Aanleidingen en studietypen in samenhang

Veruit de meeste aanleidingen van ex ante onderzoek (51%) betreffen de behoefte om het beleidsvoornemen verder te ontwikkelen of de besluitvor-ming erover te ondersteunen – zo bleek in de voorgaande paragraaf. Niette-min bestaan er tussen typen studies enkele systematische verschillen in de aanleidingen.

Ex ante evaluaties van effectiviteit hebben – afgaande op de rapportteksten – relatief vaak een politieke aanleiding – zoals een Kamervraag of motie, al dan niet in combinatie met nog een andere aanleiding, zoals een ‘interne’ behoefte aan ex ante inzichten. Niet alleen behandeling in de Tweede Kamer, maar ook in de Eerste Kamer is aanleiding geweest tot onderzoek – in het laatste geval betrof het wetsvoorstellen in een vergevorderd stadium. Box 8 geeft een voorbeeld.

Box 8 De ‘doorstart’ van het Elektronisch Patiëntendossier (EPD) Een voorbeeld betreft de ex ante evaluatie van de mogelijkheid van een ‘doorstart’ in afgezwakte vorm van het in 2011 door de Eerste Kamer afge-wezen Elektronisch Patiëntendossier (EPD) (Vermeulen et al., 2011). Dit ex ante onderzoek is verricht naar aanleiding van een gelijktijdige motie Y (Eerste Kamer) waarin is gevraagd om standaardisatie op regionale schaal en de uitvoering van een onderzoek naar het gebruik van een zorgpas. Het had tot doel: het uitbrengen van een advies over de mogelijkheden tot reali-satie van een elektronische sleutel als toegangs-, autorireali-satie- en opslagmo-gelijkheid, waarmee invulling kan worden gegeven aan de rechten van zorg-consumenten ten aanzien van het eigen medisch dossier. De aanpak bestaat in hoofdzaak uit literatuurstudie, aangevuld met gesprekken met experts van de Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie (NPCF), de Diabetesvereniging Nederland, Nictiz, Collis en een expert gezondheids-recht. Drie potentiële (alternatieve) toegangsinstrumenten en twee toe-gangsmethoden zijn aan een referentiekader getoetst. De drie instrumenten zijn: (1) de zorgpas – een smartcard specifiek voor zorgtoepassingen, met daarop een persoonlijk certificaat met een geheime sleutel voor de zorgcon-sument; (2) de elektronische Nederlandse Identiteitskaart, en (3) de DigiD Middenvariant. De methoden zijn directe toegang, of via een door een derde beheerd portaal. Het toetsingskader aan de hand waarvan deze toe-gangsinstrumenten en -methoden steeds zijn onderzocht, omvat vier typen effecten: bestuurlijk, financieel, organisatorisch en technisch.

De uiteindelijke aanbeveling is gericht op het bereiken van de meest kos-tenefficiënte route.

Kosten-batenanalyses zijn net als voornoemde studies ook relatief vaak ver-richt naar aanleiding van vragen in de Kamer (box 9).

Box 9 De MKBA van ERTMS-implementatiestrategieën voor het treinverkeer

Met ERTMS (European Rail Traffic Management System) wordt gebruikge-maakt van nieuwe technologieën zoals draadloze communicatie en compu-tersystemen, waardoor het mogelijk wordt om treinen continu en real time te volgen en waardoor machinisten precies kunnen weten wat er vóór hen gebeurt. De Nederlandse spoorsector had al in 2006 een ‘sectorstrategie’ voor implementatie van ERTMS ontwikkeld: eerst al het treinmaterieel ombouwen met ERMTS-apparatuur en vervolgens de railinfrastructuur. In de Tweede Kamer is vervolgens geopperd om een alternatieve aanpak te ontwikkelen waardoor de voordelen van ERTMS al eerder geïncasseerd zou-den kunnen worzou-den. Om de maatschappelijke kosten en baten van de ver-schillende strategieën met elkaar te kunnen vergelijken om zo een verant-woorde keuze te kunnen maken is een MKBA uitgevoerd door economisch onderzoeks- en adviesbureau Decisio en het Franse Systra SA (Hoefsloot et al., 2010). In de studie zijn twee nulalternatieven vergeleken met drie imple-mentatie-alternatieven: de al genoemde Sectorstrategie; de strategie ‘Natuurlijke vervanging’ (waarbij zo veel mogelijk wordt aangesloten bij de natuurlijke vervangingsmomenten) en ten slotte Upgrading (zo snel moge-lijk ombouwen en later ERTMS upgraden). Veel van de informatie voor de MKBA is ontleend aan bronnen die door de sectorpartijen zijn aangeleverd. Een bijgevoegd technisch rapport bevat een gedetailleerde beschrijving van de achtergronden van het onderzoek en het gebruikte bronmateriaal. Afgaande op de rapportteksten vinden (M)KBA’s meestal plaats omdat ze een geijkt onderdeel vormen van het beleidsontwikkelingstraject (met name bij IenM), dan wel omdat er ad hoc behoefte bestaat om dit te voeden met inzichten (andere departementen). ‘De rol van een MKBA is het aanleveren van transparante beleidsinformatie (mede) op basis waarvan een besluit over een beleidsvoorstel kan worden genomen. Een MKBA geeft geen pasklaar antwoord op de vraag of een beleidsvoorstel wel of niet geaccepteerd moet worden’ (Van den Berg et al., 2010, p 6).

Deze rol past ook bij de gevonden planevaluaties. De in de vorige paragraaf beschreven planevaluatie van de pretherapie naar aanleiding van vragen van het Kamerlid Van Velzen is daar een voorbeeld van.

Uitvoeringsanalyses zijn slechts zelden naar aanleiding van Kamervragen verricht, op enkele na, zoals de ex ante uitvoeringstoets (EAUT) van de Motie

Spekman over de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers met een medi-sche aanvraag (IND, 2009) en het onderzoek naar aanleiding van de motie Van Dijk / Van Dijk beschreven in de vorige paragraaf. Ze dienen vooral de naderende uitvoering van een plan en in vergelijking met andere onderzoeks-typen minder vaak de beleids- en besluitvorming. Niettemin valt op dat de uitvoeringsanalyses in absolute termen even vaak zijn ingezet voor de beleids- en besluitvorming als ter voorbereiding op de uitvoering zelf. Met de analyse van de uitvoerbaarheid wordt dus het plan zelf getoetst, al dan niet uitmondend in aanpassingen (vgl. het voorbeeld in box 10).

Box 10 Uitvoerbaarheid van vier varianten voor de ‘eerste stap’ Anders Betalen voor Mobiliteit (ABvM)

Nog een voorbeeld hiervan is het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van vier varianten voor de ‘eerste stap’ ABvM of kilometerprijs (Taskforce publieke partijen kilometerprijs – in samenwerking met RDW, CJIB, RWS, 2007). Deze moest dienen als bouwsteen voor het kabinetsbesluit over uit-voerbaarheid en beheersbaarheid van de eerste stap in het doorvoeren van deze stelselwijziging. Andere afwegingen voor het kabinetsbesluit – zoals verkeerseffecten, omgevingseffecten, organisatiemodel, MKBA en de vorm-geving van de stelselwijziging – zijn door andere rapporten afgedekt. De uit-voeringstoets betreft een inhoudelijke beoordeling van vier uitvoeringsvari-anten (binnen twee typen heffingen, kilometer- en congestieheffing) op de aspecten: geld, kwaliteit (te weten betrouwbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid) en ten slotte doorgroeipotentieel naar het eindbeeld van de kilometerprijs en een quickscan van de voornaamste risico’s. Ook Europese kaderrichtlijnen zijn aanleiding geweest voor uitvoeringsana-lyses, door onder andere KNMI en Rijkswaterstaat.67

Analyses van specifieke consequenties zoals milieu- of administratieve lasten zijn relatief het vaakst ingezet om het voorgenomen (74%) dan wel aangeno-men (26%) beleid (hierop) ‘door te rekenen’. Saaangeno-men met uitvoeringsanalyses komen deze studies bovendien relatief vaak voort uit een verplichting. Voor-beelden zijn de milieu-effectrapportage (MER) (o.a. Elings et al., 2009; Gront-mij, 2011) en de uitvoeringstoetsen door de OPTA (OPTA, 2010a, 2010b). Ook de ex ante evaluaties van projecten ter besteding van gelden in het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO)(Van der Mark et al., 2006, 2011) zijn verplicht.

De combinaties van typen studies volgen grofweg de gemiddelde verdeling over de verschillende aanleidingen.