2.1 Inleiding fiscale toezichtgegevens
Deze studie is gericht op het scheppen van een kader waarbinnen de Belastingdienst rechtvaardig zijn gegevens kan delen binnen het rijksbrede toezicht. In dit hoofdstuk staat de eerste onderzoeksvraag van de studie centraal: Wat zijn de kaderstellende factoren voor het rechtvaardig kunnen vergaren en delen van fiscale toezichtgege- vens? Dit is het proces dat inherent is aan het houden van toezicht en aan het delen van gegevens voorafgaat. Dat bepaalt immers wanneer een bestuursorgaan de gegevens tot de zijne mag rekenen. Althans in het kader van het toezicht.
Voordat ik deze factoren kan bepalen, is het noodzakelijk om het begrip‘toezicht’ uiteen te zetten en af te bakenen (par. 2.2). Dat begrip lijkt zich namelijk als een paraplu te ontvouwen, waaronder bestuursorganen allerlei gegevens verkrijgen en delen. De bevoegdheid tot het verkrijgen van toezichtgegevens wordt echter bepaald door de functie die de toezichthoudende activiteit heeft binnen de taakuitoefening (handhaving) van het bestuursorgaan.
Voor de begrippen toezicht en handhaving bestaan verschillende percepties over de reikwijdte daarvan. Het uitoefenen daarvan kan plaatsvinden binnen verschil- lende rechtssferen.
Met deze uiteenzetting en afbakening creëer ik– in het kader van deze studie – eenduidigheid voor het object van samenwerking: de toezichtinformatie. De para- graaf sluit ik af met enkele definities voor het onderzoek.
Vervolgens bepaal ik vanuit de functionaliteit van het proces van fiscale informa- tiegaring de kaderstellende factoren om die informatie te kunnen delen binnen het rijksbrede toezicht. Daartoe bepaal ik eerst de plaats van het fiscale toezicht als handhavingsinstrument vanuit het perspectief van de taakuitoefening van de Belastingdienst (par. 2.3). Daarna bepaal ik het juridische perspectief van het fiscale toezicht om het als handhavingsmiddel tot zijn recht te kunnen laten komen (par. 2.4). In deze paragraaf stel ik de kaders vast waarbinnen de Belastingdienst gegevens kan delen binnen de functionaliteit van de taakuitoefening. Het geheel van deze factoren geeft een antwoord op de vraag over het kader waarbinnen de Belastingdienst zijn toezichtinformatie rechtvaardig kan delen binnen het rijksbrede toezicht. Met het beantwoorden van de onderzoeksvraag stel ik het kader vast voor het rechtvaardig vergaren– en tevens het delen – van fiscale toezichtgegevens (par. 2.5). Dat resulteert in een algemeen kader voor het rechtvaardig verkrijgen en delen van fiscale gegevens binnen het rijksbrede toezicht.
2.2 Begripsbepaling
De reikwijdte van toezicht in het algemeen
Nederland kent vele toezichthouders.1Er is een grote diversiteit aan publiekrechtelijke en privaatrechtelijke instanties te onderkennen.2De overeenkomst ligt in de aard van de opgedragen taak: het houden van toezicht op de naleving van wetten en verorde- ningen door anderen.3 De toezichthouders hebben eenzelfde functie: zij zijn als het ware ‘de ogen en oren’ van het bevoegd gezag.4 Het gaat hier om een overheids-
instrument met letterlijk en figuurlijk‘het oog op de naleving van wet- en regelge- ving’.5 Over de reikwijdte van dat instrument bestaan verschillende percepties.
In 1895 formuleerde de Hoge Raad het toezicht als het bewaken, nagaan en gadeslaan van handelingen of zaken van anderen met het oog op de naleving der verordeningen van de bevoegde macht uitgegaan.6Met andere woorden: de ogen en
oren van de overheid.
Een eeuw later krijgt het begrip toezicht een bredere inhoud door ook de interventie daaronder te verstaan. De Ridder benoemt interveniëren als derde element naast het verzamelen en beoordelen van informatie.7 De Algemene Rekenkamer sluit in zijn
definitie van toezicht hierop aan:‘het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen [MS: verzamelen], het zich daarna vormen van een oordeel daarover [MS: beoordelen] en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren [MS: interventie].’8
Het kabinet sluit in zijn kaderstellende visie op toezicht hier ook op aan.9 Het ingrijpen zelf, de interventie, is daarmee een onderdeel van het toezicht geworden.10
1 De zogenaamde referentielijst RWT’s en ZBO’s vanuit het ministerie van Financiën uit 2002 geeft een indicatie van het aantal en diversiteit: op dat moment waren er meer dan 200 (clusters) van rechtspersonen met wettelijke taak (RWT’s) en zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) (Kamer- stukken II 2001/02, 27 426, nr. 51; zie ook Kamerstukken I 2001/02, 27 426, nr. 276c). In het kader van de Kaderstellende visie op toezicht heeft de minister van BZK in 2003 een nieuwe lijst opgesteld met rijkstoezichthouders (Kamerstukken II 2003/04, 27 831, nr. 5). Ondertussen hebben zich allerlei wijzingen daarin voorgedaan en is die lijst niet actueel. Ter illustratie verwijs ik naar bijlage 8 met enkele publieke en private toezichthouders.
2 Deze studie beperkt zich tot de publiekrechtelijke toezichthouders. De privaatrechtelijke toe- zichthouders (niet-overheidsinstellingen met een wettelijke taak) noem ik alleen in bijlage 8 voor de beeldvorming, maar zullen niet verder worden behandeld. De reden daarvan is dat de Belastingdienst op dit moment geen structurele vormen van samenwerking heeft met privaat- rechtelijke toezichthouders.
3 A.J. Machielse, Noyon-Langemeijer-Remmelink Strafrecht, art. 184 Sr, aant. 4 (onlineversie), geraadpleegd: 25 juli 2017.
4 A.B. Blomberg, Handhaving en toezicht. In: F.C.M.A. Michiels en E.R. Muller (red.) Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, p. 33.
5 Kamerstukken II 1997/98, 25 956, nr. 2. Rapport Toezicht op uitvoering publieke taken, p. 8. 6 HR 11 maart 1895, W 6637; HR 28 oktober 1895, W 6734.
7 J. de Ridder, Beleidsvoering door toezicht. In: A.F. Leemans e.a. (red.), Handboek beleidsvoering overheid, 1988.
8 Kamerstukken II 1997/98, 25 956, nr. 2. Rapport Toezicht op uitvoering publieke taken, p. 8. 9 Kamerstukken II 2000/01, 27 831, nr. 1, p. 7.
10 Onder interventie wordt in het algemeen ook begrepen‘ingrijpen, met name van een staat in de aangelegenheden van een andere staat, Van Dale online (geraadpleegd: 2 oktober 2017).
Hiermee krijgt het houden van toezicht een bredere inhoud dan alleen de zogenaamde oog- en oorfunctie. Naast het verzamelen van relevante gegevens en het beoordelen ervan aan de hand van normen ligt hier ook de taak van, zonodig, de beïnvloeding van de onder toezichtgestelde(n).11De hand behoort daarmee– om in
dezelfde beeldspraak te blijven– ook tot het houden van toezicht. Toezicht versus handhaven
De overheid hanteert (veelvuldig) de voornoemde definitie.12Die bevat vrijwel alle soorten van doelgericht handelen en is daarmee wel erg ruim.13 In de literatuur wordt ook aangegeven dat de algemene definitie te veelomvattend is: de hele overheid valt zo’n beetje – in zijn handelen – onder de definitie. Dat kan natuurlijk niet de bedoeling zijn.14 En dat terwijl volgens Ruimschotel niet iedere toezicht-
houder in staat is te handhaven en niet alle handhavers toezichthouden.15
Ruimschotel noemt ter illustratie de strandwachter: een‘toezichthouder’ die ik, in navolging op zijn beschouwing, in het kader van deze studie ook niet als zodanig zou willen kwalificeren.
Hier komt tevens een ander punt naar voren. Het houden van toezicht onder- scheidt zich blijkbaar wezenlijk van handhaven.
Het algemene spraakgebruik sluit aan op de genoemde driedeling, waarbij toezicht het algemene begrip vormt en handhaving (in de meeste enge vorm gedefinieerd) een onderdeel daarvan gericht op de interventie.16 Die laatste kan
zeer divers zijn. In de handhavingspiramide van Braithwaite (zie figuur 7) waarin hij de interventies visualiseert met (een opbouw in) reacties van de overheid op regelovertredingen, kan die variëren van adviseren tot het intrekken van vergun- ningen.17
11 Voor interventie beschikt de toezichthouder veelal over een pallet aan gedragsbeïnvloeders. De interventiepiramide van Ayres en Braithwaite vertoont een oplopende graad van‘hardheid’. I. Ayres en J. Braithwaite, Responsive regulation: Transcending the deregulation debate, 1992, p. 35. Gedragsbeïnvloeding vormt zelf een inbreuk op de vrijheid om individuele keuzes te maken, zie P. Essers, Nudging, WFR 2017/105.
12 BZK, Kaderstellende Visie op toezicht, Kamerstukken II 2000/01, 27 831, nr. 1, p. 7
13 T. Havinga, P. Verbruggen en H.C.F.J.A. de Waele (red), Toezicht tegen het licht, 2015, hoofdstuk 1; zie ook D. Ruimschotel, Goed Toezicht: Principes van professionaliteit, democratie en good governance, 2014, p. 3.
14 D. Ruimschotel, Goed Toezicht: Principes van professionaliteit, democratie en good governance, 2014, p. 3.
15 D. Ruimschotel, Goed Toezicht: Principes van professionaliteit, democratie en good governance, 2014, p. 3.
16 Zie bijvoorbeeld BZK, Kaderstellende Visie op toezicht (Kamerstukken II 2000/01, 27 831, nr. 1 en Kamerstukken II 2005/06, 27 831, nr. 15), de diverse rapporten van de Algemene Rekenkamer (onder andere‘Handhaven en gedogen’, Kamerstukken II 2004/05, 30 050, 2 en Handhaven en gedogen Terugblik 2008’, Kamerstukken II 2007/08, 30 050, nr. 4) en het rapport van de WRR, Toezien op publieke belangen (2013).
17 I. Ayres, en J. Braithwaite, Responsive regulation. Transcending the deregulation debate. New York: Oxford University Press, 1992. De handhavingspiramide wordt ook wel de interventiepiramide genoemd; zie ook Kamerstukken II 2010/11, 32 648, nr.1 en Kamerstukken II 2005/06, 30 183, nr. 11.
Figuur 7: Handhavingspiramide van Braithwaite
Ook het strafrecht wordt daarin genoemd. Bestuursrechtelijk kan dat zelfs als ultimum remedium gelden, als sluitstuk van de bestuursrechtelijke handhavings- mechanismen.18 Toezicht (de‘oog- en oorfunctie’) kan handhaven (met de ‘hand’)
tot gevolg hebben: met variaties van een zalvende, complimenterende en sturende hand tot een bestraffende en slaande hand.
In het algemene juridische kader voor het overheidstoezicht, de Algemene wet bestuursrecht, is het proces van toezichthouden echter een onderdeel van handha- ven.19Ten aanzien van het begrip handhaven bestaat blijkbaar begripsverwarring. Is
handhaven de generalis of de specialis?
Hoewel het een kwestie is van definitie, is een begripsbepaling noodzakelijk aangezien vervolgens onderscheiden kenmerken aan de begrippen kunnen worden gekoppeld.20 Een zuiver onderscheid is vanuit dat perspectief van belang.21
Bij handhaven gaat het om het‘doen naleven’ en omvat het gehele spectrum van activiteiten dat is gericht op het laten voldoen aan de eisen die aan een zaak of handeling
18 N.J.M. Kwakman, De verhouding tussen het Wetboek van Strafvordering, de opsporingsbevoegd- heden in bijzondere wetten en de buitengewone opsporing. In: M. S. Groenhuijsen en G. Knigge (Red), Dwangmiddelen en rechtsmiddelen, Derde interimrapport onderzoeksproject Strafvorde- ring 2001. 2002, p. 638.
19 De Algemene wet bestuursrecht spreekt (hoofdstuk 5 Awb) over het algemene begrip‘Handha- ving’ waarvan in titel 5.2 ‘toezicht op naleving’ een onderdeel van uitmaakt.
20 D. Ruimschotel, Goed Toezicht: Principes van professionaliteit, democratie en good governance, 2014, p. 13-14.
worden gesteld.22 Het begrip handhaving kan in zijn ruime betekenis overkoepelend
zijn en omvat naast toezicht ook opsporing en het opleggen van sancties.23Het begrip
kent in de literatuur ook‘engere’ toepassingen. De Algemene Rekenkamer definieert handhaving als:‘het zorgdragen voor de naleving van rechtsregels voor zover die zorg bestaat uit het uitoefenen van toezicht en/of het toepassen van een sanctie.’24Ook wordt
zoals gezegd, in de literatuur handhaving als het sluitstuk van toezicht genoemd.25Als
handhaving daarbij niet wordt gezien als onderdeel van het toezicht, dan ontstaat de meest enge toepassing van het begrip handhaving, namelijk als synoniem voor‘het treffen en ten uitvoering leggen van sancties en maatregelen’.26De interventie volgens
de handhavingspiramide. Dan is sprake van‘toezicht’ naast ‘handhaving’ die bestaat uit werkzaamheden gericht op het vaststellen van regelnaleving.27 Op grond daarvan kan verdere beïnvloeding plaatsvinden door onder andere maatregelen en sancties.28Het strafrecht geldt als ultimum remedium, het sluitstuk van het bestuursrechtelijk hande- lingen.29Maar dan moet het toezicht– met het oog op de daarmee corresponderende medewerkingsbereidheid en bevoegdheden tot het verkrijgen van gegevens– nader worden onderscheiden vanuit de sfeer waarin het plaatsvindt.
22 Dit is volgens de opvatting van het begrip handhaving in de ruimste vorm. Door anderen gedefinieerd als:‘elke handeling die erop gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een overtreding te beëindigen’ (F.C.M.A. Michiels, Bestuurlijke handhaving in ontwikkeling, VAR- preadvies, 1995). In: Handhaving, Bestuurlijk handhaven in Nederland definieert dezelfde schrijver het begrip, in zijn ruime vorm, korter:‘handhaving is het doen naleven van rechtsregels.’ (Handhaving, Bestuurlijk handhaven in Nederland, F.C.M. Michiels en E.R. Muller (red.), 2013, p. 22.) 23 Kamerstukken II 1993/94, 23 780, nr. 3, p. 139.
24 Kamerstukken II 2001/02, 28 271, nrs. 1-2, p. 11.
25 H. Winter en J. van Erp, Congres Toezicht en Wetenschap, 2011, Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding.
26 Kamerstukken II 2001/02, 28 271, nrs. 1-2, p. 11.
27 Naast de toezichtsbevoegdheden noem ik als belangrijke handhavingsbevoegdheden: het toe- passen van bestuursdwang, opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete, intrekken van een vergunning of ontheffing en terugvorderen van een subsidie. Met het toedelen van beide bevoegdheden aan autoriteiten (als bestuurlijke handhavingsautoriteit), verkrijgen zij naast de bevoegdheid tot het verkrijgen van toezichtgegevens, ook de bevoegdheid om onafhan- kelijk van de politiek te handhaven. Bij de autoriteiten is de onafhankelijkheid in het handhaven wettelijk bepaald. Bij de inspecties kan inmenging plaatsvinden van de minister wat politieke beïnvloeding tot gevolg kan hebben.
28 Andersson Elffers Felix, Inventarisatie bevoegdheden handhavingsorganisaties, 2005. Hoewel gedateerd (11 maart 2005) komt het beeld naar voren dat niet alle handhavingsorganisaties over dezelfde‘dwangmiddelen’ beschikken. 10% van de onderzochte organisaties kan slechts signa- leren en informatie verzamelen zonder dwangmiddelen. 25% is bevoegd tot het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen en geen strafrechtelijke sancties. 10% is bevoegd tot het nemen van strafrechtelijke maatregelen en geen bestuursrechtelijke en 40% is bevoegd tot bestuursrech- telijke én strafrechtelijke maatregelen.
29 Indien bestuursrechtelijke bestraffing mogelijk is, dan geldt het strafrecht veelal als ultimum remedium. D.R. Doorenbos, S.C.J.J. Kortmann, M.P. Nieuwe Weme (red.), Handboek Marktmis- bruik, 2008, p. 416.
Een vierdeling in handhavingssferen
Het verzamelen van informatie over de vraag óf een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen en het vormen van een oordeel daarover kan niet los worden gezien van de sfeer van de interventie.
Voor mijn onderzoek maakt toezicht, naast opsporing, onderdeel uit van het bredere begrip handhaving.30Als handhavingsmiddelen zijn zij alle gericht op de
interventie. De sfeer waarin de interventie plaatsvindt is bepalend voor de bevoegd- heden.
In deze studie richt ik mij op de fase van het toezicht vóór sanctieoplegging: met andere woorden, het verzamelen van informatie vindt niet plaats met het oog op het opleggen van sancties. De interventie gericht op bestuursrechtsrechtelijke sancties en maatregelen onderscheid ik van het (reguliere) toezicht.31 Binnen het toezicht kan vanuit dat perspectief een onderscheid worden gemaakt in het zogenaamde preventieve toezicht op naleving (het reguliere toezicht) en het repressieve toe- zicht.32Deze laatste categorie omvat het toezicht naar aanleiding van het vermoe-
den dan wel de constatering van een overtreding: toezicht uitoefening ter voorbereiding van eventuele sanctiebesluiten, hercontroles en dergelijke.33Hoewel
de toezichtsbevoegdheden hier in beginsel niet afwijkend (hoeven te) zijn, maak ik dit onderscheid in verband met de waarborgen vanuit internationale verdragen als het EVRM en IVBPR.34
Het repressieve toezicht wordt in de praktijk ook wel geduid als‘onderzoek’.35
Het is als het ware de bestuursrechtelijke variant van opsporing.36 Een onderscheid
dat in de Awb niet wordt gemaakt, maar wel bij de totstandkoming van de Awb is
30 Handhaving is de verzamelnaam voor activiteiten die zijn gericht op het bewerkstelligen van een goede naleving of een goede kwaliteit. Naast toezicht vallen onder handhaving onder andere ook nalevingscommunicatie, dienstverlening en opsporing. Zie Rob Velders en Meindert Brunia, Begrippenkader rijksinspecties, inspectieraad, 2013: Zie ook begrippenkader rijksinspecties, https://www.ensie.nl/rijksinspecties/handhaving, geraadpleegd: 1 oktober 2017.
31 Zie ook F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg & G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht (Handboeken staats- en bestuursrecht), 2016, Hoofdstuk 2.2.1. Handhavingstoezicht.
32 Het reguliere toezicht is in beginsel preventief van karakter; ook kan toezicht het gevolg zijn van een bijzondere aanleiding (al dan niet naar aanleiding van klachten) en hercontroles waardoor het een repressief karakter (namelijk het doen beëindigen of beëindigd houden van een overtreding) kan krijgen. In de praktijk wordt dan ook wel onderscheid tussen preventief en repressief toezicht; dat onderscheid is echter zonder juridische betekenis. A.B. Blomberg, Integrale handhaving van milieurecht (diss.), 2000, p. 63-64.
33 A.B. Blomberg, Toezicht en‘opsporing’ in het punitieve bestuursrecht. In: Straffen buiten het strafrecht om, deel II, Strafblad, 4, 2005, p. 409.
34 De waarborgen vloeien onder andere voort uit zwijgrecht volgens art. 6 EVRM. Zie voor uitgebreide beschouwingen daaromtrent L.C.A. Wijsman, Nemo tenetur in belastingzaken (diss.), 2017.
35 In de economische wetgeving werd dat aanvankelijk gehanteerd, maar inmiddels is dat idee wel verlaten. In de Mededingingswet was het aanvankelijk geregeld, en was ook de functiescheiding daaraan gekoppeld. De instellingswet heeft het ondescheid tussen toezicht en onderzoek afgeschaft.
36 O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek (diss.), 1999. Zie bijvoorbeeld ook de terminologie in de Instellingswet ACM (ingevolge art. 12i lid 1 IW) waarin onder onderzoek wordt verstaan ‘handelingen die worden verricht met het oog op de vaststelling dat al dan niet een overtreding is begaan’.
onderkend.37Ondanks advies van Raad van State is dit onderscheid niet gemaakt in
de Awb zelf.38 Wel wordt de sfeer van het strafrecht onderscheiden. Dat kan leiden
tot een keuze in het te volgen spoor. Voor overdracht tussen de sferen onderzoek en strafrecht dient een keuze te worden gemaakt op grond van het algemene beginsel van‘una via’ (gecodificeerd in art. 5:44 lid 1 Awb): bestuursrechtelijk of strafrech- telijke vervolging.39 Twee verbijzonderde sferen met specifieke bevoegdheden en
waarborgen dus.40
Daarnaast kan de overheid optreden zonder gerichtheid op interventie door uitvoering te geven aan de wet- en regelgeving. Dit is de sfeer van de uitvoering.41
Ook dan kan sprake zijn van toezicht. Het zogenaamde uitvoeringstoezicht. Met deze vierdeling behoort (het reguliere) toezicht tot één van de vier sferen waarbinnen een bestuursorgaan zijn taak kan uitoefenen. Het functioneel scheiden van afzonderlijke taken en bevoegdheden kan deel uitmaken van een zorgvuldige uitoefening van het
37 Kamerstukken II 1995/96, 24 707, nr. 3, p. 81.‘Onder toezicht moet worden verstaan controle op de naleving van de wet en de daarop berustende bepalingen zonder dat sprake hoeft te zijn van concrete «naspeuringen» of al dan niet een overtreding is begaan.’ Kamerstukken II 1995/96, 24 707, nr. 3, p. 83.‘Van onderzoek is sprake als de activiteiten van de desbetreffende ambtenaren erop zijn gericht vast te stellen of al dan niet sprake is van een overtreding. Dat wil nog niet zeggen dat er reeds sprake is van een vermoeden dat er inderdaad een overtreding is gepleegd. Het onderzoek is er juist op gericht daaromtrent een oordeel te vormen.’
38 Kamerstukken II 1995/96, 24 707, A, p. 20. In bijzondere wetgeving kan dit onderscheid wel nader worden bepaald; zie Instellingswet ACM (ingevolge art. 12i lid 1 IW); zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 146. Zie nader O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, 1999, p. 79- 109, O.J.D.M.L. Jansen en B.M.J. van der Meulen, Toezicht en onderzoek– bevoegdheden ter discussie. In: A. Ottow (red.), De rol van het mededingingsrecht in gereguleerde markten, 2001, p. 239-259, O.J.D.M.L. Jansen, De bestuurlijke boete in het financieel bestuursrecht– enkele opmerkingen. In: M. Jurgens (red.), Fraude op de Financiële markten, 2011, p. 115-129 en Jansen 2011 (T&C Mededingingswet), Hoofdstuk 6, par. 1, Inleidende opmerkingen aant. 1, en Hoofdstuk 6, par. 2, Inleidende opmerkingen aant. 1. O.J.D.M.L. Jansen en B.M.J. van der Meulen, Toezicht en onderzoek, bevoegdheden ter discussie. In: A.T. Ottow en A.F Eeken, De rol van mededingings- recht in de gereguleerde markt, 2001.
39 Zie voor afwegingscriteria, Protocol aanmelding en afdoening van fiscale delicten en delicten op het gebied van douane en toeslagen (Protocol AAFD), Stcrt. 2015, 17271; zie ook Convenant ter voorkoming van ongeoorloofde samenloop van bestuurlijke en strafrechtelijke sancties van 1 december 2008, Staatcourant 15 januari 2009, 665 waarin de samenwerking bepaald is voor Het Openbaar Ministerie, de Minister van Financiën, de Autoriteit Financiële Markten, De Nederlandsche Bank NV en de Belastingdienst/FIOD; zie ook M.J.J.P. Luchtman, Grensoverschrij- dende sfeercumulatie, 2007, p. 12.
40 Hier liggen‘keuze momenten’; ingeval meerdere wegen binnen het strafrecht mogelijk zijn, dient dat vanuit de voorzienbaarheid in de strafoplegging, dat vooraf‘bewijzerd’ te zijn, zie EHRM 22 januari 2013, nr. 42931/10, Case of Camilleri v. Malta (level 2)– violation (Art. 7) No punishment without law– Nulla poena sine lege (zie par. 34-45) (definitief op 27 mei 2013). De mate waarin de keuze van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk voorzienbaar moet zijn, staat niet vast, zie V.S. Huygen van Dyck, Wat staat de zwartspaarder anno 2018 te wachten? Blog. Jeager.nl, 24 januari 2018.
41 Hier is veelal sprake van een wederkerigheid. De literatuur noemt als voorbeelden het verkrijgen van een besluit omtrent van vergunning, op subsidie, op uitkering dan wel ter zake van de verschuldigdheid van belasting. R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht. Een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief, 2011, hoofdstuk 9.5.
bestuursrechtelijke proces. Het tegelijkertijd uitoefenen van het toezicht en het vergaren van gegevens in het kader van een bestuursrechtelijke boete kan bijvoor- beeld op gespannen voet met elkaar staan.42
Het standaardpakket aan bevoegdheden voor nalevingstoezicht
De Awb geeft de algemene ‘bestuursregels’ voor de relatie van de burgers en bedrijven met bestuursorganen (ex art. 1:1 Awb). De basis van deze wet is de Grondwet: de wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast (art. 107 lid 2 Gw). Bestuursorganen zijn immers ‘niet vanzelfsprekend bevoegd om handelingen te verrichten: zij moeten hun bevoegdheden ergens vandaan halen.’43