Afstemmingsproblemen en bestuurlijke helderheid

Cruciaal voor het toekomstig beleid is of het Bk TopC voldoende ruimte en flexibiliteit bezit om aan de diverse behoeften binnen de agro-foodbranches tegemoet te kunnen komen en of het in staat is de losgemaakte energie en dialoog in goede banen te leiden. Een algemeen bestuurlijk probleem dat speelt bij de afstemmingsproblemen rond toezicht op controle is dat binnen LNV, ondanks de intentie van een meer horizontaal georiënteerde sturingsfilosofie, de neiging bestaat tot een ‘verticale reflex’: het automatisme om terug te grijpen naar vertrouwde, verticale sturingsinstrumenten. Deze verticale reflex en het daarbij behorende spanningsveld is eerder al uitvoerig beschreven voor het natuurbeleid (Derkzen, Le Rütte en Geerligs 2002) en voor het duurzaamheidsdebat over de intensieve veehouderij (Selnes en Aalders 2005). Ook het beleidscircuit rond toezicht op controle, zo constateren wij, ontkomt niet aan dit ministerieel-bestuurlijke spanningsveld.

Wanneer de eindverantwoordelijkheid van de minister in het geding is en er gevaarlijke incidenten dreigen te ontstaan, is het verdedigbaar dat beleidsambtenaren terugvallen op strakke verticale sturingsinstrumenten om situaties recht te trekken die maatschappelijk als scheef en onaanvaardbaar worden ervaren. In het bijzonder voor toezicht op controle geldt hier dat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en bedrijfsleven zo helder mogelijk dient te zijn. Het gevaar van de verticale reflex schuilt ook niet in een dergelijk (verdedigbaar) verticaal opereren dat nodig is voor politieke duidelijkheid en acceptatie. Het gevaar zit hem in het gegeven dat bij (beginnende) strubbelingen of onzekerheid in horizontale overlegverbanden als het ware onmiddelijk uit angst of onbekendheid naar verticale instrumenten wordt gegrepen om deze onzekerheid uit ‘de weg te helpen.’ Het effect is dan dat de (moeizaam) op gang gebrachte communicatie stokt. Zeker wanneer private stakeholders dan al toegang hebben gegeven tot gevoelige informatie, kan het leiden tot ernstige vertrouwensbreuken. Gaat men uit van een transitieproces, dan ligt de specifieke inhoud van beleidsbegrippen en criteria niet vast en dient men uit te gaan van interpretatieverschillen en wederzijdse leerprocessen. Het is dan juist de zoektocht naar de meest geschikte interpretatie of beleidskoers die centraal staat in de dialoog tussen stakeholders.

Hoewel het Bk TopC een vrij duidelijke definitie bevat van toezicht op controle, blijken er in de praktijk van het beleid allerlei interpretatie- en meningsverschillen te bestaan over de mogelijkheden hiervan en hoe het zich verhoudt tot andere beleidsvormen die hieraan verwant zijn. Het misverstand is deels ook door het beleid zelf in het leven geroepen door de (lukrake) selectie van de pilots waarvan een aantal niet lijkt te voldoen aan de formele criteria van het beleidskader. Hoe het ook zij, een heldere bestuurlijke visie op toezicht op controle die door de belangrijkste betrokken stakeholders wordt gedeeld, is van groot belang wil men hierover zowel intern als extern helder kunnen communiceren: • Waar wil men met elkaar naar toe met nieuwe toezichtarrangementen en via welke weg(en) wil

men dit proberen? Hoe verticaal, hoe horizontaal? Moet er worden gekoerst op veiligheid, op duurzaamheid, of moeten beide koersen worden ingezet?

• Is toezicht op controle te beschouwen als een onderdeel van smart regulation waaronder in principe ook andere mogelijke reguleringsvormen vallen (bv. convenanten met semi-publieke of private

7

7.4

partijen) waarbij de overheid op afstand opereert en toezicht houdt?

• Of moet toezicht op controle juist worden gezien als een overkoepelende beleidsparaplu van zowel pragmatische ‘korte-lijn’-convenanten als meer visionaire beleidsprojecten waarin gestalte wordt gegeven aan het politiek-ideële streven van de participatiestaat (kabinetsvisie Andere Overheid)? • Voegt het LNV-beleid van toezicht op controle iets toe aan het bestaande EU-beleid en hoe verhoudt

het zich tot het beleidswerk van de VWA? Moet LNV als hoeder van collectieve belangen hier iets toevoegen of initiëren?

• Zou toezicht op controle wellicht als een hoog kwalitatief beleidskeurmerk moeten worden neergezet, bedoeld voor private certificeringssystemen die erin slagen verantwoordelijkheid te nemen voor de borging van publieke belangen en daarbij tevens de verbinding weten te leggen met de civil society? Ideeën voor vervolgonderzoek

De hierboven aangegeven vragen zouden aanleiding kunnen zijn voor een meer diepgaande bestuurskundige, rechtssociologische en economische analyse van nieuwe toezichtarrangementen. Deze analyse zou in de vorm van een essay als input kunnen dienen voor een centraal gevoerde beleidsdiscussie waarin bestuurlijke, economische en maatschappelijke stakeholders een scherper beeld verwerven van de mogelijkheden en doelen van toezicht op controle.

7.5

Ondanks allerlei mogelijke ideële drijfveren (bijvoorbeeld in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemerschap) blijft het een belangrijk gegeven dat niet morele appels en normatieve motivaties maar de verwachtingen van sociaal-economische voordelen de doorslag te geven voor de introductie en ontwikkeling van eigen kwaliteits- of certificeringssystemen. Kennis van de werking en invloed van economische oriëntaties en mechanismes is daarom onontbeerlijk, wil men de kansen voor toezicht op controle goed weten te benutten.

Het louter denken in nettobesparingen van administratieve lasten lijkt niet het goede uitgangspunt bij toezicht op controle, zeker niet als een brede duurzaamheidskoers zou worden overwogen. Een uitbreiding van nieuwe toezichtarrangementen (op het vlak van, dierenwelzijn, milieubewuste of biologische landbouw, milieuarbeidsrelaties etc.) die hogere kosen met zich meebrengt, ook al zijn deze nieuwe toezichtarrangementen effectief en efficiënt, zou op de duur kunnen bijdragen aan een agro- foodcomplex dat beter aansluit op allerlei kritische maatschappelijke verwachtingen en daardoor ook aan de economische vitaliteit ervan. Dan denken we wel in meer visionaire termen van lange termijn.

In de actuele beleidspraktijk van toezicht op controle, waarin de oriëntaties doorgaans een minder lange termijn hebben, blijkt de aandacht wat betreft economisch kansen vooral gericht op een eventuele vermindering van de administratieve lastendruk voor het bedrijfsleven. Er zou echter ook gekeken kunnen worden naar andere sociaal-economische voordelen van private controlesystemen. Een bredere oriëntatie lijkt hier zeker verstandig omdat de ervaring in het verleden bij zelfregulering is dat de gekoesterde verwachtingen omtrent lastendrukvermindering vaak niet uitkwamen of tegenvielen.

7

77 Niettemin lijken er voor het agro-foodcomplex goede kansen te bestaan om de kosteneffectiviteit van controlebeleid te verhogen en de lastendruk bij bedrijven danig te verminderen. Bijzondere aandacht verdienen hier private controlesystemen in de keten, waarbij mede wordt ingespeeld op het belang van een goed bedrijfsimago, en de ‘markt voor certificering en controle’ die ook interessant is met het oog op een mogelijke duurzaamheidskoers in het toezicht op controlebeleid.