2 Institutioneel kader
2.2 Ambtelijk versus privaatrechtelijk ontslagrecht
Het ambtelijk ontslagrecht wijkt wezenlijk af van het privaatrechtelijk ontslagrecht. Het IBO (2005) beschrijft de verschillen als volgt. De ontslagbescherming van ambtenaren is gedetailleerder geregeld, onder meer door een in beginsel uitputtende opsomming van ontslaggronden. Het gevolg van de limitatieve opsomming is dat de overheidswerkgever expliciet een ontslaggrond moet kiezen. Dat maakt het gemakkelijker te controleren of een deugdelijke grond voor het ontslag bestaat. Een belangrijk verschil met de marktsector is verder dat voor het ontslag van een ambtenaar geen voorafgaande toestemming nodig is van de Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI). Het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA) sluit de werknemers bij een publiekrechtelijk lichaam namelijk uitdrukkelijk uit van deze preventieve ontslagtoetsing. Evenmin kent het ambtelijk ontslagrecht de figuur van de rechterlijke ontbinding van de dienstbetrekking. Ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter op grond van het Burgerlijk Wetboek is zeer in zwang in de marktsector. Hiermee wordt de gang naar de CWI vermeden, maar komt (vaak) wel de ontbindingsvergoeding op basis van de kantonrechtersformule om de hoek kijken.
De formele positie van ambtenaren wijkt verder op drie punten af van werknemers in de marktsector. Ten eerste worden ambtenaren door hun overheidswerkgever eenzijdig aangesteld.
Daarnaast worden conflicten tussen overheidswerkgevers en individuele ambtenaren voorgelegd aan de bestuursrechter (‘ambtenarenrechter’), ook bij ontslag. Ten slotte zijn de arbeidsvoorwaarden en het overleg daarover publiekrechtelijk geregeld.
Alvorens we ingaan op de identificatie van sectoren waar het ambtelijk ontslagrecht van toepassing is, merken we op dat we het ambtelijk ontslagrecht in dit onderzoek beschouwen in enge zin. Dit betekent dat we het ontslagrecht aanduiden als ambtelijk wanneer bij een ontslagprocedure niet het Burgerlijk Wetboek van toepassing is maar de ambtenarenwet.
Wanneer het Burgerlijk Wetboek wel van toepassing is, duiden we het ontslagrecht aan met privaatrechtelijk, waarbij contractontbindingen kunnen plaatsvinden via de CWI en via de kantonrechter. Door deze definitie wordt de ontslagprocedure in een aantal onderwijssectoren aangeduid als privaatrechtelijk, ondanks dat deze op verschillende punten afwijkt van de ontslagprocedure in de marktsector. Die verschillen bevinden zich met name op het vlak van het kunnen aantekenen van beroep tegen een ontslagbeslissing en op het vlak van bovenwettelijke werkloosheidsuitkeringen. Zo duiden we bijvoorbeeld de ontslagprocedure in het bijzonder onderwijs als privaatrechtelijk, ondanks het feit dat voor medewerkers in het bijzonder onderwijs een aangepast privaatrechtelijk ontslagrecht geldt: het Burgerlijk Wetboek is van toepassing maar het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (de CWI-procedure) is dat niet. Verder bestaan er Commissies van Beroep die als voorportaal fungeren voor een procedure via de kantonrechter. Het ontslagrecht in het bijzonder onderwijs kan zo als tussenvorm worden aangemerkt tussen het ambtelijk ontslagrecht en het privaatrechtelijk ontslagrecht.6 Desondanks leggen we een strikte scheiding tussen het ambtelijk ontslagrecht en het privaatrechtelijk ontslagrecht om in ons onderzoek de gevolgen van het eigenrisicodragerschap WW voor het functioneren van de arbeidsorganisatie te kunnen scheiden van de gevolgen van het ambtelijk ontslagrecht. Daarbij beschouwen we de mogelijkheid van contractontbinding via de
6 Ook in de zorgsector kent men overigens (klacht)commissies die binnen de organisatie nog eens kijken naar de rechtmatigheid van ontslag.
kantonrechter als cruciaal, vanwege het verschil in doorlooptijd van de ontslagprocedure, maar zeker ook vanwege het (gepercipieerde) verschil in zekerheid over de uitkomst van de ontslagprocedure.7
Alle sectoren waar het ambtelijke ontslagrecht van toepassing is, kunnen aangeduid worden als eigenrisicodragers WW. Het omgekeerde is niet het geval en zodoende is de verzameling sectoren waar het ambtelijke ontslagrecht van toepassing is een subset van de verzameling sectoren die eigenrisicodrager WW zijn. De sectoren die eigenrisicodrager WW zijn, kunnen ten aanzien van het ambtelijk ontslagrecht onderverdeeld worden in drie categorieën:
• Eigenrisicodragers WW met uitsluitend het ambtelijk ontslagrecht:
• Rijk
• Gemeenten
• Provincies
• Waterschappen
• Rechterlijke macht
• Politie
• Defensie
• Rijksuniversiteiten
• Publiekrechtelijke ZBO’s met personeel met een ambtelijke aanstelling
• Eigenrisicodragers WW met zowel ambtelijk als privaatrechtelijk ontslagrecht:
• Primair onderwijs (PO)
• Voorgezet onderwijs (VO)
• Onderzoekinstellingen
• Academische ziekenhuizen
• Eigenrisicodragers WW met uitsluitend privaatrechtelijk ontslagrecht:
• B3-lichamen
• Overige universiteiten
• Middelbaar beroepsonderwijs (MBO)
• Hoger beroepsonderwijs (HBO)
• De Koninklijke Hofhouding
Tabel 2.1 geeft een overzicht van eigenrisicodragers WW bij overheid en onderwijs, met daarbij aangegeven in welke mate de werknemers in deze sectoren onder het ambtelijk ontslagrecht vallen. De getoonde percentages zijn schattingen gemaakt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.
7 Aanwijzingen hiervoor kwamen naar voren in de gehouden interviews. Of er een verschil bestaat in doorlooptijd en zekerheid van de uitkomst bij een ontslagprocedure al dan niet via de kantonrechter, dan wel slechts berust op beeldvorming, zal moeten blijken uit de resultaten van onze empirische analyses, waarin de samenhang tussen het ambtelijk ontslagrecht en het functioneren van de arbeidsorganisatie wordt onderzocht.
Tabel 2.1 Mate waarin het ambtelijk ontslagrecht geldt voor eigenrisicodragers WW
Sectoren Mate waarin ambtelijk ontslagrecht geldt
Openbaar bestuur
Rijk 100 %
Gemeenten 100 %
Provincies 99 %
Waterschappen 99 %
Rechterlijke macht 100 %
Veiligheid
Politie 100 %
Defensie 100 %
Onderwijs
Primair onderwijs 30 %
Voortgezet onderwijs 30 %
Middelbaar beroepsonderwijs 0 %
Hoger beroepsonderwijs 1 %
Rijksuniversiteiten 100 %
Overige universiteiten 0 %
Onderzoekinstellingen 45 %
Academische ziekenhuizen 74 %
Zelfstandige bestuursorganen
Privaatrechtelijke ZBO’s, B3-lichamen 0 % Publiekrechtelijke ZBO’s 100 %
Bron: Kenniscentrum Arbeidszaken Overheid (2004), Kerngegevens Overheidspersoneel 2003. Den Haag:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.
In Tabel 2.2 zetten we de sectoren die we onderscheiden nogmaals op een rij en geven daarbij aan of er sprake is van eigenrisicodragerschap WW en van het ambtelijk ontslagrecht. Deze tabel is identiek aan Tabel 1.2 in Hoofdstuk 1.
In de rest van dit hoofdstuk gaan we na in hoeverre sectoren die aangemerkt zijn als eigenrisicodrager WW van elkaar verschillen op andere gebieden dan het ambtelijke ontslagrecht, voor zover die verschillen betrekking hebben op het (voorkomen van) ontslag of op kosten van werkloosheidsuitkeringen. We tonen achtereenvolgens verschillen in de ontslagvolgorde, verschillen in de diensttijd die meetelt ter bepaling van de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering, verschillen in de hoogte en duur van bovenwettelijke werkloosheidsuitkering zelf en verschillen in re-integratiebeleid dat kan worden ingezet ter voorkoming van (langdurige) werkloosheid. Deze aspecten zijn van belang, omdat in de empirische analyse van de consequenties van het eigenrisicodragerschap WW er sectorverschillen gevonden kunnen worden die niet kunnen worden toegeschreven aan het eigenrisicodragerschap WW of aan het ambtelijke ontslagrecht zelf. We merken op dat de informatie over de ontslagvolgorde en de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering is verkregen via CAO’s, via het besluit bovenwettelijke werkloosheidsuitkering van de betreffende sectoren of via de sector zelf.
Tabel 2.2 Voor het empirisch onderzoek onderscheiden sectoren naar eigenrisicodragerschap WW en toepassing van het ambtelijk ontslagrecht
Sectoren Eigenrisicodrager WW Ambtelijk ontslagrecht
Openbaar bestuur
Rijk Ja Ja
Gemeenten Ja Ja
Provincies Ja Ja
Waterschappen Ja Ja
Rechterlijke macht Ja Ja
Veiligheid
Politie Ja Ja
Defensie Ja Ja
Onderwijs
Primair onderwijs (PO) publiekrechtelijk Ja Ja Primair onderwijs (PO) privaatrechtelijk Ja Nee Voortgezet onderwijs (VO) publiekrechtelijk Ja Ja Voortgezet onderwijs (VO) privaatrechtelijk Ja Nee Middelbaar beroepsonderwijs (MBO) Ja Nee Hoger Beroepsonderwijs (HBO) Ja Nee
Rijksuniversiteiten Ja Ja
Overige universiteiten Ja Nee
Onderzoekinstellingen publiekrechtelijk Ja Ja Onderzoekinstellingen privaatrechtelijk# Ja Nee Academische ziekenhuizen publiekrechtelijk Ja Ja Academische ziekenhuizen privaatrechtelijk# Ja Nee Zelfstandige bestuursorganen
Publiekrechtelijke ZBO’s$ Ja Ja Privaatrechtelijke ZBO’s, B3-lichamen Ja Nee Privaatrechtelijke ZBO’s, geen B3-lichamen Nee Nee Marktsector
Financiële instellingen Nee Nee
Verzekeringsmaatschappijen Nee Nee Speur- en ontwikkelingswerk Nee Nee Rechtskundige dienstverlening Nee Nee
Controledienstverlening Nee Nee
Beveiliging Nee Nee
Sociale verzekeringen Nee Nee
Particulier onderwijs Nee Nee
Algemene ziekenhuizen Nee Nee
Welzijnszorg Nee Nee
Bestuurlijke organisaties Nee Nee
# Hiervoor hebben we echter geen waarnemingen kunnen identificeren in het onderzoeksbestand.
$ Formeel exclusief enkele niet-eigenrisicodragers WW, waaronder bijvoorbeeld UWV, waarvan het personeel ook geen ambtelijk status heeft. Deze uitzonderingen hebben we in ons onderzoeksbestand echter niet kunnen identificeren, zie Bijlage B.