Aanleiding en inhoud van de Vogel en Habitatrichtlijn

In de afgelopen decennia zijn veel leefgebieden (habitats) in de landen van de Europese Unie verslechterd waardoor een groeiend aantal dier- en plantsoorten zeldzaam is geworden en met uitsterven wordt bedreigd. Aanleiding voor de Vogelrichtlijn8 vormde het publieke en politieke ongenoegen over de jaarlijkse slachting onder trekvogels in de Zuidelijke lidstaten in de jaren ’70. Het doel van de richtlijn is de bescherming en instandhouding op lange termijn van alle natuurlijke in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Om haar doel te bereiken dwingt de richtlijn allereerst tot het treffen van maatregelen op het gebied van het bejagen en doden van vogels en de handel in vogels. Daarnaast moeten ook maatregelen worden genomen voor het instandhouden van verschillende vogelsoorten en voor het instandhouden en beschermen van leefgebieden (habitats) van vogels. Wat betreft dit laatste vervangt de Habitatrichtlijn een deel van die verplichtingen.

De aanleiding voor de Habitatrichtlijn is gelegen in de onvrede onder natuurbeschermers, beleidsmakers en politici over het uitblijven van bescherming van flora en fauna door internationale conventies. De Habitatrichtlijn9 heeft als doel het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europees grondgebied van de lidstaten. Om dat doel te realiseren moeten maatregelen worden genomen waardoor natuurlijke leefgebieden en de wilde dier- en plantsoorten in een gunstige staat van instandhouding worden behouden of hersteld. Daarbij wordt wel rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met bijzondere regionale omstandigheden.

De kern van de Vogel- en Habitatrichtlijn is het realiseren van de duurzame instandhouding van soorten en habitats. De Vogelrichtlijn is voorgesteld op 20 december 1976 en is vastgesteld op 2 april 1979. Gelijktijdig stelde de Raad van de Europese Unie een resolutie vast waarin de lidstaten werd verzocht de Europese Commissie binnen twee jaar op de hoogte te brengen

8 _{79/409/EEG Richtlijn inzake het behoud van de vogelstand.}

van de aangewezen speciale beschermingszones, watergebieden en overige gebieden van belang voor de bescherming van vogelsoorten. April 1981 was de formele implementatie- termijn van twee jaar voor de aanmelding en vaststelling van gebieden onder de Vogelrichtlijn aldus verstreken. Na de vaststelling zijn de bijlagen van de richtlijn herhaaldelijk gewijzigd. De Habitatrichtlijn is voor het eerst voorgesteld op 21 september 1988 en is uiteindelijk vastgesteld op 22 juli 1992. Een nationale lijst met aan te wijzen gebieden moest in 1995 bij de Europese Commissie aangemeld worden, terwijl de Commissie een communautaire lijst van gebieden in 1998 zou vaststellen. In 2004 zouden de speciale beschermingszones dan daadwerkelijk moeten zijn aangewezen door de lidstaten. Naast deze deadlines, zijn er geen harde data in de richtlijn vastgelegd voor de duurzame instandhouding van soorten en habitats.

Het toepassingsbereik van de Habitatrichtlijn gaat verder dan dat van de Vogelrichtlijn. De Habitatrichtlijn heeft betrekking op een groot aantal dier- en plantsoorten en type leefgebieden. Tevens legt de Habitatrichtlijn de lidstaten verplichtingen op die overeenkomen met de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk milieu in Europa. Verder draagt de Habitatrichtlijn bij aan implementatie van het Verdrag inzake biologische diversiteit. De belangrijkste verplichting die voortvloeit uit de VHR is het aanwijzen van speciale beschermingszones (natuurgebieden) door de lidstaten. De gebieden die worden aangewezen onder deze twee richtlijnen worden ook wel Natura 2000 gebieden genoemd. De Habitatrichtlijn bestaat in feite uit twee delen: een gebiedsbeschermingsgedeelte (Bijlage I en II van de Habitatrichtlijn) en een soorten- beschermingsgedeelte (Bijlage IV van de Habitat richtlijn). De Natura 2000 gebieden worden beschermd overeenkomstig artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Met artikel 7 van de richtlijn worden ook de Vogelrichtlijngebieden onder het beschermingsregime van artikel 6 van de Habitatrichtlijn gebracht.

De internationale verplichtingen die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn in Nederland pas recent doorvertaald naar de nationale wet- en regelgeving, waarbij de formuleringen deels letterlijk (Habitatrichtlijn) en deels in afgeleide vorm zijn overgenomen (Vogelrichtlijn, Verdrag van Bern). In Nederland zijn de soorten beschermingsverplichtingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn geïmplementeerd in de Flora- en Faunawet en is de wetgeving rondom gebiedsbescherming vastgelegd in de Natuurbeschermingswet (Nb-wet). De vigerende Natuurbeschermingswet stamt uit 1968.

De bescherming, die geldt vanaf het moment dat de richtlijngebieden op de communautaire lijst staan behelst vier onderdelen:

• Lid 1 Voorziet in het treffen van de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen en is hoofdzakelijk gericht op positieve en proactieve ingrepen. Bijvoorbeeld; beheersplannen gericht op de ecologische vereisten van de natuurlijke habitats en leefgebieden van soorten.

• Lid 2: Bepaalt dat kwaliteitsverlies en verstoring van soorten moet worden voorkomen. De lidstaten treffen hiervoor preventieve maatregelen.

• Lid 3 en 4: Regelen de beoordeling van plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor richtlijngebieden en treffen de nodige maatregelen om deze gevolgen te voorkomen of te compenseren.

Uit de eerder genoemde deadlines voor aanmelden en vaststellen van Natura 2000 gebieden en de vaststelling van de communautaire lijsten bleek al dat de procedure voor het aanwijzen van gebieden onder de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn verschilt. Voor de Vogelrichtlijn- gebieden is de aanwijzingsprocedure meteen de eerste stap: de gebieden worden recht- streeks vastgesteld. De selectie en begrenzing gebeurt op basis van wetenschappelijke

(ecologische) criteria. Na aanwijzing moeten de gebieden goed worden beheerd en beschermd zodat de natuurlijke habitats en soorten in stand blijven. De aangewezen gebieden worden beschermd volgens artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

Voor de Habitatrichtlijnen moet een lidstaat eerst een nationale lijst bij de EC indienen (aanmelden). De EC stelt dan aan de hand van deze lijsten in overleg met de lidstaten, voor elk van de zes biogeografische regio’s binnen de Europese Unie, een lijst van gebieden van communautair belang vast (vaststelling). Nadat die lijst is vastgesteld starten de lidstaten de aanwijzingsprocedure voor de gebieden (aanwijzen).

Beleidsruimte

De VHR is een dwingende resultaatverplichting waarop een toezicht van de Europese Commissie geldt. In paragraaf 1.2.2. is aangegeven dat het EU-beleid aan de lidstaten de ruimte biedt voor een eigen invulling om de richtlijn lidstaatspecifiek te implementeren. Formeel gezien zijn er dus mogelijkheden beleidsruimte in de richtlijnen zelf te zoeken. Die beleidsruimte kan worden gevonden worden door gebruik te maken van afwijkingsmogelijkheden in de richtlijnen, de zgn. derogatieregimes. Voor deze uitzonderlijke afwijking moet vooraf goedkeuring van de Europese Commissie zijn gegeven. Zo kan van het soorten beschermingregime worden afgeweken via de drie criteria van art. 16 HR en art. 9 VR. Voor het gebiedsbeschermingsregime geldt de habitattoets van art. 6 HR in wezen als derogatiemogelijkheid voor de Natura 2000-gebiedsprotectie. Volgens Kistenkas (2005) en Neven et al (2005) hebben sommige lidstaten daadwerkelijk deze ruimte opgezocht door een herinterpretatie en herdefiniëring van criteria van de voor de gebiedsbescherming vaag gedefinieerde ecologische en juridische (sub)criteria als significantie, cumulatie en passende beoordeling of het begrip ‘gunstige staat van instandhouding’ bij de soortenbescherming. Hierdoor kunnen ook mogelijk ecologische doelen anders worden gesteld. Daarnaast kan beleidsruimte worden gezocht door gebruik te maken van ontheffingsmogelijkheden die de richtlijn biedt (exemption). Deze hoeven niet vooraf door de EC te worden goedgekeurd, maar ze zullen wel achteraf worden beoordeeld. Tot slot zou Nederland beleidsruimte kunnen zoeken in de procedure en in de interactie en het onderhandelingsproces met de Europese Commissie. Hierop zal in paragraaf 2.4. verder worden in gegaan.