Aanvragers, uitvoerders en aanleidingen

29 36 41 56 ₅₃ 69 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

De dikte van een ex ante analyse en de aanwezigheid van een samenvatting kunnen verschil maken voor het gebruik ervan voor beleid. Een gemiddelde ex ante analyse omvat bijna 81 pagina’s. De omvang van de rapporten vari-eert sterk, tussen een minimum van 4 en een maximum van 354 pagina’s (in pdf).27 In veruit de meeste ex ante analyses is een duidelijk te herkennen samenvatting aanwezig. Als een samenvatting ontbreekt, gaat het meestal (maar niet altijd) over kleine studies.

2.1.2 Aanvragers, uitvoerders en aanleidingen

Aanvragers

Figuur 2 laat zien hoe de ex ante studies zijn verdeeld over de opdrachtge-vers. De meeste binnen onze definitie passende ex ante analyses zijn verricht in opdracht van het voormalig ministerie van VenW, gevolgd door VWS en de

26 Ook zou het te maken kunnen hebben met selectieve uitval op basis van onze afbakening: bijvoorbeeld dat naar verhouding veel studies uit 2005 en 2006 niet voldeden aan onze afbakeningscriteria.

analyses in interdepartementale opdracht. Van de departementen levert Financiën de kleinste bijdrage aan ons gegevensbestand; niettemin is dit departement herhaaldelijk mede-opdrachtgever van interdepartementaal onderzoek geweest.28

Figuur 2 Verdeling van ex ante analyses over opdrachtgevers

8 27 44 23 13 4 1 1 31 3 38 24 17 18 20 4 13 17 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Onbekend VROM (inc. WWI) VenW (inc. RWS) LNV EZ TK Raad Planbureau Meerdere/kabinet JenG VWS VenJ SZW OCenW IenM Fin ELenI BZK

Mede als gevolg van onze eigen afbakening komt onderzoek op aanvraag van andere instanties dan een departement in onze data weinig voor.29 In de acht gevallen waarin de opdrachtgever niet duidelijk benoemd wordt, is vaak een planbureau (met name PBL, CPB) auteur en waarschijnlijk ook initiatiefne-mer. Enkele studies zijn verricht in opdracht van (deel)departementen die inmiddels zijn opgeheven: Jeugd en Gezin (JenG) (3) en Wonen, Werken en Integratie (WWI) (3). IenM en ELenI beslaan slechts een klein, recent deel van de onderzoeksperiode (2010-2011), wat de beperkte aantallen verklaart. De voorlopers hiervan, VROM en VenW resp. EZ en LNV, beslaan juist het oudere en langste tijdsbestek (2005-2010).

Van de ex ante analyses in interdepartementale opdracht zijn in eenderde deel twee departementen opdrachtgever en in tweederde deel meer dan twee 28 Daarbij moet worden aangetekend dat op basis van de bredere aanvankelijke zoekcriteria meer ex ante

stu-dies zijn aangetroffen, wat ook voor andere departementen in meer of mindere mate het geval is (zie hoofd-stuk 2). Van Financiën is bovendien geen respons verkregen op de aan de contactpersoon voorgelegde set van ex ante analyses.

29 Een ‘randgeval’ betreft het onderzoek verricht in het kader van een raadsadvies en volgde een beleidsreactie van OCW (wel betrokken); in een ander geval was duidelijk dat het (toenmalige) MNP zelf het initiatief heeft genomen.

departementen, of het kabinet als geheel (6). BZK en VROM opereren daarbij het vaakst als mede-opdrachtgever, gevolgd door EZ en Financiën.

Uitvoerders

Figuur 3 geeft de verdeling van ex ante analyses over de uitvoerders weer. Het meeste onderzoek dat voldoet aan onze definitie is buiten de departementale geledingen verricht. Slechts 4% heeft intern of door een intern orgaan plaats-gevonden. Uitvoeringsorganisaties nemen 7% voor hun rekening – het betreft dan vooral uitvoeringsanalyses.

Figuur 3 Verdeling van de ex ante analyses over de uitvoerders

Intern of intern orgaan 4% ^{Uitvoeringsorganisatie}_7% Planbureau(s) of wetenschappelijk overheidsinstituut 12% Extern wetenschappelijk orgaan 14% Particuliere onderzoeks- of adviesorganisatie 43% Adviescommissie of -raad 4% Mengvorm 14% Onafhankelijke stichting 2%

43% van de ex ante analyses is uitgevoerd door particuliere onderzoeks- of adviesorganisaties. Wetenschappers, te weten universitaire instituten, plan-bureaus en andere wetenschappelijke overheidsinstituten, zijn samen ver-antwoordelijk voor 26% van het ex ante onderzoek. In 14% van de gevallen is sprake van een combinatie van uitvoerders. Het betreft dan meestal een tij-delijk samenwerkingsverband van een particulier adviesbureau met een uni-versitair instituut of met een planbureau; maar soms ook van een planbureau met hetzij een extern wetenschappelijk orgaan, hetzij een uitvoerings- of departementaal orgaan. Het geringe aandeel rapporten door adviescommis-sies of -raden (4%) wordt verklaard doordat veel adviezen niet voldoen aan onze definitie van ex ante analyse.

Het soort uitvoerder van ex ante studies varieert30 tussen departementen. Uitbesteding aan particulieren komt in de onderzoeksperiode relatief vaak voor bij BZK en SZW (beide 71% ten opzichte van 43% gemiddeld). VWS deed dat juist relatief weinig (26,3%); hier troffen we veel (uitvoerings)onderzoek door adviesorganen aan. De planbureaus hebben relatief veel ex ante werk verzet in opdracht van meerdere departementen of van het kabinet als zoda-nig.

Aanleidingen

Afgaand op de gepubliceerde rapportages zijn ex ante analyses het resultaat van uiteenlopende aanleidingen, van de behoefte aan onderzoek ter onder-bouwing van een naderend besluit tot een politieke aanleiding, bijvoorbeeld een motie. We hebben deze aanleidingen teruggebracht tot een zestal over-koepelende categorieën van directe aanleidingen (tabel 1). De hoofdaanlei-dingen sluiten elkaar niet uit; zo zou het vreemd zijn als een studie ter bepa-ling van specifieke gevolgen van een beleid of naar aanleiding van een Kamervraag niet tevens relevant is voor de verdere beleidsontwikkeling. Soms geeft de rapporttekst blijk van meerdere belangrijke aanleidingen. Onze gegevensbron is de aanleiding zoals opgetekend in de openbare rap-porten, die voor dit doel nogal letterlijk zijn genomen; de werkelijkheid is mogelijk complexer.

Tabel 1 Ex ante analyses naar aanleiding (aantallen en procenten)

Aanleiding Aantal %

Ter ondersteuning van de beleidsontwikkeling of de besluitvorming 156 51 Doorrekenen of anderszins beoordelen van consequenties van plan of besluit 46 15 N.a.v. Kamervraag, initiatiefvoorstel, motie of expliciete toezegging 36 12 Ten behoeve van de (mogelijke) implementatie of uitvoering – inclusief van

EU-(concept)wetgeving

26 9

Anders, bijvoorbeeld verplicht (8) 23 7

Meerdere aanleidingen 19 6

Totaal 306 100

Ruim de helft van de studies is primair bedoeld ter ondersteuning van de beleids- en/of besluitvorming.31 In 36 gevallen (12% van de rapporten) is een vraag of motie vanuit de Tweede Kamer de belangrijkste aanleiding geweest. In nog eens 8 gevallen is dit een gedeeltelijke aanleiding (sub ‘meerdere aan-leidingen’). Een voorbeeld is de ex ante toetsing van tijdelijke toelating van veelbelovende innovaties tot het pakket (CVZ en ZonMw, 2007). Daarin is de aanleiding de motie Schippers/Agema om te onderzoeken in hoeverre een dergelijke tijdelijke toelatingsregeling van veelbelovende interventies

moge-30 In dit hoofdstuk spreken we alleen van ‘variëren’ als een Ȥ²-toets of ANOVA resulteert in een p-waarde van 0,05 of kleiner. Er is dan sprake van verschillen tussen categorieën die, met inachtneming van het aantal waarnemingen, nauwelijks kunnen berusten op toeval.

31 In een klein deel daarvan (17%) werd in de ex ante analyse expliciet aangegeven dat ondersteuning van de besluitvorming het voornaamste doel was.

lijk en haalbaar is. De minister gaf opdracht tot de ex ante analyse, die vervol-gens moest uitmonden in een voorstel op basis waarvan een beslissing kon worden genomen.

In 46 gevallen (15%) heeft behoefte bestaan aan het beoordelen of doorreke-nen van een plan of al genomen besluit op (bepaalde) verwachte consequen-ties of effecten. Een voorbeeld daarvan is een onderzoek naar administratieve en uitvoeringslasten voor bedrijven en overheden van de herziening van de Wet bodembescherming (Bex et al., 2011). In nog eens 11 gevallen is dit deels de aanleiding.

Andere aanleidingen (23 studies) betreffen onder meer verplichte ex ante stu-dies, zoals de milieu-effectrapportage (MER) en sommige uitvoeringsanaly-ses zoals door de OPTA, een wijziging in een flankerende wet, een veroorde-ling door het Europese Hof van Justitie van Nederland voor handelen in strijd met de MER-richtlijn, en onderzoek in het kader van Europese fondsenwer-ving.

In 19 gevallen heeft een ex ante studie duidelijk meerdere aanleidingen gehad, relatief vaak (5 keer) een Kamervraag of -toezegging in combinatie met het oogmerk van beleidsontwikkeling of besluitvorming. De andere com-binaties van aanleidingen zijn uiteenlopend, bijvoorbeeld de behoefte aan inzicht in gevolgen van een plan of besluit32 in combinatie met hetzij het vol-doen aan een Kamerverzoek hetzij het ondersteunen van de verdere beleids-ontwikkeling of uitvoering.

De aanleidingen voor de ex ante analyses verschillen niet systematisch tussen opdrachtgevers (departementen). Bepaalde soorten aanleidingen komen dus niet beduidend vaker of minder vaak voor binnen een specifiek beleidsdo-mein. Wel is er een logische samenhang met de fase van de beleidsvorming: op al genomen besluiten worden vaker ‘doorrekenanalyses’ gevraagd dan op (vagere) plannen.33

De rol van de Europese Unie in de aanleidingen tot ex ante analyses

Een groot aantal landelijke beleidsvoornemens valt niet meer los te zien van Europese kaders; de ex ante analyses van de Meststoffenwet (Nitraatrichtlijn, Kaderrichtlijn Water), windmolenparken (Natura 2000) en het Natuurak-koord (o.a. de Vogel- en Habitatrichtlijn) in ons gegevensbestand zijn daar voorbeelden van.

EU-richtlijnen en verordeningen spelen ook herhaaldelijk een directe rol in de aanleidingen van de ex ante analyses in ons gegevensbestand. In onze uit-eindelijke dataset van 306 ex ante studies kwamen 15 verschillende (con-cept-)richtlijnen en verordeningen voor, gerelateerd aan 24 ex ante

analy-32 Hieronder vallen ook enkele EU-(ontwerp)richtlijnen.

33 Bij de bestudering van de rapporten is ook oog geweest voor eventuele informatie over het daadwerkelijke (bijvoorbeeld tussentijds, of kort vóór publicatie) gebruik daarvan. Hierover is in niet meer dan drie studies iets vermeld.

ses.34 Veel daarvan bevatten een inschatting van juridische gevolgen, administratieve lasten voor bedrijven en (lagere) overheden en de uitvoering – bijvoorbeeld door het KNMI of Rijkswaterstaat (RWS) – van de omzetting naar Nederlands beleid. Minder vaak betreft het ex ante evaluaties van de potentiële effectiviteit, zoals die van het RWS-regiomaatregelenpakket ter reductie van de nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater naar aanlei-ding van de Kaderrichtlijn Water (KRW) (Bolt et al., 2008). Bijlage 5 biedt een overzicht van deze aanleidingen en een korte beschrijving van de resulte-rende ex ante analyses.

Timing: de fase van het (voorgenomen) beleid ten tijde van de ex ante analyse

In de literatuurbespreking in het eerste hoofdstuk is gesteld dat, door de late beleidsfase waarin ze worden ingezet, ex ante analyses maar beperkt van invloed kunnen zijn op de beleids- en besluitvorming. Ook bleek in de stu-dies vaak maar één optie besproken te zijn, of een beperkt aantal opties met elkaar te zijn vergeleken.

Daarmee komen we op het punt van timing. Naarmate een ex ante analyse in een later stadium van de beleidsvoorbereiding wordt verricht, daalt zowel de kans op het kunnen afwegen van meerdere alternatieven als de kans op invloed op de besluitvorming (vgl. Van Gestel en Vranken, 2008 over groei-ende ‘padafhankelijkheid’).35

Tabel 2 Ex ante analyses naar fase van het onderzochte beleid (aantallen en procenten) Beleidsfase Aantal % Beleid in ontwikkeling 258 84 Beleid aangenomen 46 15 Niet bekend 2 1 Totaal 306 100

Tabel 2 splitst de ex ante analyses uit naar het stadium van het onderzochte beleid. We bezien uitsluitend de fase van het in de ex ante analyse

onder-zochte voornemen of eventueel al genomen besluit. Dit laat onverlet dat veel

van het ex ante onderzochte (overkoepelende) beleid niet op het nulpunt begint, maar voortborduurt op lopend beleid, of dit in een bepaalde mate wijzigt. We konden dus een voorstel tot een vroege ontwikkelfase rekenen, terwijl het overkoepelende beleid al lange tijd had bestaan.

Ongeveer 84% van de studies bleek te zijn verricht op het moment dat er – afgaande op de rapporttekst – nog sprake was van een of meerdere

voorne-34 Studies die slechts een inschatting van mogelijke gevolgen van (niet-geïmplementeerde) Europese richtlijnen gaven, zijn buiten beschouwing gebleven; het moest – conform onze afbakening – gaan om ex ante analyses van de Nederlandse initiatieven naar aanleiding daarvan (zoals het concept-‘RWS-regiomaatregelenpakket’). 35 Hiermee willen we niet suggereren dat het gebruik van ex ante analyses in de beleids- en besluitvorming per definitie ‘moet’. Bovendien vallen meer verkennende studies in een (mogelijk) eerder stadium buiten de analy-ses in dit hoofdstuk.

mens, abstract of concreet.36 De resterende 15% van de analyses werd ver-richt ná het nemen van een besluit.37 In die gevallen lag er bijvoorbeeld al een geaccordeerd beleidsprogramma, wet(swijziging) of nieuw instrument. Het rapport diende dan vaak voor de verdere doorontwikkeling daarvan, zoals onderzoek naar het verdere uitvoeringstraject, of het doorrekenen van de verwachte gevolgen voor bijvoorbeeld milieu, uitvoeringsorganisaties of eco-nomie. Bij enkele analyses (1%) bleek de beleidsfase niet vast te stellen. Hanemaayer (2012, p. 90) kwam op basis van 93 ex ante studies tot een verge-lijkbare bevinding, namelijk dat ‘het overgrote deel’ voorafgaand aan de besluitvorming heeft plaatsgevonden.

Departementen verschillen in termen van de fase waarin ex ante studies wor-den uitgevoerd, maar deze verschillen zijn niet aanzienlijk.38 Voorts zijn stu-dies die na de besluitvorming zijn opgeleverd wat vaker gevolgd door een evaluatie achteraf (zie hoofdstuk 4). Ten slotte is in de ontwikkelfase het gemiddelde aantal bestudeerde beleidsopties of -alternatieven – conform verwachting – beduidend hoger. Hierop komen we in de volgende alinea terug.