Maatregel 11: Consumentengeschillen hergeleiden naar alternatieve vormen van rechtspraak
2 Algemene maatregelen
In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens drie maatregelen behandeld die elk een reikwijdte hebben die verder strekt dan één rechtsgebied. Dit zijn ‘verbeteren van Diagnose en Triage’, ‘verhoging bedragen minimum financieel belang’ en ‘één toe-voeging voor procedures die onderling samenhang vertonen’. De behandeling van deze maatregelen wisselt hieronder in uitvoerigheid, dit naar gelang de hoeveelheid beschikbare informatie. Opgemerkt zij hier dat onder de voornoemde maatregelen in de praktijk soms verschillende deelmaatregelen vallen.
2.1 Maatregel 1: Verbeteren van Diagnose en triage
Met de maatregel ‘verbeteren van Diagnose en Triage’ wordt beoogd ontstane ge-schillen zo te geleiden dat zij zich bewegen in de richting van het optimale afdoe-ningtraject, de oplossingsrichting die de meeste kans op effectieve en efficiënte beslechting biedt. Dit is lang niet altijd rechtspraak. Voor de beslechting van som-migen geschillen is rechtspraak en gesubsidieerde rechtsbijstand nodig, maar in andere gevallen zouden ook eenvoudigere en goedkopere kanalen kunnen worden benut. Deze alternatieve kanalen hebben als voordeel dat zij de rechtspraak niet belasten en ook niet leiden tot een beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand. Met de maatregel wordt beoogd burgers en bedrijven met financiële en andere prikkels te stimuleren vaker alternatieve kanalen te gebruiken om hun conflicten op te lossen. Een afname van de uitgaven die aan de rechtspraak en de gesubsidieerde rechts-bijstand worden gedaan, zou hiervan het resultaat moeten zijn. In het familierecht en consumentenrecht heeft de maatregel ‘verbeteren van Diagnose en Triage’ een aparte invulling gekregen die in de desbetreffende hoofdstukken in detail zal wor- den besproken. Hier beperken we ons tot de algemene, rechtsgebied overstijgende onderdelen van de maatregel: de Rechtwijzer en het verzwaren van de rol van het Juridisch Loket. Aangezien beide deelmaatregelen nog in ontwikkeling zijn, zijn de onderzoeksvragen in dit geval beperkt en laten de we prognose voor wat betreft de aantallen toevoegingen en rechtszaken op het gebied van beide maatregelen achterwege.
Rechtwijzer
Wanneer wordt aangenomen dat de burger zijn geschillen het liefst zo snel, effec-tief, duurzaam en efficiënt mogelijk wil oplossen, wil dat nog niet zeggen dat hij hier in de praktijk ook in slaagt. Wil hij hierin slagen, dan dient de burger niet alleen over goede wil, maar ook over de benodigde capaciteiten te beschikken. Een be-langrijke capaciteit is in dit verband het vermogen om het eigen probleem te analy-seren, de oplossingsrichtingen te onderscheiden en de voors en tegens van de ver-schillende oplossingsrichtingen goed af te wegen. Dat is niet eenvoudig. Om bij deze afwegingen behulpzaam te zijn, wordt de Rechtwijzer ontwikkeld. De Rechtwijzer is een uniform en interactief diagnose- en afwegingsmodel dat door de burger (digi-taal) kan worden gebruikt om de informatie over zijn rechten, behoeften en moge-lijkheden te ordenen. Beoogd wordt de medewerkers van het Juridisch Loket en de Sociaal Raadslieden ermee uit te rusten voor het geval dat de burger niet de digitale ingang verkiest maar hen rechtstreeks benadert.
Het gebruik van de Rechtwijzer moet ertoe dienen dat de burger meer inzicht krijgt in:
• wat de uitkomst is geweest voor anderen die eerder met soortgelijke problemen werden geconfronteerd, dus wat de burger in het concrete geval kan verwachten; • wat de burger nog zelf zou kunnen doen om het probleem op te lossen en wat
niet meer;
• welke oplossingsrichtingen er zijn om effectief en efficiënt tot een – gegeven de situatie – optimale beslechting van het geschil te komen.
De Rechtwijzer heeft tot doel het zelfoplossend vermogen van burgers te stimule-ren. In dit verband wordt van de maatregel niet alleen verwacht dat het bestaande geschillen naar de optimale oplossingsrichting geleid, maar ook dat geschillen als-nog door de burger zelf worden opgelost en geen activiteiten van de rechtspraak of de rechtsbijstand meer behoeven. Een besparing op de rechtspraak en de gesubsi-dieerde rechtsbijstand zou hiervan het resultaat moeten zijn.
Verzwaren rol van het Juridisch Loket
De maatregel ‘verwaren rol van het Juridisch Loket’ is gericht op het versterken van de eerstelijnsfunctie van het Juridisch Loket. Het doel van deze verzwaring is het voorkomen van onnodige juridisering van problemen en het stimuleren van de zelfredzaamheid van de rechtzoekende. Voor de verzwaring van de rol van het Juri-disch Loket wordt gedacht aan het toepassen van de Rechtwijzer en het verlenen van extra diensten aan de cliënt. Hoewel het belang van deze cliënt hierbij voorop staat, zal er geen belangenbehartiging plaatsvinden. De werkzaamheden van het Juridisch Loket zouden moeten blijven bestaan uit vraagverheldering (het stellen van de juiste diagnose) en de verstrekking van informatie en/of advies, maar in wat hogere mate dan nu het geval is.
Ter ondersteuning van deze werkzaamheden heeft het Juridisch Loket in eigen be-heer inmiddels een productenhandboek ontwikkeld. Dit productenhandboek is een digitale kennisbank die antwoord geeft op de meest voorkomende vragen en rich-ting geeft aan het verwijsproces. De verwijzing via het Juridisch Loket naar mediator of advocaat is momenteel een – in de praktijk – voor de RvR zwaarwegend advies of er wel of niet een toevoeging dient te worden verstrekt. De RvR toetst in dat geval slechts marginaal. Momenteel komen echter betrekkelijk weinig rechtzoekenden via het Juridisch Loket bij een advocaat of de RvR voor een toevoeging terecht: in 2008 verwees het Juridisch Loket 37.011 maal naar een advocaat terwijl het aantal door de Raad voor Rechtsbijstand (RvR) afgegeven toevoegingen dat jaar 422.530 was (Combrink-Kuiters, Peters & Van Gammeren-Zoeteweij, 2009, p. 47). Dit betekent dat het Juridisch Loket slechts een klein deel van de stroom rechtzoekenden te zien krijgt en de meesten dus niet in de richting van de optimale oplossingsrichting kan begeleiden. In dit verband wordt gedacht aan het uitbouwen van het Juridisch Loket tot de centrale toegang tot de gesubsidieerde rechtsbijstand. Om dit te bewerkstel-ligen, wordt niet gedacht aan een verplichte route via het Juridisch Loket, maar aan: • het vergroten van de naamsbekendheid van het Juridisch Loket;
• het instellen van een beprijsde route via het Juridisch Loket.
Met de beprijsde route via het Juridisch Loket wordt bedoeld dat het voor burgers met een juridisch probleem financieel aantrekkelijk wordt gemaakt eerst naar het Juridisch Loket te gaan. Wanneer het Juridisch Loket hen alsnog doorverwijst naar een advocaat en zij voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking komen, krij-gen zij een korting op de verplichte eikrij-gen bijdrage.
2.1.1 Implementatie
De Rechtwijzer verkeert in de ontwerpfase, de maatregel ‘verzwaring van de rol van het Juridisch loket’ is nog in studie.
2.1.2 Mechanismen en verwachte effecten
De verwachte werking van de Rechtwijzer en de verzwaring van de rol van het Juridisch Loket zijn gebaseerd op de vooronderstelling dat problemen die nu tot rechtszaken evolueren met meer en betere informatie (Rechtwijzer) en meer ondersteuning (het Juridisch Loket) of door de burger zelf zouden kunnen worden opgelost, of naar een alternatieve vorm van geschilbeslechting zouden kunnen worden geleid.
Het streven is dat het Juridisch Loket in de toekomst vaker door burgers met pro-blemen zal worden benaderd. De prikkel die hiertoe wordt benut, is gebaseerd op het prijsmechanisme: door een korting te geven op de eigen bijdrage voor gesub-sidieerde rechtsbijstand wordt verwacht dat de burger met problemen eerst het Juridisch Loket zal benaderen. De korting op de eigen bijdrage die momenteel wordt overwogen, bedraagt € 50. Een mogelijk neveneffect van deze maatregel is dat wanneer meer burgers het Juridsch Loket gaan benaderen dit tot een stijging van de uitvoeringskosten van het Juridisch Loket zou kunnen leiden.
De maatregel ‘verbeteren van Diagnose en Triage’ wordt geacht vanaf 2010 be-sparingen te gaan opleveren, oplopend naar jaarlijks 8,8 miljoen euro vanaf 2014.
2.1.3 Onderzoeksvragen
De volgende onderzoeksvragen zullen hieronder worden beantwoord: • Hoeveel hulpvragen kreeg het Juridisch Loket in de periode 2005-2008? • Hoeveel doorverwijzingen gaf het Juridisch Loket in de periode 2005-2008? • Wat waren de uitvoeringskosten van Het Juridisch Loket in de periode
2005-2008?
2.1.4 Methode van onderzoek
De onderzoeksvragen zullen worden beantwoord met behulp van gegevens uit de
Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2007 en de Monitor Gesubsidieerde Rechts-bijstand 2008 en jaarverslagen van het Juridisch Loket.
2.1.5 Analyse
Tabel 2.1 geeft op basis van de Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2007 en de
Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2008 een overzicht van de aantallen
produc-ten die het Juridisch Loket in reactie op hulpvragen levert. De tabel meldt in de onderste rij voor de verschillende typen hulpproducten (informatieverstrekking, afspraak voor spreekuur, verwijzing naar advocaat) het afgegeven aantal per jaar. Deze aantallen zijn sinds de oprichting van het Juridisch Loket sterk opgelopen: wat informatieverstrekking betreft van 222.985 keer in 2005 naar 600.232 keer in 2008; wat de afspraken voor het spreekuur betreft van 29.770 in 2005 naar 78.228 in 2008 en wat de verwijzing naar een advocaat betreft van 26.395 in 2005 naar 37.011 in 2008. Opvallend is dat over de periode van 2005 tot en met 2008 het Juridsch Loket in 2006 de meeste verwijzingen naar de advocatuur afgaf. Terwijl de aantallen cliëntcontacten in 2007 en 2008 behoorlijk stegen, daalde het aantal doorverwijzingen naar de advocaat in deze jaren.
In de kolommen van tabel 2.1 staan percentages vermeld. Deze percentages heb-ben per jaar per rechtsgebied betrekking op het aandeel in het totaal van de afgifte van het betreffende hulpproduct. Om een voorbeeld te geven: in 2005 had van de 222.985 keer dat het Juridisch Loket informatie verstrekte 19% betrekking op het verbintenissenrecht.
Tabel 2.1 Rechtsterreinen waarop de het Juridisch Loket producten levert; percentages en totale aantallen, 2005-2008
Verdeling Hulpproducten in %
Soort zaak Informatieverstrekking Afspraak voor spreekuur Verwijzing naar advocaat Verdeling alle hulpproducten
2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008 Verbintenissenrecht 19 20 23 23 20 19 24 26 18 18 21 20 19 20 23 23 Arbeidsrecht 22 19 19 21 29 23 23 24 22 19 18 20 22 20 19 21 Pers- en familierecht 12 14 15 16 8 13 17 17 24 22 25 26 13 14 16 16 Restgroep privaat 13 14 11 10 5 14 6 5 <1 4 <1 <1 11 14 10 8 Huur/verhuur 9 8 8 8 9 7 7 7 7 7 8 7 9 8 8 7 Sociale verzekering 5 5 5 4 8 7 6 5 6 7 6 5 6 5 5 4 Straf (verdachten) 4 4 4 4 2 2 2 2 7 7 8 8 4 4 4 4 Vreemdelingenrecht 5 4 4 3 8 6 5 4 6 5 5 4 5 4 4 4 Sociale voorziening 4 4 4 3 6 4 4 4 6 7 6 5 5 4 4 4 Bestuursrecht 2 2 2 2 1 1 2 2 1 1 1 1 2 2 2 2 Fiscaal recht 1 2 2 2 1 1 2 2 1 1 1 1 1 2 2 2 Erfrecht 1 1 1 1 <1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Goederenrecht 1 1 1 1 <1 <1 1 1 <1 <1 1 1 1 1 1 1 Straf (overig) 1 1 1 <1 <1 <1 <1 <1 1 1 1 <1 1 1 1 <1 Wonen 1 1 <1 <1 1 1 <1 <1 1 1 <1 <1 1 1 <1 <1 Faillissementsrecht <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 0 0 <1 <1 Ambtenarenrecht <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 <1 1 1 1 1 0 0 <1 <1 Totaal 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Aantallen 222.985 515.901 545.039 600.232 29.770 69.959 71.553 78.228 26.395 40.756 39.099 37.011 279.150 626.616 655.691 715.471
Bron: Combrink-Kuiters, Peters & Van Gammeren-Zoeteweij, 2009; Peters & Combrink-Kuiters, 2008.
W et en sc h ap pel ijk Ond erz o ek - e n Do cum ent at ie ce nt ru m Cahi er 2 0 1 0 -7 | 5 3
De rechtsgebieden voor welke de meeste hulpproducten worden afgegeven, zijn over de jaren 2005 tot en met 2008 dezelfde vijf: verbintenissenrecht; arbeids- en ontslagrecht; personen- en familie recht; de restgroep privaat; en huur/verhuur. De uitvoeringskosten van Het Juridisch Loket bedroegen over de periode 2005-2008:
• in 2005 12,2 miljoen euro (Juridisch Loket 2007, 35); • in 2006 22,7 miljoen euro (Juridisch Loket 2007, 35); • in 2007 22,2 miljoen euro (Juridisch Loket 2008, 34); • in 2008 23,9 miljoen euro (Juridisch Loket 2009, 36).
2.2 Maatregel 2: Verhoging bedragen minimum financieel belang
Eén van de voorwaarden voor het verlenen van gesubsidieerde rechtsbijstand is dat het belang van de rechtzoekende bij een zaak in redelijke verhouding moet staan tot de kosten die verbonden zijn aan de te verlenen rechtsbijstand. Daar waar de besteding van overheidsmiddelen wordt geacht niet op te wegen tegen het finan-cieel belang van een rechtzoekende bij een zaak, wordt volgens de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) in beginsel geen subsidie verleend (artikel 12, tweede lid, onderdeel b, Wrb). Op grond van het derde lid van artikel 12 Wrb kunnen bij alge-mene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent (onder meer) dit criterium. De daadwerkelijke uitwerking heeft plaatsgevonden in het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (Brt). Artikel 4 hiervan stelt dat rechtsbijstand niet wordt verleend wanneer de rechtzoekende onvoldoende financieel belang heeft. Hiervan is sprake wanneer dit belang onder bepaalde drempelbedragen blijft. Deze bedragen zijn sinds 1994 niet verhoogd. Met ingang van 23 april 2010 is dat alsnog gebeurd. Hieronder staat de tekst van artikel 4 Brt met de nieuwe bedragen. Tussen vierkante haakjes staat achter dit nieuwe bedrag het oude bedrag vermeld.
Artikel 4
1 Rechtsbijstand bestaande uit het geven van eenvoudig rechtskundig advies wordt, als zijnde van onvoldoende belang, niet verleend indien het op geld waardeerbare belang blijft beneden een bedrag van € 250,– [was € 90,-]. 2 Rechtsbijstand op basis van een toevoeging anders dan ten behoeve van
een-voudig rechtskundig advies wordt, als zijnde van onvoldoende belang, niet ver-leend indien het op geld waardeerbare belang blijft beneden een bedrag van € 500,– [was € 180,-].
3 Indien de rechtsbijstand betrekking heeft op een beroep in cassatie wordt de toevoeging geweigerd indien het op geld waardeerbare belang blijft beneden een bedrag van € 1.000,– [was € 360,-].
4 Indien de rechtsbijstand betrekking heeft op een beroep in cassatie in een strafzaak uitsluitend betreffende een of meer overtredingen wordt jegens de verdachte de toevoeging geweigerd, indien met toepassing van artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht geen straf of maatregel werd opgelegd of geen andere straf of maatregel werd opgelegd dan een geldboete tot een maximum – of, wanneer bij het vonnis twee of meer geldboetes zijn opgelegd, tot een gezamenlijke maximum – van € 250,–.
Op deze regels kan een uitzondering worden gemaakt:
7 In afwijking van het eerste tot en met vierde lid kan rechtsbijstand of een toe-voeging worden verleend indien zwaarwegende belangen van de rechtzoekende dit rechtvaardigen, of indien zwaarwegende persoonlijke omstandigheden van de rechtzoekende dit rechtvaardigen in het belang van een effectieve toegang tot het recht.
Met het besluit zijn deze bedragen alsnog verhoogd, overigens met meer dan alleen een indexering.
2.2.1 Implementatie
De maatregel is per 23 april 2010 van kracht.
2.2.2 Mechanisme en verwachte effecten
Het mechanisme is gebaseerd op een wijziging in de voorwaarden waaronder recht-zoekenden aanspraak kunnen maken op een toevoeging. Wanneer het financieel belang van de rechtzoekende de nieuwe drempelwaarde niet overschrijdt, wordt geen gesubsidieerde rechtsbijstand meer verstrekt. Van deze maatregel worden geen neveneffecten verwacht. De beoogde besparing bedraagt met ingang van 2010 jaarlijks 3,1 miljoen euro.
2.2.3 Onderzoeksvragen
• Hoeveel toevoegingen zijn er op de rechtsgebieden waarop de maatregel betrek-king heeft vastgesteld in de jaren 2000 – 2009 en wat waren de vastgestelde uitgaven voor deze toevoegingen?
• Hoeveel rechtszaken zijn er gestart tussen 2000 en 2009 op de rechtsgebieden waarop de maatregel betrekking heeft en wat waren de uitgaven voor deze rechtszaken?
• Wat is het bereik van de maatregel?
• Wat is op basis van het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ) de verwachting over de ontwikkeling in de aantallen toevoegingen en rechtszaken op de rechts-gebieden waarop de maatregel betrekking heeft?
2.2.4 Methoden van onderzoek
De onderzoeksvragen zullen worden beantwoord met behulp van beleidsstukken, databestanden van de RvR en het PMJ (WODC/RvdR).
2.2.5 Analyse
Wat de antwoorden op de onderzoeksvragen betreft, zij de lezer verwezen naar hoofdstuk 1 waarin een overzicht van de aantallen aan en uitgaven voor vastge-stelde toevoegingen en rechtszaken over de periode 2000-2009 is gegeven.
2.2.6 Bereik van de maatregel
De RvR heeft recent berekend wat deze maatregel zou kunnen opleveren. De be-rekening is gebaseerd op een dossieronderzoek dat diende om het financieel belang in zaken vast te stellen. Op basis van een steekproef van 240 dossiers uit vier van zijn vijf ressorten concludeerde de RvR dat het verhogen van het minimum
finan-cieel belang naar € 500 5,4% van de (niet nader gedefinieerde) relevant geachte toevoegingen zou treffen. Dit zou voor 2007 hebben betekend dat van de ongeveer 80.000 toevoegingen waarop deze maatregelen betrekking zou hebben gehad er 4.333 niet meer zouden zijn verstrekt. Uitgaande van een gemiddelde prijs per toevoeging van € 719 zou de besparing in 2007 zijn neergekomen op 3,1 miljoen euro. Gegeven de toename van zowel het volume van de toevoegingen als de ge-middelde prijs van deze toevoegingen, zou bij een gelijkblijvend percentage van 5,4% de berekening van de besparing voor latere jaren hoger zijn uitgevallen.
2.2.7 Verwachte ontwikkelingen
Vervolgens richten we ons op de verwachte ontwikkelingen voor de periode tot 2015. We maken hiervoor gebruik van het PMJ van het WODC en de Rvdr. De maatregel ‘verhoging bedragen minimum financieel belang’ zal het meest betrek- king hebben op de toevoegingen in de rechtsgebieden bestuur en civiel. De prog-nose voor de aantallen toevoegingen in deze categorie is weergegeven in figuur 2.1. Deze beleidsneutrale prognose geeft een ruwe indicatie voor de verwachte ontwikkeling in de omvang van de groep van toevoegingen die voor de maatregel in aanmerking komt. Het betreft hier de periode 2008-2015. De cijfers voor 2008 en 2009 zijn gerealiseerde aantallen, de prognose begint dus bij 2010.
Figuur 2.1 Verwachte aantallen toevoegingen civiel en bestuur, 2008-2015 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Toevoegingen civiel en bestuur
Bron: PMJ (WODC/Rvdr)
Zie tabel 2.2 in de bijlage 2 voor de corresponderende cijfers.
Figuur 2.1 laat zien dat het aantal toevoegingen ten opzichte van 2009 naar ver-wachting zal groeien. Vergeleken met 2009 zal in 2010 de toename 6,8% zijn en in 2015 31,5%. Benadrukt zij dat in deze prognose beleidsmaatregelen niet zijn verdisconteerd.
waar-is weergegeven in figuur 2.2. Deze figuur geeft de beleidsneutrale ontwikkeling in de aantallen instromende zaken bij de sectoren kanton, civiel en bestuur. De weer-gegeven periode loopt van 2008 tot 2015. Voor 2008 en 2009 gaat het om gereali-seerde aantallen, de prognose begint bij 2010.
Figuur 2.2 Verwachte aantallen instromende rechtszaken, 2008-2015
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 900.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dagvaardingen (kanton) Verzoekschriften (kanton) Voorlopige voorzieningen (kanton) Dagvaardingen (civiel) Verzoekschriften (civiel) Bestuur (excl. belastingzaken) Belastingzaken, 1e aanleg
Bron: PMJ (WODC/Rvdr)
Zie tabel 2.3 in de bijlage 2 voor de corresponderende cijfers.
Figuur 2.2 maakt duidelijk dat bij sommige categorieën instromende zaken een flinke groei wordt verwacht. Dit geldt bijvoorbeeld voor de dagvaardingen en ver-zoekschriften de instromen bij de sector kanton. De ontwikkeling in de verwachte aantallen instromende civiele en bestuurlijke zaken lijkt gematigder, hoewel het aantal instromende bestuurszaken (zonder belastingzaken) vergeleken met 2009 in 2010 naar verwachting zal zijn toegenomen met 10,4%, en in 2015 met 54,1%. Benadrukt zij dat deze ramingen beleidsneutraal zijn.
Maatregel 3: Eén toevoeging voor procedures die onderling samenhang