De handboeken verantwoording subsidies die in deze sectie besproken zullen worden zijn opgesteld om de instellingen die van de desbetreffende subsidieverstrekker fondsen ontvangen een raamwerk te bieden bij het verantwoorden van het recht op de door de instelling verkregen subsidie.
Binnen deze sectie worden de resultaten van de analyse van de
verantwoordingssystemen aan de hand van de Threefold Balanced Scorecard besproken. Allereerst zullen de verantwoordingssystemen van de uitgekozen landelijke fondsen
besproken worden: Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidie 2013- 2016 – Fonds podium kunsten, het handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen 2013- 2016 (inclusief musea en sector-instituten) – Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap en het handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies 2013- 2016 – Fonds voor cultuurparticipatie.
Na een algemene analyse van de handboeken van de landelijke fondsen, worden per handboek de belangrijkste overeenkomsten en verschillen met de algemene analyse
besproken. Vervolgens wordt de verantwoordingssystematiek van de lokale fondsen besproken. Ook hier volgt eerst een algemene analyse, waarna de
verantwoordingssystematiek van de vier grootste steden uit Nederland besproken worden; Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam.
Al deze systemen van verantwoording worden besproken naar aanleiding van de thema’s en belangengroepen die van elkaar worden onderscheiden door de Threefold
Balanced Scorecard, te weten de prestatiedimensies (de missie van een organisatie, de relaties met de stakeholders, het financiële perspectief, het perspectief van interne en externe
processen en het leren en groei perspectief) en de belanghebbenden (de consument, de samenleving en het professionele veld).
Om de onderstaande resultaten van de analyse te verduidelijken en om het overzicht te behouden zijn de ingevulde Threefold Balanced Scorecards toegevoegd in de bijlage van deze scriptie.
In het algemeen wordt bij zowel de landelijke als de lokale fondsen een
35 lager toegekend bedrag aan subsidie; er worden minder voortgangsrapportages geëist en onder andere het aanvragen van voorschotten is hier versimpeld.
Opvallend zijn echter de verschillen in beleid op de verschillende niveaus van subsidieverstrekking. Waar het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de verschillende nationale fondsen gebruik maken van een relatief vergelijkbaar
cultuurbeleidsinstrumentarium, zijn manieren waarop de subsidiesystematiek wordt
verantwoord door de lokale overheden diverser van aard. In onderstaande secties zullen beide nader worden besproken.
6.1 Verantwoordingssystematiek: Landelijke fondsen
Alle te analyseren handboeken gaan uit van de volgende doelstelling: “De verantwoording van uw instelling dient om na te gaan of de subsidie is besteed aan het doel waarvoor deze is verstrekt”.90
Als een instelling dergelijke subsidies ontvangt, dient zij over de besteding van deze subsidie jaarlijks verantwoording af te leggen.
De handboeken verantwoording subsidies bestaan op nationaal niveau uit twee
onderdelen: de jaarrekening (inclusief prestatieverantwoording) en het bestuursverslag. Naast de pure financiële gegevens bestaat de jaarrekening uit de prestatieverantwoording. Met de prestatieverantwoording wordt in dit geval gedoeld op een kwantitatief overzicht van de activiteiten die zijn verricht in het desbetreffende jaar, in relatie tot voorgenomen activiteiten en het bereik. In sommige gevallen stelt de subsidiegever eisen aan de subsidieverstrekking; dit wordt in de handboeken aangeduid met prestatie-eisen.
Het bestuursverslag is grotendeels gebaseerd op de ‘Richtlijnen Jaarverslaglegging 640’, daarnaast bevat zij de ruimte om verschillende punten toe te lichten. De belangrijkste zijn de volgende: het exploitatieresultaat van de subsidieontvanger; de financiële positie van de subsidieontvanger; het al dan niet realiseren van de voorgenomen activiteiten; de prestatie- eisen die in de beschikking tot subsidieverlening zijn vermeld; de zaken die nu en in de toekomst van invloed kunnen zijn op het functioneren en de continuïteit van de
90
Zie o.a. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. handboek verantwoording Cultuursubsidies
36 subsidieontvanger of op de positie van de subsidieontvanger binnen het bestel; en de
specifieke aandachtspunten die in de beschikking tot subsidieverlening zijn vermeld.91
De verdere eisen aan het bestuursverslag en de specifieke verantwoordingsmodellen kennen kleine verschillen tussen de diverse fondsen; deze zullen in de volgende secties besproken worden. Het is juist hier, in dit gedeelte van de subsidieverantwoording dat
instellingen worden uitgedaagd om op een kwalitatieve wijze te spreken over de eigen missie en doelen.
6.1.1 Handboek verantwoording Cultuursubsidies instellingen- Ministerie van OCW
Binnen het handboek verantwoording cultuursubsidies instelling word het primaire doel volgens de Threefold Balanced Scorecard, de missie van een culturele instelling, niet specifiek benoemd. Echter, er zijn wel meerdere plaatsen waar op een soort gelijke wijze invulling gegeven kan worden aan het verantwoorden van de missie. Binnen het
bestuursverslag wordt de instelling bijvoorbeeld uitgedaagd te reflecteren op het al dan niet
realiseren van de voorgenomen activiteiten. 92 Tevens wordt zij gevraagd om een beknopte
kwantitatieve én kwalitatieve beschrijving te geven van de voorgenomen activiteiten.93
Hoewel deze twee niet één op één gelijk gesteld kunnen worden aan de missie van een culturele instelling, zijn zij wel de plaats waar deze missie in zijn meest directe vorm tot uiting komt. Bovendien wordt er hier indirect gerefereerd aan de subsidieaanvraag, waar in uitgebreidere vorm is gesproken over de missie van de instelling.
Wanneer we kijken naar de drie verschillende belangengroepen valt op dat hier met name de focus ligt op de relatie met het publiek. De culturele instelling wordt gevraagd te reflecteren op de samenstelling en de omvang van het publiek, waarvan verwacht wordt dat
deze reflectie is onderbouwd met publieksonderzoek. 94 Het is binnen ditzelfde punt dat de
relatie met de gemeenschap bekeken wordt; de instelling wordt zoals vermeld uitgedaagd te
91
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
ministerie van OCW, 8. 92
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
ministerie van OCW, 14.
93Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen- ministerie van OCW, 13.
94
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
37 spreken over de samenstelling van haar publieksverband. In hoeverre is zij een representatie van de gemeenschap, in hoeverre is zij verankerd in de maatschappij?
Echter lopen deze categorieën binnen het handboek in elkaar over: zo wordt de wordt de samenstelling van het publieksverband alleen op kwalitatieve wijze gemeten. De vraag is bovendien of een kwalitatieve toelichting op dergelijke publiekscijfers daadwerkelijk iets kan zeggen over de verankering van een instelling in de maatschappij; in hoeverre is zij meetbaar?
Het professionele veld wordt met name belicht vanuit de positie van de instelling binnen het bestel en de wijze waarop de instelling tracht deze positie van continuïteit te voorzien. 95
Sommige van de secundaire prestatiedimensies uit de Threefold Balanced Scorecard zijn moeilijker te destilleren binnen het handboek verantwoording cultuursubsidies
instellingen. Wanneer we kijken naar de relaties met de verschillende belangengroepen valt op dat de modellen voor verantwoording bijvoorbeeld de instelling in zijn geheel niet uitdagen om te spreken over het versterken van de relatie met de gemeenschap. Ook de bespreking van de relatie met de consument wordt niet op een diepere laag besproken dan de hierboven genoemde reflectie. Alleen wanneer het gaat over de relatie met het professionele veld wordt de instelling binnen het handboek uitgedaagd om hier verder over uit te wijden; er wordt onder andere gevraagd naar een reflectie op de relaties met andere instellingen, de samenwerking (o.a. de bruikleen van objecten over en weer) en een uitvoerige beschrijving van het collectieplan. 96
Wanneer het gaat om de financiële middelen van een organisatie ligt de focus binnen het handboek met name op de financiële positie van de subsidieontvanger, de reflectie op het eigen cultureel ondernemerschap en het exploitatieresultaat van de instelling. Op alle
gebieden (consument, gemeenschap en professioneel veld) staan de financiële middelen centraal binnen de balans en de jaarrekening die toegevoegd moet worden aan de
subsidieverantwoording. 97
95
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
ministerie van OCW, 13.
96Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen- ministerie van OCW, 13.
97
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
38 De categorie interne en externe processen is gecompliceerd binnen het handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen. Hoewel deze categorie binnen de Threefold Balanced Scorecard speciaal met het oog op de kunst- en cultuursector is verbreed, is er binnen de subsidieverantwoording nauwelijks ruimte om te spreken over dergelijke processen. Een van de belangrijke waarden binnen de Threefold Balanced Scorecard, de ontwikkeling en de positie van het personeel van een culturele instelling en de wijze waarop zij bijdragen aan het realiseren van de missie en hun effecten op de relaties met de belangengroepen, komt zelfs helemaal niet aan bod. Personeel wordt binnen de verantwoordingssystematiek van het
handboek cultuursubsidies instellingen alleen vanuit het financiële perspectief bekeken. 98
Het leren- en groei-perspectief krijgt in tegenstelling tot de interne en externe processen juist weer relatief veel ruimte binnen het handboek. Het is ook hier dat de relatie van de instelling met de gemeenschap voor het eerst echt de ruimte krijgt; de instelling wordt binnen het bestuursverslag uitgedaagd te spreken over onder andere internationalisering en de
totstandkoming van educatieve activiteiten.99 Tevens wordt zij uitgedaagd om te reflecteren
op onder andere de samenwerking met scholen, andere instellingen en de wijze waarop dergelijke verhoudingen versterkt kunnen worden. Ook de relatie tot het professionele veld komt hier aan bod; de instelling wordt geacht te spreken over talentontwikkeling en haar
eigen wetenschappelijke bijdrage. 100
In alle gevallen binnen dit laatste perspectief is de toevoeging ‘indien van toepassing’
echter opvallend. 101 Dit doet nadenken over de verwachtingen van de subsidiegever op het
gebied van innovatie; wordt er van een culturele instelling niet verwacht dat zij vernieuwt en leert op elk van deze gebieden?
De modellen voor verantwoording binnen het handboek omvatten veel van de
aspecten die benoemd worden binnen de Threefold Balanced Scorecard. De instelling wordt geacht hier de culturele activiteiten te definiëren en te specificeren. Hoewel dergelijke modellen veel inzicht kunnen bieden met betrekking tot het soort culturele activiteiten, hun
98
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
ministerie van OCW, 18. 99
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
ministerie van OCW, 13.
100Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen- ministerie van OCW, 14.
101
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
39 bereik en de productiviteit van een instelling, bieden zij tegelijkertijd een eenzijdig beeld omdat zij voornamelijk kwantitatief besproken worden.
Het model voor de categoriale en functionele exploitatierekening Musea is interessant omdat zij onderscheid maakt tussen de publieksfunctie (vaste of tijdelijke presentatie), de collectiefunctie (onderzoek & registratie, conservering & restaureren, verwerving & afstoten)
en de wetenschappelijke functie (onderzoek & documentatie). 102 Hoewel onderscheid tussen
deze functies de culturele instelling doet nadenken over het effect van de eigen activiteiten is het onderscheid opgezet vanuit een financieel perspectief, wat de essentie van het
onderscheid in functies lijkt af te zwakken. Problematisch is namelijk dat deze modellen haast allen kwantitatief van aard zijn en daarnaast weinig ruimte bieden voor toelichting vanuit de culturele instelling. Bovendien zeggen aantallen van bijvoorbeeld workshops voor amateurs en andere educatieve activiteiten in essentie weinig over het succes en het effect van deze initiatieven vanuit de instelling.
Samenvattend kan opgemerkt worden dat met name de categorie interne en externe processen binnen handboek verantwoording Cultuursubsidies haast geen plaats krijgt voor een kwalitatieve omschrijving. De vraag rest voor deze categorie in het bijzonder, maar ook zeker voor de andere perspectieven, in hoeverre het model genoeg uitdaagt om dieper te kijken dan de eerste, zakelijke laag.
6.1.2 Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies- Fonds Podiumkunsten
Wat betreft de missie van een culturele organisatie kent dit handboek een soortgelijke opzet als het handboek cultuursubsidies instellingen van het ministerie van onderwijs, cultuur en wetenschap. Ook binnen het handboek van het Fonds Podiumkunsten wordt er niet specifiek gevraagd naar de missie van een culturele instelling; echter wordt ook hier gevraagd om reflectie op de realisatie van voorgenomen activiteiten in de subsidieaanvraag en wordt van de instelling verwacht dat zij een beknopte kwantitatieve en kwalitatieve analyse geeft van de activiteiten in het boekjaar. Opvallend is echter dat het Fonds Podiumkunsten in haar
102
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-
40 handboek zelf al blijk geeft van een voor haar belangrijke doelstelling: spreiding. In zowel geografische als sociale zin. 103
Hiermee benadrukt dit handboek gelijk al twee van de drie belangengroepen die benoemd worden in de Threefold Balanced Scorecard; de consumenten en de gemeenschap. Wanneer het gaat om de missie met betrekking tot het professionele veld staan met name de woorden continuïteit en stabiliteit centraal, maar ook de noodzaak tot samenwerken en het
gezamenlijk creëren van coproducties.104
De relatie met de consument en de gemeenschap wordt dus vanaf begin af aan benadrukt. In het handboek wordt de culturele instellingen gevraagd om te reflecteren op de samenstelling en de omvang van het publiek, waarvan verwacht wordt dat deze reflectie is onderbouwd met publieksonderzoek. Tevens wordt zij geacht te reflecteren op sociale en
geografische spreiding, op zowel kwalitatieve als kwantitatieve wijze. 105 Wanneer het gaat
om het opbouwen van een sterke relatie met het professionele veld wordt bij producerende instellingen de nadruk gelegd op coproducties, gezamenlijke verantwoordelijkheden en het bundelen van krachten. In dit verband wordt in het handboek gesproken over de ‘artistieke signatuur’ van alle coproducenten, en wordt de instelling uitgedaagd deze signatuur te beschrijven.106
Wanneer het gaat om de financiële middelen van de culturele instelling wordt er tot op zekere hoogte hetzelfde gevraagd als in het handboek van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Zowel de publieksopbrengsten, opbrengsten vanuit de gemeenschap en vanuit het professionele veld worden benoemd in de balans en jaarrekening en apart toegelicht. Tevens wordt ook hier de nadruk gelegd op cultureel ondernemerschap en
financiële gezondheid. Interessant aan de modellen van het fonds podiumkunsten is echter dat
zij het verschil in uitgaven tussen het vorige boekjaar en het huidige boekjaar neemt. 107
Wanneer er dan meer is uitgegeven aan bijvoorbeeld personeelskosten of marketing, kunnen daar voorzichtige conclusies aan verbonden worden zoals bijvoorbeeld een uitbreiding van de marketing sector of een totaal hogere uitgave aan arbeidskosten. In zekere zin biedt deze manier van verantwoording de mogelijkheid om ontwikkeling te tonen.
103
Fonds Podiumkunsten, Handboek meerjarige activiteiten subsidies- Fonds Podiumkunsten, 8.
104 Fonds Podiumkunsten, Handboek meerjarige activiteiten subsidies- Fonds Podiumkunsten, 15. 105
Fonds Podiumkunsten, Handboek meerjarige activiteiten subsidies- Fonds Podiumkunsten, 7.
106
Fonds Podiumkunsten, Handboek meerjarige activiteiten subsidies- Fonds Podiumkunsten, 15.
41 Het perspectief van interne en externe processen komt in zekere mate terug binnen deze verantwoordingssystematiek. Het model biedt bijvoorbeeld meer ruimte om
personeelskosten te beschrijven en verantwoorden, er wordt onderscheid gemaakt tussen
voorbereidend en uitvoerend werk, marketing en/of educatie. 108 Tevens kent het Fonds
Podiumkunsten een subsidie ter ondersteuning van het arbeidsmarktbeleid. 109
Daarnaast worden overige inkomsten specifieker gedefinieerd, zoals de extra services: horeca, programmaverkoop, merchandise et cetera. Hoewel de noodzaak van een dergelijk onderscheid in de podiumkunsten natuurlijk hoger is dan in een andere culturele tak, draagt zij in de gehele cultuursector bij aan de bezoekerservaring.
Het laatste perspectief van de Threefold Balanced Scorecard, is gericht op innovatie, groei en leren. Binnen het fonds podiumkunsten is hier een aparte innovatietoeslag voor. Wanneer een instelling deze toeslag ontvangt, wordt van haar verwacht dat zij in de subsidie
verantwoording reflecteert op de activiteiten waarvoor zij deze toeslag inzet.110 Tevens
benadrukt het fonds podiumkunsten meerdere malen in het handboek het belang van educatie; zo wordt er onder andere de ruimte geboden om te reflecteren op educatieve activiteiten zoals voorstellingen op scholen.
De modellen binnen het handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies van het Fonds Podiumkunsten maken onderscheid tussen producerende instellingen en festivals. Opvallend is dat er in de modellen voor producerende instellingen onderscheid wordt gemaakt tussen nieuwe (eigen gecreëerde) voorstellingen en reprises, hiermee wordt de instelling uitgedaagd te spreken over haar ‘creërende vermogen’ en innovatie. Wanneer het festivals betreft wordt er ook wat betreft innovatie met name gefocust op regionale spreiding.
Hier ligt dan ook het grote verschil met het handboek van het ministerie van OCW, dat subsidies verstrekt aan instellingen vanuit de gehele culturele sector. Hoewel ook het
ministerie verschillende modellen heeft ontwikkelt voor de verschillende soorten instellingen, zijn de modellen minder toegespitst. Het fonds podiumkunsten richt zich slechts op twee specifieke soorten culturele instellingen, en is daardoor in staat zelf al meer verwachtingen die hierbij horen te benadrukken in de verantwoordingssystematiek, zoals educatie en sociale en geografische spreiding.
108
Fonds Podiumkunsten, Handboek meerjarige activiteiten subsidies- Fonds Podiumkunsten, 12.
109
Fonds Podiumkunsten, Handboek meerjarige activiteiten subsidies- Fonds Podiumkunsten, 30.
42 In wezen is de subsidieverstrekking van het Fonds Podiumkunsten in sommige
gevallen dus opgedeeld in meerdere subsidies waaraan een eigen doel is verbonden. De verantwoording wordt hier dan ook opgedeeld in kleinere factoren, waardoor de
verantwoordingssystematiek voor de culturele instelling wellicht makkelijker behapbaar wordt. Terugkijkend komt elke van de perspectieven van de Threefold Balanced Scorecard terug binnen de verantwoordingssystematiek van het handboek van het Fonds Podiumkunsten, maar het is vaak aan de culturele instelling zelf in relatie tot welke belangengroep zij dit bespreekt; zelden is er ruimte om de relatie met de consument, de gemeenschap en het professionele veld alle tezamen te bespreken.
6.1.3 Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies- Fonds voor Cultuurparticipatie
Het handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies van het Fonds voor
Cultuurparticipatie is grotendeels gebaseerd op het handboek verantwoording cultuursubsidies
instellingen van het ministerie van OCW.111 Hierdoor zijn er veel overeenkomsten tussen de
twee handboeken, desalniettemin zijn er wel degelijk een aantal nuanceverschillen; met name in het bestuursverslag moet er bij het fonds cultuurparticipatie op meer onderwerpen worden gereflecteerd. Een van de belangrijke reflectiepunten betreft hier culturele diversiteit.
Met deze focus op culturele diversiteit geeft het fonds cultuurparticipatie een eigen invulling aan de primaire artistieke missie uit de Threefold Balanced Scorecard van Boorsma en Chiaravalotti. Allereerst heeft deze missie betrekking op de klantenwaarde van een
instelling. De instelling word uitgedaagd te reflecteren op de hoeveelheid publiek die zij bereikt, hun aard, achtergrond en plaats in de gemeenschap.
Binnen de verantwoordingsystematiek van het fonds Cultuurparticipatie uit zich dit onder andere in de eis dat de culturele instellingen die subsidie ontvangen deelnemerslijsten invoegen in hun verantwoording. Voor de activiteiten die zij organiseren worden de
instellingen onder andere geacht de leeftijd, woonplaats en achtergrond (kunstvakonderwijs of niet?) aan te geven zodat het fonds op deze wijze ‘inzicht kan verwerven in de aard, omvang
43 en bereik van uw activiteiten’.112
Een dergelijke focus vanuit het fonds Cultuurparticipatie op de consumentenwaarde van een instelling werkt echter ook door in haar waarde voor de gemeenschap; in hoeverre is zij verankerd in de gemeenschap of samenleving?
Wanneer het gaat om de waarde van een instelling voor het professionele veld wordt binnen het verantwoordingssysteem van het fonds Cultuurparticipatie ook al de nadruk gelegd op een specifieke missie: talentontwikkeling. Het fonds heeft hier zelfs een aparte vorm van