In dit onderzoek wordt de manier waarop het openbaar bestuur functioneert bij ruimtelijke vraagstukken in de regio ter discussie gesteld, en aan een nadere analyse onderworpen vanuit het hiervoor uitvoerig besproken theoretische perspectief van complexiteit. Om deze analyse goed te kunnen uitvoeren is intensief onderzoek nodig naar dit verschijnsel. Om die reden ligt een kwalitatief onderzoek het meest voor de hand, waarbij de methode van een casestudie is gekozen als type onderzoek.
Voorafgaand aan het daadwerkelijke onderzoek zelf is aan de hand van een literatuurstudie de achtergrond en context van het onderzoek bestudeerd. Vragen als, waar komt bestuurlijke drukte en de discussie hierover in de politiek vandaan, hoe wordt het ervaren en welke oorzaken liggen eraan ten grondslag, zijn op basis van deze achtergrondstudie getracht te beantwoorden en hebben bijgedragen aan het scherp krijgen van de probleemstelling en onderzoeksvragen voor dit onderzoek. Voor deze achtergrondstudie zijn verschillende documenten geanalyseerd, zowel onderzoeksrapporten als „Je gaat er over of niet‟ van de Commissie De Grave (2005), een Nirov publicatie over de politieke legitimatie van regionale samenwerking (2010), „Ruimte voor goed bestuur‟ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004), „De Staat van het Bestuur‟ van het ministerie van Binnenlandse Zaken (2010), Rapport 18 over het openbaar bestuur uit de brede heroverwegingen van het kabinet Balkenende IV (2010) maar ook enkele publicaties in vakliteratuur zoals Binnenlands Bestuur en Bestuurskunde over dit onderwerp. Daarnaast is ook een tweetal congressen bezocht, te weten het wetenschappelijk congres „Intergemeentelijke Samenwerking‟ georganiseerd door het NICS, het Nirov en het Ministerie van Binnenlandse Zaken, op 5 november 2010 en het congres „Thorbecke Extreme Home Makeover‟ georganiseerd door de provincie Zuid Holland op 30 september 2010. Op basis van de probleemstelling en doelstelling van dit onderzoek en het daarbij gekozen perspectief van complexiteit, is aan de hand van een nadere wetenschappelijke literatuurstudie het theoretisch kader vorm gegeven.
3.2 Onderzoeksmethode
Voor het empirische deel van dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een meervoudige casestudy, wat inhoud dat het onderzoek zal worden verricht aan de hand van cases die gezien kunnen worden als representanten voor meerdere gelijksoortige cases waar hetzelfde „verschijnsel‟ zich voordoet. Het doel hierbij is om de uitspraken die op basis van de onderzochte cases gedaan kunnen worden te generaliseren naar een grotere verzameling gelijksoortige cases. In dit geval wordt ook wel van een pars-pro-toto onderzoek gesproken (Swanborn, 2003). Aangezien er maar twee cases zullen worden onderzocht is het wetenschappelijk riskant om op basis daarvan generalistische uitspraken te doen over regionale ruimtelijke projecten in het algemeen. Daarom zal in de conclusie en
aanbevelingen geredeneerd worden vanuit de bevindingen en inzichten uit beide beschouwde cases. De lessen die daaruit te trekken zijn, gereflecteerd op de bevindingen en aannames uit de theorie, zullen vervolgens de basis zijn voor de conclusies en aanbevelingen in meer algemene zin (Swanborn, 2003).
3.2.1 Selectie van de cases
Binnen dit onderzoek zullen twee cases intensief geanalyseerd worden. Hiervoor waren meerdere cases in beeld welke in aanmerking zouden kunnen komen voor dit onderzoek. Uiteindelijk zijn de volgende twee cases geselecteerd:
- „IJsselsprong‟ bij Zutphen
Deze casus gaat over een integrale gebiedsontwikkeling van het gebied rondom de IJssel bij Zutphen, waar zowel een woningbouwopgave, een infrastructuuropgave, natuurontwikkeling en maatregelen ten behoeve van de waterveiligheid van de IJssel onderdeel van uitmaken.
- „Buitenring Parkstad Limburg‟ in Zuid-Limburg
Deze casus gaat over de aanleg van een provinciale weg in de stedelijke regio Parkstad in Zuid-Limburg om de „ondermaatse‟ bereikbaarheid van dat gebied te verbeteren.
Ten aanzien van de selectie van twee cases voor dit onderzoek is het een voorwaarde dat ze zich afspelen op het regionale schaalniveau. De beide gekozen projecten overstijgen het niveau van één gemeente, maar zijn tegelijkertijd te kleinschalig van omvang om als een volledig provinciale aangelegenheid aan te merken, waar de gemeente geen directe betrokkenheid bij behoeft. De cases moeten eveneens complex van aard zijn, wat zich uit in de betrokkenheid van meerdere actoren met verschillende belangen bij het op te lossen probleem. Ook het participeren van meerdere overheidsinstanties uit de verschillende lagen van ons bestuurlijk stelsel was een voorwaarde bij de selectie van de cases. In beide cases participeren zowel gemeenten als de provincie als ook, in meer of mindere mate, het Rijk.
Vervolgens is er gezocht naar één case welke door betrokkenen bij de case gezien wordt als een goed lopende, en daarmee succesvolle samenwerking tussen de verschillende participerende overheden. De casus „IJsselsprong‟ voldeed aan dit beeld, en is om die reden geselecteerd als case welke als „succesvol‟ bestempeld kan worden. Voor de andere, tweede case is er gezocht naar een project waar de samenwerking volgens betrokkenen bij de case niet goed verloopt, en waar er dus problemen zijn ontstaan tussen de samenwerkende overheden. De casus „Buitenring Parkstad‟ kwam hiervoor in aanmerking, gezien de samenwerking daar volgens betrokkenen bij het project niet naar behoren verloopt. Door zowel een „succesvolle‟ case te analyseren als een „minder succesvolle‟ case kan in de analyse en reflectie gekeken worden op welk vlak beide cases verschillen, welk verschil er bestaat tussen de wijze waarop ze bestuurlijk zijn aangepakt en aangestuurd.
3.2.2 Onderzoeksinstrumenten
Door middel van een uitgebreide documentenanalyse en interviews met betrokken actoren zijn beide cases in kaart gebracht. Hierbij hebben de volgende aandachtspunten centraal gestaan bij het vergaren van de data:
2. Meer in het bijzonder de sociale relaties en interactie tussen de verschillende actoren binnen de cases.
3. De, soms uiteenlopende, zienswijzen van de betrokken actoren ten aanzien van het vraagstuk binnen de case en de manier waarop het wordt aangepakt.
4. De door de actoren ervaren knelpunten en de oplossingen die hiervoor al dan niet gevonden zijn.
3.2.2.1 Documentenanalyse
Zoals gezegd wordt er binnen deze casestudie gebruik gemaakt van de methoden documentenanalyse en interviews. Er is begonnen met de eerstgenoemde methode om een totaal beeld te krijgen van het ruimtelijk vraagstuk van de cases, wat is precies het probleem, welke actoren zijn er allemaal bij betrokken, welke belangen spelen er allemaal mee en hoe is het besluitvormingsproces verlopen. Hiervoor zijn verschillende documenten gebruikt zoals onderzoeksrapporten, MER-rapporten, zienswijzen en bezwaarschriften, besluitenlijsten van betrokken gemeenteraden of provinciale staten, notulen van raads- of statenvergaderingen, convenanten en samenwerkingsovereenkomsten, maar ook persberichten en officiële publicaties van de projectorganisaties of bevoegde overheidsinstanties en berichten in de media over het project. Al deze informatie geeft een beeld van het vraagstuk, soms een tegenstrijdig beeld en soms een nog onvolledig beeld waarbij juist meer vragen zijn gerezen. Daarom dat zoveel mogelijk is geprobeerd meerdere informatiebronnen te raadplegen waarmee de belangrijke data door minstens twee bronnen geverifieerd kan worden.
Op basis van deze uitgebreide documentenanalyse zijn de besluitvormingsprocessen van beide cases chronologisch uiteengezet, waarbij ook alle betrokken actoren zijn geïdentificeerd. Op basis van deze eerste analyse, uitgaande van de tot dan toe verzamelde data is bepaald met welke actoren er een interview nodig was om meer data te verzamelen en de openstaande vragen op te vullen.
3.2.2.2 Interviews
De interviews waren als vervolgstap op de documentenanalyse bedoeld om het „waarom‟, de redeneerlijnen, overwegingen en onderliggende argumenten te achterhalen bij bepalende keuzes binnen het proces. Tevens moeten de interviews meer inzicht en duidelijkheid geven in de mate van interactie en beïnvloeding tussen de verschillende actoren. Hiervoor is het van belang te achterhalen hoe de actoren het proces hebben ervaren en hoe zij er in retroperspectief op terugkijken.
Voor de case IJsselsprong zijn de volgende personen geïnterviewd:
- Jaap Ruijter – Projectleider van het programmabureau IJsselsprong namens de provincie Gelderland
- Douwe Jan Harms – Gebiedsaccountmanager Oost-Nederland bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M), DG Ruimte en in die hoedanigheid betrokken binnen de ambtelijke projectgroep IJsselsprong - Arjan Groen – Beleidsmedewerker bij de gemeente Zutphen en namens
De provincie Gelderland is benaderd vanwege haar leidende rol die zij hebben genomen bij de organisatie van dit project vanuit de regio. Met het Ministerie van I&M is een interview gehouden vanwege de bepalende rol die het Rijk, via de PKB en het daaruit voortvloeiende programma Ruimte voor de Rivier, speelt binnen dit integrale gebiedsplan. De opstelling van het Rijk ten aanzien van de regionale overheden is klaarblijkelijk van invloed geweest op de manier waarop dit project gestalte heeft gekregen. De gemeente Zutphen is benaderd voor een interview vanwege hun belang binnen dit project, wat aanvankelijk haaks stond op de plannen uit de PKB Ruimte voor de Rivier. De manier waarop zij hebben gehandeld en zich hebben opgesteld is om die reden interessant voor het onderzoek.
Voor de case Buitenring Parkstad Limburg zijn de volgende personen geïnterviewd:
- Mike Lucker – Projectmanager van de projectorganisatie Buitenring Parkstad Limburg namens de provincie Limburg
- Volmar Delheij – Programmamanager Ruimte en Mobiliteit van de (WGR+) stadsregio Parkstad Limburg en in die hoedanigheid ambtelijk betrokken bij het bestuurlijk overleg over dit project
- John Henssen – Inspecteur van de VROM-inspectie Zuid-Nederland en belast met de zaak Buitenring Parkstad Limburg
Met de provincie Limburg is gesproken omdat zij het bevoegd gezag zijn voor het project. Het betreft immers de aanleg van een provinciale weg. Daarnaast is de projectorganisatie ook in zijn geheel bij de provincie ondergebracht, wat hen tot een belangrijke centrale speler maakt binnen het proces. De stadsregio Parkstad is benaderd voor een interview omdat zij binnen het project fungeren als spreekbuis namens de gemeenten binnen het bestuurlijk overleg met de provincie. De gemeenten dragen een kleine 50% van de kosten voor de weg wat hen eveneens een gewichtige speler maakt. Met de VROM-inspectie is gesproken vanwege hun zienswijze op het provinciale inpassingsplan voor de weg. Vanuit het Rijk zijn zij belast met de taak te controleren of provinciale of gemeentelijke plannen niet strijdig zijn met nationale belangen en regelingen. In de ogen van de VROM-inspectie was dit klaarblijkelijk wel het geval bij de Buitenring. De rol en de positie van de VROM-inspectie bij dit project is daarom interessant De Gemeente Kerkrade is ook benaderd voor een interview, vanwege hun stevige verzet tegen het tracé van de weg. Zij hebben echter te kennen gegeven niet over het project te willen spreken zo lang de bezwaarprocedure tegen de Buitenring bij de Raad van State loopt.
Bij het afnemen van de interviews zijn geen vaste, vooraf bepaalde vragen gebruikt. Hiermee hebben de interviews een open karakter, waarmee het de geïnterviewden ook ruimte biedt om aan te geven en dieper in te gaan op wat zij belangrijk vinden en als cruciaal bestempelen binnen het proces. De te bespreken onderwerpen van de interviews zijn wel van tevoren bepaald en zijn gebaseerd op de hiervoor besproken uitgangspunten en de onderzoeksvragen.