Beleid en sturing op onderwijskwaliteit in het primair onderwijs

Opbrengstgericht werken is een cyclisch proces, waarin er een cultuur binnen de onderwijsinstelling ontstaat van meten, leren en verbeteren. Deming (1989) omschrijft deze cyclus om doelen te halen, als de PDCA cyclus (zie figuur zeven). De PDCA cyclus bestaat uit vier componenten. De eerste fase is de planfase. Binnen deze fase identificeert het schoolbestuur de doelstellingen, kwaliteitsindicatoren en de prioriteiten. In deze fase plant het schoolbestuur de acties die

ondernomen moeten worden. De tweede fase is de uitvoeringsfase. Het plan of de werkwijze wordt uitgevoerd. De derde fase is de check fase. Dit wil zeggen dat de invoering van het plan of de werkwijze wordt geëvalueerd. Indien er tekortkomingen zijn in het systeem, dan stelt het schoolbestuur de werkwijze of het plan bij. De laatste fase is de act fase, hierin worden de resultaten die zijn vastgesteld bij check bijgesteld.

Door het bijstellen van het systeem komt het schoolbestuur automatisch weer in de planfase, waardoor de cirkel opnieuw wordt doorlopen en het schoolbestuur in het proces van

continu verbeteren terecht komt (Ahmad & Sein, 1997). Voor het schoolbestuur is het van belang dat de PDCA cyclus continu doorlopen en toegepast wordt om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren (Bos, 2009).

Naast de PDCA cyclus komt beleid tot stand via de beleidscyclus. Beleid wordt door Hoogerwerf & Herweijer (2008) omschreven als: het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzes (Hoogerwerf & Herweijer, 2008: p.19). Het gaat binnen het beleid om gedragingen en opvattingen van actoren. In de beleidscyclus wordt de weg die beleid moet afleggen om haar doelen te bereiken opgedeeld in fasen (zie figuur acht). De fasen bestaan uit: agendavorming, beleidsvoorbereiding/ beleidsformulering, besluitvorming, implementatie en evaluatie (Hoogerwerf & Herweijer, 2008).

De eerste fase in de beleidscyclus is de agendavorming, waarin een bepaald maatschappelijk probleem de aandacht van het publiek en het schoolbestuur krijgt (Janssen & Hellendoorn, 1999). Een probleem is moeilijk vast te stellen. Wanneer een persoon een probleem ervaart, hoeft dat niet te betekenen dat het voor een andere persoon ook een probleem is. Hoe problemen worden gedefinieerd is essentieel voor het proces. Deze processen van probleemdefiniëring zijn essentieel voor besluitvormingsprocessen (Bovens et al., 2001: p.109). In de beleidsvoorbereiding worden gegevens verzameld en geanalyseerd om tot een advies te komen om het beleid uit te voeren. In deze fase is er duidelijkheid over het probleem en de richting voor de oplossing van het probleem. Daarnaast is er duidelijkheid wie er eindverantwoordelijk is. Het schoolbestuur en/of de directie draagt oplossingen aan. Enerzijds gebeurt dat vanuit eigenbelang en anderzijds vanuit eigen overtuiging (Deschouwer & Hooghe, 2005). In de besluitvorming worden beslissingen genomen over het opgestelde beleid. Vervolgens wordt het beleid geïmplementeerd: het toepassen van de gekozen middelen voor de gekozen doeleinden (Hoogerwerf & Herweijer, 2008: p.25). In het besluitvormingsproces worden meerdere partijen betrokken, waardoor er veel interactie tussen verschillende actoren is. Tot slot vindt

de evaluatie plaats van het beleid, waarin het beleid wordt beoordeeld en indien nodig bijgestuurd (Janssen & Hellendoorn, 1999: p.32). In de evaluatie vindt de terugkoppeling plaats om eventueel doelen bij te stellen of door te gaan met het beleid.

De belangrijkste kritiek op de beleidscyclus is, dat de beleidscyclus een sterke simplificatie van de werkelijkheid vormt (Janssen & Hellendoorn, 1999: p.23; Parsons, 1995: p.79). In de praktijk lopen de verschillen fasen van de beleidscyclus door elkaar heen. Beleid wordt bijvoorbeeld continu geëvalueerd en bijgesteld. Het maakt niet uit in welke fase van de beleidscyclus het schoolbestuur zich bevindt. De beleidscyclus is geen cyclisch proces die van de ene fase naar de andere fase gaat. Elke fase in de beleidscyclus is complex, doordat er verschillende actoren deelnemen aan het proces, waardoor iedere actor een ander doel heeft en dat doel vanuit de eigen perceptie nastreeft. Het handelen van actoren is ingebed in structuren. Hetgeen wil zeggen dat actoren zich moeten houden aan spelregels die gelden binnen de onderwijsinstelling. Daarnaast vindt er een wisselwerking tussen het schoolbestuur en de actoren plaats. Het beleidsproces is een dynamische opeenstapeling van processen en handelingen, waarbij continu sprake is van interactie tussen de actoren en fasen die tot het beleidsproces behoren (Hoogerwerf & Herweijer, 2008: p.23). De beleidscyclus geeft geen volledige weergave van de complexiteit, nuances en causaliteit van een besluitvormingsproces (Howlett & Ramesh, 2003: p.14-15). Als beleid tot stand komt, dan blijft het van belang om rekening te houden met de praktijksituatie (Hartman & Tops, 2005). Soms gebeurt het dat het officiële beleid zijn doel voorbijschiet of sterk wordt afgezwakt (Bovens et al., 2001: p.116-117). Daarnaast is het lastig om het beleid zo af te stemmen dat met alle actoren en omstandigheden rekening wordt gehouden. Dat impliceert dat er altijd enige ruimte is voor de uitvoerders voor eigen waardetoekenning om het beleid af te stemmen op de relevante omstandigheden die zij gedurende het proces ondervinden (De Baas, 1995: p.103). Het model is nuttig om als analytisch instrument in te zetten om besluitvormingsprocessen te begrijpen. Doordat de fasen apart ingedeeld kunnen worden, kunnen de fasen afzonderlijk worden bestudeerd.

In de beleidscyclus spelen actoren een bepalende rol. Immers, er worden besluiten genomen en die besluiten kunnen leiden tot tegenstellingen, omdat actoren verschillende belangen hebben. Ze kunnen worden verklaard door zowel individuele als structurele oorzaken. Enerzijds zijn zij het gevolg van de verschillende posities die de groepen in een

samenleving hebben, en de daaraan gerelateerde specifieke belangen. Anderzijds kunnen zij voortkomen uit ideologische, religieuze en culturele verschillen tussen maatschappelijke groeperingen (Bovens et al., 2001: p.104). De actoren bevinden zich in een dynamische omgeving, waarin zij allen verschillende belangen nastreven.

Bestuurlijk handelen in termen van de PDCA cyclus en beleidscyclus geeft structuur aan het werk van het schoolbestuur en management en het voorkomt dat het schoolbestuur en management al zwalkend meer met elkaar bezig zijn, dan met hetgeen waar het allemaal om te doen is: het verbeteren en het waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs (Klifman, 2009).

3.6.1 Sturing in het primair onderwijs

Het schoolbestuur heeft te maken met beleid. Beleid wordt geïmplementeerd via sturing. Sturing is al die min of meer doelgerichte pogingen om de uitvoering zo te beïnvloeden dat daarin beoogde doeleinden (beter) worden bereikt en/of daarin meer wordt gehandeld in overeenstemming met gestelde normen (Terpstra, 2002: p.31). Sturing wordt mogelijk gemaakt doordat het schoolbestuur een aantal concrete activiteiten moet verrichten om vervolgens de uitvoering van de betreffende activiteiten gericht te beïnvloeden (Terpstra, 2002). Het schoolbestuur kan de onderwijsinstelling aansturen door het stellen van concrete doelen voortkomend uit het strategisch beleidsplan, maar ook door het stellen van prioriteiten, zoals: inspelen op wensen en behoeften van ouders of het naleven van streefwaarden. Sturing moet ervoor zorgen dat het schoolbestuur de juiste acties onderneemt om de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen en te verbeteren. Naast het strategisch beleidsplan kan het schoolbestuur gebruik maken van kwaliteitsinstrumenten, zoals een leerlingvolgsysteem. Het schoolbestuur krijgt via het kwaliteitsinstrument inzicht in de opbrengsten (Terpstra, 2002). De taak van het schoolbestuur en/of directie is om vervolgens gegevens te verzamelen om de uitvoeringsactiviteiten te beoordelen, te controleren en eventueel de doelstellingen bij te stellen. Sturing kan zich richten op de onderwijsinstelling, de aan de medewerkers ter beschikking gestelde middelen of hun deskundigheid, de in de organisatie levende normen en waarden, of op beoordeling en verbetering van de uiteindelijke prestaties (Terpstra, 2002: p.21-22). Voorwaarde voor de juiste aansturing is dat het schoolbestuur over de juiste informatie beschikt om de onderwijsinstelling te kunnen aansturen (Turkenburg, 2008). De directeur of (indien aanwezig) het bovenschools management kan het bestuur van de juiste informatie voorzien (Turkenburg, 2008). Vervolgens kan het schoolbestuur op basis van de verkregen informatie de directeur, het bovenschools management of de gehele onderwijsinstelling aansturen.

Beleid kan tot stand komen van bovenaf (top-down) en hiërarchisch worden aangestuurd naar beneden (Colebatch, 2002). Het schoolbestuur of (indien aanwezig) het bovenschools management van de onderwijsinstelling gaat op basis van een zo goed mogelijk doordacht beleid, met de juiste voorwaarden, voor een perfecte uitvoering van het beleid (Coolsma, 2003). Het tegenovergestelde van top-down beleid is bottom-up. Beleid wordt gemaakt door of in samenwerking met mensen uit het veld (Colebatch, 2002). Het gaat om de werkvloer die centraal staat. Als beleid veel wisselt, dan kan er geen consistent beleid worden ontwikkeld (Lindsay & McQuid, 2008). Het bottom-up model richt zich meer op de afwegingen die uitvoerders maken bij het uitvoeren van het beleid (Coolsma, 2003). Instrumenten die bij sturing worden gebruikt kunnen middelen, procedures of technieken zijn (Terpstra, 2002: p.22). Het schoolbestuur kan zowel van top-down als bottom-up aansturing gebruik maken. Dat is bijvoorbeeld afhankelijk van de denominatie. Een katholiek schoolbestuur bestuurt de onderwijsinstelling hiërarchischer aan, dan een openbaar schoolbestuur (Van Wieringen, 2004). Om te kunnen sturen op de onderwijskwaliteit is het voor het schoolbestuur van belang, dat het beleid consistent op elkaar afgestemd dient te zijn (Waslander, 2007). Daarbij speelt leiderschap van het schoolbestuur en/of bovenschools management een belangrijke rol (Turkenburg, 2011). De juiste wijze van het gebruiken van leiderschap van het schoolbestuur of bovenschools management is van invloed op de

kwaliteit van het onderwijs, omdat dit de motivatie van de docenten bevordert en het werkklimaat voor leerlingen verbetert (Ten Bruggencate, 2009). Zwak leiderschap wordt vaak als een hoofdoorzaak gezien van slecht presterende schoolbesturen (Sun, Creemers & De Jong, 2007).