Las bases del municipalismo actual

como algo suyo, debe sentir la responsabi lidad de su creación y manteni- miento. Evidentemente, como está sobrádamente comprobado en el Derecho Comparado, la técnica de gestión personifi cada, con participación de la comu- nidad en sus órganos de gobierno, hace que el vecino siga considerando el Hospital como algo que le pertenece y que debe proteger y promocionar mediante aportaciones, no sólo personales, sino, principalmente, económicas.

Con ocasión de las Jornadas de Coordinación Intrahospitalaria organiza- das por la Ponencia de Sanidad de la Diputación Foral de Navarra celebradas en Pamplona los días 14 y 15 de Febrero de 1980, mantuvieron los informan- tes reuniones de trabajo con el delegado Gerente del Hospital de la Santa Cruz y San Pablo de Barcelona D. Santiago Marimen i Puñoll, constatando el para- lelismo existente entre la problemática jurídica de dicho Centro Hospitalario y la del Hospital de Basurto. El Hospital de la Santa Cruz y San Pablo presenta unas características muy simi lares a las analizadas en este estudio, constitu- yendo una asociación benéfi ca en la que –quizás esta sea la diferencia más importante– la presencia municipal está más di luída, existiendo como órgano de dirección característico una junta creada por el siglo XV, integrada por dos Concejales y dos canónigos de la Catedral de Barcelona.

En estos momentos el Hospital de la Santa Cruz y San Pablo pretende una transformación en Fundación Pública, como en nuestro caso. En este sentido hemos acordado intercambiar documentación y experiencias.

3.4. La relación jurídica actual entre el Ayuntamiento de Bi lbao y el Hospital de Basurto

vínculo de naturaleza jerárquica (58). En su ayuda, y con carácter deliberante, surgirán las Diputaciones y Ayuntamientos. Esto poducirá que, al estar inser- tos aquellos agentes en estos órganos, tengan una doble naturaleza local y central.

La distribución territorial de los servicios estatales se produce a través de los Gobernadores y de sus subordinados los Alcaldes. Esto se realiza gracias a la puesta en marcha de dos reglas fundamentales.

lº.- La actuación de los agentes monócraticos que son a la vez órganos de los entes locales, va a ser impuesta en su coste fi nanciero a los entes locales, aunque se trate de auténticos servicios de carácter “general”, que se desarro- llan en el siglo pasado.

2º.- Los grandes servicios de aplicación general tienden a distribuirse en tres esferas de competencia material, concéntricamente consideradas, corres- pondientes a tres esferas territoriales: Municipal, Provincial y Estatal. Son casos paradigmáticos de esta regla la instrumentación de la enseñanza, la sani- dad, los caminos, etc. Se les considera servicios estatales sostenidos por los entes locales, díferentes de los intereses privativos de los mismos entes loca- les. La acción administrativa es dirigida por los Alcaldes o Gobernadores, ayudados por representaciones sociales específi cas.

Los Ayuntamientos en un primer momento veran su “pouvoir municipal”

reducido a un ámbito realmente modestísimo: Su patrimonio y la policía muni- cipal. Este último concepto, en la óptica del interes privativo local, se mostrará con un sentido restrictivo, que se limitará a “apartar de la habitación común todo lo que podía hacerla poco segura, incómoda y malsana”, a la acción sobre las calles (ordenanzas de alcantari llado, pavimentación, limpieza, alumbrado) y a la salubridad pública (abastos, mataderos, fuentes, abrevaderos, lavaderos, cementerios, etc.) (59).

El esquema que hemos expuesto se altera paulatinamente con el desarro- llo de dos hechos, entre sí, ciertamente contradictorios:

1) Surgimiento de la provincia como entidad local, a partir de la Ley de 20 de Agosto de 1870, situacion que se consolida con el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo de 1925.

2) Ante el fracaso –por la centralización y la falta de medios– de los entes locales en la prestación de servicios cuya fi nanciación sopor- taban, y por la necesidad de seguir prestándolos, el Estado irá asu- miéndolos, absorviendo así buena parte de las competencias locales.

Cada servicio terminará haciéndose autónomo en relación con los demás, dependiendo de su respectivo departamento exclusivamente.

El Gobernador, a diferencia del Prefecto francés, será un cargo polí- tico y no técnico funcionarial.

A partir de ese momento en la provincia estarán dos estructuras con- trapuestas, en claro confl icto: La Administración Local y la Administración periférica del Estado. La Constitución de 27 de Diciembre de 1978 perpetúa la tendencia al mantenimiento de la Administración Periférica al decir su artículo 154 que “Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la administración del Estado en el Territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinación, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad”.

Los rasgos defi nitorios del Municipio en los principios municipalistas que arrancan del siglo pasado son:

1º. Estructura básica del Estado

El primer rasgo que se toma en la defi nición es de que el Municipio cons- tituye una de las estructuras básicas del Estado. En la vieja polémica sobre el carácter de la institución municipal; si es el Municipio una sociedad natural o es una creación legal, el legislador español ha seguido la teoría francesa de la sociedad natural la mayor parte de las veces.

La más expresiva caracterización del Municipio como entidad natural está contenida en el famoso párrafo de TOCQUEVILLE, en “La democracia en América”, en el que dice así (60):

“El municipio es la única asociación que está de tal modo en la natu- raleza que, donde quiera que hay hombres reunidos, se forma por sí mismo el Municipio. La sociedad municipal existe, pues, en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus costumbres y sus leyes; es el hombre quien hace los reinos y crea las repúblicas; el Municipio parece salir directamente de las manos de Dios”.

En la primera etapa del constitucionalismo español los textos legales se referían a los “pueblos” y, por ello, nadie ponía en duda su carácter de comu- nidad natural; pero, más adelante, se va a realizar una clara diferenciación entre el pueblo y la institución a través de la cual queda organizado ese (el Municipio).

Más adelante, se elimina la referencia a los pueblos y sólo se refi eren los textos legales a los Municipios. A partir de entonces, según la tendencia impe- rante, la institución municipal será defi nida unas veces como entidad natural y otras como creación legal.

La discusión tradicional ha perdido hoy actualidad ya que se distingue netamente el hecho natural de la institución jurídica. Las leyes fundamentales del franquismo se inclinaron por la teoría natural, al determinar el art. 45, I de la Ley Orgánica del Estado que el Municipio constituía:

“Una estructura básica de la comunidad nacional, a través de la cual su vecindad se integra y participa en la vida política, así como en la gestión de los intereses generales y de los peculiares de la propia vecindad”.

La Constitución actual no defi ne los rasgos municipales, lo que implica una superación de una dogmática artifi ciosa. Se limita a reconocer en el art.

137 que junto con las provincias y las

Comunidades Autónomas, los municipios son una organización territo- rial del Estado.

2º. Cauce de integración participación en la vida política de los vecinos Además lo que decía el art. 45. I. de la Ley Orgánica del Estado, el Principio VII de las del Movimiento Nacional, consideraba las estructuras municipales como cauce de participación del pueblo. Ello signifi caba repre- sentatividad, algo que nunca existió bajo el franquismo. En el presente, el artículo 140 de la Constitución dice:

“La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozaran de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del muni- cipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes seran elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las condiciones en las que proceda el regimen del concejo abierto”.

3º. El Municipio debe gestionar los intereses generales y los peculiares de la propia vecindad

– Además de institución representativa, el Municipio es también una Administración pública, es decir, una organización gestora de los inte- reses públicos. Ahora bien, constituye una constante del Régimen local contemporáneo –tal y como es alumbrado en la Francia de los comienzos del pasado siglo– la distinción de dos tipos de intereses públicos: los inte- reses generales o estatales y los intereses privativos o puramente locales como hemos visto en este epígrafe y es precisamente a la consecución de estos últimos (los primeros son competencia de la Administración

estatal) a lo que atiende el aparato administrativo de las entidades loca- les (61). Como puede comprenderse este problema plantea, a su vez, el del adecuado reparto de las competencias públicas que nunca ha sido satisfactorio para las entidades locales de forma efectiva en la legislación española. La base de esta nota se apoya en dos preceptos constitucionales el 137 y el 140, en los que se reconoce la autonomía municipal.

Entre la abundante jurisprudencia que abona estas tesis, citaremos una bastante reciente de 9 de Noviembre de 1978 (Sala IV. Ponente Martín del Burgo. Aranzadi 4040) en la que a tenor del art. 5 de la L.R.L. se dice que las entidades locales tienen competencia para el gobierno y administración de los intereses públicos peculiares de su territorio y facultades representativas de la vida local y de las funciones cooperadoras en los servicios del Estado.

3.4.2. La Administración Municipal y la atribución de poderes