Bart van Hulst en Michiel Ras
3.1 Inleiding
Armoede in Nederland is een hardnekkig probleem. Afhankelijk van de conjunctuur
leeft ongeveer één miljoen mensen onder de armoedegrens. Zelfs tijdens de hoogconjunc-tuur van de afgelopen jaren telde de Nederlandse bevolking nog steeds meer dan
930.000 armen. En ondertussen is wel duidelijk dat door de coronacrisis de economie in een recessie belandt en het aantal armen naar alle waarschijnlijkheid fors en snel zal toe-nemen. Zo piekte de armoede tijdens de laatste periode van laagconjunctuur in 2013 tot ruim 1,2 miljoen armen. En mogelijk komt de aanstaande recessie harder aan. Niet alleen omdat de recessie mogelijk dieper is en langer duurt, maar ook vanwege het toegenomen aantal mensen met een flexibel contract en zzp’ers met weinig bescherming en nauwelijks reserves.1 Maar niet alleen armoede is een probleem, aanverwant aan de armoede is de problematische schuldsituatie waar veel mensen in zitten. Deze kan zijn veroorzaakt door armoede, maar ook veroorzaker van armoede zijn. Ook hier zal de coronacrisis impact heb-ben als door het verlies van inkomsten het lastig blijkt om schulden af te lossen.
Armoede manifesteert zich in ongelijke mate gedurende de levensloop. Zo leven vooral jonge kinderen bovengemiddeld vaak in armoede (Hoff en Van Hulst 2019). Onder de potentiële beroepsbevolking is de kans op armoede, het armoederisico, afhankelijk van de leeftijd. Vanaf het achttiende jaar is het armoederisico bovengemiddeld en pas rond het veertigste levensjaar daalt het risico. Het armoederisico piekt nog een klein beetje vlak voor de pensioengerechtigde leeftijd. Na pensionering is het armoederisico laag, vooral dankzij de aow, die bij volledige uitkering voldoende is om niet in armoede te leven. In dit hoofdstuk concentreren we ons op de mogelijkheden om de armoede onder de potentiële beroepsbevolking, en daarmee indirect ook de armoede onder kinderen, terug te dringen.
Het zijn immers niet zozeer kinderen die arm zijn, maar hun ouders (Vrooman 2019). De enige groep die we expliciet buiten beschouwing laten, zijn arme ouderen. Zoals gezegd, komt bij deze groep armoede relatief minder vaak voor en zijn de handelingsperspectieven beperkt (zie Olsthoorn et al. 2020a).
We nemen in deze kwestie objectieve inkomensarmoede als uitgangspunt. Volgens de scp-definitie zijn personen arm wanneer ze gedurende langere tijd niet de middelen hebben voor de goederen en voorzieningen die in de samenleving als minimaal noodzakelijk gelden (zie Goderis et al. 2018). We hanteren als armoedegrens het ‘niet veel maar
toereikend’-criterium (nvmt-criterium). Deze grens gaat uit van de minimale middelen van levensonderhoud (basisuitgaven wonen, voedsel, kleding, energie, enz.) plus minimale kosten voor ontspanning en sociale participatie. De armoedegrens wordt mede bepaald door de omvang van het huishouden; een groter huishouden heeft immers meer middelen nodig voor levensonderhoud. Personen die deel uitmaken van een huishouden met een
besteedbaar inkomen lager dan de armoedegrens voor het betreffende huishouden zijn arm.
Armoede en (inkomens)onzekerheid staan de afgelopen decennia regelmatig op de poli-tieke agenda. Ook de grote groep flexibele arbeidskrachten met hun kwetsbaarheden heeft al langer de politieke aandacht. De coronacrisis legt de onderliggende zwaktes op de
arbeidsmarkt pijnlijk bloot. De huidige crisis zal waarschijnlijk hard toeslaan bij de ‘flexi-bele schil’ op de arbeidsmarkt, met de dreiging van een kortere of langere periode van een leven in armoede. In tijden van economische crisis dringt zich nog sterker de vraag op wat de effecten van beleid zijn. We beschrijven in paragraaf 3.2 eerst de armoedeproblematiek onder de potentiële beroepsbevolking: wat zijn de gevolgen van armoede voor personen, welke bevolkingsgroepen hebben er vooral mee te maken, wat zijn de gevolgen voor de maatschappij als geheel en welke verantwoordelijkheid heeft de overheid? Vervolgens gaan we in paragraaf 3.3 in op hoe burgers tegen armoede aankijken: hoe belangrijk vinden zij armoedebestrijding en in hoeverre vinden zij armoedebestrijding een overheidstaak? In paragraaf 3.4 beschrijven we het voor deze kwestie relevante overheidsbeleid. Daarbij komen de sociale zekerheid, fiscaal beleid en arbeidsmarktbeleid aan bod. Daarna bespre-ken we in paragraaf 3.5 de verschillende handelingsperspectieven voor de overheid en hun effecten. In de paragrafen 3.6 en 3.7 komen respectievelijk de partijprogramma’s en de conclusie aan bod.
3.2 Armoede onder de potentiële beroepsbevolking 3.2.1 Gevolgen van leven in armoede
In de huidige welvaartsstaat wordt armoede over het algemeen als problematisch ervaren (Ravallion 2015). Armen hebben immers niet de middelen voor de aanschaf van goederen en voorzieningen die in de samenleving als minimaal noodzakelijk gelden (Townsend 1979). Een leven in armoede heeft ook tal van negatieve welzijnseffecten, zeker als deze situatie lang duurt. Tot deze negatieve welzijnseffecten behoort in de eerste plaats een grotere kans op een sociaal isolement. Een te krap budget biedt immers minder mogelijk-heden om deel te nemen aan maatschappelijke activiteiten of het onderhouden van
sociale contacten. Daarnaast zijn armoede en een minder goede gezondheid verweven met elkaar. Armoede kan negatieve effecten op de gezondheid hebben, dit komt onder andere tot uitdrukking in een lagere levensverwachting voor mensen met lage inkomens (zie bv.
Chetty et al. 2016; Muns et al. 2018). Omgekeerd kunnen gezondheidsproblemen ook de oorzaak zijn van armoede als iemand door gezondheidsproblemen onvoldoende inkomen kan verdienen. Ook heeft armoede een negatief effect op mentale vermogens. Armoede belemmert de cognitieve functies (Mani et al. 2013), veroorzaakt stress en heeft een nega-tief effect op de gemoedstoestand (Haushofer en Fehr 2014). Ook hier spelen effecten
‘beide kanten op’: verminderd cognitief functioneren kan op zijn beurt de armoede weer bestendigen.2 En in het bijzonder is het wrang als kinderen, die geen invloed hebben op de situatie, opgroeien in armoede. Kinderen in armoede voelen zich ongelukkig, hebben zor-gen over de thuissituatie en doen minder mee aan sociale activiteiten (Hoff 2017). En op de
lange termijn kan er een intergenerationele overdracht van armoede optreden als door de armoede kinderen op een lager onderwijsniveau blijven steken.
Plantinga et al. (2018) gaan dieper in op de psychologische kant van armoede. Zij hebben daarbij aandacht voor: mentaal welzijn en emoties (voelen), mentaal functioneren (den-ken) en het maken van beslissingen (doen). Zo vinden zij dat mensen in armoede minder gelukkig zijn, vaker geestelijke gezondheidsproblemen hebben en meer stress ervaren. Ook hebben mensen in armoede te maken met schaamte en stigmatisering, en vertrouwen ze andere mensen minder snel. Plantinga et al. (2018) vinden ook dat het handelen van de armen door de armoede vooral gericht is op de korte termijn, waarbij het lastig is wils-kracht op te brengen en het handelen eerder risicomijdend is dan optimaal. Door het snelle
‘bij-de-dag’ handelen wordt de toekomst onzekerder. Armoede vergroot hiermee ook de kans op het maken van (problematische) schulden. Bij overlevingsschulden, dat zijn schul-den3 die mensen maken omdat ze moeten rondkomen van een te laag inkomen, is het ver-band tussen armoede en schulden duidelijk (Olsthoorn et al. 2020a).4 Armoede en schul-den kunnen ook elk apart (en eventueel tegelijk) worschul-den veroorzaakt door suboptimaal gedrag, bijvoorbeeld door verminderd cognitief functioneren door een licht verstandelijke beperking of een verslaving. Plantinga et al. (2018) vinden de gevolgen van armoede ook terug in een subjectieve beleving van onzekerheid. Als gevolg van armoede ervaren men-sen vaak minder controle over hun leven, vooral op het financiële vlak.
Onzekerheid over het inkomen maakt ook dat mensen niet weten of het toekomstige inkomen toereikend is voor het levensonderhoud en of er daardoor andere problemen bij zullen komen. Het inkomen kan onzeker zijn als iemand werkloos is, de werkuren in loon-dienst onzeker zijn, vooral bij flexibel werk of omdat iemand zzp’er is. De aard van deze onzekerheid verschilt per situatie. Voor bijvoorbeeld een werkloos iemand is het inkomen redelijk voorspelbaar en zit de onzekerheid in het vinden van een baan met meer inkomen.
Voor flexwerkers en zzp’ers zit de onzekerheid in een fluctuerend en niet altijd even goed te voorspellen inkomen.
Boelhouwer et al. (2014) laten zien dat 14% van de volwassen Nederlanders onzekerheid op de arbeidsmarkt (veelal werkzoekend of met tijdelijk werk) combineren met vrij lage scores op hulpbronnen (opleiding, gezondheid, netwerk en cultureel kapitaal), de zogeheten
‘onzekere werkenden’. Onzekerheid over het inkomen leidt er ook toe dat mensen een eventuele kinderwens uitstellen, moeilijker een huis kunnen vinden of een minder goede gezondheid hebben (zie bv. Kalleberg en Vallas 2018), en er vindt minder scholing plaats:
werkgevers investeren minder in mensen met flexibele banen.
3.2.2 Verschillen tussen bevolkingsgroepen
Volgens Hoff en Van Hulst (2019) is in 2017 onder de potentiële beroepsbevolking
(18- tot 65-jarigen) het aandeel armen vanaf het veertigste levensjaar wat lager dan bij jon-gere volwassenen. Hier speelt waarschijnlijk mee dat er vanaf deze leeftijd minder of geen kinderen in het huishouden zijn. Alleenstaande ouders en alleenstaanden hebben een fors hogere kans op armoede. Ook werkenden uit eenoudergezinnen hebben een verhoogd
risico op armoede en financiële stress; deze gezinnen zijn dus op meer vlakken kwetsbaar (Vrooman et al. 2018; cbs 2019b).
Onder werknemers bedraagt de armoede in 2017 2%, tegenover bijna 8% onder zelf-standigen. Doordat er veel meer werknemers dan zelfstandigen zijn, vormen werknemers toch het grootste deel van de werkende armen. Van de werkende armen heeft in 2014 15% een voltijd- en 50% een deeltijdbaan (Vrooman et al. 2018). Bij werknemers is vaak het lage aantal uren de bron van armoede, bij zelfstandigen is dit eerder het lage uurtarief. Bij uitkeringsontvangers zijn met name bijstandsontvangers vaak arm (35% in 2014). Uitke-ringsontvangers hebben meer kans op armoede, maar hebben, afgezien van bezuinigings-beleid, minder inkomensonzekerheid dan werkenden.
Bij het beschrijven van de arbeidsmarkt in onder meer Nederland wordt wel een globaal onderscheid gemaakt tussen een kern van vaste contracten met vaste lonen en een schil van flexibele werknemers (periferie). Het idee is dat de mensen in de vaste kern hun banen kunnen behouden doordat schommelingen in de bedrijfsresultaten worden opgevangen via meer/minder werk door oproepkrachten, zzp’ers, uitzendkrachten, enzovoort
(Barbieri 2009). Deze verdeling is uiteraard niet perfect, ook in de vaste kern moet bijvoor-beeld wel eens worden ‘gesneden’. Door deze opdeling speelt een aantal kenmerken van mensen een dubbelrol. Ze beïnvloeden zowel de kans op armoede als de kans op flexibel werk, en het werken in de flexibele schil geeft ook een verhoogde kans op armoede.
In 2014 was de armoede 12,6% voor zzp’ers en 10,2% voor oproepkrachten, tegenover 4,6% voor alle werkenden (Vrooman et al. 2018).5 De arbeidsmarkt is de afgelopen twintig jaar enorm geflexibiliseerd. Volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr 2017) is Nederland op het gebied van flexibilisering koploper in Europa. Sinds 2003 is het aantal werknemers met een flexibele arbeidsrelatie en zzp’ers met 75% toegenomen.
In 2019 gaat het om respectievelijk 1,9 en 1,1 miljoen personen (cbs 2020a).
Het behaalde opleidingsniveau speelt uiteraard een rol bij het inkomen en daarmee ook bij armoede. De armoede onder laagopgeleiden ligt boven het landelijk gemiddelde (zie bv.
cbs 2019b; Wildeboer Schut en Ras 2020). Herkomst hangt sterk samen met armoede. Van alle arme volwassenen in 2017 heeft ongeveer de helft een migratieachtergrond (Van Hulst et al. 2019). Onder de potentiële beroepsbevolking ligt dit aandeel nog iets hoger. Voor niet-westerse migranten uit vluchtelingenlanden ligt het armoederisico ver boven het gemiddelde.6 Ook westerse migranten hebben hogere armoederisico’s, maar in mindere mate.7 De factoren achter de verschillen zijn divers (zie ook hoofdstuk 4). Ook gegeven de inkomensbron hebben migranten een hoger armoederisico.8 De hogere armoederisico’s van migranten hangen deels samen met minder hulpbronnen en soms de omvang van het huishouden, een lagere leeftijd of lagere arbeidsdeelname van niet-westerse vrouwen (Portegijs en Van den Brakel 2018), maar ook met discriminatie op de arbeidsmarkt (Jongen et al. 2019). Degenen met een niet-westerse achtergrond hebben ook vaker flexwerk, mede doordat zij gemiddeld relatief jong zijn (cbs 2018).
Armoede is dus ongelijk verdeeld over de potentiële beroepsbevolking. Degenen met de meeste hulpbronnen hebben meer kans op werk, een vast contract en meer werkuren
(Vrooman et al. 2018) en langs die weg een grotere kans op zekerheid en een kleinere kans op armoede.
3.2.3 Maatschappelijke gevolgen van armoede
Armoede en onzekerheid over het inkomensniveau tasten uiteraard de welvaart en het welbevinden aan van de armen zelf, maar ze hebben ook gevolgen voor de welvaart en het welbevinden van anderen. Beleid om armoede te verminderen wordt immers gefinancierd door het heffen van belastingen en premies bij huishoudens met hogere inkomens. En het gaat dus niet alleen om een te laag inkomen, ook de onzekerheid of er werk en dus
inkomen zal zijn, verlaagt iemands welbevinden (Kalleberg en Vallas 2018).9
Armoede heeft ook invloed op de maatschappelijke samenhang. Hier lijken twee zaken door elkaar heen te spelen. Als iemand niet kan meekomen in de maatschappij door een te laag inkomen, leidt dat tot minder deelname aan de samenleving en misschien zelfs
schaamte (uitsluiting) en minder vertrouwen in andere mensen. Dat kan leiden tot minder samenhang in de maatschappij. Daar staat tegenover dat mensen het soms moeilijk kun-nen verdragen als anderen zonder te werken (of andere tegenprestatie) uit armoede blijven dankzij sociale zekerheid ( de mate waarin een groep kan rekenen op solidariteitsgevoelens van anderen wordt in de sociale wetenschap omschreven met deservingness). Dan leidt armoedebestrijding juist tot minder samenhang. Al met al is de invloed van armoede op de welvaart en het welbevinden negatief: armoede en onzekerheid over het inkomen zijn ongunstig voor welvaart en welbevinden.
3.2.4 Armoedebestrijding een taak voor de overheid
Marx et al. (2015) vatten de hiervoor beschreven gevolgen van armoede in rijke landen samen als een sociale zorg, in termen van levenskwaliteit van de armen, maar ook in ter-men van verspilling van potentieel en risico’s voor het sociale weefsel en de sociale cohesie in het algemeen. Ravallion (2015) stelt dat in de tweede helft van de twintigste eeuw
armoede steeds meer gezien ging worden als een beperkende factor, vooral op het gebied van vrijheid en zelfontplooiing. Uit die gedachte werd armoede als moreel verwerpelijk gezien en werd de bestrijding van armoede gezien als een legitiem publiek doel, waarvoor overheden verantwoordelijkheid moeten nemen. De gevoelde noodzaak om armoede te bestrijden heeft geleid tot internationale verdragen met expliciete doelen hiervoor (bv.
Lissabonstrategie, Europa 2020-strategie en de Sustainable Development Goals van de vn).
Dichter bij huis heeft de Nederlandse overheid zichzelf als grondwettelijke taak gesteld zorg te dragen voor ‘het bieden van bestaanszekerheid aan de bevolking en het spreiden van de welvaart’ (Staatsblad 2002). En recent heeft het kabinet, in navolging van de Sustain-able Development Goals, de ambitie geformuleerd om de armoede onder kinderen met de helft te reduceren in 2030 (ek 2019/2020).
Ondanks dat armoedebestrijding wordt gezien als taak van de overheid, kunnen de ideeën over de aard en optimale aanpak van armoede uiteenlopen. Zo kunnen mensen van
mening verschillen over wat armoede is. De een spreekt van armoede, terwijl de ander het heeft over het financieel moeilijk hebben. Ook over wat minimaal noodzakelijk is, kunnen
de meningen verschillen. Het instrumentarium dat het best ingezet kan worden tegen armoede, is onderwerp van een voortdurend debat. Wel is er een trend waarbij het overheidsbeleid werk als middel tegen armoede steeds meer is gaan omarmen. Sinds de jaren negentig is de aanvankelijk passieve bescherming geleidelijk aan ingeruild voor een activerende benadering. Daarbij worden mensen gestimuleerd om zelf initiatieven te ont-plooien om uit de armoede te komen. Daarbij is de nadruk op de eigen verantwoordelijk-heid komen te liggen; de taak van de oververantwoordelijk-heid is het creëren van omstandigheden die mensen stimuleren op eigen kracht of met gerichte ondersteuning (meer) arbeidsinkomen te verwerven. Waar dat niet op eigen kracht lukt, helpt de overheid met beleid gericht op activering, participatie en bevordering van zelfredzaamheid. In het huidige beleid is werk nog steeds leidend. Zo kent de Participatiewet een breed scala aan instrumenten om arbeidsparticipatie te bevorderen, bij voorkeur in een reguliere baan. Ook bij de ambities om kinderarmoede terug te dringen wordt volop ingezet op werk:
Het kabinet zet daarom primair in op het bevorderen van werk en op meer uren werk voor de ouder(s) met een inkomen uit werk (loondienst of als zelfstandige). Werk is immers de beste en meest duurzame manier om uit de armoede te komen en levert een belangrijke bij-drage aan het bereiken van de streefwaarde. (ek 2019/2020)
Het effect van werk als middel tegen armoede moeten we wel wat nuanceren. De stan-daardgedachte is dat mensen die werk vinden ook direct uit de armoede geraken. Maar werk biedt geen garantie tegen armoede. Hoewel de kans op armoede onder werkenden lager is dan onder niet-werkenden in de potentiële beroepsbevolking, heeft toch nog een substantieel deel van de armen, twee op de vijf, werk als belangrijkste persoonlijke inko-mensbron (Vrooman et al. 2018). De kwaliteit10 van het werk dat deze werkende armen doen, is niet altijd even goed en het kan gaan om een baan met weinig inkomens- en werk-zekerheid.11 Een tweede punt van aandacht is dat voor sommige groepen de arbeidsmarkt geen reële uitweg uit de armoede biedt. Binnen de potentiële beroepsbevolking gaat het dan om personen voor wie de afstand tot de arbeidsmarkt te groot is. In 2019 heeft de eindevaluatie van de Participatiewet (Echtelt et al. 2019) laten zien dat de aanname dat personen die onder de Participatiewet vallen in staat zijn om te werken volgens veel
betrokkenen niet op hen van toepassing is. Ruim 60% van de klassieke bijstandsgerechtig-den, meer dan 50% van de jonggehandicapten en 75% van de mensen die op de wachtlijst staan voor de sociale werkvoorziening, vinden zichzelf op het moment van het onderzoek niet in staat om op korte termijn te gaan werken.
Ook met inkomensoverdrachten kan armoede worden bestreden. Te denken valt aan uit-keringen, inkomensaanvullingen of het tegenwoordig veel genoemde basisinkomen. Als de bescherming maar genereus genoeg is en bovendien toegankelijk, dat wil zeggen er zijn geen problemen met niet-gebruik, dan kan in theorie de armoede uitgebannen worden.
Om het effect van de sociale zekerheid op armoede zichtbaar te maken, moeten we eerst naar de (fictieve) situatie zonder sociale zekerheid kijken. Caminada et al. (2019) gaan na wat het effect van de sociale zekerheid is op armoede door een fictieve situatie zonder sociale zekerheid te vergelijken met de werkelijke situatie met sociale zekerheid.12 Zij
bere-kenen dat in Nederland 9% van de potentiële beroepsbevolking uit de armoede wordt gehouden door de sociale zekerheid. Van de potentiële beroepsbevolking bestaat de groep die ondanks de sociale zekerheid arm is deels uit mensen die met werk te weinig inkomen verdienen en deels uit mensen met een uitkering.
3.2.5 Armoede en onzekerheid
Bij werkende armen is het geringe inkomen vaak niet de enige zorg. Een laag maar vast inkomen kan nog enige zekerheid bieden, maar in het geval van bijvoorbeeld een flex-contract of tijdelijk werk kan er bovendien baan- of inkomensonzekerheid bestaan (pre-caire arbeid). Pre(pre-caire arbeid betreft volgens Olsthoorn (2015): een laag loon, weinig inkomens- en baanzekerheid en in het algemeen arbeid van lage kwaliteit.13 De meerder-heid van de werkende armen, 58% in 2012, heeft naast de armoede te maken met precaire arbeid (De Graaf-Zijl et al. 2015). Zij zijn niet alleen arm, maar hebben ook te kampen met een hoge inkomensonzekerheid. Precair werk komt veel vaker voor dan werkend arm zijn, dus niet iedereen met precair werk is arm. Maar zoals gezegd is precair werk onzeker, waar-door bij een tegenslag het toch al beperkte inkomen mogelijk ontoereikend is om uit de armoede te blijven. Dit geldt in het bijzonder als iemand een inkomen heeft dat net boven
Bij werkende armen is het geringe inkomen vaak niet de enige zorg. Een laag maar vast inkomen kan nog enige zekerheid bieden, maar in het geval van bijvoorbeeld een flex-contract of tijdelijk werk kan er bovendien baan- of inkomensonzekerheid bestaan (pre-caire arbeid). Pre(pre-caire arbeid betreft volgens Olsthoorn (2015): een laag loon, weinig inkomens- en baanzekerheid en in het algemeen arbeid van lage kwaliteit.13 De meerder-heid van de werkende armen, 58% in 2012, heeft naast de armoede te maken met precaire arbeid (De Graaf-Zijl et al. 2015). Zij zijn niet alleen arm, maar hebben ook te kampen met een hoge inkomensonzekerheid. Precair werk komt veel vaker voor dan werkend arm zijn, dus niet iedereen met precair werk is arm. Maar zoals gezegd is precair werk onzeker, waar-door bij een tegenslag het toch al beperkte inkomen mogelijk ontoereikend is om uit de armoede te blijven. Dit geldt in het bijzonder als iemand een inkomen heeft dat net boven