveau gestaag toe, geholpen door de invoering van, achtereenvolgens: 1. elektronische ademtesters ter vervanging van de

dure en onbetrouwbare blaaspijpjes (sinds 1984); 2. ademanalyses voor bewijsdoeleinden ter vervanging

van de tijdrovende en dure bloedproef (sinds 1987); de wettelijke limiet bij ademanalyses werd gesteld op een ademalcoholgehalte (AAG) van 220 mg/l; 3. gemandateerde OM-transacties door de politie

(sinds 1989), waardoor het justitiële apparaat werd ontlast.

Met het toenemende toezichtniveau begon ook het aandeel overtreders weer te dalen, globaal met een kwart bij elke verdubbeling van het toezicht. Het voor- lopig laagste niveau van rijden onder invloed werd bereikt in 1991 en 1992, met 4% overtreders in weekend- nachten. Aan deze gunstige trend kwam tijdelijk een einde door de reorganisatie van de Nederlandse politie, die in 1993 en 1994 tot een forse vermindering van het alcoholtoezicht leidde en tot een stijging van het aan- deel overtreders met een kwart (5% in weekend- nachten). Vanaf 1995 trad een geleidelijk herstel van het toezicht op en stabiliseerde het aandeel overtreders zich rond 4,5%. De oprichting van regionale verkeers- handhavingsteams gaf vanaf 2001 een nieuwe impuls aan het alcoholtoezicht, dat sindsdien ongeveer ver- dubbelde. Naar schatting heeft de politie in 2004 circa twee miljoen bestuurders op alcoholgebruik getest. Dit ging wederom gepaard met een daling van het aandeel overtreders tot ongeveer 3,5% in 2004 (AVV, 2005). Publiciteit rond geïntensiveerd toezicht speelde een belangrijke rol bij de snelheid waarmee gedragsveran- deringen tot stand kwamen. De invoering van de alco- holwet van 1974 en de introductie van elektronische ademtesters halverwege de jaren tachtig genereerden veel publiciteit en leidden tot snelle (over)reacties van het publiek. Een forse toename van het politietoezicht in Amsterdam (sinds 1995) ging nauwelijks met publi- citeit gepaard en leidde tot een zeer geleidelijke, maar op langere termijn eveneens substantiële afname van het rijden onder invloed. Tussen 1994 en 1998 nam het aandeel overtreders in weekendnachten in Amster- dam af van 7,8% tot 4,7%; in de rest van Nederland veranderde er in die periode weinig (Mathijssen, 2001). Voor de opsporing van drugsgebruik beschikt de Nederlandse politie nog nauwelijks over een instrumen- tarium. Dat hangt samen met het ontbreken van wette-

lijke limieten, maar ook met het feit dat er tot voor kort nog geen acceptabele screeningmethoden voorhan- den waren. Bloedtesten zijn voor de opsporing niet bruikbaar. Urinetesten zijn lastig uit te voeren en fraude- gevoelig; ze tasten de lichamelijke integriteit aan en hebben vooral voor cannabis, de veruit meestgebruik- te drug, een grote kans op vals-positieve resultaten. Voor de nabije toekomst is de hoop daarom vooral gevestigd op speekseltesten, die de laatste jaren een snelle ontwikkeling hebben doorgemaakt. Ze kunnen gemakkelijk langs de weg worden uitgevoerd, zijn min- der fraudegevoelig dan urinetesten en leveren minder vals-positieve resultaten op. De gevoeligheid laat voor sommige drugs nog te wensen over, maar het is de vraag of dat nadeel belangrijker is dan alle genoemde voordelen. Voor de bewijsvoering kan de politie bij ver- denking van drugsgebruik nu al een bloedproef vorde- ren, en in uitzonderingsgevallen een urinetest.

10.3.3. Voorlichting en educatie

Sinds de invoering van de alcoholwet van 1974 worden er in Nederland jaarlijks massamediale voorlichtings- campagnes gevoerd om het grote publiek te wijzen op de gevaren van alcohol in het verkeer en op de moge- lijkheden om rijden en drinken van elkaar te scheiden. Sinds het begin van de jaren negentig is educatie over rijden onder invloed ook redelijk goed geïncorporeerd in de rijopleiding en in het middelbaar en voortgezet onderwijs. De maatschappelijke tolerantie voor rijden onder invloed is gering te noemen (Goldenbeld, 2003). De effecten van voorlichting en educatie op het rij- en drinkgedrag zijn lastig te meten. In perioden van gelijk- blijvend toezicht traden er onder invloed van voorlich- ting en educatie geen direct meetbare veranderingen op in het drinkgedrag van de Nederlandse automobi- listen. Dat wil echter niet zeggen dat voorlichting en educatie beter achterwege gelaten kunnen worden. Deze instrumenten dragen namelijk wel aantoonbaar bij aan kennisvermeerdering en attitudeverandering, en daarmee aan de acceptatie van op zich onpopulaire, maar wel effectieve maatregelen als strengere handhaving. Met name de sinds 2001 lopende BOB-campagne scoort bijzonder goed qua bereik, acceptatie, kennis- vermeerdering en (zelfgerapporteerde) attitudeverande- ring. Het concept van de campagne, dat is 'afgekeken' van de Belgen, is dat van de 'designated driver': voor- afgaand aan een avondje stappen met vrienden wordt een bestuurder 'aangewezen', die belooft geen alcohol te zullen drinken. Tussen 2001 en 2004 is het aandeel rijders onder invloed met 15-20% afgenomen (AVV, 2005), maar die daling kan, op grond van de resultaten van dertig jaar onderzoek door de SWOV naar rij- en

drinkgewoonten, geheel worden verklaard uit het verdubbelde toezichtniveau. Een directe invloed op het rijden onder invloed van de BOB-campagne valt niet aan te tonen. Voorlichtingscampagnes als de BOB- campagne kunnen echter wel bijdragen aan een bestendiging (internalisatie) van gewenst gedrag dat min of meer onder dwang tot stand is gebracht. Aanwijzingen daarvoor zijn in Nederland vooral gevon- den in het begin van de jaren negentig. Ondanks een sterke afname van het alcoholtoezicht door de reorga- nisatie van de politie, nam het rijden onder invloed toen maar heel beperkt toe.

Voorlichting over de gevaren van drugs en psycho- actieve geneesmiddelen (vooral slaap- en kalmerings- middelen) in het verkeer wordt in Nederland nog maar mondjesmaat gegeven. Van massamediale campagnes is geen sprake, en her en der opgestelde en uitgedeelde foldertjes blinken niet altijd uit door zinvolle en eerlijke informatie. Dat is ongetwijfeld mede een gevolg van de nog steeds gebrekkige kennis over de ongevalsrisico's die met drugs- en medicijngebruik samenhangen. Het al genoemde onderzoek in het politiedistrict Tilburg heeft daarover veel nieuwe informatie opgeleverd. Gebruikers van meerdere drugs hebben bijna 25 keer zoveel kans op letsel als nuchtere bestuurders. Bij gelijktijdig gebruik van verschillende drugs en/of alcohol neemt het ongevalsrisico heel sterk toe. De sterkste risicoverhoging kennen automobilisten die drugsge- bruik combineren met een BAG boven 0,8 promille: zij hebben 100-200 keer zoveel kans als nuchtere bestuurders om bij een verkeersongeval ernstig letsel op te lopen.

Gebruikers van codeïne (bij zware verkoudheid en hoest) en benzodiazepines (slaap- en kalmeringsmid- delen, angstremmers) lijken een licht verhoogd letsel- risico te hebben. Het is echter niet duidelijk of die risico- verhoging vooral het gevolg is van hun aandoening of van hun medicijngebruik. Misschien lopen onbehandelde patiënten wel een groter risico dan de medicijngebrui- kers. Bij experimenteel onderzoek aan de Universiteit van Maastricht (Schmitt et al., 2005) bleken depressie- ve proefpersonen mét antidepressiva rijvaardiger dan zónder; zij waren echter minder rijvaardig dan gezonde proefpersonen.

Vooral het gebruik van benzodiazepines hangt sterk samen met leeftijd en geslacht, en is geconcentreerd bij vrouwen boven de vijftig. Gezien de vergrijzing van de Nederlandse bevolking is het van belang dat er uit- sluitsel komt over de al dan niet risicoverhogende wer- king van benzodiazepines die op doktersvoorschrift worden geslikt. De Europese Commissie is volop bezig met de voorbereidingen voor zo'n onderzoek.

Overigens heeft ook de farmaceutische industrie haar steentje bijgedragen om de verkeersrisico's van medicijngebruik te verminderen. Veel gevaarlijke benzodiazepines zijn inmiddels vervangen door minder gevaarlijke alternatieven. Datzelfde geldt voor antidepressiva; gebruikers daarvan bleken bij het onderzoek in Tilburg en omstreken in het geheel geen risicoverhoging te hebben.

10.3.4. Vervolging en bestraffing

Bestuurders worden in Nederland vervolgd voor rijden onder invloed van alcohol vanaf een BAG van 0,54 pro- mille (of een AAG van 235 mg/l). De vervolgingsgrenzen zijn wat hoger gesteld dan de wettelijke limiet om de kans op onterechte veroordeling door meetfouten tot vrijwel nul te reduceren.

De straffen die in Nederland worden geëist en opge- legd, zijn sterk afhankelijk van de hoogte van het BAG, van recidive en van de mate van gevaarzetting (type voertuig, al dan niet gevaarlijk rijgedrag, al dan niet ver- oorzaker van een ongeval). De laagste straf is een boete van 220 euro; dit transactiebedrag biedt het OM overtreders aan met een BAG onder de 0,8 promille. De hoogte van de boete kan aangroeien tot 1.000 euro en vergezeld gaan van een ontzegging van de rijbe- voegdheid (tot circa tien maanden onvoorwaardelijk). In de ernstigste gevallen kan de rechter, naast een ont- zegging van de rijbevoegdheid, ook nog gevangenis- straf opleggen. De OM-richtlijnen voor strafvordering gaan overigens nog niet expliciet in op gecombineerd alcohol- en drugsgebruik.

In Nederland zijn de straffen voor rijden onder invloed, in vergelijking met veel andere Europese landen, relatief licht. Of een verzwaring van de sancties tot een sub- stantiële daling van het rijden onder invloed zou leiden, valt echter te betwijfelen. In ieder geval leidde een forse strafverzwaring in 1992 er niet toe dat het alcoholge- bruik in het verkeer afnam, maar dat hing mogelijk samen met de geringe ruchtbaarheid die aan de maatregel gegeven werd. Er bestaan echter duidelijke aanwijzingen dat de zwaarte van de straffen als invloedsfactor ondergeschikt is aan de omvang van de pakkans. Ook een vergelijking tussen de situatie in Nederland en België wijst daarop. In 2003 was het aan- deel overtreders in België ongeveer tweemaal zo groot als in Nederland (Vanlaar, 2005), terwijl de zwaarte van de sancties vergelijkbaar was; het toezicht in België stond echter op een aanzienlijk lager niveau.

10.3.5. Bestuursrechtelijke maatregelen: rehabilitatie en uitsluiting

De rehabilitatie van betrapte rijders onder invloed is in Nederland sinds 1996 ondergebracht bij de bestuurs- rechtelijke vorderingsmaatregelen, die zonder tussen- komst van de rechter kunnen worden opgelegd door de Minister van Verkeer en Waterstaat. De feitelijke uit- voering van de vorderingsmaat-regelen is in handen van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) op grond van meldingen door de politie.

De Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (EMA) is zo'n bestuursrechtelijke maatregel. De EMA bestaat uit een driedaagse cursus, die wordt opgelegd bij een BAG tussen 1,3 en 1,8 promille, en bij recidive. In 2002 is voor beginnende bestuurders de ondergrens ver- laagd naar 0,8 promille. De deelnemers aan de EMA moeten zelf de volledige kosten van de cursus ophoesten (ruim 500 euro).

Bij een al wat ouder onderzoek naar de effectiviteit van de EMA kon onder de cursisten wel een toegenomen kennis over rijden onder invloed worden vastgesteld, maar geen effect op recidive (Nägele & Vissers, 2000). DHV (2004) kwam tot de conclusie dat de EMA jaarlijks vier tot zes alcoholdoden kan besparen.

Van het op grote schaal opleggen van ontzegging van de rijbevoegdheid, respectievelijk het ongeldig verkla- ren van rijbewijzen, gaat waarschijnlijk een generaal preventief effect uit. De omvang van dat effect is echter nooit aangetoond. Wat wel aangetoond is, is dat een eenmaal opgelegde ontzegging of ongeldigverklaring niet verhindert dat een groot deel van de desbetreffen- de bestuurders gewoon blijft autorijden. Terwijl in Nederland de invoering van een puntenrijbewijs wordt voorbereid, is in Frankrijk inmiddels grote twijfel ont- staan over de effectiviteit daarvan. De Franse politie betrapte in 2003 maar liefst 20.000 automobilisten op het rijden zonder geldig rijbewijs en kwam tot de con- clusie dat er in totaal enkele honderdduizenden rijbe- wijslozen moeten rondrijden. Volgens sommigen is dat geen al te groot probleem, omdat die bestuurders het wel uit hun hoofd zullen laten om ernstige overtredingen te begaan en zo de kans te lopen door de politie betrapt te worden. De praktijk leert echter helaas anders. Uit onderzoek in de Verenigde Staten en Canada blijkt dat bestuurders van wie het rijbewijs is afgepakt wegens rijden onder invloed van alcohol, twee- tot driemaal zo vaak recidiveren als bestuurders die na een alcoholmisdrijf mogen blijven rijden, maar dan wél met een alcoholslot in de auto (Bax et al., 2001). In Zweden bleken veroordeelde rijders onder invloed met een alcoholslot zelfs ruim 90% minder te

recidiveren (Bjerre, 2003). Nadat deze resultaten bekend werden, is in Zweden een wetsvoorstel inge- diend dat vanaf 2012 een alcoholslot verplicht wil stel- len in alle nieuwe personenauto's.

10.4. Mogelijkheden voor effectief