Seguridad ciudadana y discursos de control en Chile. Análisis de las políticas públicas durante los tres primeros gobiernos posdictadura

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Seguridad Ciudadana y discursos de control en Chile. An´ alisis de las pol´ıticas p´ ublicas durante los tres primeros gobiernos

posdictadura

Pablo Isla Leiden University

Resumen

En este art´ıculo se analiza la génesis y desarrollo de las pol´ıticas de seguridad ciudadana y la construcción de imaginarios respecto de la delincuencia en Chile durante los tres primeros gobiernos democráticos (1990-2006). A través de una metodolog´ıa cualitativa de análisis del discurso, a partir de un corpus conformado por fuentes primarias y secundarias, se busca identificar los factores del contexto nacional que moldearon las primeras pol´ıticas sobre seguridad ciudadana y los discursos sobre delincuencia y delincuente. Se identifican los elementos pol´ıticos y culturales que persisten hoy en d´ıa, y que pueden explican la preponderancia de posturas cercanas al populismo punitivo en el pa´ıs.

Palabras clave: Seguridad ciudadana, pol´ıtica criminalidad, populismo punitivo, discurso social.

Public Security and discourses of control in Chile. Analysis of public policy during the three first post-dictatorship Governments

Abstract

This article analyses the genesis and development of citizen security policies and the construction of imaginaries on crime in Chile during the first three democratic Governments (1990-2006). Through a qualitative discourse analysis methodology, based on a corpus consisting of primary and secondary sources, the author attempts to identify the national context factors that shaped the first citizen security policies and the discourses on crime and offenders. The text identifies political and cultural elements that persist today, and that can explain the preponderance of positions close to the punitive populism in the country.

Keywords: Citizen security, criminal policy, punitive populism, social discourse.

*Direcci´on de correspondencia [Correspondence address]: Pablo Isla, Leiden University

E-mail: p.a.isla.monsalve@hum.leidenuniv.nl

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Introducci´ on

El presente documento analiza los discursos he- gemónicos sobre seguridad ciudadana y delincuencia que tuvieron lugar durante los primeros gobiernos posteriores a la dictadura militar en Chile, sus antecedentes históricos más inmediatos, sus principales l´ıneas argumentativas y fundamentos teóricos y los niveles de permeabilidad de tales discursos en los actores sociales e institucionales. El análisis pre- tende, por un lado, identificar las categor´ıas anal´ıti- cas, terminológicas y conceptuales desde la criminolog´ıa y la pol´ıtica criminal que han abordado la delincuencia y la seguridad ciudadana desde 1990, y por otro, describir el proceso histórico-pol´ıtico- cultural de construcción de imaginarios y discursos que permite contextualizar el fenómeno objeto de estudio e identificar los factores y actores intervi- nientes en su entorno espec´ıfico.

Mediante el análisis de fuentes bibliográficas primarias y secundarias de la época se identifican el contenido y fundamento que tuvieron los discursos hegemónicos sobre seguridad ciudadana y delincuencia en el Chile posdictadura, sus actores, sus diferencias ideológicas y consecuencias programáti- cas, y finalmente, los desaf´ıos que representaba este abordaje para el proceso democrático chileno.

Seguridad ciudadana: de segu- ridad nacional a seguridad hu- mana

Desde hace más de dos décadas las ciudades lati- noamericanas comenzaron a ser objeto de una con- ceptualización e intervención espec´ıfica, conocida como pol´ıtica de seguridad ciudadana, concepto que paulatinamente se ha convertido en un tema central de debate social, pol´ıtico y académico. En gran medida, su centralidad en el debate se ha debido a la presencia de dos fenómenos comunes en la re- gión: un supuesto o real aumento de la inseguridad asociada a la criminalidad y la compleja evolución que ésta ha tenido en las últimas décadas.

La seguridad ciudadana ha permitido relevar otros problemas sociales más profundos de las ur- bes, como: la función del Estado como proveedor de seguridad; la pervivencia de una visión militar de la seguridad; el poder criminalizador de los sistemas penales; la violencia que generan la pobreza y la urbanización desarticulada; el quiebre de los procesos de integración y convivencia social y sus efectos en el capital social; la corrupción e impunidad institucional; el grado de eficacia del sistema judicial;

la concentración de los medios de comunicación de masas y el riesgo de la manipulación en la infor- mación, entre otros (Comisión Andina de Juristas, 1999). Dado el alto nivel de violencia que presenta América Latina, cuyas cifras la han situado como la región más violenta del mundo, no es extraño que la seguridad ciudadana tenga un peso importante en la agenda pol´ıtica, convirtiéndose en un crucial factor de legitimidad y gobernabilidad para las ad- ministraciones.

Las definiciones de seguridad ciudadana han en- fatizado distintas dimensiones y niveles, especialmente su intangibilidad y su carácter subjetivo. Los sesgos ideológicos de diverso sello tampoco han estado ausentes al momento de intentar una defini- ción debido, en gran medida, a las diversas conno- taciones posibles de los términos seguridad y ciudadano. Entendida como ‘lucha contra el crimen’, tiende a desplazarse hacia un concepto de estado de seguridad (Candina Polomer, 2005), en el cual la inseguridad no se supera, sino que se administra;

de all´ı la expresión de administración de riesgos, propia de la llamada criminolog´ıa actuarial, según se verá. Por otro lado, la seguridad es un servi- cio que se demanda del Estado, tanto por cuanto

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este ha tenido como principal función a lo largo de su existencia brindar seguridad y paz -entendidas hoy como base de su legitimación social y pol´ıtica-, cuanto porque el Estado monopoliza el uso de la fuerza a través de sus agencias espec´ıficas (fuerzas armadas, polic´ıa, sistemas judicial y penitenciario).

Incluso “en las teor´ıas liberales, el objetivo estatal de brindar seguridad se entiende desde la perspectiva de la protección de la libertad individual” (Lo- sing, 1996: 242), de modo que ella es reformulada para entenderla como la libertad de la persona humana frente al temor, considerando, además, que las amenazas que ésta pueda sufrir pueden prove- nir no sólo del exterior o de terceros, sino del propio Estado. Sin embargo, en la práctica, este plantea- miento rara vez llegó a plasmarse en la realidad, aún en sociedades más pretendidamente liberales, no sólo por las formas autoritarias o totalitarias de los gobiernos o de algunas de sus pol´ıticas de inter- vencionismo estatal, sino también por el desarrollo y aplicación de técnicas de disciplina social y de intervención preventiva, con tal de reducir situaciones que generasen riesgos sociales, cada vez más crecientes (Calvo Garc´ıa, 1999).

En el contexto latinoamericano esta afirmación es más clara, dado que en muchos casos los gobiernos han asentado su poder en la coerción y la fuerza antes que en la búsqueda de consenso social. No obstante, es posible encontrar diferentes poderes le- gales e ilegales, públicos o privados, que han llegado a cuestionar dicho monopolio de la fuerza. La ocu- pación del aparato estatal por parte de las fuerzas

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armadas u otros segmentos de las élites locales entre 1960 y 1980 permitió dar respaldo simbólico y material a esta definición. Pese a las debilidades estructurales de América Latina en la materia, el Estado es aún el principal destinatario de las demandas de seguridad ante los temores crecientes de la ciudadan´ıa, y no as´ı otros agentes proveedores de seguridad. En la región los intentos por entronizar el concepto de seguridad ciudadana y el desarrollo de pol´ıticas referidas a ella han debido sortear diversos desaf´ıos pol´ıtico-ideológicos, dado que la noción militarista de seguridad nacional -centrada en la defensa de la nación, la derrota del enemigo interno, la lucha contra el comunismo y el mantenimiento del orden público a partir de la violencia institucional-, marcó buena parte del último tercio del siglo XX (Comblin, 1979). Las fuertes repercu- siones de esta concepción en el escenario pol´ıtico latinoamericano evidencian que algunos de sus ras- gos siguen presentes y que, de alguna manera, han venido desdibujando o problematizando los intentos de establecer nuevas concepciones de seguridad centradas en la protección democrática de las personas.

Bigo y Bastos de Ávila (1983) señalan que una vez que las fuerzas armadas se hicieron con el poder pol´ıtico, fueron dando paso a una doctrina bastan- te simplista e ingenua en sus planteamientos, aunque no en sus consecuencias. Dentro de ese marco se desarrollaron diversos principios: exaltación del nacionalismo como valor absoluto; estrecha coope- ración con los Estados Unidos en la protección de intereses geopol´ıticos; la convicción compartida de que diversos factores, como las guerrillas y las ideolog´ıas de izquierda -pero también la pobreza, el atraso cultural, el subdesarrollo o la dependencia- constitu´ıan amenazas para la nación, fin principal del Estado; el comportamiento corporativo de las fuerzas armadas al momento de definir sus acciones y pol´ıticas; la visión de que el poder civil es ines- table, débil e incapaz de manejar el Estado, especialmente frente a gobiernos civiles populistas y re- formistas; y la validación de acciones violatorias de los derechos humanos como procedimiento leg´ıtimo y eficaz para el mantenimiento del orden interno.

La doctrina de seguridad nacional -con matices en cada pa´ıs¹- tuvo as´ı un efecto profundo en el campo de la seguridad pública en dichos años, ge- nerando una serie de efectos no sólo en la manera de entender y encarar los problemas del orden social,

1Por ejemplo, es claro el propósito de vincularla a las necesidades de democratización, modernización y desmilitari- zación de las fuerzas policiales y el control de la delincuencia organizada en Centroamérica, o a las necesidades de conten- ción de la protesta social y la lucha contra el narcotráfico y la guerrilla en el área andina (Camacho Guizado, 1994;

Costa, 1998; Rico, 1998; Carri´on, 2002).

sino tambi´en en la organizaci´on, funcionamiento y objetivos de los cuerpos de seguridad.

La noción entonces emergente de seguridad de- mocrática procuró zanjar las discusiones sobre qué concepción de seguridad y desde qué espacio social ella deb´ıa brindarse, para no definirla a partir de una ‘razón de Estado’ siempre abstracta y proclive a diferentes intereses de poder. Sin embargo, la no- ción de seguridad democrática se hab´ıa enmarcado más dentro del campo de las relaciones internacionales y de la defensa externa. Elaborada sobre la base de la subordinación de las fuerzas de seguridad al poder civil libremente elegido y el de restric- ción de sus competencias al marco constitucional existente en cada Estado, la seguridad democráti- ca surgió con el intento de responder a la situación y necesidades de diversas regiones del globo una vez terminada la Guerra Fr´ıa. En el caso latinoamericano, estas necesidades dec´ıan relación con el afianzamiento y consolidación de los procesos de redemocratización, como forma de abordar de manera distinta la ‘seguridad hemisférica”² y la seguridad pública interna, donde se identificaban como principales amenazas el terrorismo, el sabotaje, el narcotráfico, el tráfico de armas y la delincuencia y corrupción vinculadas a tales amenazas, las que afectaban, en primer lugar, a los Estados, y sólo en segundo lugar, al ciudadano común.

Sin estos antecedentes es dif´ıcil entender la evolu- ción del concepto de seguridad ciudadana en el contexto latinoamericano y especialmente en Chile. Es, sin duda, una noción que tomó fuerza en el lenguaje de las fuerzas de seguridad pública, los partidos pol´ıticos y la opinión pública y que se ha tornado en Occidente no sólo una necesidad individual y colec- tiva, sino un valor sociocultural, jur´ıdico y pol´ıtico cuyo logro muchas veces linda y entra en conflicto con otros valores como la justicia, la democracia, la equidad, la participación ciudadana y el capital social (De la Puente Lafoy y Torres Rojas, 2000).

Diferenciada de los conceptos de seguridad externa (referida a la defensa de la soberan´ıa de peligros, amenazas o conflictos emanados desde fuera de las fronteras, lo que involucra a las fuerzas armadas) y seguridad interna o p´ublica (referida al mantenimiento del orden p´ublico y al imperio de las leyes,

2Ejemplo de ello fueron, entre otras, la Iniciativa para las Am´ericas, formulada por el Gobierno de George H.W. Bush en 1990; algunos planteamientos de la Asamblea de la OEA en 1985, en la Resoluci´on AG/res 1080 de 1991, conocida como Compromiso de Santiago de Chile con la Democracia;

en el Protocolo de Washington, de 1992; en la conforma- ción de la Comisión Sudamericana de Paz, en 1987; en la Conferencia Regional sobre Medidas de Confianza y Seguri- dad, celebrada en Santiago de Chile en 1995, y en el Tratado Marco de Seguridad Democrática, suscrito en 1995 por los gobiernos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.

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que recae en las instituciones policiales) la seguridad ciudadana implica que los ciudadanos, individual y colectivamente, estén en situación de vivir y convivir, disponiendo de una protección necesa- ria que les permita superar los peligros propios de un entorno social riesgoso que amenacen la vida, integridad f´ısica o bienes de las personas, y cuyo logro involucra al Estado, a los servicios de polic´ıa y a la comunidad (De la Puente Lafoy y Torres Ro- jas, 2000). Desde una perspectiva operativa, puede ser entendida como la seguridad relacionada con la pol´ıtica criminal y la provisión de un orden públi- co interno destinado a cautelar la integridad f´ısica, económica y moral de los ciudadanos, con ausencia de amenazas o coerciones ileg´ıtimas sobre su libertad y sus derechos civiles (Escobar y Ruz, 2005).

Está referida a la preocupación por la calidad de vida y la dignidad humana en términos de libertad, acceso al mercado y oportunidades sociales (Arria- gada y Godoy, 1999; Carrión, 2002). La pobreza y la falta de oportunidades, el desempleo, el ham- bre, el deterioro ambiental, la represión pol´ıtica, la violencia, la criminalidad y la drogadicción pueden constituir amenazas a la seguridad ciudadana (Silva Lira, 2000; Carrión, 2002). La seguridad ser´ıa una creación cultural que implicar´ıa una forma igualita- ria de sociabilidad, un ámbito libremente compar- tido por todos (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1998).

En un nivel más restringido y difundido, la seguridad ciudadana se ha traducido en la seguridad pública, definida como el conjunto de pol´ıticas y acciones coherentes y articuladas, que tienden a ga- rantizar la paz pública mediante la prevención y re- presión de los delitos y faltas contra el orden públi- co, mediante el sistema de control penal y el de la polic´ıa administrativa (González Ruiz et al., 1994).

Esta visi´on restringida merece diversas observacio- nes en su concreci´on en el contexto latinoamericano:

Primero, ha devenido en sin´onimo de ‘lucha contra el crimen’, ‘combate a la delincuencia’

o ‘represión del delito’, enunciados todos que desvinculan la seguridad ciudadana del objetivo central de mejorar la calidad de vida de la población y fortalecer el capital social, res- tringiéndola a la delincuencia común, cometida por sectores determinados de la sociedad (sujetos masculinos, urbanos y pobres), que constituyen atentados a la propiedad privada, a la vida e integridad f´ısica (homicidios, lesiones), invisibilizando as´ı otros tipos de criminalidad cuyos efectos son tan o más lesivos que los de la delincuencia común, según se verá. Este sesgo acentúa la percepción generalizada de la pobla- ción de cierta impunidad y parcialidad del sistema de justicia penal, “demostrando que las

conductas delictivas se contraen a un ámbito espec´ıfico de lo criminalizable” (Leal Suárez y Garc´ıa Pirela, 2005: 433). La seguridad, en esta lógica, se convierte en un producto transable, con un valor de mercado, suministrable en el juego de la oferta y la demanda como mer- canc´ıa de acceso restringido.

Segundo, invisibiliza otros factores, muchos de ellos extradelictivos, generadores de inseguridad, incluso de claras consecuencias económi- cas, como los problemas en el empleo (desempleo, precarización, subempleo, prácticas anti- sindicales, despido ilegal o arbitrario); problemas de seguridad vial; amenazas a la seguridad alimentaria; dificultades de acceso a la seguridad sanitaria; atentados a la seguridad ambiental y la responsabilidad por contaminación; actos de criminalidad financiera, bancaria, tribu- taria o fiscal y, en general, atentados que lin- dan con la seguridad humana³ en un contexto donde la lógica globalizante de la gestión de riesgos descentraliza el rol regulador del Esta- do en comparación con el papel e influencia de las empresas transnacionales (Braithwaite, 2006).

Tercero, involucra a la comunidad en la seguridad ciudadana sólo desde un papel policial o parapolicial, en circunstancias que, por lo general, la comunidad desconoce la etiolog´ıa, es- tructura y caracter´ısticas de la criminalidad, opera en torno a ciertas tipolog´ıas reduccio- nistas y poco rigurosas del delincuente, privi- legiando el polo de la inseguridad y la priva- tización de los espacios públicos. Se identifica al delincuente como el antagonista del polic´ıa, ambas figuras construidas sobre la base de una mitolog´ıa esencialista, “ello sobre todo porque ese sentimiento de inseguridad depende de un marco social muy restringido, que es el de

3El concepto de seguridad humana, acuñado en la déca- da de 1980 en el ámbito de la investigación para la paz como contraposición al concepto de seguridad nacional, pre- dominante durante la guerra fr´ıa, ha sido difundido por el PNUD en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1994. El PNUD identifica inicialmente ocho dimensiones de la seguridad/inseguridad: económica, financiera, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, de género, comunitaria y pol´ıtica.

Es un concepto evolutivo y la discusión que genera replan- tea los viejos esquemas de la seguridad centrados en aspectos militares y detecta las necesidades del conjunto del planeta, con toda su diversidad, que han merecido apenas atención en las pol´ıticas públicas generales. Según la definición de la Comisión de Seguridad Humana, “La seguridad humana significa proteger las libertades vitales. Significa proteger a las personas expuestas a amenazas y a ciertas situaciones, robusteciendo su fortaleza y aspiraciones. También significa crear sistemas [pol´ıticos, sociales, ambientales, económicos, militares y culturales] que faciliten a las personas los elementos básicos de supervivencia, dignidad y medios de vida”

(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1994).

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la delincuencia callejera, ya que la polic´ıa penal actúa preventivamente en la calle” (Bustos Ram´ırez, 1986: 168). Estas tipolog´ıas han sido alentadas por lo que puede llamarse como una cierta sociolog´ıa criminal reduccionista⁴, que razona sobre la base maniquea de que el delito se comete por sujetos ajenos a su comunidad, que se encuentran al acecho, principalmente en la calle, en lugares oscuros, apartados o poco transitados, entronizando as´ı una construcción espec´ıfica del temor al otro distinto y desconocido (antisociales, malhechores y forajidos) y una visión sesgada del nosotros (v´ıctimas, ciudadanos honestos, familias decentes).

De este modo, la seguridad ciudadana y la delincuencia, en el discurso de la pol´ıtica contingente y de los medios de comunicación de masas, llegaron a poseer una correspondencia biun´ıvoca. La seguridad ciudadana ha sido, por antonomasia, la inseguridad producida por la delincuencia. El debate en las últimas décadas ha oscilado entre una aparente disputa por pol´ıticas de mayor control o represión y aquellas centradas en la prevención (Dammert et al., 2005). La pol´ıtica de prevención del delito ha sido objeto de diversas construcciones y ha recibi- do escasa atención y aportes por parte de la teor´ıa sociológica y criminológica; sin embargo, los modelos desarrollados en Europa y en Norteamérica en las últimas décadas del siglo XX se replicaron en América Latina de manera h´ıbrida.

Seguridad ciudadana y modelos de prevenci´ on de la criminali- dad

Siguiendo a De la Puente Lafoy y Torres Rojas (2000), los modelos de prevención de la criminalidad que desde la década de 1990 han planeado sobre los despachos de los formuladores de pol´ıtica pública en América Latina, todos ellos aplicados, pero no siempre evaluados en los pa´ıses de origen, pueden agruparse en los siguientes tipos:

Prevenci´on social primaria (o anticipadora de la criminalidad): desarrollada en el marco del

4Autores en esta l´ınea plantean que los factores de riesgo de la criminalidad son, a nivel individual, entre otros, la desintegración y la violencia familiar, el desempleo, la deser- ción escolar, la frustración, las adicciones, la descomposición social, la marginalidad, el uso de drogas y la tenencia de armas; y a nivel ambiental, la existencia de vigilancia policial, la vigilancia privada o el control social informal, el tipo de utilización de espacios públicos, la iluminación y la confianza en las instituciones (Guerrero, 1998). Como se puede ver, estos factores permiten configurar el retrato hablado del delincuente pobre y su entorno.

Estado benefactor en pa´ıses como Suecia, In- glaterra, Francia, Holanda y Canadá, se centra en disminuir o neutralizar las tendencias delictivas de la población en mayor nivel de precariedad económica y social mediante diversos programas de desarrollo a largo plazo (educa- ción, vivienda, empleo, recreación), con fuerte énfasis en el monitoreo en estas áreas de la población infantil y juvenil vulnerable. Se de- nomina primaria ya que intenta anticiparse a la criminalidad, más que actuar sobre el delito cometido, interrumpiendo la carrera delictiva o reparando a las v´ıctimas. Identifica la etiolog´ıa del delito en una serie de factores disruptivos de la socialización en la infancia y adolescen- cia de sectores socialmente precarios, relevando el papel de la familia, la escuela y el trabajo como factores fortalecedores de conductas po- sitivas. Desconf´ıa de las acciones policiales o de acciones focalizadas en la sanción penal de los infractores. Pese a que sus resultados han demostrado ser más prometedores, se le critica que asocie criminalidad con pobreza, desempleo, frustración o desesperanza aprendida, y que sus resultados, sólo medibles a largo plazo, requieran para su implementación de cuan- tiosos recursos gubernamentales, cada vez más escasos.

Prevención situacional del delito: modelo sur- gido hacia fines de la década de 1970 en Ingla- terra, que rechazando el análisis sobre el his- torial del delincuente y la etiolog´ıa del delito, concibe que éste es un hecho esencialmente urbano, que se comete con mayor frecuencia en lugares que presentan para el infractor mejores oportunidades de éxito y menor probabilidad de ser sorprendido. El delincuente no sólo requiere motivación para delinquir, sino también disponibilidad y accesibilidad a su blanco. Al- go que podr´ıa resumirse en la frase ‘la ocasión hace al delincuente’. Formulada por Clarke y Mathew (1980), su aparición significó una reac- ción a las tasas crecientes de delito surgidas en la época del Estado benefactor inglés, ya que se estimaba que las pol´ıticas de mejoramiento económico se mostraban ineficaces para disminuir la criminalidad. La prevención situacional constituye un modelo privilegiado para la nueva filosof´ıa del riesgo criminal y se apoya en la lógica de la irrecuperabilidad del delincuente.

Hace referencia a un conjunto de estrategias dirigidas a contener las variables que inciden en la producción de comportamientos delictivos, algo que ya no se hace a través de la ges- tión y el control de las circunstancias sociales o subjetivas de la desviación, sino a través de la delimitación de los espacios de vida de los sujetos, es decir, de la elevación de las barreras

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artificiales materiales y simb´olicas (De Giorgi, 2005)⁵.

Este modelo ha generado uno de los discursos más influyentes de las últimas tres décadas. Sin embargo, de entre los diversos y múltiples reparos de que ha sido objeto, se le critica la racionalidad economicista atribuida al delincuente, lo que no encaja con la naturaleza de una enorme cantidad de delitos, y que descui- da los que no ocurren en los espacios públicos.

Existen, además, fundadas dudas sobre su eficacia para con determinados tipos de delitos y de delincuentes, y el que haya propiciado - directa o indirectamente- el uso de tecnolog´ıa cada vez más innovadora en la comisión de il´ıci- tos. Una consecuencia de este modelo es que concibe el delito como una especie de riesgo privatizado que recae principalmente sobre la sociedad civil, tanto en la prevención como en las consecuencias de la criminalidad sufrida. A la postre, las personas ser´ıan tan libres de prevenir o defenderse del delito como de cometer- lo, siguiendo la lógica de la econom´ıa de libre mercado (O’Malley, 1992).

Prevención multiagenciada del delito: con apli- cación precursora en Suecia y Canadá en la década de 1960, y posteriormente en Finlandia, Noruega y Dinamarca, y localmente en Fran- cia, Inglaterra y EE.UU., ha centrado su es- fuerzo en el diagnóstico de la criminalidad y en la elaboración de planes de prevención a nivel local, e involucra equipos multidisciplinarios de profesionales y una amplia red de instituciones locales. Procura incorporar a la comunidad en el planeamiento, aplicación y monitoreo de las estrategias locales (ciudadanización del delito); responsabilización ciudadana en la pre- vención y disminución de la delincuencia mediante el consorcio gobierno local-comunidad (y no ‘desde arriba’); reducción del temor al delito y el logro de espacios urbanos más seguros, deplorando la privatización y autosegrega- ción urbana a causa de la inseguridad públi- ca; reformulación del papel tradicional de la polic´ıa como uno más entre otros agentes en- cargados del problema (administración local,

5Desde el punto operativo, este modelo ha combinado la adopción de diversas medidas: dispositivos tecnológicos de seguridad, vigilancia y detección de actividad delictiva; re- diseño urban´ıstico que propicie los espacios defendibles, con tal de facilitar, especialmente en los barrios más deprimidos y con mayor prevalencia de delitos, el control y permanen- cia territorial de sus habitantes, y al diseño e instalación de obstáculos en edificios que retarden o eviten los atracos (Newman, 1972); readecuación de los horarios y rutinas de funcionamiento urbano que impidan la planificación de delitos o el seguimiento de v´ıctimas potenciales; mecanismos que permitan identificar pertenencias sustra´ıdas o disminuir su valor venal, entre otras.

sector privado, red de organismos públicos, comunidad territorialmente organizada) y encar- gada de una función de patrullaje en base a la solución de problemas de acuerdo a metas y objetivos mensurables, evaluadas según la opi- nión de la comunidad. En muchos casos este modelo ha combinado medidas de la preven- ción primaria y de la situacional, aun cuando se plantea superar los controvertidos resultados de esta última.

Las cr´ıticas a este modelo han estado concen- tradas en las dificultades de coordinación entre órganos de gobierno local y central, en la intervención desproporcionada del sector privado a nivel local (en muchos casos, fuente de su financiación y promoción), lo que, además, har´ıa dif´ıcil mantener su aplicación sostenida, de modo que pudieran medirse sus resultados, y que, más que prevenir la delincuencia en s´ı, ha tenido como objetivo no declarado el ge- nerar condiciones atractivas para la inversión privada y el desarrollo de actividades económi- cas y comerciales en el ámbito local, en retri- bución a los entes económicos involucrados en su planeamiento y ejecución.

Prevención comunitaria del delito: aparecida en Inglaterra en las décadas de 1980 y 1990 en torno a nociones como participación comunitaria, empoderamiento comunitario (empo- werment community, responsibility y solving- problems community) que postulan la partici- pación no ya del Estado o de los individuos aislados, sino de la comunidad en el diseño de planes que superen sus propios problemas. Es- te modelo heterodoxo ha procurado zanjar las discusiones entre partidarios del Estado benefactor y neoliberales respecto de la existencia de personas y grupos espec´ıficos, en lugar de continuar con el tradicional debate abstracto sobre la primac´ıa de los derechos individua- les frente a los derechos del Estado. Es una vertiente que intenta remoralizar la sociedad, tal como lo concibe Etzioni: “el comunitaris- mo llama a restaurar las virtudes c´ıvicas y a la regeneración de las obligaciones morales entre los ciudadanos” (1995: 16). As´ı, la existencia y fortalecimiento de una moral comunitaria homogénea conformadora de redes sociales de solidaridad y cooperación, junto al retorno hacia una familia tradicional estable, representan tanto una apelación a la vuelta de un pasado recordado con nostalgia, como la aspiración en el diseño de futuras pol´ıticas públicas tendien- tes a resguardar la ley y el orden. Para este modelo, tanto el capitalismo como la cultura permisiva e individualista que de él se deriva han debilitado la familia nuclear y su modelo

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de autoridad paterna (Dennis y Erdos, 1992;

Murray, 1996). Manifestación de este modelo fue el Plan de Tolerancia Cero, basado en los planteamientos de las ventanas rotas pos- tulados por James Q. Wilson y George Kelling (1982)⁶. Estos autores, en lo central, afirman que una ventana rota es un elocuente indicio de que a nadie le importa el edificio, lo que puede alentar actos vandálicos más serios que, de no ser tratados a tiempo, indicar´ıan que a nadie le importa el vecindario, lo que conducir´ıa a desórdenes y conductas delictivas más graves, con nefastos efectos a mediano plazo: prosti- tución, drogadictos, bandas criminales que se hacen con el control territorial, devaluación del suelo, deterioro de las viviendas, éxodo de los buenos vecinos, etc. La solución deb´ıa corres- ponder a una reacción y control policial rápidos ante un m´ınimo s´ıntoma atentatorio contra la buena convivencia.

La aplicación de este modelo ha recurrido a un contacto sistemático y asiduo con los medios de co- municación de masas, mediante campañas propa- gand´ısticas y difusión de estad´ısticas, planes y lo- gros que vinculen a la población con la labor policial y, as´ı, transmitirle un mensaje optimista y de efi- ciencia, pero también disuasivo de la criminalidad.

Plantea una reingenier´ıa de los cuerpos policiales para depurarlos de la corrupción y dotarlos de ca- pacitación y tecnolog´ıa de punta; planes de alerta para el monitoreo de procesados en libertad pro- visional y condenados en libertad condicional; patrullaje vecinal, especialmente en barrios con alta prevalencia de delincuencia juvenil, para acercarlos a la escuela, al deporte y a la entretención ‘sana’ y as´ı alejarlos de los ‘vicios y las pandillas’.

Las mayores cr´ıticas a este modelo han provenido de organizaciones defensoras de derechos civiles, especialmente por el abuso policial hacia barrios vul- nerables y minor´ıas étnicas; por distraer la atención y los recursos en delincuencia de bagatela, aumen- tando as´ı, innecesariamente, el número de reclusos y su hacinamiento carcelario; por el crecimiento de una versátil y oportunista industria de la seguridad, movida por propósitos algo menos claros que

6La met´afora de las ‘ventanas rotas’ [broken windows]

figuraba en un art´ıculo -“Broken windows: the police and neightbourhood safety”- publicado por la revista Atlantic Monthly y luego difundida por el Manhattan Institute y el Center for Civic Initiative de Nueva York, adaptaci´on del proverbio “quien roba un huevo, roba una vaca.” Posterior- mente ser´ıa desarrollado in extenso en una obra de George Kelling y Catherine Coles (1996), Fixing Broken Windows:

Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities.

William Bratton, jefe de la polic´ıa de Nueva York durante el per´ıodo de Rudolph Giuliani, fue otro de sus defensores y promotores, con fuerte difusi´on a trav´es de la Heritage Foun- dation, un think tank neoconservador aliado al Manhattan Institute. Al respecto, cfr. Bratton (1996).

la seguridad ciudadana (Mazoyer, 2003); por con- fundir sospechosos de delito con criminales consue- tudinarios, y malas costumbres con delincuencia, especialmente por el abuso de la prensa para atri- buir culpabilidad, aun anticipándose a las decisio- nes judiciales. Se le critica también que su objetivo de reducir la criminalidad no ha podido constatarse en ninguna de sus aplicaciones prácticas, y que, en el evento de tenerlos, mejores efectos han sido logra- dos en ciudades homologables sin usar ninguna de sus estridentes recetas (Wacquant, 2000; Frühling, 2002).

Justicia actuarial y populismo punitivo

En los enfoques de seguridad ciudadana se ha abierto paso, en las últimas décadas, la llamada justicia actuarial (De Giorgi, 2005; Brandariz Garc´ıa, 2007), que aunque nebulosa, envuelve una particular concepción pol´ıtico-criminal de corte neoconservador, y que sin constituir una ideolog´ıa uniforme y articulada, ha venido desarrollando una nueva jus- tificación punitiva para la desviación en el marco de la sociedad globalizada, nunca mejor llamada sociedad del riesgo, como paradigma explicativo de los conflictos de la ciudad contemporánea (Beck, 2006).

El actuarialismo o control actuarial pone de re- lieve que las nuevas estrategias de control se basan en procedimientos t´ıpicos de las matemáticas de los seguros, y haya sus or´ıgenes en tecnolog´ıas desarro- lladas fuera del sistema penal, como (a) el derecho de daños (el primero que desarrolló un lenguaje de utilidad social y gerencialismo, frente al tradicional de responsabilidad individual); (b) el análisis de sistemas (desarrollado en las prácticas de ma- temática, f´ısica e ingenier´ıa eléctrica) desde el cual, concebido como medio para racionalizar las decisio- nes, saltó a las prácticas de la Secretar´ıa de Defensa de los EE.UU. (en la década de 1960), desde donde terminar´ıa por descender al ámbito del sistema penal, y (c) el movimiento del Law and Economic (De Giorgi, 2005).

El actuarialismo prescinde y desplaza el modelo etiológico (que identifica y analiza las causas de la desviación para intervenir sobre ellas y erradi- carla); postula que la prosperidad económica no disminuir´ıa, sino más bien aumentar´ıa la criminalidad; el delincuente realiza un análisis -muchas veces económico- de su conducta (rational choice); el objetivo rehabilitador es reemplazado por el de la amenaza y la intimidación, representado en drásti- cas penas, especialmente las de encierro; la legiti- mación del poder punitivo radica en el merecimien-

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to del castigo, poder que puede llevar a la incapaci- tación y neutralización selectiva; ante el escepticis- mo rehabilitador deben adoptarse análisis económi- cos en el derecho penal y en el control de la criminalidad (cost-benefits analysis) para evitar el de- rroche y la dispersión de recursos, pues el sistema penal requiere una gestión racional y eficaz (una racionalidad gerencial, conocida como New Public Management); la pol´ıtica criminal opera dentro de la lógica de la securitización gracias a la eficaz admi- nistración del riesgo frente al delito, mediante una operación de cuantificación probabil´ıstica del ´ındice de riesgo de diversos sectores de la comunidad, realizada a través de una valoración estad´ıstica. “La práctica actuarial consiste, en definitiva, en la ela- boración de sistemas de monetarización y redistri- bución de determinados factores de riesgo dentro de una colectividad individualizada o individualiza- ble: en este caso, la colectividad de los asegurados”

(De Giorgi, 2005: 60). Los efectos de la criminolog´ıa actuarial se han dejado sentir fuertemente en las pol´ıticas públicas de las últimas décadas y han nutrido los discursos pol´ıticos y mediáticos, hasta alcanzar al ciudadano común.

Estrictamente en el plano del discurso pol´ıtico, el actuarialismo entronca con el llamado populismo punitivo (Bottoms, 1995), que corresponde a:

“la tendencia de las autoridades estatales que rea- lizar acciones rápidas y eficientes -materializadas en reformas penales mediante la v´ıa rápida- ten- dientes a brindar una respuesta aparentemente a la percepción de inseguridad por parte de la sociedad y el supuesto crecimiento de los fenómenos delictivos” [sic]

(Zamora-Acevedo, 2013: 165).

Su caracter´ıstica principal es obviar los argumen- tos m´as serios, profundos o t´ecnicos sobre determi- nado problema social y, en cambio, brindar respues- tas a la sociedad masificada. Como apunta Garland:

“Existe actualmente una corriente claramente po- pulista en la pol´ıtica penal que denigra a las élites de expertos y profesionales y defiende la autoridad ‘de la gente’, del sentido común, de ‘volver a lo básico’. La voz dominante de la pol´ıtica criminal ya no es la del experto, o siquiera la del operador, sino la de la gente sufrida y mal aten- dida, especialmente la voz de ‘la v´ıctima’ y de los temerosos y ansiosos miembros del público”

(Garland, 2005: 49).

Como se ha dicho, cada uno de estos modelos y

visiones ha sido replicado en América Latina, ninguno de ellos de manera pura, y muchas veces se ha intentado mezclar elementos de uno y otro, sin poner atención en las visiones ideológicas y crimi- nológicas contradictorias que subyacen en ellos, ni en los resultados mensurables de experiencias donde fueron previamente aplicados. Lo anterior, lle- vado a cabo en un escenario donde la crisis fiscal del Estado de bienestar ha significado el abandono de las pol´ıticas tutelares de control y de su modelo terapéutico-tratamental, ha introducido las lógicas económicas de costo-beneficio en la pol´ıtica criminal y ha incorporado a los agentes del mercado en la gestión de la seguridad.

La incipiente pol´ıtica de seguri- dad ciudadana en Chile

Los aportes de la literatura internacional sobre seguridad ciudadana y delincuencia, incorporados y combinados con aspectos del contexto local, con- figuraron un constructo particular y caracter´ıstico en el imaginario social. Por un lado, las categor´ıas anal´ıticas de las ciencias sociales y médicas produje- ron unos discursos que fueron influyendo la percep- ción sobre la criminalidad. Por otro, en un contexto de cambio cultural y pol´ıtico local y global, en el cual la inseguridad se tornaba un asunto recurrente, la reacción punitiva hacia los delincuentes fue perfilándose en base a diversos factores intervinien- tes, entre los cuales los medios de comunicación de masas tuvieron un rol articulador gravitante. Las pol´ıticas públicas han dado cuenta tanto de la influencia de estos factores como de una evolución ambigua y experimental que, no obstante sus avances relativos, siguió marcada por las exigencias y vicisitudes de la contingencia pol´ıtica y mediática.

La democratización del pa´ıs y la modernización de las instituciones también corr´ıan en paralelo con la renovación de los imaginarios, de los discursos y de los mecanismos de control.

Evoluci´ on de la inseguridad ciudadana en Chile

En la década de 1990 persist´ıan en Chile numerosas manifestaciones de inseguridad, entre las cuales se identifica, en primer lugar, la cuestión de la seguridad ciudadana, entendida de manera algo ines- pec´ıfica como la seguridad del Estado, la inaltera- bilidad del orden público, la confianza de los ciudadanos en la prevención del delito o la represión de la criminalidad. Lo anterior, pese a que el pa´ıs presentaba avances relativamente consensuados en

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su redemocratización y que las tasas de violencia y delito eran, en forma sostenida, unas de las más bajas del continente (Fleitas et al., 2014; Corpora- ción Latinobarómetro, 2016), por lo que subsist´ıan numerosas controversias acerca de la magnitud real de estos fenómenos.

Medida en términos de resonancia mediática y pol´ıtica, la delincuencia, entendida por antonomasia como delincuencia común, juvenil, masculina y urbana, ocupaba en Chile -y en la región-, el lugar central de la seguridad ciudadana, superando episódicamente en importancia a temas económi- cos (inflación, desempleo) o pol´ıticos con fuerte cobertura mediática⁷. La inseguridad ciudadana, re- flejada en un temor generalizado a la delincuencia⁸ (Dammert, Karmy y Manzano, 2005; Dastres, Spencer, Muzzopappa y Sáez, 2005; Morales, 2012)⁹ ser´ıa, por otra parte, la expresión de un conjunto de temores e inseguridades ligados a la precariedad social en que viv´ıa un gran número de personas, por la ruptura de la sociabilidad, por el debilitamiento del v´ınculo social y el ‘miedo al otro’ y por las dificultades propias de la democratización y un entorno urbano en diversos sentidos colapsado y caótico (Pro- grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1998; Garland, 2005), acompañada de la percepción de vivir en un sistema pol´ıtico y económico que in- crementa la desigualdad social (Oviedo, 2002).

La seguridad ciudadana se tornaba un tema obli- gado para candidatos presidenciales, parlamentarios o municipales¹⁰. En este escenario, la delin-

7De acuerdo a un sondeo realizado por Barómetro Lati- noamericano (agosto, 2005) el 57,5 % de los chilenos consi- deraba que la seguridad era uno de los tres problemas más graves que los afectaban (Ortiz, 2003). Según la Primera Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, la delincuencia ocupaba el cuarto lugar (12,4 %) en los temas de importancia para la población, después de la pobreza, el desempleo y la situación económica (Gobierno de Chile, Minis- terio del Interior, 2004).

8Adopto aqu´ı la terminolog´ıa utilizada por Dammert et al. (2005), en el sentido de hablar de ‘temor’, entendido como el sentimiento referido “más bien a una situación permanente y no necesariamente objetiva, aunque puede operar objetivándose en alguna figura, como ocurre en Chile con el delincuente común. El ‘miedo’, por el contrario, da cuenta de una situación objetiva y no permanente” (Dammert et al., 2005: 13), lo que coincide con la literatura internacional en la materia.

9“Según una encuesta de victimización realizada por el Ministerio del Interior en la Región Metropolitana (Santia- go) en el año 2001, no más del 30 % de la población hab´ıa sido v´ıctima de algún delito, mientras que más del 70 % de la población expresaba tener altos niveles de temor. Los datos de la Fundación Paz Ciudadana indicaban que, para noviembre de 2002, el 36,9 % de la población encuestada declaraba que dentro o fuera de su hogar algún miembro de la familia hab´ıa sido v´ıctima de robo o intento de robo en los últimos seis meses. Para la misma fecha, en cambio, el 82,3 % de los encuestados declaraba tener niveles de temor medios y altos”

(Dastres et al., 2005: 9).

10Véase, por ejemplo, el art´ıculo “Delincuencia: Gobierno saca al pizarrón a la derecha al acelerar trámite de proyectos

cuencia ten´ıa carácter c´ıclico, reaparec´ıa de la agenda pol´ıtica y social del pa´ıs fácilmente, pero se manten´ıa como tema de actualidad permanente que emerg´ıa ante el más episódico caso de criminalidad que recibiera atención mediática. Por esta razón, vale preguntarse acerca de los motivos que expli- caban y permit´ıan su alto nivel de recurrencia e incidencia. En general, casi todos los temas vincu- lados a la cuestión criminal, especialmente la criminalidad violenta¹¹son de gran interés mediático, tanto por razones de mercado como por condiciones de producción editorial (Oviedo, 2002), y la forma en que se elaboran las noticias sobre ella son indi- cadores de una toma de posición por parte de los medios en términos morales y pol´ıticos (Dastres et al., 2005; Castells, 2009). A ello hay que agregar que hasta entonces el ‘combate a la delincuencia’

era patrimonio del discurso pol´ıtico de los partidos de derecha (Bonelli, 2005)¹²

Menos consenso se observaba al momento de ana- lizar la dimensión real del fenómeno. En el caso espec´ıfico de la delincuencia juvenil, por ejemplo, la dificultad metodológica para obtener cifras uni- formes y rigurosas sobre el tema (Dammert et al., 2010; Morales, 2012), explicaba, en buena medida, el alto nivel de discrecionalidad informativa por parte de los medios¹³. En un contexto de vac´ıo de información cuantitativa, la prensa supl´ıa la ausen-

clave”, diario La Nación, Santiago de Chile, 3 de octubre de 2005. En 2005 la campaña parlamentaria del Partido Por la Democracia (PPD), un partido situado en el llamado ‘blo- que progresista’ de la coalición oficialista, tuvo precisamente como lema ‘El PPD te protege como león’.

11Sin embargo, según la Encuesta Nacional Urbana de Se- guridad Ciudadana 2005, la tasa de delitos denunciados a nivel nacional alcanzaba a un 37,9 % (es decir, aproxima- damente 4 de cada 10 delitos que se comet´ıan en las zonas urbanas de Chile eran denunciados); la proporción de hogares en que al menos uno de sus miembros hab´ıa sido v´ıctima de algún tipo de delito alcanzó un 38,3 % (es decir, en los dos tercios de los hogares ninguno de sus miembros hab´ıa sido v´ıctima de algún tipo de delito); el delito que afectó a una mayor proporción de hogares fue el hurto (11 %, es decir, en 1 de cada 10 hogares, algún miembro hab´ıa sido v´ıctima de un hurto en los últimos 12 meses) y era el que presentaba la menor tasa de denuncia (27,4 %); el robo desde veh´ıcu- los era el delito más recurrente (27,1 % de los hogares que declararon poseer un veh´ıculo motorizado para uso privado durante los últimos 12 meses); el delito con una mayor tasa de denuncia correspond´ıa al robo de veh´ıculos (89,4 %).

Por su parte, la victimización en los hogares chilenos dismi- nuyó en 4,7 puntos porcentuales entre los años 2003 y 2005 (Gobierno de Chile, 2005).

12Véase el análisis de la construcción de discursos sobre criminalidad por parte de think tanks tales como el Institu- to Libertad y Desarrollo, el Centro de Estudios Públicos y cierta prensa de la época en Bavestrello y Hoecker Pizarro (1993).

13Destaca aqu´ı la entrega semestral del Índice Paz Ciudadana-Adimark desde 1998, y otros anteriores con indi- cadores sobre percepción del delito -algo que viene haciendo desde 1993-, y de think tanks de diversas alineaciones pol´ıti- cas: CEP-Adimark, Siglo 21, CERC, GEMINES, Fundación Futuro, Instituto Libertad, Instituto Libertad y Desarrollo.

Menor cobertura obtienen los resultados de estudios realiza-

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cia de estad´ısticas¹⁴con frases imprecisas como ‘aumento alarmante de la criminalidad juvenil’, ‘cons- tante amenaza de la delincuencia juvenil’, ‘explosi- vo crecimiento de jóvenes delincuentes’, etc., frases a partir de las cuales se fueron construyendo unos discursos y una percepción de la criminalidad y de la pol´ıtica criminal basadas en un supuesto consenso o en un dirigido sentido común. Diversas investigaciones sobre la dimensión de este problema com- prueban, en forma invariable, tanto la dimensión cuantitativa reducida del fenómeno en términos ab- solutos, cuanto su baja proporción al compararlo con las tasas generales de criminalidad cometida por adultos (Garc´ıa, Bellof y Cillero, 2001)¹⁵.

La preocupación creciente por la criminalidad fue desarrollándose desde los primeros años del gobierno de P. Aylwin. En la encuesta de opinión CEP-Adimark realizada entre junio y diciembre de 1992, frente a la pregunta ¿cuáles son los problemas a los que el Gobierno debiera dedicar mayor esfuer- zo en solucionar?, el 53,4 % de los consultados men- cionaba la delincuencia, asaltos y robos, por sobre temas como salud, pobreza, educación o desempleo.

Por un lado, las categor´ıas consideradas reflejaban que el tema de fondo era la inseguridad; por otro, y habida cuenta de que la delincuencia no se vis-

dos por instituciones acad´emicas u organismos internacionales (FLACSO, Universidad Diego Portales, Universidad de Chile, Universidad Alberto Hurtado, PNUD).

14Para explicar o difundir cifras sobre delincuencia los medios recurr´ıan principalmente a la Fundación Paz Ciudada- na, aunque su rigurosidad metodológica hab´ıa sido cuestio- nada por instituciones académicas, especialmente durante sus primeros años (1992). En la mayor parte de los casos la prensa escrita se hac´ıa eco de encuestas sobre percepción de temor elaboradas por think tanks de variado cuño, que prescind´ıan de estad´ısticas oficiales. Prescindir de las fuentes hab´ıa sido también otra práctica habitual en materia de cobertura period´ıstica sobre criminalidad. Sólo en 1999 el Ministerio del Interior creó un sistema uniformado de regis- tro estad´ıstico de delitos para ambas polic´ıas, el que no pod´ıa calificarse de suficiente ni homologable a los requeridos por estándares internacionales en la materia. Con anterioridad a esa fecha los datos oficiales metodológicamente confiables prácticamente no exist´ıan.

15“El tratamiento intimidatorio y penal que se reserva a los j´ovenes de los sectores populares ejemplifica las pol´ıticas de seguridad que impone la derecha. Existe una ‘inflaci´on’

publicitaria acerca de su potencial peligrosidad, que es des- mentida por las cifras. Según ellas, cada año son detenidos alrededor de 50 mil jóvenes de menos de 18 años. Se trata de una cifra relativamente estable, que prácticamente ha variado en un par de décimas en veinte años (1,1 % en 1980, 1,3 % en 2001). Representa, en promedio, el 7,3 % del total de detenciones anuales en el pa´ıs. En otros pa´ıses la situación es muy distinta. En Inglaterra, las detenciones de menores de 18 años representan el 23 % del total, en Francia, el 22,5 % y en Estados Unidos, el 17 %. Todav´ıa hay algo más interesan- te. En ese cuadro de detenciones, que representa un universo de más o menos cincuenta mil jóvenes, sólo diez mil infrin- gen la ley penal. Los otros cuarenta mil son aprehendidos por delitos menores, faltas o causales que no constituyen il´ıcitos penales (ebriedad y consumo de alcohol en la v´ıa pública, daños, desórdenes, consumo de drogas, etc.)” (Ortiz, 2003:

7).

lumbraba como un tema de preocupación pública durante la dictadura, cabe preguntarse si en un pe- riodo tan breve la criminalidad hubiese presentado cambios cuantitativa y cualitativamente tan sig- nificativos que justificasen el nivel de temor de la población¹⁶. Las cifras oficiales del per´ıodo 1991- 1997 no corroboraban el aumento alarmista de la delincuencia, al menos considerando aquellos delitos comunes en los que se pon´ıa atención. Entonces se rebat´ıa la estabilidad de las estad´ısticas oficiales argumentando que la cifra de denuncias y de delitos judicializados era una ´ınfima proporción del universo de delitos perpetrados, ya que muchos de ellos no se denunciaban por la falta de confianza de los afectados en la polic´ıa y el sistema judicial. Estas cr´ıticas, en cierto modo, eran plausibles ya que no exist´ıa entonces un sistema unificado de estad´ısti- cas criminales y el sistema judicial se encontraba anquilosado por un procedimiento penal anacróni- co y burocrático ideado durante la segunda mitad del siglo XIX¹⁷. Asimismo, las encuestas de opinión pública de la época arrojaban que el Poder Judicial figuraba entre las instituciones que gozaban de menos prestigio y confianza por parte de la población.

Las mismas encuestas, no obstante, situaban a Ca- rabineros como una de las instituciones mejor evaluadas por la ciudadan´ıa. Sin embargo, una de sus mayores cr´ıticas era el excesivo uso de la figura legal de ‘detenci´on por sospecha’, que introduc´ıa sesgo y arbitrariedad en las detenciones y distorsionaba las cifras¹⁸.

16En estudios comparados a nivel internacional, el delito de homicidio es utilizado como un indicador confiable de la realidad de violencia de un pa´ıs, debido a su baja tasa de subnotificación. Un trabajo de Hugo Frühling publicado en 2000, sobre tasas de homicidios por cada cien mil habitantes entre 1944 y 1994 en Chile, basado en las órdenes de investigar de la Polic´ıa de Investigaciones de Chile, su rela- ción con el total de las órdenes de investigar por delitos y la población del pa´ıs, arrojó que las tasas se mantuvieron relativamente estables durante cincuenta años (una tasa que varió de 10 a 6 por cada cien mil habitantes, aproximada- mente). Los años con tasas más altas fueron 1946 (10,22), 1947 (10,72) y 1970 (10,2). Se registró una baja entre 1990 a 1994. De hecho, los dos últimos años del per´ıodo investigado (1993-1994) mostraron la tasa más baja de todo el per´ıodo:

4,71 y 4,64 por cada cien mil habitantes, respectivamente.

En el per´ıodo 1994-2000, según la misma investigación, la tasa de homicidios no hab´ıa aumentado significativamente e, incluso, estuvo por debajo del promedio ‘histórico’ (Candina Polomer, 2005).

17El sistema judicial de Chile se rige por la tradición del derecho continental europeo. Las causas civiles se resuelven esencialmente de modo escrito. Escritos y secretos eran los procesos criminales hasta diciembre del año 2000 (en el llamado ‘sistema inquisitivo’, cuyas ra´ıces se encuentran en el antiguo derecho español). En esa fecha, comenzó a operar un nuevo sistema de enjuiciamiento criminal, de tipo acusatorio, que introdujo la oralidad y publicidad como ejes centrales del proceso. El nuevo sistema procesal penal comenzó a operar gradualmente hasta aplicarse en la totalidad del territorio a partir de noviembre de 2005.

18Se ha estimado que esta figura, contemplada en el C´odi- go de Procedimiento Penal y derogada en noviembre de 1998, aument´o las detenciones practicadas por la polic´ıa de un

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Aunque la comisión efectiva de delitos y la per- cepción acerca de la prevalencia de la delincuencia son variables no necesariamente interrelacionadas ni dependientes, podr´ıa explicarse que la emergente preocupación por la criminalidad encontrase su justificación en el cambio social y pol´ıtico, en cuyo seno la preocupación por poner término a la dictadura militar y a los efectos negativos atribuidos a ella habr´ıa sido reemplazada por la de la democra- tización, lo que habr´ıa generado el desplazamiento de la preocupación pública hacia la delincuencia¹⁹. En todo caso, las estad´ısticas oficiales de criminalidad de entonces indicaban que la tasa de delitos entre 1980 y 1991 no hab´ıan presentado fluctuacio- nes significativas.

Sin embargo, el desplazamiento de la preocupa- ción de la población desde el tema ‘recuperación de la democracia’ hacia el de la ‘criminalidad’, por s´ı solo, no es un factor suficiente para explicar el fenómeno. Más bien la visibilidad alcanzada por el problema de la delincuencia, desde los primeros años de gobierno democrático²⁰, fue estructurándo- se en la opinión pública como un sentimiento de inseguridad creciente debido a la concomitancia de

12 % a un 35 % del total (Frühling, 1997, citado por PNUD, 1997). La misma figura hab´ıa sido objeto de reparos por parte de organizaciones locales y organismos internacionales de derechos humanos, como fue el caso del Informe del Rela- tor Especial de Naciones Unidas, Nigel S. Rodley, de 1996 (MacFarlane, 1996). Después de su derogación las discusiones se han centrado en sucesivas demandas por restablecerla.

Otras fuentes de controversia fueron, de manera c´ıclica, por un lado, la facultad de Gendarmer´ıa para aplicar las medidas alternativas a la reclusión, establecidas en la Ley 18.216 (remisión condicional de la pena, libertad vigilada y reclu- sión nocturna), dado que ello facilitar´ıa la comisión impune de delitos por parte de sujetos ya condenados; y por otra, la facultad del presidente de la República -a través del Ministe- rio de Justicia- para otorgar indultos particulares, pues ello ser´ıa un signo de mano blanda que no escarmentar´ıa a los delincuentes. Al respecto cabe recordar que durante los años en que estuvo en vigencia en Chile la pena de muerte (derogada por la Ley 19.734, de 09/05/2001), ningún presidente de la república concertacionista permitió su aplicación, re- curriendo precisamente a la facultad de indulto presidencial.

La derogación tanto de la detención por sospecha como de la pena capital recibió fuertes cr´ıticas de prácticamente todos los parlamentarios de la Alianza por Chile (UDI y RN).

19Una investigación period´ıstica (Ramos Arellano y Guzmán de Luigi, 2000) demostró que las denuncias por robo hab´ıan aumentado en los últimos veinte años en un 144 %, pero la mayor alza (100 %) se hab´ıa producido en la década de 1980 -durante la dictadura- y que los dos mayores aumen- tos del per´ıodo que se registraron coincidieron con ciclos de crisis económica: 1982 y 1998. El hurto, otro delito definido como muy preocupante para la población, tuvo dos grandes per´ıodos de aumento: 1982-1986 (50 %) y 1992-1999 (70 %).

De hecho, entre 1991 y 1994 -cuando se instal´o con mayor fuerza el discurso p´ublico de auge de la delincuencia- dismi- nuyeron las cifras de hurtos en el pa´ıs (Candina Polomer, 2005).

20En los procesos electorales de 1988 y 1990 la delincuencia ni siquiera figuraba en las consignas pol´ıticas, y muchos menos la seguridad ciudadana, un t´ermino desconocido en la jerga pol´ıtica de entonces.

varios factores:

factores pol´ıtico-corporativos, generados a partir de los discursos de la oposición de derecha y los gremios que reun´ıan a los más importan- tes sectores empresariales del pa´ıs y que arti- cularon una estrategia comunicacional basada tanto en el temor a perder sus prerrogativas económicas como en la desconfianza hacia la nueva administración democrática²¹. Distintos autores identifican que la tensión ‘barbarie ver- sus civilización’ y el ‘temor a la revuelta’ han constituido un leitmotiv de la oligarqu´ıa chi- lena (Jocelyn-Holt, 1997; Larra´ın, 2001; Mou- lian, 2002; Salazar y Pinto, 1999);

factores pol´ıtico-administrativos, dado que los alcaldes de grandes comunas (elegidos de- mocráticamente a partir de 1992), comenzaron a elaborar una agenda de seguridad ciudadana a nivel local que implicaba un traspaso parcial de la responsabilidad por la seguridad pública desde las instituciones centrales a las locales, más cercanas a la población;

factores económicos, en torno a la generación de un mercado emergente y lucrativo de la seguridad privada, expansivo tanto en áreas posibles de cobertura como en productos y tecnolog´ıa disponibles²²;

factores ideológico-mediáticos, apoyados en la certeza, por un lado, de que la crónica policial reditúa en el corto plazo, lo que explicaba

21En diciembre de 1991 diversas organizaciones industria- les, empresariales y de comerciantes (SOFOFA, ASIMET, Confederación de la Producción y del Comercio, Comercio Detallista) dieron a conocer su preocupación por la delincuencia. El d´ıa 2 de ese mismo mes Hernán Briones, entonces presidente de la SOFOFA (Sociedad de Fomento Fabril), acusó al Gobierno de ser responsable de la violencia. El mismo d´ıa el presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio, José Antonio Guzmán, afirmó que el Go- bierno actuaba con permisividad. Jaime Paredes, presidente de ASIMET (Asociación de Industrias Metalúrgicas y Me- talmecánicas), declaraba que “un pa´ıs con miedo y en el que no se pone atajo a la violencia no puede progresar.” Véase diario La Época, Santiago de Chile, 6 de diciembre de 1991.

Cfr. Bavestrello y Hoecker Pizarro (1993).

22Según la Fundación Paz Ciudadana, la estimación económica de las pérdidas por robos y hurtos para las v´ıcti- mas, a comienzos de 1997, era de 65 mil millones de pesos.

“Era una cifra grande. Tres veces lo que el Gobierno les ofreció, ese mismo año a los mineros de Lota por el cierre de los yacimientos de carbón y prácticamente lo mismo que, también ese año, tuvo como presupuesto el Poder Judicial.

Con todo, era apenas un tercio de lo que las empresas de seguridad facturaron entonces” (Ramos Arellano y Guzmán de Luigi, 2000: 97). “En el sector privado, las agrupaciones ligadas al sector financiero Asociación de Empresas de Se- guridad Privada (ASEVA) y la Cámara de Comercio (CNC) han polemizado acerca de los l´ımites de la seguridad privada y del control que debe ejercer el Estado en esta actividad, as´ı como de las atribuciones de los guardias y vigilantes privados” (Canales y Loiseau, 2003: 9).