1
H
ET
N
EDERLANDSE
CULTUURBELEIDSINSTRUMENTARIUM
:
Een evaluatie van de verantwoordingssystematiek van kunst- en
cultuursubsidies.
K.M.M. Bank
6044697
Begeleider: René Boomkens
Tweede lezer: Francesco Chiaravalloti
3 Inhoudsopgave: 1. Algemene inleiding p. 5 2. Methode p. 8 3. Theoretisch kader p. 11 3.1 Culturele waarde p. 11
3.2 Culturele waarde vanuit de kunst- en cultuurmarketing p. 13
3.3 Culturele waarde vanuit Cultuurbeleid p. 14
4. Het Nederlandse Culturele Landschap p. 17
4.1 Hernieuwde legitimatie van de kunsten p. 18
4.2 Speerpunten binnen het Nederlands cultuurbeleid p. 20
4.3 Systeem van subsidiëring p. 24
5. De Threefold Balanced Scorecard p. 27
5.1 De Balanced Scorecard p. 27
5.2 Threefold Balanced Scorecard p. 30
6. Analyse: Verantwoordingssystematiek subsidies voor Kunst en Cultuur p. 34 6.1 Verantwoordingssystematiek: Landelijke fondsen p. 35
6.1.1 Handboek verantwoording Cultuursubsidies instellingen-
Ministerie van OCW p. 36
6.1.2 Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies-
Fonds Podiumkunsten p. 39
6.1.3 Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies-
Fonds voor Cultuurparticipatie p. 42
6.2 Verantwoordingssystematiek: Lokale overheden p. 45
6.2.1 Gemeente Amsterdam p. 45
6.2.2 Gemeente Utrecht p. 48
6.2.3 Gemeente Den Haag p. 51
6.2.4 Gemeente Rotterdam p. 53
7. Discussie p. 57
8. Conclusies p. 63
9. Literatuurlijst p. 66
5
1. Algemene inleiding:
Deze scriptie tracht bij te dragen aan de discussie over de verantwoording van de artistieke resultaten van kunst- en cultuur organisaties die met overheidsgelden gefinancierd worden, door het analyseren van de mate waarin kunst- en cultuurinstellingen de ruimte krijgen hun immateriële uitkomsten te verwerken binnen het huidige systeem van procedures en eisen voor subsidieverantwoording.
Dit discours wordt tot nu toe voornamelijk gedomineerd door de zakelijke taal van de industrie en het bedrijfsleven. De impact van de kunsten wordt met name cijfermatig
besproken; bezoekersaantallen, ticketverkoop, award nominaties, et cetera. Dit kan
problematisch genoemd worden, gezien de wetenschap en de praktijk het er over eens zijn dat de impact van de kunsten niet volledig kan worden toegelicht door cijfers of de smalle
definitie van de kunsten. Als men spreekt over de ‘smalle’ definitie van de kunsten, wordt zij niet in een sociale, historische en persoonlijke context geplaatst. Alleen wanneer men kijkt naar de wisselwerking tussen deze contexten kan het belangrijkste effect van de kunst- en
cultuurorganisaties effectief besproken worden; de artistieke ervaring.1
Het probleem ligt hier in de moeilijkheid van het verwerken van deze immateriële componenten van artistiek werk in het systeem van prestatie- evaluatie. Gestandaardiseerde meetinstrumenten voor de evaluatie van artistieke uitkomsten zijn onwenselijk wegens het risico dat zij de complexiteit van de sterk contextueel afhankelijke artistieke uitkomsten simplificeren en/of de- contextualiseren. Tegelijkertijd zoeken kunstorganisaties momenteel naar effectieve manieren om hun waarde uit te leggen aan externe partijen vanwege een
toenemende druk voor verantwoording door overheden en subsidiegevers.2
Nederlands Cultuurbeleid
Na een lange periode van relatieve stabiliteit is het Nederlandse cultuurbeleid de laatste jaren in toenemende mate onderwerp van discussie en kritiek geworden. Onder andere de
economische crisis van 2008 en de veranderende opvattingen over het cultuurbeleid binnen de
1 Zie o.a. Radbourne , Jennifer Hilary Glow & Katya Johanson. ‘Measuring the intrinsic benefits of arts
attendance’, In: Cultural Trends, 19:4, (2010): 307-324.
2
Schrijvers, Erik, Anne-Greet Keizer en Godfried Engbersen. Cultuur herwaarderen (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2015), 9.
6 politiek hebben er toe geleid dat de overheid er toe genoodzaakt was haar uitgaven kritisch te herzien.3
Hoewel de gevolgen van deze herziening van de overheidsuitgaven momenteel nog niet geheel te overzien zijn, lijkt het erop dat de bezuinigingen binnen de kunst- en
cultuursector relatief hoger zijn uitgevallen dan voor veel andere sectoren.4 Het ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap stelt dat dit met name te wijten is aan de afname van het
maatschappelijke en politieke draagvlak voor de subsidiëring van de culturele sector.5 Buiten
de nationale bezuinigingen zijn ook de investeringen van de lokale overheden, provincies en gemeentes, drastisch verlaagt. Dit blijkt onder andere uit de gegevens die in 2014 zijn gepubliceerd in ‘Cultuur in beeld’: in de jaren 2010 tot 2014 namen de uitgaven gemiddelde
uitgaven van gemeentes aan cultuur met zes procent af. 6
De vierjarige cultuurplansystematiek binnen het Nederlandse cultuurbeleid leidt er toe dat binnen huidige discussies met name de invulling van de volgende subsidieperiode ( 2017-
2020) wordt besproken.7 Het veranderende culturele landschap en de toenemende noodzaak
tot de legitimering van de kunsten (met de hierboven besproken praktische problemen) vragen echter om een meer fundamentele discussie over het systeem van subsidieverstrekking en verantwoording.
Onderzoeksvraag
Het doel van deze scriptie is om te onderzoeken of het huidige cultuurbeleidsinstrumentarium betreffende subsidie verantwoording rekening houdt met de ervaring van kunst en cultuur als (onmeetbare/ niet kwantificeerbare) hoofduitkomst van culturele instellingen, zoals deze erkend wordt binnen de geesteswetenschappen.
3
Schrijvers, Keizer en Engbersen. Cultuur herwaarderen, 9.
4
In totaal is er met ingang van 2011 door de rijksoverheid 200 miljoen euro bezuinigd op de gesubsidieerde culturele sector. Dat is ruim 21 procent van de cultuurbegroting. Daarvan is per 2013 125 miljoen euro bezuinigd op uitgaven aan de culturele basisinfrastructuur (bis,
inclusief de rijks cultuurfondsen) In: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Brief Cultuur in beeld.
MinisterJ. Bussemaker. (Den Haag: 2014).
5 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Meer dan kwaliteit: een nieuwe visie op cultuurbeleid. (Den Haag: 2011).
6
Ministerie van Onderwijs, cultuur en wetenschap. Cultuur in beeld. (Den Haag, 2014): 5.
7 Binnen deze scriptie wordt dan ook het huidige systeem van subsidie verantwoording onder de loep genomen, om op deze wijze wellicht lessen te kunnen leren voor de toekomst. Hiervoor is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: In hoeverre houden de huidige eisen en procedures voor subsidieverstrekking (van publieke gelden) rekening met de echte
substantiële, immateriële uitkomsten die culturele instellingen creëren?
Wetenschappelijke relevantie
Naast de bijdrage die deze scriptie tracht te leveren aan de praktijk, door huidige prestatie-evaluatie methodes te onderzoeken en te kijken in hoeverre zij kunst- en cultuurinstellingen de ruimte bieden te spreken over de artistieke ervaring die zij creëren, probeert deze scriptie ook op verschillende wijzen bij te dragen aan het wetenschappelijke discours betreffende prestatie-evaluatie in de cultuursector.
Allereerst onderzoekt zij de bruikbaarheid van een van de binnen de
geesteswetenschappen ontwikkelde evaluatiemethodes; de Threefold Balanced Scorecard. Nog altijd lijkt er binnen de geesteswetenschappen geen eenduidige consensus te zijn over de evaluatiemethodes van de kwalitatieve doelstellingen van kunst- en cultuurinstellingen. Evaluatie en onderzoek naar het gebruik van dergelijke ontwikkelde methodes zou kunnen bijdragen aan een intensiever wetenschappelijk debat over deze kwestie.
Daarnaast raakt het onderwerp van deze scriptie ook wel degelijk de bredere discussie over de legitimering van de kunsten in het algemeen. Wanneer men spreekt over de doelen en de visie van culturele instellingen, kan men niet om de klassieke vraag waar de kunst toe dient, heen. Dit existentiële vraagstuk kent al een complexe historie (zie oa. Belfiore en Bennet, 2010), maar is desondanks nog altijd relevant in termen van cultuurbeleid. Hoewel ik geen antwoord tracht te geven op dit vraagstuk, kan het zien van de wijze waarop kunst- en cultuurinstellingen uitgedaagd worden om op deze wijze over zichzelf te spreken in
subsidieaanvragen inzichten bieden. Hetzelfde geldt voor de wijze waarop subsidiegevers spreken over hun verwachtingen van wat de kunsten zouden moeten zijn.
8
2. Methode van onderzoek:
Het systeem van subsidieverstrekking zal worden bediscussieerd aan de hand van een analyse van verschillende handboeken voor de verantwoording van subsidieverstrekking over de huidige periode, die van 2013 tot 2016 loopt.
Binnen deze scriptie wordt gefocust op subsidiëring door fondsen met overheidsgeld en niet door particuliere fondsen. Hoewel het onderscheid tussen de gesubsidieerde en de meer commerciële delen van het culturele veld steeds meer fluïde wordt, geeft de door de overheid gesubsidieerde sector een goed beeld van het culturele veld; zij subsidieert een breed scala aan voorzieningen, genres en programma’s voor cultuuronderwijs en de creatieve
industrie. Bovendien zou het interessant zijn om te zien of er binnen de verschillende fondsen die met overheidsgeld subsidiëren algemene tendensen te vinden zijn.
Het is niet de ambitie van deze scriptie om de subsidie verantwoording en -toekenning binnen dit scala aan culturele uitingen in zijn geheel te beschrijven en analyseren. In plaats daarvan wordt er gezocht naar een meer algemene analyse van de handboeken, toegespitst op de mogelijkheid voor individuele kunst- en cultuur instellingen om haar waarde op een holistische wijze te bespreken. Met de holistische wijze wordt in dit geval gedoeld op de benadering van kunst en cultuur als een vervlochten geheel van de facetten waaruit zij is opgebouwd, die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
De volgende handboeken zullen geanalyseerd worden:
Landelijke fondsen:
- Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidie 2013- 2016 – Fonds podium kunsten.
- Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen 2013- 2016 (inclusief musea en sector instituten) – Ministerie van Onderwijs, Cultuur &
Wetenschap.
- Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies 2013- 2016 – Fonds voor cultuurparticipatie.
9 Naast deze landelijke fondsen zullen ook de gemeentelijke subsidies bekeken worden van de grootste vier steden van Nederland;
- De gemeente Amsterdam - De gemeente Utrecht - De gemeente Den Haag - De gemeente Rotterdam
Deze handboeken en verantwoordingssystemen worden geanalyseerd aan de hand van de Threefold Balanced Scorecard (Boorsma & Chiaravalloti), welke binnen deze scriptie gebruikt wordt als analytisch gereedschap.
De Threefold Balanced Scorecard is in essentie een toevoeging op het management model de Balanced Scorecard, dat ontwikkeld was om de prestaties van bedrijven te kunnen
meten (Kaplan en Norton, 1992).8 De Threefold Balanced Scorcard maakt onderscheidt
tussen drie belangengroepen binnen het klantenperspectief van de Balanced Scorecard die relevant zijn voor non-profit instellingen zoals kunst- en cultuurorganisaties: consumenten, de samenleving en het professionele veld. Boorsma en Chiaravalloti merken namelijk op dat kunst- en cultuurorganisaties drie verschillende artistieke functies voor deze typen
belangengroepen vervullen.9
Deze artistieke functies creëren verschillende waarden. De waarde voor de consument bestaat uit de artistieke ervaringen die zij beleven. De waarde voor de samenleving bestaat uit de bijdrage aan de voortdurende (re)constructie van cultuur. De professionele waarde betreft
de bijdrage aan de ontwikkeling van het professionele veld van de betreffende discipline.10
Naast deze primaire, artistieke functies vervullen kunstorganisaties ook niet-artistieke functies (zoals voor de consument bijvoorbeeld de sociale ervaring). Deze primaire en
secundaire functies van een kunst- en cultuur-organisatie vormen samen de totale prestatie. 11
8
Kaplan, R.S. en Norton, D.P. ‘The Balanced Scorecard - Measures that drive performance,’ In: Harvard Business
Review, 70 1 (1992): 71-79.
9 Boorsma, Miranda en Francesco Chiaravalloti. ‘Arts Marketing Performance: An Artistic-Mission-Led
Approach to Evaluation’, in: The Journal of Arts Management, Law, and Society (2010): 311.
10
Boorsma en Chiaravalloti. ‘Arts Marketing Performance’, 311.
10 De Threefold Balanced Scorecard is binnen dit onderzoek van toepassing omdat zij een handvat aanreikt om de waarde van culturele instellingen op een holistische wijze te bespreken. Tegelijkertijd biedt zij een overzichtelijk model waarin de resultaten van de analyse van de handboeken op heldere wijze besproken kunnen worden. In een later hoofdstuk zal de Threefold Balanced Scorecard en haar toepassing uitvoeriger besproken worden.
11
3. Theoretisch Kader
Om bij te kunnen dragen aan de discussie over de verantwoording van de artistieke resultaten van kunst- en cultuurorganisaties die met overheidsgelden gefinancierd worden, is het
allereerst van belang een aantal concepten die aan de prestatie-evaluatie van kunst en cultuur bijdragen nader te definiëren.
Binnen dit hoofdstuk worden de drie manieren waarop de waarde van kunst en cultuur over het algemeen besproken worden binnen de wetenschappelijke literatuur behandeld, te weten: de waarde van culturele ervaringen voor individuen, de waarde vertegenwoordigd in een culturele organisatie en de waarde van een bloeiende cultuursector voor de maatschappij. In essentie kan de culturele waarde van een instelling tenslotte gelijkgesteld worden aan haar prestatie.
Kunst en cultuur zijn van origine omstreden begrippen zonder eenduidige definitie binnen de wetenschap. Aangezien binnen deze scriptie met name gesproken wordt over de manier waarop er door de belanghebbenden (de nationale en lokale overheden en de culturele instellingen zelf) met deze concepten wordt omgegaan, vormt het vertrekpunt binnen dit theoretisch kader dan ook de wijze waarop deze belangengroepen spreken over de theoretische concepten. Als startpunt volgen we hier Howard Becker (1982), die cultuur
definieert als datgene wat binnen het culturele veld als cultuur beschouwd wordt. 12
3.1 Culturele waarde
Becker introduceert hier gelijk een volgend begrip dat van belang is bij de waarde van kunst en cultuur en haar evaluatie; het culturele veld. In het boek Art Worlds omschrijft Becker het culturele veld als een samenspel van actoren. Daarbij maakt hij onderscheid tussen drie dimensies: actoren die bijdragen aan de productie, de distributie en aan de consumptie van cultuur. Hiermee definieert hij kunst en cultuur als een collectieve actie. 13
12
Howard Becker. Art worlds. (Berkely: University of California Press, 1982): 34.
12 “ I have used the term in a more technical way, to denote the network of people whose cooperative activity, organized via their joint knowledge of conventional means of
doing things, produces the kind of art works that the art world is noted for”. 14
Binnen dit netwerk van mensen ziet Becker dus niet alleen de kunstenaar zelf en faciliterende personen als coproducent, maar ook de consument. De bezoeker heeft voor Becker een actieve rol binnen de betekenisgeving van kunst en cultuur.
Ook binnen deze scriptie wordt uitgegaan van een sterke connectie tussen de kunsten en het publiek / de consument: “The value of arts and culture is created in the encounter between a person (or multiple people) and an object (which may be tangible or intangible, as
in an idea or activity)”. 15 Vanuit deze visie op de kunsten kan de waarde nooit compleet in
het object liggen en wordt zij tevens niet geheel geproduceerd ‘in the eye of the beholder’; de
waarde van de kunsten wordt geproduceerd binnen de ontmoeting tussen de twee.16
Binnen de kunstfilosofie wordt deze ontmoeting geregeld omschreven als de ‘artistieke ervaring’ van het publiek. Ook Boorsma stelt dat een kunstwerk de confrontatie met het publiek nodig heeft om als kunstwerk te kunnen functioneren: het geven van betekenis aan een kunstwerk vereist constructieve en creatieve activiteit van de
kunstconsument.17 Boorsma stelt in navolging van Goodman en Abbing dat kunstproductie
gezien kan worden als specifieke vorm van taalconstructie: de creatie van nieuwe authentieke
metaforen die bestaande esthetische symboolsystemen afbreken en nieuwe creëren.18
Wanneer de kunstconsument betekenis geeft aan deze nieuwe metaforen wordt er een nieuw verband gelegd tussen de ‘betekenaar’ en de ‘betekende’. Boorsma valt hier terug op de semiotiek: er wordt tijdens de artistieke ervaring een nieuw verband, de betekenis, gelegd tussen de betekenaar (de nieuwe metafoor) en de betekenis (datgene waar naar verwezen
wordt). 19 Binnen deze vorm betekenisgeving ligt, aldus Boorsma, de essentie van een
artistieke ervaring.20
14 Becker. Art Worlds, x.
15
Carnwarth, John en Alan Brown. Understanding the impact and value of cultural experiences (Arts Council England, 2014): 8. Available online:
http://www.artscouncil.org.uk/media/uploads/pdf/Understanding_the_value_and_impacts_of_cultural_experi ences.pdfp.
16
Carnwarth en Brown. Understanding the impact and value of cultural experiences, 8.
17
Boorsma, Miranda. ‘A strategic logic for Arts Marketing: Integrating customer value and artistic objectives’, in: International Journal of Cultural Policy 12:1 (2006): 75
18
Boorsma. ‘A strategic logic for Arts Marketing’, 85.
19
Boorsma. ‘A strategic logic for Arts Marketing’, 77.
13 De waarde van kunst en cultuur ligt voor het individu dus binnen de zojuist
beschreven artistieke ervaring. Maar waar ligt de waarde van kunst en cultuur wanneer we kijken vanuit cultuurbeleid of management? Management en cultuurbeleid zijn naast de cultuurconsument twee belangrijke factoren die bijdragen aan het bepalen van de missie en visie van individuele instellingen; een verband dat helder moet zijn om een relevante bijdrage te kunnen leveren aan de discussie over de prestatie-evaluatie van de kunst- en cultuursector.
3.2 Culturele waarde vanuit de kunst- en cultuurmarketing
Hoewel onderzoekers op het gebied van marketing de consumentenwaarde, motivatie en klanttevredenheid bestuderen die relevant zijn voor de discussie over waarde en effect, doen zij dit vanuit het perspectief van de klant; zij trachten klantengedrag te verklaren, in plaats van
bij te dragen aan een breder begrip van de waarde en impact van culturele ervaring.21
Desalniettemin zijn de theoretische concepten en empirische studies naar de consumptie van kunst en cultuur vanuit het marketingveld wel degelijk relevant wanneer we het hebben over prestatie-evaluatie binnen het culturele veld.
Holbrook kan als een van de pioniers worden gezien op het gebied van marketing in relatie tot kunst en cultuur. Binnen zijn framework wordt klantenwaarde gedefinieerd als een ‘interactive relativistic preference experience’.22
Met interactiviteit doelt Holbrook op de al eerder genoemde afhankelijkheid van het object (kunstwerk) van het subject (consument), aangezien de waarde van het object ontstaat in de ontmoeting. Holbrook voegt hier nog ‘relativistic’ aan toe, om de subjectiviteit van de ervaring te benadrukken. Hij valt hierbij terug op Oliver Bennet en Eleonara Belfiore. Zij beschrijven naar aanleiding van een literatuurstudie drie factoren die van belang zijn bij de bepaling van impact van esthetische ervaringen; factoren met betrekking tot het individu, factoren met betrekking tot het
kunstwerk en omgevingsfactoren.23 Tenslotte gebruikt Holbrook het woord ‘experience’
waarmee hij aangeeft dat de waarde met name in de actieve ervaring van de consument ligt. 24
21
Carnwarth en Brown. Understanding the value and impacts of cultural experiences, 19.
22 Holbrook, Moris et al. Consumer Value: a framework van analysis and research. (London: Routledge, 1999):5. 23
Belfiore, Eleonora en Bennett, Oliver. ‘Determinants of Impact: Towards a Better Understanding of Encounters with the Arts’, Cultural Trends 16:3 (2007): 247.
14 In een recenter onderzoek van Calder et al (2013) wordt ‘betrokkenheid’ als stabiele indicator van consumptieniveaus benoemd, terwijl er voorheen binnen de marketing met name over ‘tevredenheid’ als uitkomst werd gesproken. Het veld van de kunst- en
cultuurmarketing is nog relatief jong. Ontwikkelingen als deze suggereren een verbreding van de traditionele nadruk van marketeers op klanttevredenheid, welke passender zou kunnen zijn
voor toepassingen binnen de kunst- en cultuursector. 25 Deze verschuiving binnen het discours
heeft echter nog niet geleid tot een essentieel andere aanpak binnen de sector, zij moet slechts gezien worden als een eerste stap binnen de ontwikkeling hiervan.
Eenzelfde is het geval binnen het kunst- en cultuurbeleid; de discussie over de waarde van kunst en cultuur en de bijdrage van de overheid aan de cultuur sector is de laatste
decennia meerder malen opgelaaid en weer gaan liggen.
3. 3 Culturele waarde vanuit het cultuurbeleid.
De Europese kunst- en cultuursector wordt traditioneel gezien financieel gesteund door lokale en nationale overheden. Door de invloed van het New Public Management, en de daarbij horende hervormingen, is de kunst- en cultuur-sector wereldwijd geconfronteerd met een groeiende vraag om verantwoording en verzakelijking.
Ondanks aanvankelijke kritieken is het gedachtegoed van het New Public
Management in de afgelopen decennia geïntegreerd in (het denken over) de publieke sector. Zelfs binnen overheidssectoren waar historisch gezien de nadruk op managementmethoden en bedrijfskunde nihil is geweest, is de invloed van het New Public Management heden ten dage sterk waarneembaar.26
Een van de basisbeginselen binnen het New Public Management is het toepassen van expliciete standaarden en metingen van prestaties als essentieel onderdeel van
verantwoording. 27 In essentie betekent dit dat de invloed van het New Public Management
aan de basis ligt van de vraag naar verantwoording en prestatie-evaluatie van de publieke
25
Calder, B.J., M.S. Isaac en E.C. Malthouse. ‘Taking the Customer’s Point-of-View: Engagement or Satisfaction?’. Marketing Science Institute Working Paper (2013): 13-102.
26
Hood, C. A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69:1 (1991), 3-19.
27
Holden, John. Capturing Cultural Value: How culture has become a Tool of Government Policy (2004): 44. Available online: http://www.demos.co.uk/files/CapturingCulturalValue.pdf?1240939425
15 sector. Dit betekent ook dat wanneer we kijken naar de methodes van prestatie-evaluatie binnen de kunst- en cultuur-sector, men eerst een goed begrip moet hebben van de effecten die hervormingen vanuit het gedachtegoed van het New Public Management op de publieke sector hebben.
Wetenschappelijk onderzoek naar cultuurbeleid toont aan dat binnen de door de overheid gefinancierde cultuursector het New Public Management een verschuiving binnen het discours over evaluatie van de kunsten te weeg heeft gebracht. Onder andere Caust (2003) stelt dat toen kunst- en cultuur-subsidies ontstonden hun missie en doelen haast in een andere taal beschreven werden dan in het heden. Waar eerst de faciliterende rol van de
subsidiegevers werd benadrukt, verwachten zij in het hedendaagse klimaat ‘outcomes for their investment’.28
Inmiddels voert deze economische component de boventoon binnen het overheidsbeleid, wat de rol van kunst en cultuur als publiek goed onder druk heeft gezet; zij heeft nu een plaats verworven die dichter bij de andere sectoren staat:
“The arts, like most other government subsidised areas, has to provide economic arguments about the economic value of the arts, giving this greater value than arguments about the intrinsic value or the worth of the arts to society”. 29
Tenzij we de economische functie als het belangrijkste doel van de kunsten zien, is dit economische paradigma niet genoeg om de intrinsieke waarde van de kunst en cultuur te bespreken. Het paradigma laat ons zien dat de kunsten wellicht een positieve uitwerking hebben op de economie, wat betekent dat wanneer dit het geval is, zij gebruikt kan worden als legitimatie voor subsidieverstrekking. Echter, de economie kan ons niet vertellen in welke mate kunst en cultuur individuen en de maatschappij verrijken.
Juist deze verrijking is een belangrijk doel van de Nederlandse overheid. Zij laat zich adviseren door de Raad van Cultuur. In de Agenda Cultuur, 2017-2020 en verder, definieert de Raad van Cultuur de kunsten als objecten of handelingen die door mensen zijn gemaakt of
bedacht en met name door de artistieke kwaliteiten van het werk worden gewaardeerd.30 De
Raad van Cultuur benadrukt hier dus de intrinsieke waarde van de kunsten. De combinatie
28
Caust, Jo. ‘Putting the “art” back into arts policy making: how arts policy has been “captured” by the economists and the marketers.’ In: International Journal of Cultural Policy, 9:1 (2003): 52.
29
Caust, ‘Putting the “art” back into arts policy making’, 52.
30
Raad voor Cultuur. Agenda Cultuur: 2017-2020 en verder. (Den Haag, 2015): 17.
16 van het streven naar artistieke verrijking en het economische paradigma zorgt voor een
gecompliceerde positie van de kunst- en cultuursector.
Terugkijkend zien we drie manieren waarop de waarde van kunst en cultuur over het
algemeen wordt onderzocht binnen de wetenschappelijke literatuur: de waarde van culturele ervaringen voor individuen, de waarde vertegenwoordigd in culturele organisatie
(cultuurmarketing) en de waarde van een bloeiende culturele sector voor de maatschappij (terugkomend in cultuurbeleid). Hoewel er naar elk van deze individuele lagen relatief veel onderzoek is gedaan, is er nog geen consensus over de mate van verwevenheid tussen deze componenten en over de wijze waarop zij als geheel geëvalueerd zouden moeten worden.
Naarmate de roep om prestatie-evaluatie binnen de kunst- en cultuur sector sterker wordt, rijst ook het belang van de volgende vraag binnen de wetenschap: in hoeverre is prestatie-evaluatie mogelijk zonder te focussen op de meetbare effecten van culturele instellingen?
17
4. Nederlands Cultuurbeleid
Binnen dit hoofdstuk zal gekeken worden naar de hoofdlijnen van Nederlands cultureel beleid, en de wijze waarop dit uitmond in subsidieverstrekking. Allereerst zal de hoofdtaak van het ministerie Onderwijs, Cultuur en Wetenschap besproken worden vanuit haar historisch perspectief. Vervolgens wordt er dieper in gegaan op de hernieuwde roep om de verantwoording voor overheidsuitgaven aan kunst en cultuur, waarbij de speerpunten binnen het huidige cultuurbeleid worden verhelderd. Tenslotte behandelt dit hoofdstuk de huidige subsidiesystematiek, waarbij aandacht zal zijn voor subsidies direct vanuit het Rijk, vanuit Rijkscultuurfondsen, vanuit de provincie en vanuit de gemeentelijke overheden.
In Cultuur in Beeld (2014), een uitgave van het ministerie van OCW waarin cijfers over de cultuursector en belangrijke ontwikkelingen worden besproken, wordt de
voornaamste taak van de minister van OCW als volgt omschreven:
“De minister van OCW is belast met het scheppen van de voorwaarden voor het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografisch spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen. De minister moet zich hierbij laten leiden door overwegingen van
kwaliteit en verscheidenheid”. 31
Vanuit de historie bezien is deze rol ontstaan vanuit drie overtuigingen, die aan de basis staan van (de ontwikkeling van) het Nederlands Cultuurbeleid;
1) Thorbecke (1862): ‘regering is geen oordelaar van kunst en wetenschap’. Kunst en cultuur moeten in een democratische rechtstaat inhoudelijk vrij zijn; de overheid
schept slechts voorwaarden.32
2) De overheid moet een actieve rol hebben bij de instandhouding van cultuur (Stuers, 1873).33
3) Broekman (1926): benadrukt sociale en geografische verspreiding van kunst en cultuur.34
31 Ministerie van Onderwijs, cultuur en wetenschap. Cultuur in beeld. (Den Haag, 2014): 87. 32
Pas na de tweede wereld oorlog neemt de overheid een actieve rol aan in het financieel ondersteunen van kunst en cultuur. Dit doet zij echter, met het oog op de vermenging van politiek en de kunsten in de jaren ervoor, op een gepaste afstand. Ze houdt zich hierdoor af van een artistiek oordeel. ( Ministerie van OCW.
Cultuur in beeld, 87). 33
Naar aanleiding van de toenmalige staat van de Nederlandse monumenten. (Ministerie van OCW. Cultuur in
18 Hoewel de precieze invulling van de deze uitgangspunten in de loop der tijd afhankelijk van de politieke achtergrond van bewindspersonen en het tijdsbestek zijn veranderd, vormen deze uitgangspunten nog altijd de kern van de inzet van de overheid op het gebied van de kunst en cultuur.35
4.1 Hernieuwde legitimatie van de kunsten
De recente economische ontwikkelingen hebben er voor gezorgd dat de jarenlang relatief stabiele positie van de kunst en cultuur binnen de overheidsagenda onder druk is komen te staan. Onder andere Erik Schrijvers, Anne-Greet Keizer en Godfried Engbergsen merken in Cultuur Herwaarderen (2014), een uitgave van de wetenschappelijke raad voor het
regeringsbeleid, op dat de vraag ‘Waartoe dient de kunst?’ in de afgelopen jaren is verworden tot de inzet van een maatschappelijk en politiek debat over het belang van overheidssubsidies voor de cultuursector. Deze, onder andere uit de economische noodzaak geboren, discussie heeft in de praktijk geresulteerd in een zoektocht naar hernieuwde legitimatie voor het cultuurbeleid.36
Zij stellen dat deze zoektocht globaal langs twee lijnen verloopt: (1) aandacht voor de effecten en waarde van cultuur, en (2) aandacht voor de verbinding van de cultuur met de
samenleving.37
Binnen de eerste lijn wordt met name gezocht naar de positieve effecten van de
kunsten op andere beleidsterreinen; de instrumentele waarde van de kunsten. Van de overheid wordt in toenemende mate verwacht dat zij zich verantwoordt over de effecten van beleid. De opkomst van het New Public Management heeft er voor gezorgd dat meetbare effecten een centrale positie vergaarden binnen de legitimatie van de kunsten. Naast deze roep om meetbare effecten heeft de roep tot verantwoording van uitgaven aan kunst en cultuur ook geleid tot een uitbreiding van beoordelingscriteria.
34
Broekman bepleit in 1926 in een radiotoespraak het belang van massale cultuurdeelname. (Ministerie van OCW. Cultuur in beeld, 87).
35
Ministerie van OCW. Cultuur in beeld, 88.
36
Schrijvers, Keizer en Engbersen. Cultuur herwaarderen, 17.
19 Naast kwaliteit is de lijst met criteria in Nederland de afgelopen jaren aangevuld met andere criteria, zoals maatschappelijk bereik, subsidie-per-bezoek, positie in het bestel,
regionale spreiding van het cultuuraanbod, ondernemerschap en onderwijs. 38 Een aanzienlijk
deel van deze eisen is kwantitatief van aard; zo werden er in de afgelopen jaren onder andere eisen gesteld aan de hoeveelheid eigen inkomsten die culturele instellingen moesten leveren en een minimale besteding van subsidiegelden aan het bereiken van nieuwe doelgroepen.
Binnen het huidige culturele beleid in Nederland wordt de nadruk met name gelegd op de verbinding tussen de culturele sector en de samenleving, dit sluit aan op de tweede lijn die binnen de verkenning Cultuur Herwaarderen besproken wordt. Huidig minister van OCW Jet Bussemaker beschrijft dit als volgt: “Het bestaansrecht van kunstenaars en culturele
instellingen ligt niet zozeer in de sector zelf maar in haar verbinding met de samenleving”. 39
Binnen deze lijn wordt geredeneerd vanuit twee belangen, het maatschappelijk en het artistiek belang. Vanuit het maatschappelijk belang wordt gesteld dat behoud en ontwikkeling van kunst en cultuur geen doel op zich zijn, maar pas betekenis krijgen in relatie tot de
maatschappelijke functie van de kunsten.40 Vanuit het artistieke belang redeneert men dat de
verankering van de cultuursector in de maatschappij een voorwaarde is voor een ‘bloeiend cultureel leven’.41
Problematisch binnen beide van deze lijnen is het gebrek aan inhoud die de term ‘culturele waarde’ met zich mee draagt. Ook wordt de term niet eenduidig gebruikt: er wordt onder andere naar gerefereerd wanneer men spreekt over eigenschappen van culturele
objecten en/of activiteiten, meetkaders, als middel om interacties tussen cultuur, individuen en de samenleving te beschrijven en om simpelweg vast te stellen dat er redenen zijn voor
overheidssubsidies.42 Ook het gebruik van ‘de instrumentele waarde van de kunsten’ is al
enige tijd onderwerp van kritiek; het is haast onmogelijk om de effecten van de kunst- en
cultuur sector op andere beleidsterreinen te onderzoeken.43
38 Ministerie van OCW, Cultuur in beeld, 88. 39
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Cultuur beweegt. De betekenis
van cultuur in een veranderende samenleving. (Den Haag, 10 juni 2013). 40
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Cultuur als confrontatie.
Uitgangspunten voor het cultuurbeleid 2001-2004. ( Den Haag: 1999) 41
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Kunst van leven. Hoofdlijnen Cultuurbeleid. (Den Haag: 2007).
42 O’Brien, Dave. ‘De waarde van cultuur: perspectieven uit het verenigd koninkrijk.’ In: Cultuur Herwaarderen,
2014: 121-137.
43
Zie o.a. Belfiore, Eleonora, and Bennett, Oliver. The social impact of the arts : an intellectual history. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2008.
20 Naast de praktische problemen van deze zoektocht naar vormen van legitimatie,
poneert zij ook een aantal belangrijke vraagstukken over de essentie van de kunst- en cultuursector; wanneer de maatschappelijke waarde en de verbinding van de kunsten met name in relatie gezien wordt met andere beleidsdomeinen, wat is dan de op zich zelf staande betekenis van kunst en cultuur?
4.2 Speerpunten binnen het cultuurbeleid
De verwachtingen over de Nederlandse cultuursector zijn onder te verdelen in drie verschillende perspectieven op cultuur die verankerd zijn in de geschiedenis van het Nederlandse cultuurbeleid; een artistiek perspectief, een sociaal perspectief en een economisch perspectief. Deze perspectieven hebben elk een eigen kernprincipe met
betrekking tot de verwachting van de effecten van kunst en cultuur: verbeelden, verspreiden en verdienen.44
Binnen het artistieke perspectief staat ‘verbeelden’ centraal. Eigenschappen van de kunsten als schoonheid, inspiratie en ontroering worden hier gezien als de belangrijkste waarde. Deze visie is met name eigen aan het culturele veld zelf. Dit komt overeen met de visie van Howard Becker, die in zijn boek Art Worlds stelt dat binnen het culturele veld, het netwerk van mensen binnen de praktijk, het gesprek plaats vind over wat kunst is en hoe zij
beleefd en beoordeeld zou moeten worden.45 Verbeelden is in deze zin dan ook in eerste
plaats een principe dat betrekking heeft op instellingen en kunstenaars. Het principe van verbeelden wordt binnen het cultuurbeleid vertaald naar faciliterende maatregelen, die er voor zorgen dat de kunstenaar in staat is tot de creatie van artistiek werk. Tevens wordt de
autonomie van de kunsten gezien als een belangrijke voorwaarde om kwalitatief hoogstaand werk te leveren. 46 Zij, de ‘kwaliteit’, is binnen dit perspectief een bepalend criterium voor de waardering van kunst en cultuur.
Hoewel het principe van kwaliteit centraal staat binnen dit perspectief, kent zij binnen de historie geen eenduidige invulling. Oorspronkelijke criteria van kwaliteit zoals
44
Schrijvers, Keizer en Engbersen, Cultuur herwaarderen, 22.
45
Becker, Art worlds, 34.
21 vakmanschap en traditie zijn in de afgelopen decennia steeds verder aangevuld met begrippen als authenticiteit en vernieuwing.47
Het sociale perspectief heeft als kernprincipe verspreiden. Dit principe kan in zekere mate gezien worden als een voortzetting van het beschavingsoffensief uit de negentiende eeuw. Dit was er op gericht om kunst en cultuur, die eerder met name leefden onder de elite, te verspreiden over de bredere bevolking. Een uitgangspunt is hier de gedachte dat kunst en
cultuur een positieve invloed hebben op mensen, het Bildungs-principe.48 Daarnaast wordt er
ook een maatschappelijke winst gezien in het verspreiden van cultuur; zij wordt geacht een bijdrage te leveren aan bijvoorbeeld de vorming van een nationale identiteit en het versterken van collectieve verbanden.49
Cultuurbeleid is er vanuit dit principe op gericht om cultuuruitingen op zoveel mogelijk manieren toegankelijk te maken. Dit is onder andere terug te zien in het
spreidingsbeleid (sociaal en geografisch) en het prijsbeleid.50 Het cultuurbeleid wordt
gelegitimeerd door de constatering dat een gedeelte van het culturele aanbod zonder overheidssteun niet tot stand zou komen. Met andere woorden, de markt doet iets niet waarvan de overheid het van belang vindt dat het bestaat; deze gedachte komt voort uit de
visie van de kunst en cultuur als publiek goed. 51
Binnen het economische perspectief staat de waarde verdienen centraal. Binnen dit perspectief wordt er onder andere gekeken naar het verdienmodel van culturele instellingen. Zo wordt de subsidieverstrekking afhankelijk gemaakt van een percentage aan eigen
inkomsten die een culturele instelling moet genereren. Landelijk ligt dit percentage momenteel op 17 procent, echter zijn er ook provincies en gemeentes die een hoger
percentage aan eigen inkomsten eisen van culturele instellingen.52
Lange tijd werd binnen de kunst en cultuur de economie ontkend (Bourdieu, 1989), tegenwoordig is het economische perspectief binnen de kunst en cultuur echter steeds zichtbaarder geworden. Binnen het cultuurbeleid uit zich dit onder andere in de focus op ondernemerschap en de realisatie van een minimum aan eigen inkomsten. Tevens wordt hier
47
Schrijvers, Keizer en Engebersen. Cultuur herwaarderen, 23.
48 Ministerie van OCW, Cultuur in beeld, 23. 49
Zie o.a. Belfiore, Eleonora, and Bennet, Oliver. ‘Beyond the “Toolkit Approach”: Arts Impact Evalution Research and the Realities of Cultural Policy-Making’. In: Journal for Cultural Research (2010): p. 121-142.
50 Schrijvers, Keizer en Engbersen. Cultuur Herwaarderen, 25. 51
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Cultuur beweegt. De betekenis van cultuur in een
veranderende samenleving. (Den Haag, 10 juni 2013), 2. 52 Ministerie van OCW, Cultuur in beeld, 8.
22 gekeken naar de externe economische effecten die met kunst en cultuur te realiseren zijn,
zoals bijvoorbeeld de effecten van een bloeiende culturele sector op het toerisme. 53
Hoewel deze perspectieven allen vanuit verschillende waarden tot stand zijn gekomen, en in de loop der jaren eigen ontwikkelingen hebben doorgemaakt, liggen zij gezamenlijk nog altijd aan de basis van het Nederlands cultuurbeleid. Zoals uit onderstaand citaat van minister Bussemaker blijkt, zijn de beleidsdoelen die zij hier beschrijft haast allen binnen een van deze perspectieven terug te plaatsen:
“Voor mij ligt de legitimatie van cultuurbeleid in het feit dat de verschillende waarden van cultuur zonder bemoeienis onvoldoende tot uitdrukking kunnen komen. Daar waar de markt leidt tot een moeilijke toegankelijkheid in financiële of geografische zin, broedplaatsen voor talent ontbreken en innovatie of experiment onvoldoende tot stand
komt, heeft de overheid een rol”.54
Begin 2015 merkt minister Bussemaker in een reactie op de verkenning Cultuur Herwaarderen op dat het publieke belang het beste gediend kan worden wanneer er
voldoende balans is tussen de drie waarden van kunst en cultuur; verbeelden, verspreiden en verdienen. Daarom, aldus Bussemaker, zou de inhoudelijke ontwikkeling van de sector weer
centraler moeten staan in het toekomstige cultuurbeleid.55
Tabel 1 geeft een overzicht van de zojuist besproken kernprincipes binnen het Nederlandse cultuurbeleid. De beleidsdoelen binnen deze tabel staan centraal binnen de Nederlandse subsidiesystematiek en de bijbehorende structuur. De systematiek waarmee de overheid deze beleidsdoelen tracht te bewerkstelligen, wordt binnen de volgende paragraaf besproken.
53 Raad voor Cultuur, Agenda Cultuur, 27. 54
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Cultuur beweegt. De betekenis van cultuur in een
veranderende samenleving. (Den Haag, 10 juni 2013), 2.
23
Tabel 1. Perspectieven op cultuur, kernprincipes en de toename van beleidsdoelen.
Perspectief Kernprincipe Beleidsdoelen
Artistiek Verbeelden 1. Behouden van cultureel erfgoed.
2. Zorgdragen voor een kwalitatief hoogstaand en verscheiden aanbod van cultuur
3. Versterken verbinding cultuur en samenleving via focus op aanvullende meetbare criteria Sociaal Verspreiden 1. Verheffen van lagere standen
2. Bevorderen cultuurspreiding en cultuurparticipatie
3. Bijdrage leveren aan de oplossing van
maatschappelijke vraagstukken via verbinding met andere beleidsterreinen
Economisch Verdienen 1. Publiek goed
2. Versterken van cultureel ondernemerschap 3. Plannen van culturele voorzieningen ter
versterking van stedelijke economische ontwikkeling
4. Stimuleren van de creatieve industrie en creatief arbeidspotentieel.
24 4.3 Systeem van subsidiëring
Het huidige model van overheidssubsidiëring van de culturele sector is na de Tweede Wereldoorlog opgebouwd. Zoals reeds is genoemd werd in eerste instantie gedacht dat de kunsten slechts tijdelijk ondersteund zouden moeten worden, en na een tijd weer
zelfvoorzienend zouden kunnen functioneren. Echter, de overheid is hier sindsdien een rol in blijven spelen.
De huidige subsidiesystematiek vond in de jaren tachtig van de vorige eeuw haar oorsprong; destijds ontstond de systematiek van subsidies over vierjarige cultuurnotaperiodes
van het Rijk en (grotere) gemeenten.56 De rolverdeling tussen de verschillende partijen is als
volgt:
- Op nationaal niveau ondersteunt het Rijk een aantal instellingen direct, deze
instellingen vormen samen de culturele basisinfrastructuur. Deze instellingen worden geselecteerd op basis van hun (inter-)nationale betekenis. Tevens is er aandacht voor
cultuurspreiding, educatie en ondernemerschap.57
- Op regionaal en lokaal niveau steunen de gemeentes en provincies het culturele landschap. Onder deze noemer valt onder andere te denken aan de subsidiëring van podia, bibliotheken en de financiering van het beheer van gemeentelijke musea.
Gemeenten ontvangen hiervoor een bijdrage uit het gemeentefonds. 58
- Daarnaast kent Nederland nog een zestal Rijkscultuurfondsen, die hun budget rechtstreeks van het Rijk ontvangen. Deze zes ( Fonds podiumkunsten, Fonds voor cultuurparticipatie, Stimuleringsfonds voor de Creatieve Industrie, Filmfonds,
Letterenfonds en het Mondriaan Fonds) hebben als taak de dynamiek, vernieuwing en
het experiment te bevorderen in het eigen veld.59
- De overheid wordt hierin geadviseerd door de Raad voor Cultuur; in algemenere zin over het gehele stelsel, maar ook specifiek over de financiering van individuele instellingen binnen de culturele basisinfrastructuur.
56 Raad voor Cultuur, Agenda cultuur, 33. 57
Ministerie van OCW, Cultuur in beeld, 88.
58
Ministerie van OCW, Cultuur in beeld, 88.
25 Bij de totstandkoming van de eerste BIS in 2007 werd uitgegaan van een functionele
benadering van het cultuurbestel. Zij was bedoeld voor instellingen die een zogenaamde ‘instandhoudingsfunctie’, ‘ontwikkelfunctie’, ‘ondersteunende functie’ of ‘internationale platformfunctie’ vervulden. Hoewel deze visie in 2011 gedeeltelijk is herzien, en ten gevolge van de bezuinigen redelijk is geslonken betreft de culturele basisinfrastructuur (BIS)
inmiddels instellingen van een aanzienlijke omvang met subsidies die variëren tussen enkele
tonnen tot ongeveer dertig miljoen per jaar.60
Desondanks is het van belang om met name de rol van lokale overheden binnen deze structuur niet te onderschatten; de gemeenten zijn de grootste financiers van de culturele
sector (59%), voor het Rijk (30%) en de provincies (8%). 61
Net als op vele andere gebieden is ook binnen het Nederlandse gesubsidieerde
cultuurbestel een trend van decentralisatie te herkennen. De verhoudingen tussen het Rijk, de gemeenten en de provincies zijn vastgelegd binnen het algemeen kader interbestuurlijke verhoudingen cultuur. De intenties van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
zijn om in de toekomst de samenwerking nog verder te versterken. 62
De huidige drang naar verandering van deze subsidiesystematiek benadrukt het belang van een grondige reflectie. Om deze reden worden binnen deze scriptie handboeken vanuit de verschillende lagen van financiering geanalyseerd; het Rijk, de Rijkscultuurfondsen en de gemeenten. Deze roep om reflectie komt ook vanuit de overheid zelf; in 2013 riep het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op tot stevige (zelf)reflectie binnen de culturele sector, om op deze wijze bij te dragen aan het maatschappelijke debat over de
waarde en betekenis van kunst en cultuur. 63
De culturele sector en de overheid zijn echter onlosmakelijk met elkaar verbonden; het is dan ook niet meer dan logisch dat ook haar acties op dit gebied onderhevig zullen zijn aan
60
Raad voor Cultuur, Agenda Cultuur, 34.
61 59% van de overheidsmiddelen voor cultuur komen van gemeenten, 30% van het rijk en 8% van de
provincies. 2,4% wordt verdeeld op basis van gemeenschappelijke regelingen. Vinkenburg, 2010. In: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Cultuur beweegt. De betekenis van cultuur in een veranderende
samenleving. (Den Haag: 10 juni 2013). 62
Ministerie van OCW, Cultuur in beeld, 88.
63
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Cultuur beweegt. De betekenis van cultuur in een
26 grondige reflectie. In de volgende hoofdstukken wordt getracht een stap te zetten in de
27
5. The Threefold Balanced Scorecard
Zoals reeds vermeld wordt de Threefold Balanced Scorecard binnen deze scriptie als gereedschap gebruikt om de handboeken te analyseren. Zij is relevant voor dit onderzoek omdat het een evaluatiemethode is om de kwalitatieve doelstellingen van kunst- en
cultuurinstellingen te verwoorden en onderzoekers een handvat aanreikt om de waarde van culturele instellingen op een holistische wijze te bespreken en tegelijkertijd een overzichtelijk model biedt waarbinnen de resultaten van de analyse van de handboeken voor
subsidieverantwoording op een heldere wijze besproken kunnen worden.
In dit hoofdstuk zal nader in worden gegaan op de ontwikkeling en de toepassing van de Threefold Balanced Scorecard. Omdat de Threefold Balanced Scorecard in essentie een toevoeging is aan de Balanced Scorecard, zal deze eerst besproken worden zodat de context en de ontwikkeling van de Threefold Balanced Scorecard helder is.
5.1 The Balanced Scorecard
De Balanced Scorecard is een management model dat in 1992 is ontwikkelt door Kaplan en
Norton.64 De Balanced Scorecard is ontwikkeld om op uitgebreidere wijze te kunnen spreken
en nadenken over de prestaties van bedrijven en organisaties, waarbij er een link gelegd wordt tussen acties op de korte termijn en de wijze waarop deze kunnen bijdragen aan doelen op de lange termijn. 65
Waar de prestaties van bedrijven voor de ontwikkeling van de Balanced Scorecard met name door het kijken naar financiële data geëvalueerd werden, merkten Kaplan en Norton op dat deze methode ontoereikend was voor het meten en managen van prestaties. Zij zien de Balanced Scorecard als visualisering en concretisering van de strategie van een organisatie. Tevens merken zij op dat financiële gegevens slechts prestaties uit het verleden meten, maar
64
Kaplan, R.S. Norton, D.P. ‘The Balanced Scorecard - Measures that drive performance,’ In: Harvard Business
Review, 70:1 (1992) 71-79.
28
relatief weinig zeggen over het creëren van een lange termijnwaarde.66 Om meer te kunnen
zeggen over de lange termijnwaarde van een organisatie zijn meer kwalitatieve prestatie-indicatoren nodig: “The scorecard wasn’t a replacement for financial measures; it was their
complement”.67
De Balanced Scorecard is inmiddels een gevestigd concept dat zowel financiële als niet-financiële prestatie-indicatoren gebruikt. Tevens controleert zij het vermogen van een organisatie om tastbare en ontastbare prestaties en resultaten af te leveren. Voorbeelden
hiervan zijn onder andere de vaardigheden van werknemers en marktkennis.68
De prestatie-indicatoren die geëvalueerd worden zijn direct afgeleid van de expliciete missie en strategie van de desbetreffende organisatie en worden in de Balanced Scorecard gecategoriseerd in vier perspectieven die onderling met elkaar verbonden zijn door een oorzaak-gevolg relatie: het financiële perspectief, het klanten perspectief, het perspectief van interne processen en het leren en groei perspectief.
- Het financiële perspectief: de prestatie-indicatoren binnen deze categorie zijn verbonden aan winstgevendheid; resultaten van investeringen, verkoop, productie
inkomsten en cash flow.69 Binnen dit perspectief staat de relatie tussen aandeelhouders
en de organisatie centraal.
- Het klanten perspectief: de prestatie-indicatoren binnen deze categorie richten zich op de relatie tussen de organisatie en de klant. Onder andere klanttevredenheid en het
behouden (en uitbreiden) van het klantenbestand zijn hier van belang.70
- Het perspectief van interne processen: de prestatie-indicatoren binnen dit perspectief richten zich op waar de organisatie in moet excelleren om de doelen uit de twee
bovenstaande perspectieven te behalen. 71 Een centraal punt binnen dit perspectief zijn
de processen waarmee een organisatie zich aantrekkelijk maakt voor de verschillende
66
Kaplan, R.S. ‘Strategic performance measurement and management in non-profit organizations’, in:
Nonprofit management & Leadership, 11 :3 (2001): 358. 67
Kaplan en Norton. The balanced scorecard, 75.
68 Boorsma, Miranda en Francesco Chiaravalloti. ‘Arts marketing and performance management: Closing the
gap between mission and indicators,’ In: Proceedings of the 5th conference on performance management and
management control, Nice, 2009, 8-9.
69 Boorsma, Miranda en Francesco Chiaravalloti. ‘Arts Marketing Performance: An Artistic-Mission-Led
Approach to Evaluation’, in: The Journal of Arts Management, Law, and Society (2010): 307.
70
Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts Marketing Performance’, 307.
29 belangengroepen. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan de kennis van
werknemers, klant-informatiesystemen en door de organisatie gemaakte kosten.72
- Het leren en groei perspectief: de prestatie-indicatoren binnen dit perspectief zijn gerelateerd aan het vermogen om continu verbeteringen aan te brengen, zowel in het aanbod als het proces. Zelfreflectie staat hier centraal; hoe kan een organisatie blijven veranderen en verbeteren om in de toekomst zijn strategie te kunnen blijven
verwezenlijken? Binnen dit perspectief zijn niet alleen interne factoren van belang, maar ook veranderingen vanuit de maatschappij die hun invloed hebben op de organisatie.73
De Balanced Scorecard brengt in een model de prestaties binnen deze vier categorieën samen, en is ontworpen op een manier dat de doelstellingen, indicatoren, targets en de resultaten gelijktijdig worden gepresenteerd met de initiatieven die zijn genomen om deze doelstellingen
te bereiken.74 Hier ligt de essentie van de Balanced Scorecard: “The rationale behind the
Balanced Scorecard model is to put mission and strategy- not control- at the center”.75 Hoewel de Balanced Scorecard in eerste instantie werd toegepast binnen de
commerciële sector, is met name in het laatste decennium de roep van non-profit organisaties
om dergelijke evaluatiemethodes sterker geworden.76 Tot op zekere hoogte is de Scorecard
hier geschikt voor. Interessant is echter een verschuiving in het belang van de perspectieven voor commerciële en non-profit organisaties. Waar bij commerciële bedrijven het financiële perspectief van het meeste belang is, doordat winst maken de belangrijkste doelstelling vormt voor commerciële bedrijven, staat bij non-profit organisaties het klantenperspectief bovenaan in de Balanced Scorecard omdat haar doel in essentie anders is: de focus ligt op
dienstverlening of het toevoegen van een maatschappelijke waarde.77
Wanneer we de Balanced Scorecard echter specifiek op kunst- en cultuurorganisaties zouden toepassen zijn sommige aspecten nog problematisch. Doordat het model
72
Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts Marketing Performance’, 307.
73
Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts Marketing Performance’, 307.
74 Kaplan, ‘Strategic performance measurement and management in nonprofit organizations’, 355. 75
Kaplan en Norton, ‘The balanced scorecard’, 75.
76
Boorsma en Chiaravalloti. ‘Arts Marketing performance’, 307.
30 oorspronkelijk ontwikkeld is voor de commerciële sector, is er te weinig aandacht voor
belangrijke aspecten binnen de culturele sector als artistieke excellentie en integriteit.78
5.2 De Threefold Balanced Scorecard
Miranda Boorsma en Francesco Chiaravalloti hebben in 2009 de Threefold Balanced Scorecard ontwikkeld, met een specifieke focus op de zojuist genoemde waarden binnen de kunst- en cultuursector. Boorsma en Chiaravalloti doen dit vanuit een relationele visie op de kunsten en plaatsen de artistieke ervaring en het idee van het publiek als coproducent in de kern van de prestatie-evaluatie van de kunsten.79
In navolging van Speckbacher (2003), een econoom en managementwetenschapper, geven Boorsma en Chiaravalloti stakeholders prioriteit binnen de prestatie-evaluatie in plaats
van de financiële resultaten.80 Vanuit de relationele kijk op de kunsten ligt de waarde van een
culturele instelling met name in haar toegevoegde waarde voor de verschillende partijen die zij beïnvloedt: de stakeholders.81
In de Threefold Balanced Scorecard wordt onderscheid gemaakt tussen drie belangengroepen binnen het klantenperspectief van de Scorecard: consumenten, de
samenleving en het professionele veld, samen de belangrijkste stakeholders.82 Zoals reeds
vermeld vervullen kunst- en cultuurorganisaties drie verschillende artistieke functies voor deze belangengroepen.
1. Consument: De waarde voor de consument ligt in het verschaffen van de artistieke
ervaring die een kunstenaar of instelling teweeg brengt bij haar publiek.83
78
Speckbacher, G. ‘The economics of performance management in nonprofit organizations’ In: Nonprofit
Management and Leadership 13:3 (2003): 267–81. 79
Boorsma, ‘A strategic logic for arts marketing’, 73–92.
80 Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts Marketing performance’, 306. 81
Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts Marketing performance’, 306 en Speckbacher, ‘The economics of performance management in non-profit organisations’, 267-281.
82 Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts Marketing performance’, .310. 83
Boorsma, en Chiaravalloti, ‘Arts marketing and performance management’, 7. Zie ook:Talstra, Margriet. Een
vertrekpunt voor de inhoudelijke dialoog tussen kunst en politiek. Masterthesis. Universiteit Utrecht. Faculteit
31 2. Samenleving: De waarde voor de samenleving ligt in de continue (re)constructie van
cultuur en de heersende opvattingen op dit gebied.84
3. Professionele veld: De waarde voor het professionele veld ligt in de bijdrage aan de
ontwikkeling op het professionele gebied betreffende de discipline. 85
Deze drie functies zijn met elkaar verbonden in wat ook wel aangeduid wordt als de ‘strategische driehoek’. Deze kan gezien worden als een basisstructuur voor het
(her)formuleren van de missie van een organisatie.86 Het doel van een kunstorganisatie ligt
binnen deze visie in het creëren van een zo hoog mogelijke waarde voor de drie stakeholders groepen.87
Daarnaast heeft een kunstorganisatie ook niet-artistieke functies tegenover haar stakeholders, zoals sociale en educatieve functies. Hoewel deze van belang zijn bij het versterken van de relaties met de stakeholders, zijn dit voor de organisatie secundaire doelen. Net als de andere secundaire categorieën (financiële resultaten, innovatie en interne
processen) worden deze binnen de Threefold Balanced Scorecard geëvalueerd per belangengroep.
Tevens merken Boorsma en Chiaravalloti op dat de categorie interne processen niet toereikend is voor het evalueren van de kunst- en cultuursector. Zij merken op dat juist binnen deze sector de samenwerking met externe partijen van groot belang is. Dit komt door een regelmatig terugkerende wederzijdse afhankelijkheid tussen kunstinstellingen; zo heeft een theatergezelschap vaak geen eigen podium en heeft een schouwburg geregeld geen eigen
theatergezelschap.88 Om specifieke aandacht te schenken aan deze voor de kunst- en
cultuursector belangrijke relaties wordt de categorie interne processen binnen de Threefold Balanced Scorecard verbreed tot interne en externe processen.
Het model van de Threefold Balanced Scorecard is als volgt opgebouwd; de
verschillende groepen stakeholders op de horizontale as en de vier prestatie-indicatoren op de verticale as. Dit heeft tot effect dat elke cel in dit model een doelstelling van een
84 Boorsma, en Chiaravalloti, ‘Arts marketing and performance management’, 7. Zie ook:Talstra, Margriet. Een vertrekpunt voor de inhoudelijke dialoog tussen kunst en politiek. Masterthesis. Universiteit Utrecht. Faculteit
Geesteswetenschappen. Utrecht: S.N. (2010): 12.
85 Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts marketing and performance management’, 7. 86
Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts marketing performance’, 311.
87
Boorsma en Chiaravalloti, ‘Arts marketing performance’, 311.
32 kunstorganisatie representeert, met de daarbij horende factoren die het succes beïnvloeden. De missie vormt (per stakeholder) de primaire doelstelling, en wordt getoetst aan de hand van wat
gezien kan worden als drie parallelle Balanced Scorecards.89 Hiermee faciliteert de Threefold
Balanced Scorecard van Boorsma en Chiaravalloti het formuleren en evalueren van de doelen van een kunstorganisatie en benadrukt zij tegelijkertijd het belang van goede, duurzame relaties met de stakeholders.
89
Zie figuur 1. Zie ook: De Jonge, N.J.R. (2013) Kunstmanifestatie Call of the mall. Een verkenning van de
artistieke ambities en kwalitatieve evaluatiemethodes. Masterthesis. Universiteit Utrecht. Faculteit
33
Tabel 2: De Threefold Balanced Scorecard
PERFORMANCE DIMENSIONS
KEY STAKEHOLDER GROUPS
Customers Community Professional Field
P r i m a r y
Arts organization’s mission
How to fulfil the artistic functions expressed in the mission by creating
the highest artistic value for key stakeholder groups, and how to
support their co-creative role
Primary customer value: Nature and
intensity of artistic experiences per artwork per audience segment, and the influence of supportive services
Primary societal value: Total number
of artistic
experiences, spread amongst social groups, and the dissemination within general culture
Professional value:
Nature and number of artworks and role within the professional art field S e c o n d a r y Stakeholder relationships How to build a strong reputation
and durable relationships with stakeholder groups and how to beat
the competition
Total customer value (including non-artistic benefits); Customer education, satisfaction, acquisition, and retention; Reputation among the audience and competitive advantage
Total societal value (including non-artistic
functions);Reputatio n among the general public; Relationships with and reputation among subsidizers, philanthropists, sponsors, and volunteers Reputation, relations, and competitiveness in the professional art field
Financial assets
How to manage the contribution of stakeholder groups to the financial assets that are needed to continue
to create artistic values
Revenues from costumers
Subsidies and funds from governments, philanthropists, and sponsors
Prize money and scholarships
Internal and external processes
How to optimize internal processes and the cooperation with external
partners, in order to support mission accomplishment and to optimize the tangible and intangible contributions of stakeholder groups
Skills of marketing and education staff to acquire, support, educate, and bind customers; Customer information systems; Capacity planning; Cooperation with suppliers and/or distributors; Connected budgets, costs and efficiency
Public relations and publicity skills; Marketing skills to increase total reach and support dissemination; Fundraising skills; Connected budgets, costs and efficiency
Artistic skills; Artistic cooperation with other art producers in the field; Connected budgets and costs
Innovation and learning How to learn and improve to
support mission accomplishment and to optimize the role of
stakeholder groups.
Development of innovative services to acquire, support, educate, and bind customers; Satisfaction and career development of responsible staff
Development of innovative activities to increase total reach and support dissemination; Improve public relations and fundraising efforts; Satisfaction and career development of responsible staff Development of innovative contributions to the professional field; Satisfaction and career development of artistic staff
Figuur 2, Bron: Boorsma, M. en Chiaravalloti, F., 2009.‘Arts marketing and performance management: Closing the gap between mission and indicators,’ In: Proceedings of the 5th conference on performance management and management control, Nice, 2009, p11
34
6. Analyse: Verantwoordingssystematiek subsidies voor Kunst en Cultuur
De handboeken verantwoording subsidies die in deze sectie besproken zullen worden zijn opgesteld om de instellingen die van de desbetreffende subsidieverstrekker fondsen ontvangen een raamwerk te bieden bij het verantwoorden van het recht op de door de instelling verkregen subsidie.
Binnen deze sectie worden de resultaten van de analyse van de
verantwoordingssystemen aan de hand van de Threefold Balanced Scorecard besproken. Allereerst zullen de verantwoordingssystemen van de uitgekozen landelijke fondsen
besproken worden: Handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidie 2013- 2016 – Fonds podium kunsten, het handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen 2013- 2016 (inclusief musea en sector-instituten) – Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap en het handboek verantwoording meerjarige activiteiten subsidies 2013- 2016 – Fonds voor cultuurparticipatie.
Na een algemene analyse van de handboeken van de landelijke fondsen, worden per handboek de belangrijkste overeenkomsten en verschillen met de algemene analyse
besproken. Vervolgens wordt de verantwoordingssystematiek van de lokale fondsen besproken. Ook hier volgt eerst een algemene analyse, waarna de
verantwoordingssystematiek van de vier grootste steden uit Nederland besproken worden; Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam.
Al deze systemen van verantwoording worden besproken naar aanleiding van de thema’s en belangengroepen die van elkaar worden onderscheiden door de Threefold
Balanced Scorecard, te weten de prestatiedimensies (de missie van een organisatie, de relaties met de stakeholders, het financiële perspectief, het perspectief van interne en externe
processen en het leren en groei perspectief) en de belanghebbenden (de consument, de samenleving en het professionele veld).
Om de onderstaande resultaten van de analyse te verduidelijken en om het overzicht te behouden zijn de ingevulde Threefold Balanced Scorecards toegevoegd in de bijlage van deze scriptie.
In het algemeen wordt bij zowel de landelijke als de lokale fondsen een
35 lager toegekend bedrag aan subsidie; er worden minder voortgangsrapportages geëist en onder andere het aanvragen van voorschotten is hier versimpeld.
Opvallend zijn echter de verschillen in beleid op de verschillende niveaus van subsidieverstrekking. Waar het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de verschillende nationale fondsen gebruik maken van een relatief vergelijkbaar
cultuurbeleidsinstrumentarium, zijn manieren waarop de subsidiesystematiek wordt
verantwoord door de lokale overheden diverser van aard. In onderstaande secties zullen beide nader worden besproken.
6.1 Verantwoordingssystematiek: Landelijke fondsen
Alle te analyseren handboeken gaan uit van de volgende doelstelling: “De verantwoording van uw instelling dient om na te gaan of de subsidie is besteed aan het doel waarvoor deze is verstrekt”.90
Als een instelling dergelijke subsidies ontvangt, dient zij over de besteding van deze subsidie jaarlijks verantwoording af te leggen.
De handboeken verantwoording subsidies bestaan op nationaal niveau uit twee
onderdelen: de jaarrekening (inclusief prestatieverantwoording) en het bestuursverslag. Naast de pure financiële gegevens bestaat de jaarrekening uit de prestatieverantwoording. Met de prestatieverantwoording wordt in dit geval gedoeld op een kwantitatief overzicht van de activiteiten die zijn verricht in het desbetreffende jaar, in relatie tot voorgenomen activiteiten en het bereik. In sommige gevallen stelt de subsidiegever eisen aan de subsidieverstrekking; dit wordt in de handboeken aangeduid met prestatie-eisen.
Het bestuursverslag is grotendeels gebaseerd op de ‘Richtlijnen Jaarverslaglegging 640’, daarnaast bevat zij de ruimte om verschillende punten toe te lichten. De belangrijkste zijn de volgende: het exploitatieresultaat van de subsidieontvanger; de financiële positie van de subsidieontvanger; het al dan niet realiseren van de voorgenomen activiteiten; de prestatie-eisen die in de beschikking tot subsidieverlening zijn vermeld; de zaken die nu en in de toekomst van invloed kunnen zijn op het functioneren en de continuïteit van de
90
Zie o.a. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. handboek verantwoording Cultuursubsidies
36 subsidieontvanger of op de positie van de subsidieontvanger binnen het bestel; en de
specifieke aandachtspunten die in de beschikking tot subsidieverlening zijn vermeld.91
De verdere eisen aan het bestuursverslag en de specifieke verantwoordingsmodellen kennen kleine verschillen tussen de diverse fondsen; deze zullen in de volgende secties besproken worden. Het is juist hier, in dit gedeelte van de subsidieverantwoording dat
instellingen worden uitgedaagd om op een kwalitatieve wijze te spreken over de eigen missie en doelen.
6.1.1 Handboek verantwoording Cultuursubsidies instellingen- Ministerie van OCW
Binnen het handboek verantwoording cultuursubsidies instelling word het primaire doel volgens de Threefold Balanced Scorecard, de missie van een culturele instelling, niet specifiek benoemd. Echter, er zijn wel meerdere plaatsen waar op een soort gelijke wijze invulling gegeven kan worden aan het verantwoorden van de missie. Binnen het
bestuursverslag wordt de instelling bijvoorbeeld uitgedaagd te reflecteren op het al dan niet
realiseren van de voorgenomen activiteiten. 92 Tevens wordt zij gevraagd om een beknopte
kwantitatieve én kwalitatieve beschrijving te geven van de voorgenomen activiteiten.93
Hoewel deze twee niet één op één gelijk gesteld kunnen worden aan de missie van een culturele instelling, zijn zij wel de plaats waar deze missie in zijn meest directe vorm tot uiting komt. Bovendien wordt er hier indirect gerefereerd aan de subsidieaanvraag, waar in uitgebreidere vorm is gesproken over de missie van de instelling.
Wanneer we kijken naar de drie verschillende belangengroepen valt op dat hier met name de focus ligt op de relatie met het publiek. De culturele instelling wordt gevraagd te reflecteren op de samenstelling en de omvang van het publiek, waarvan verwacht wordt dat
deze reflectie is onderbouwd met publieksonderzoek. 94 Het is binnen ditzelfde punt dat de
relatie met de gemeenschap bekeken wordt; de instelling wordt zoals vermeld uitgedaagd te
91
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies
instellingen-ministerie van OCW, 8. 92
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies
instellingen-ministerie van OCW, 14.
93Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies instellingen-ministerie van OCW, 13.
94
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Handboek verantwoording cultuursubsidies
