Aansluiting verbeterpunten bij zorgpraktijk

In het zorgstelsel ligt de verantwoordelijkheid voor het bieden van gepaste zorg bij het zorgveld (zie hoofdstuk 2). Ziekenhuizen, zorgverleners en zorgverzekeraars beslissen zelf of en zo ja, hoe ze gebruik maken van de uitkomsten van het programma Zinnige Zorg.

Ook van patiënten wordt een bijdrage verwacht, bijvoorbeeld door de adviezen van zorg-verleners op te volgen. Dit maakt dat de minister en het Zorginstituut voor het bereiken van resultaten met het programma Zinnige Zorg grotendeels afhankelijk zijn van de veld-partijen.

Wij vinden het vanzelfsprekend dat veldpartijen hun wettelijk vastgelegde rol bij gepaste zorg vervullen. Zorgverzekeraars en zorgverleners hebben hierin hun eigen verantwoorde-lijkheid te nemen. Wij constateren dat de veldpartijen de meeste verbeterpunten (nog) niet hebben opgepakt. In ons onderzoek hebben wij de ervaringen van veldpartijen met het programma Zinnige Zorg meegenomen, maar we geven geen oordeel over de manier waarop zij hun rol bij gepaste zorg vervullen. In hoofdstuk 2 hebben wij wel een aantal algemeen bekende verklaringen genoemd die het gepast gebruik van zorg in de weg kunnen staan, zoals productieprikkels in de bekostiging.

Voor het succes van het programma is het belangrijk dat het aansluit bij de rollen die de veldpartijen in het stelsel vervullen en de manier waarop zij dat doen. En juist in de aan-sluiting zien wij zwaktes van het programma. Wij lichten dit nader toe.

4.1.1 Draagvlak voor de verbeterpunten is beperkt

Hoewel alle veldpartijen betrokken zijn bij de trajecten van het programma Zinnige Zorg, moeten wij op basis van ons onderzoek constateren dat het draagvlak voor voorgestelde verbeterpunten regelmatig ontbreekt. Beroepsverenigingen uiten inhoudelijke kritiek op

spreekkamer. Zorgverleners weten dat aanvullende diagnostiek of nacontrole weliswaar medisch gezien onnodig kunnen zijn, maar bieden dat soms toch omdat het een patiënt wel gerust kan stellen. In enkele gevallen hebben (koepelorganisaties van) veldpartijen zoveel kritiek, dat zij het verbeterpunt niet ondersteunen en dus ook niet in de praktijk brengen. Voorbeelden van verbeterpunten waarvoor draagvlak ontbreekt:

• De beroepsvereniging voor cardiologen maakte gedurende het traject ‘Pijn op de borst’

duidelijk aan het Zorginstituut dat zij het voorbarig vond om hartrevalidatie alleen bij uitzondering aan te bieden. Wij vinden dit een opmerkelijke opvatting van de beroeps-vereniging, omdat uit het onderzoek van het Zorginstituut ook bleek dat in de praktijk hartrevalidatie al bij uitzondering werd aangeboden, namelijk aan 0,5% van de patiënten (zie § 3.2.2).

• De organisatie voor hartpatiënten startte in 2019 een campagne om alle hartpatiënten te wijzen op hun recht op hartrevalidatie en vergoeding daarvan uit de basisverzekering.

Dit gebeurde 2 jaar nadat het Zorginstituut vaststelde dat hartrevalidatie alleen bij een specifieke groep hartpatiënten aangetoond effectief is. Ook dit vinden wij een opvallende actie van de patiëntenvereniging, omdat dit niet in lijn is met wat het Zorginstituut verwacht van patiënten bij gepast gebruik van zorg bij stabiele angina pectoris.

• De landelijke vereniging van orthopeden had kritiek op de onderbouwing van de verwachte afname van het aantal protheseplaatsingen en vroeg om nieuw onderzoek.

Op basis van dit nieuwe onderzoek is de verwachting van de afname van het aantal plaatsingen naar beneden bijgesteld. Het Zorginstituut heeft hiermee bijgedragen aan het draagvlak, maar daarmee ook een aanzienlijk deel van de beoogde resultaten moeten loslaten.

• Het Zorginstituut verwachtte dat door het gebruik van een nieuwe technologie, het nomogram, het mogelijk zou worden om de nacontrole bij borstkanker af te stemmen op de situatie van een individuele patiënt. Daardoor zouden minder patiënten een jaarlijkse nacontrole hoeven ondergaan. In eerste instantie onderschreef de beroeps-vereniging van oncologen dit verbeterpunt. Maar al bij de eerste bijeenkomst over de uitvoering van de verbeterpunten, toonden de aanwezige oncologen zich niet langer overtuigd dat het nomogram direct inzetbaar was. Ook waren zij niet langer overtuigd dat de voorstellen van het Zorginstituut in een richtlijn zouden zijn te vatten. Dit onderdeel is uiteindelijk ook niet overgenomen in de medische behandelrichtlijn.

Uit ons onderzoek blijkt dat het Zorginstituut de veldpartijen actief betrekt bij het pro-gramma, maar dat dit niet altijd resulteert in draagvlak en daaruit volgende veranderingen in de praktijk. Dat het draagvlak voor belangrijke verbeterpunten toch ontbreekt, is moge-lijk het gevolg van de samenwerking met de landemoge-lijke koepelorganisaties. Dit is voor de screenings- en verdiepingsfase van de Zinnige Zorg-trajecten een logische keuze. Het

Zorginstituut kan immers niet met alle individuele zorgverleners, verzekeraars en patiënten samenwerken. Het Zorginstituut gaat er daarom van uit dat de koepelorganisaties de uitkomsten van de Zinnige Zorg-trajecten delen met de achterban en dat die de verbeter-punten vervolgens uitvoert. Wij stellen vast dat de verspreiding van uitkomsten door de koepelorganisaties niet genoeg is om de verbeterpunten te laten doordringen tot de zorgpraktijk.

4.1.2 Zorgverzekeraars kunnen uitkomsten beperkt toepassen

Het Zorginstituut verwacht dat zorgverzekeraars de inzichten over gepast gebruik van zorg meenemen bij de inkoop van zorg en hierover afspraken maken met de zorgaanbieders. Uit ons onderzoek blijkt dat zorgverzekeraars de verbeterpunten van het Zorginstituut niet zonder meer kunnen toepassen in de praktijk. Hiervoor zien wij meerdere oorzaken.

Zorgverzekeraars hebben een informatieachterstand

Het Zorginstituut doet op basis van uitkomsten van de Zinnige Zorg-trajecten geen formele uitspraken over wat wel of niet verzekerde zorg is. Het zou naar onze mening in de lijn der verwachting liggen dat een uitspraak over gepaste zorg gevolgen heeft voor de verzekerde status van deze zorg. Wij geven hiervan een voorbeeld in onderstaand tekstkader.

Voorbeeld hartrevalidatie: geen uitspraak verzekerde zorg

Het Zorginstituut stelt in het verbetersignalement ‘Pijn op de borst’ dat hartrevalidatie niet aantoonbaar effectief is bij patiënten met stabiele angina pectoris die een dotterbehandeling of medicatie krijgen. Deze groep zou alleen bij uitzondering in aanmerking komen voor hart-revalidatie. Het Zorginstituut heeft vervolgens niet in de rapportage opgenomen of dit betekent dat hartrevalidatie voor deze groep in principe geen verzekerde zorg is.

Dit betekent dat de zorgverzekeraars zelf de zorgaanbieders moeten overtuigen dat zij de verbeterpunten van het Zorginstituut moeten opvolgen om tot meer gepast gebruik van zorg te komen. Om dit in de praktijk te brengen zouden zorgverzekeraars met individuele ziekenhuizen, behandelcentra en huisartspraktijken afspraken moeten maken over hoe zij de zorg in lijn kunnen brengen met de verbeterpunten die het Zorginstituut heeft geïdenti-ficeerd.

Dat dit een lastige opgave kan zijn voor de zorgverzekeraars komt onder meer door de data die het Zorginstituut gebruikt bij het verkennen van niet-gepaste zorg. Die data kennen namelijk 2 problemen: ze zijn te oud om te gebruiken in de onderhandelingen en het Zorginstituut presenteert de data niet per ziekenhuis. Hierdoor moet een zorgverzekeraar die gebruik wil maken van de voorgestelde verbeterpunten de analyses overdoen met de

van een ziekenhuis. Zo kan een zorgverzekeraar voor de eigen verzekerden zien hoeveel knieprotheses een ziekenhuis plaatst, maar daarmee heeft de verzekeraar geen zicht op het totaal aantal geplaatste knieprotheses door een ziekenhuis. Deze informatieachterstand verzwakt de onderhandelingspositie van de zorgverzekeraar.

Controleren op gepast gebruik op grote schaal niet mogelijk

De vraag of er wel of geen sprake is van gepaste zorg voor een patiënt is moeilijk te beant-woorden. Het is voor zorgverzekeraars niet te beoordelen of een individuele patiënt tot de groep behoort die baat heeft bij de behandeling. Formeel heeft de zorgverzekeraar de bevoegdheid om achteraf te controleren of een patiënt zorg heeft ontvangen die voldoet aan de criteria voor verzekerde zorg, maar in de praktijk is die controle moeilijk uitvoerbaar.

Om een declaratie op gepast gebruik te kunnen beoordelen moet een zorgverzekeraar namelijk inzage hebben in het medisch dossier van een patiënt. Dit is alleen toegestaan als er ernstige en aantoonbare aanwijzingen zijn van onrechtmatig handelen. Daarnaast kost deze controle de zorgverzekeraar veel tijd, waardoor het niet (kosten)effectief is om deze controles op grote schaal uit te voeren. Bovendien staat het opvragen van medische dossiers haaks op de ontwikkelingen in de sector die juist gericht zijn op meer onderling vertrouwen, zoals de ontwikkeling richting horizontaal toezicht. Bij horizontaal toezicht is het verster-ken van het onderling vertrouwen een belangrijk streven en uitgangspunt (NZa, 2020c).

Geen aandacht voor verwerken verbeterpunten in bekostiging

Uiteindelijk moeten de verbeterpunten ondersteund worden met een wijze van bekostiging zodat gepaste zorg niet wordt belemmerd. In de Zinnige Zorg-trajecten is geen aandacht voor de doorwerking van de verbeterpunten in de bekostiging, waardoor het vraagstuk van bekostiging pas in de implementatiefase aan de orde komt. In de praktijk wordt duidelijk dat voorstellen om stepped care toe te passen, of eerder terugverwijzen van de specialist naar de huisarts, gevolgen heeft voor de wijze van bekostiging. Zorgverleners hebben bijvoorbeeld niet altijd belang bij stepped care of substitutie. Zo is er door de volumeprikkel binnen de medisch-specialistische zorg weinig tijd voor een gesprek met de patiënt en maken de verschillende bekostigingsvormen het moeilijk om afspraken over de eerste en tweede lijn heen te maken (NZa, 2020b). Deze drempels in de bekostiging gelden waar-schijnlijk niet alleen voor de verbeterpunten van het programma Zinnige Zorg, maar voor alle initiatieven die gepast gebruik van zorg willen stimuleren. Bekostiging van zorg was bijvoorbeeld ook binnen het programma Doelmatigheidsonderzoek van ZonMw een regel-matig terugkerende verklaring voor het achterblijven van implementatie van verbeteringen voor gepast gebruik van zorg (SiRM, 2018).

Scheve verhouding tussen benodigde inzet en mogelijke opbrengst

In het vorige hoofdstuk lieten we zien dat de totale financiële besparing voor de helft van alle verbeterpunten onder de € 5 miljoen ligt. Voor de individuele zorgverzekeraars ligt de verwachte besparing nog lager. Dit hangt vooral samen met het marktaandeel van de verzekeraar. Een verzekeraar met een marktaandeel van 20% kan in de praktijk niet meer dan 20% van de totale besparing bereiken. Zie onderstaand tekstkader voor een eenvoudig rekenvoorbeeld. Zorgverzekeraars moeten in de onderhandelingen prioriteiten stellen en richten zich daarom in de onderhandelingen met zorgaanbieders op een aantal grote onderwerpen. Ze zullen minder snel aandringen op de invoering van verbeterpunten die weinig geld opleveren.

Rekenvoorbeeld potentiële besparing individuele verzekeraars

Als het op landelijk niveau om een potentiële besparing gaat van € 8 miljoen, dan levert de inspanning van de individuele zorgverzekeraar per saldo nauwelijks iets op: uitgaande van 80 ziekenhuizen – waar het overgrote deel deze kosten worden gemaakt - is dat gemiddeld per ziekenhuis € 100.000. Doordat het in de onderhandelingen met ziekenhuizen in totaal gaat over tientallen tot een paar honderd miljoen, kan dit in de afweging over de inzet van capaciteit en middelen betekenen dat een zorgverzekeraar geen werk maakt van deze verbeterpunten.

Zinnige Zorg inspiratie voor bevorderen gepast gebruik van zorg

Dat zorgverzekeraars niet alle verbeterpunten opvolgen, betekent niet dat zorgverzekeraars niet sturen op gepast gebruik van zorg. Bij het monitoren van contractafspraken in de medisch-specialistische zorg over 2018 concludeert de NZa dat alle zorgverzekeraars aandacht hebben voor gepast gebruik van specifieke behandelingen zoals varices, groei-hormonen en fertiliteit (NZa, 2019). 4 van de 7 zorgverzekeraars gebruiken een lijst van 5-10 aandoeningen of behandelingen gericht op het stimuleren van gepast gebruik van zorg. De NZa merkt hierbij op dat iedere zorgverzekeraar zich richt op een andere set aan behandelingen. De zorgverzekeraars die wij spraken in het kader van dit onderzoek, gaven aan dat iedere zorgverzekeraar signalen van niet-gepaste zorg identificeert door in de eigen declaratiegegevens te kijken naar afwijkend gedrag van zorgaanbieders. Dit zijn bijvoor-beeld signalen voor onverklaarbare praktijkvariatie. Hierbij kiezen ze ervoor om in de inkoop in te zetten op de thema’s waar hoge uitgaven aan verbonden zijn en bijvoorbeeld in meerjarencontracten een volumereductie voor die onderwerpen af te spreken. Soms sluit een verbetersignalement daarbij aan, maar dat is vaker toeval dan bewust. De inzichten uit het programma Zinnige Zorg dienen vooral als bron van inspiratie voor de eigen analyses naar gepaste zorg.