Verder bouwen aan beheer: introductie agentschapsmodel
In het regeerakkoord 1989 werd een impuls gegeven aan de reorganisatie van de rijksdienst.
Er werd ingezet op het scheiden van beleid en uitvoering. De Tweede Kamer vroeg expliciet aandacht voor het beheersregime in de rijksdienst, waardoor het kabinet besloot tot een heroverwegingsonderzoek. Daarmee moest een antwoord komen op de wenselijkheid van differentiatie van beheersregels in de rijksdienst, in het bijzonder de financiële
beheersregels. Het toenmalige beheersregime voor de gehele rijksdienst kende meerdere knelpunten die een doelmatige uitvoering in de weg stonden:
-
Het ontbreken van de mogelijkheid om budgetten over te hevelen naar volgende begrotingsjaren;-
Het ontbreken van de mogelijkheid om de kosten van investeringen te spreiden over meerdere jaren;-
Het ontbreken van een leenbevoegdheid; en-
Het feit dat in de uitvoering onvoldoende prikkels werden ervaren tot efficiënt werken.Geleidelijk ontwikkelde zich een meer resultaatgerichte visie op de besturing van organisaties. In het rapport ‘Verder bouwen aan beheer’ (1991) worden daarom aanbevelingen gedaan om voor de gehele rijksdienst de beheersregels en het begrotingsproces aan te passen ten behoeve van een optimale bedrijfsvoering.
In het rapport werd genoemd dat de voorgestelde aanpassingen voor sommige diensten niet voldoende zullen zijn om een optimale bedrijfsvoering te bereiken. Daarvoor moesten, zo stelde het rapport, verdergaande speciale beheersregels gecreëerd worden. De aanbeveling luidde dat een speciaal beheersregime ontwikkeld kon worden via de constructie van een agentschap; een vorm van interne verzelfstandiging.
Ontwikkeling agentschapsmodel 1990-2000
In 1994 werd de organisatievorm agentschap in de praktijk gebracht. Het rapport ‘Verder met resultaat; het agentschapsmodel 1991-1997' (1998) bevatte de eerste rijksbrede evaluatie van de agentschapsconstructie. Daaruit bleek grotendeels dat het resultaatgerichte management van agentschappen bijdraagt aan doelmatiger werken. 91 Het agentschapsmodel vormde volgens de evaluatie een alternatief voor externe vormen van verzelfstandiging en privatise-ring, waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid en sturing beter gewaarborgd blijft.
In de eerste evaluatie werd een voorstel gedaan om de drie instellingsvoorwaarden voor agentschappen uit 1991 te preciseren. Deze voorwaarden luidden dat de producten en diensten van een agentschap meetbaar moeten zijn; dat er sprake moet zijn van een goedkeurende accountantsverklaring; en dat er een reële mogelijkheid moet zijn dat een kandidaat-agentschap doelmatiger gaat werken.
In ‘Verder met Resultaat’ werd benoemd dat de huidige drie eisen geen voldoende voorwaarde voor succesvol resultaatgericht management zijn. De voorwaarden zijn alleen gericht op agentschappen, terwijl bij resultaatgerichte sturing meerdere actoren betrokken zijn. Het rapport stelt voor de drie instellingsvoorwaarden voor agentschappen als volgt te preciseren:
91 Ministerie van Financiën (1998). Verder met resultaat; het agentschapsmodel 1991-1997.
42
-
De bedrijfsprocessen van agentschappen moeten zijn beschreven, uitmondend in één of meerdere producten of diensten. Op basis van een kostprijsmodel moeten de kosten van deze producten inzichtelijk worden gemaakt.-
Een kandidaat-agentschap stelt vooraf indicatoren op waarmee beoordeeld kan worden of het doelmatiger is gaan werken als agentschap. Een basis-indicator is de kostprijs per product of dienst. In aanvulling daarop worden één of meerdere kwaliteitskengetallen vastgesteld.-
Er is sprake van een op resultaatgerichte externe en interne planning & control-cyclus.Het kader van “Aansturen op resultaat” is hierbij het uitgangspunt.
De procedure voor het instellen van een agentschap, alsmede de voorwaarden voor het instellen, en de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een agentschap, zijn vast-gelegd en daarmee geformaliseerd in de (toenmalige) Comptabiliteitswet (zesde wijziging).
De nadere precisering leidde tot aangepaste instellingsvoorwaarden met ingang van 1999.
Vanaf dan gelden 12 instellingsvoorwaarden voor agentschappen.
Agentschappen/baten-lastendiensten in de periode 2000-2010
Vanaf 2000 worden agentschappen aangeduid als baten-lastendiensten, verwijzend naar de vorm van financiële administratie die binnen de overheid afwijkend is van het reguliere kasverplichtingssysteem. Na 2011 komt er voor agentschappen echter de mogelijkheid om een kasverplichtingenadministratie te voeren, waarna de term agentschap weer wordt gebruikt in plaats van baten-lastendiensten.
In 2002, wanneer agentschappen dus nog worden aangeduid als baten-lastendiensten, vindt in opdracht van het ministerie van Financiën evaluatie van het baten-lastendienstmodel plaats. De centrale vraag is of de vorm van baten-lastendiensten bijdraagt aan doelmatigheid van agentschappen. Uit het onderzoek komen verschillende succesfactoren naar voren die bijdragen aan het doelmatig functioneren. De conclusie luidt dat het baten-lastendienst-model bijdraagt aan een doelmatige bedrijfsvoering, omdat de succesfactoren die doelmatige bedrijfsvoering bevorderen deel uitmaken van het model en de
instellingsvoorwaarden. Daarnaast worden enkele voorstellen gedaan om de bedrijfsvoering van baten-lastendiensten verder aan te scherpen en de doelmatigheid te vergroten.92
In een Kamerbrief uit 2005 stelt minister van Financiën Zalm dat bij de op dat moment geldende set van twaalf instellingsvoorwaarden, waarvan het merendeel administratieve of technische eisen betreft, het risico bestaat dat deze bureaucratisch handelen uitlokken.
Daarmee zou de focus op de kernpunten van het baten-lastendienstmodel verloren gaan. De instellingsvoorwaarden schieten hun doel – het waarborgen van een transitietraject tot een doelmatig werkende baten-lastendienst – voorbij, zo stelt de minister93. Om die reden stelt de Kamerbrief dat drie instellingsvoorwaarden als essentiële elementen dienen te worden aangemerkt:
-
Het inbouwen van voldoende doelmatigheidsprikkels in het besturingsmodel;-
Werken met een kostprijsmodel, waardoor de te leveren producten en diensten gekoppeld worden aan een prijs;-
Het kunnen aantonen van de mogelijkheid tot doelmatigheid door middel van indicatoren.92 Berenschot (2002). Eindrapport. De evaluatie van het baten-lastendienstmodel. Een bijdrage aan doelmatiger werken!
93 Kamerstukken II, 2005–2006, 28 737 nr. 11
43 Deze drie voorwaarden worden in het vervolg zwaarder meegewogen in de instellings-procedure. Op die manier zal de instellingstoets volgens de minister meer aansluiten bij de specifieke dienst en beter gericht zijn op het uiteindelijke doel van het instellingstraject: een doelmatig werkende organisatie. De focus op essentiële elementen zou het voor de Tweede Kamer ook eenvoudiger moeten maken om vast te stellen of de voorgenomen instelling van een baten-lastendienst een juiste keuze is.
In dezelfde Kamerbrief uit de minister het voornemen om een ministeriële regeling baten-lastendiensten op te stellen: de Regeling baten-baten-lastendiensten.
Totstandkoming regeling agentschappen
In 2007 wordt de Regeling baten-lastendiensten van kracht. Deze regeling bundelt de regelgeving die reeds voor baten-lastendiensten van kracht was. Aanvullend daarop legt de regeling elementen vast die van belang zijn voor een juiste inrichting en werking van een baten-lastendienst: de instelling en intrekking van de status van baten-lastendienst, de verslaggevingsvoorschriften en de financiering. Het vastleggen van deze elementen en de bundeling van ‘losse’ regelingen kan gezien worden als het doel van de regeling (het doel van de Regeling is in de tekst zelf verder niet geëxpliciteerd).
In 2011 publiceert het Ministerie van Financiën een evaluatie naar de Regeling baten-lastendiensten 2007. De strekking van die evaluatie luidt dat hoewel de algemene perceptie van het agentschapsmodel was dat dit een verbetering tot stand bracht (op het gebied van kostenbewustzijn en verantwoordelijkheidsbesef), de doelmatigheidswinsten moeilijk aantoonbaar zijn. Op de evaluatie volgen voorstellen om het baten-lastendienstmodel aan te scherpen. De voorstellen richten zich met name gedaan op het gebied van aansturing, inclusief controle en toezicht.
In een Kamerbrief uit 2011 stelt de minister van Financiën voornemens te zijn de voorstellen uit het rapport uit te werken en door te voeren, door de betreffende regelgeving hierop aan te passen94. Een belangrijke verandering is de instelling van een minimum omvangseis voor instelling van een agentschap van een jaaromzet van 50 miljoen euro. Ook wordt een kas-verplichtingenadministratie mogelijk voor agentschappen waar een baten-lastenadministra-tie geen voordelen met zich meebrengt. Bestaande agentschappen worden doorgelicht om te bepalen of de introductie van een kas-verplichtingenstelsel bijdraagt aan het beter functioneren van de dienst.
Naar aanleiding van de evaluatie in 2011 wordt in 2012 de Regeling agentschappen opgesteld.
Daarmee is ook de naamgeving teruggedraaid naar agentschappen om onderscheid te kunnen maken in verplichtingen-kasagentschappen en baten-lastenagentschappen. Een andere wijziging houdt in dat de verschillende rollen en verantwoordelijkheden binnen het sturingsmodel nader zijn uitgewerkt in artikel 9 t/m 12. Alle wijzigingen ten opzichte van de oude regeling zijn te vinden in de toelichting op de Regeling agentschappen 201295.
Vanaf 2017 is de hedendaagse Regeling agentschappen van kracht. De wijzigingen ten opzichte van de vorige regeling zijn hoofdzakelijk wetstechnisch van aard, als gevolg van de inwerkingtreding van de Comptabiliteitswet 2016.
94 Kamerstukken II, 2010–2011, 28 737 nr. 21.
95 Staatscourant 2012, 20668