Tussen betalen en bepalen R fv RR R ob

Rfv

Tussen betalen en bepalen

Tussen betalen en bepalen

Publieke bekostiging van maatschappelijk initiatief

November 2014

R ob

R Rfv R

Raad voor de f inanciële verhoudingen

R fv

R openbaar bestuur ob

Raad voor het

11/2014

Profiel

De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) is een adviesraad van de regering en het parlement.

De Rfv is ingesteld bij Wet van 21 februari 1997 (Wet op de Raad voor de financiële verhoudingen, Staatsblad 1997, nr.106).

Taak

De wettelijke taak van de Raad is de regering en het parlement gevraagd en ongevraagd adviseren over hoe de financiële middelen van het Rijk het beste kunnen worden verdeeld over gemeenten en provincies.

Doel is een evenwichtige verdeling die bijdraagt aan de doelmatigheid van de overheid als geheel.

Samenstelling

Maximaal negen onafhankelijke deskundigen op het terrein van het openbaar bestuur, politiek en overheidsfinanciën vormen samen de Raad voor de financiële verhoudingen. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en hun maatschappelijke ervaring. De leden van de Raad worden bij Koninklijk Besluit benoemd.

Werkwijze

De Raad kan zowel gevraagd als ongevraagd advies uitbrengen. De adviezen hebben betrekking op het gemeente- en provinciefonds, het belastinginstrumentarium en op specifieke uitkeringen. De adviezen bestrijken nagenoeg alle beleidsterreinen. En het kan daarbij zowel om het beleid als om de uitvoering gaan. Bij het voorbereiden van zijn adviezen neemt de Raad kennis van de opvattingen van mensen en organisaties die inhoudelijke kennis en/of ervaring hebben op het desbetreffende beleidsterrein.

Ook via andere activiteiten (publicaties, bijeenkomsten) levert de Raad een bijdrage aan het politiek- bestuurlijke en maatschappelijke debat. De Raad besteedt in de adviezen in het bijzonder aandacht aan de uitgangspunten van de financiële verhoudingen, de beleids- en bestedingsvrijheid en de risico’s.

Ook is er aandacht voor de aspecten rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en transparantie.

Secretariaat

Een secretariaat ondersteunt de Raad voor de financiële verhoudingen (en de Raad voor het openbaar bestuur). De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad.

Het jaarlijkse Werkprogramma en actuele ontwikkelingen geven richting aan de werkzaamheden.

Adresgegevens

Bezoekadres: Korte Voorhout 7, Den Haag Postadres: Postbus 2001, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540

E rob-rfv@rob-rfv.nl

Twitter: https://twitter.com/Rob_Rfv www.rob-rfv.nl

Alle adviezen en andere publicaties zijn te vinden op www.rob-rfv.nl.

ISBN 978-94-91739-00-2

Tussen betalen en bepalen

Publieke bekostiging van maatschappelijk initiatief

Rfv

Inhoud

Voorwoord 5

Samenvatting 7

1 Inleiding en probleemstelling

1.1 Aanleiding 11

1.2 Probleemstelling 11

1.3 Afbakening, definities en terminologie 13

1.4 Leeswijzer 16

1.5 Verantwoording werkwijze 17

2 Tussen betalen en bepalen

2.1 Inleiding 19

2.2 Publiek geld verplicht 19

2.3 Rolzuiverheid en distantie 20

2.4 Publiek risico 21

2.5 Het primaat van de raad of van de straat? 23

2.6 Belemmering of passend arrangement? 24

2.7 Publiek belang betekent nog geen publieke bekostiging 25

2.8 Verantwoording 25

2.9 Conclusies 27

3 Maatschappelijk initiatief publiek bekostigd

3.1 Inleiding 29

3.2 Theorie en empirie 29

3.3 De praktijk 30

3.4 Bevindingen 31

3.5 Beschrijving van bekostigingsvormen 35

3.6 Conclusies 35

4 De betekenis van vermaatschappelijking voor het stelsel van financiële verhoudingen

4.1 Inleiding 57

4.2 Redenen voor overheidsinterventie 57

4.3 Taakverdeling 58

4.4 Bekostiging van publieke taken 60

4.5 Slotbeschouwing 63

5 Conclusies en aanbevelingen

5.1 Conclusies 65

5.2 Aanbevelingen 66

Bijlage 1

Adviesaanvraag 69

Bijlage 2

Literatuur 75

Bijlage 3

Overzicht gesprekpartners 82

Bijlage 4

Samenstelling Raad voor de financiële verhoudingen 84

Voorwoord

De verhoudingen tussen publiek en privaat, tussen overheid en maatschappij, zijn permanent in beweging. In toenemende mate betreden maatschappelijke initiatieven domeinen die lange tijd als publiek werden beschouwd. Tegelijkertijd bezinnen overheden zich op hun takenpakket en rolopvatting. Deze bewegingen sluiten op papier op elkaar aan en de praktijk leert dat ze een bron zijn van grote verwachtingen. Enerzijds valt loslaten als bestuurlijke discipline niet mee, anderzijds zijn de reflexen om terug te vallen op de overheid als het zelf niet lukt, hardnekkig.

De overheid is er om gemeenschappelijke belangen te realiseren, maar heeft daarop niet het monopolie. Ook bedrijven, maatschappelijke organisaties en (groepen van) burgers kunnen werken aan gemeenschappelijke doelen. Gemeenschappelijke belangen kunnen onder andere worden gerealiseerd door de inzet van publieke middelen voor maatschappelijke initiatieven. Waar publiek en privaat samenkomen ter behartiging van publieke belangen ontstaan nieuwe vraagstukken en werkvormen. Deze staan centraal in dit advies.

Vanuit zijn taak om te adviseren over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur alsook over een evenwichtige verdeling van publieke middelen, geeft de Raad voor de financiële verhoudingen in samenwerking met de Raad voor het openbaar bestuur met dit advies nader invulling aan hun eerdere bevindingen rond nieuwe verhoudingen tussen burger en bestuur.

Lag de nadruk in het rapport Verdelen, vertrouwen en verantwoorden (2011) op de mogelijke effecten van horizontalisering, in dit advies staat vermaatschappelijking centraal. Naast de vraag of vermaatschappelijking van invloed is op de financiële verhoudingen, gaat dit advies nader in op de wijze waarop overheden met publiek geld een bijdrage leveren aan maatschappelijk initiatief.

Het gaat dan om meer dan het verstrekken van een subsidie. Het betreft vraagstukken rond de herschikking van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken. Eigenaarschap, risico en zeggenschap krijgen een nieuwe betekenis.

Ook de overheid zelf is te beschouwen als een maatschappelijk initiatief. Een gezamenlijk aangelegde dijk tegen natte voeten is een sterk versimpeld maar onverminderd krachtig beeld wanneer het gaat om de essentie van een samenleving: samen kan je iets tot stand brengen wat individueel niet lukt. Tussen de eerste dijk en de geformaliseerde publieke taak van dit moment liggen eeuwen, waarin overheden en gezamenlijke initiatieven van burgers eigen logica en competenties ontwikkelden. De competenties van beide domeinen vullen elkaar aan indien de onderlinge afstand kan worden overbrugd. Voor het oplossen van ingewikkelde vraagstukken is het de kunst de flexibiliteit van maatschappelijke initiatieven te combineren met de waarborgen van het overheidsbestel.

Bij de voorbereiding van dit advies zag de Raad dat op vele plaatsen in het land overheden en initiatieven elkaar weten te vinden en intensief samenwerken. Door publieke bekostiging kunnen initiatieven uitstijgen boven de mogelijkheden van de initiatiefnemers en ontstaat maatschappelijke

meerwaarde. Vanuit een gedeeld belang wordt gewerkt aan lokale en regionale vraagstukken. Dat is vaak niet eenvoudig. Er staan wetten in de weg noch praktische bezwaren, maar er is niet langer een vaste relatie tussen betalen en bepalen. Om die reden zijn rolzuiverheid en heldere communicatie over wensen en verwachtingen belangrijke voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking tussen overheden en initiatieven.

De Raad voor de financiële verhoudingen werkte bij de voorbereiding nauw samen met de Raad voor het openbaar bestuur. De gezamenlijke voorbereiding stond onder leiding van de heer prof.

dr. M.A. Allers (Rfv) en de heer prof.dr. M.J.G.J.A. Boogers (Rob). Dit project werd vanuit de staf ondersteund door Kirsten Veldhuijzen MSc, drs. Eric Laken, mr. Gerber van Nijendaal, dr. Marjolijn Blom en Floor Kleemans BSc. Wij danken Hans van Emmerik MSc en mr. Robert ’t Hart voor het delen van hun kennis van theorie en praktijk rond risico en lokaal bestuur.

De Raad voor de financiële verhoudingen,

Mr. M.A.P. van Haersma Buma, voorzitter Dr. C.J.M Breed, secretaris

Samenvatting

Dit advies geeft antwoord op de vraag of vermaatschappelijking betekenis heeft voor het financieel instrumentarium van de overheid en het stelsel van financiële verhoudingen.

Om deze vraag te beantwoorden onderzocht de Raad voor de financiële verhoudingen op welke wijze overheden met publiek geld een bijdrage leveren aan maatschappelijk initiatief en wat die betrokkenheid betekent voor het handelen van die overheden.

Bij de voorbereiding van dit advies zag de Raad dat op vele plaatsen in het land overheden en initiatieven elkaar weten te vinden en intensief samenwerken. Door publieke bekostiging kunnen initiatieven uitstijgen boven de mogelijkheden van de initiatiefnemers en ontstaat maatschappelijke meerwaarde. Vanuit een gedeeld belang wordt gewerkt aan lokale en regionale vraagstukken. Dat is vaak niet eenvoudig. Er staan wetten in de weg noch praktische bezwaren, maar er is niet langer een vaste relatie tussen betalen en bepalen. Om die reden zijn rolzuiverheid en heldere communicatie over wensen en verwachtingen belangrijke voorwaarden voor een vruchtbare samenwerking tussen overheden en initiatieven.

Financiële betrokkenheid houdt meer in dan het verstrekken van een subsidie. Het betreft vraagstukken rond de herschikking van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken. Ook eigenaarschap, risico en zeggenschap krijgen een nieuwe betekenis. Daarover gaat dit advies.

In essentie is het antwoord op de adviesvraag dat vermaatschappelijking vooralsnog geen betekenis heeft voor het financieel instrumentarium van de overheid, noch voor het stelsel van financiële verhoudingen.

Wie zich verdiept in de ’achterkant van de praktijk’ kan vaststellen dat voor overheden het bestaande financiële instrumentarium zeer effectief blijft voor het realiseren van

gemeenschappelijke belangen. Dit geldt onverminderd wanneer deze worden gerealiseerd door middel van financiële participatie in maatschappelijke initiatieven.

De Raad voor de financiële verhoudingen constateert dat ontwikkeling plaatsvindt in werk- en organisatievormen tussen overheid en maatschappij. Die ontwikkeling komt tot uitdrukking in de bekostigingsvormen die provincies en gemeenten hanteren wanneer zij maatschappelijk initiatief financieel faciliteren. Er is een grote variëteit aan samenwerkingsvormen die in dit advies systematisch in kaart is gebracht. Een overzicht van bekostigingsvormen illustreert de rijkgeschakeerde praktijk en biedt concrete handelingsperspectieven voor decentrale overheden.

Vermaatschappelijking leidt tot andere vormen van zeggenschap over de aanwending van publiek geld of geëxpliciteerd gedeeld eigenaarschap van publieke belangen. Aldus blijven overheden betrokken bij het realiseren van publieke belangen, ook buiten het publieke domein. Het huidige

stelsel van financiële verhoudingen faciliteert de veranderende verhoudingen en is er op dit moment geen aanleiding om het stelsel te herzien om reden van vermaatschappelijking alleen.

Publieke belangen die buiten de overheid belegd of geïdentificeerd zijn, kunnen een aanleiding zijn voor publieke bekostiging, maar dat hoeft niet. Financiële betrokkenheid van overheden is geen automatisme wanneer overheid en initiatief elkaar vinden in een gedeeld belang. Niet alleen leven er bij initiatieven andere behoeften dan publiek geld, er zijn ook andere manieren waarop overheden initiatieven tegemoet komen. Overheden zijn belangrijk voor maatschappelijke initiatieven. Niet alleen omdat zij in coproductie met die initiatieven publieke belangen realiseren, maar ook omdat zij bijdragen aan de continuïteit van initiatieven, bijvoorbeeld door financiële ondersteuning.

De Raad is van mening dat het aan de individuele overheid is om te bepalen of en zo ja welke initiatieven zij wenst te ondersteunen en of die ondersteuning een financieel karakter dient te hebben. De door het Kabinet uitgesproken wens om maatschappelijk initiatief te ondersteunen en te faciliteren, ruimte hiervoor te scheppen en richting te geven aan het door de overheid te hanteren beleid ten aanzien van maatschappelijke initiatieven, is het meest gebaat bij het bieden van ruimte aan decentrale overheden. Naar de opvatting van de Raad leidt dat tot een pleidooi voor een globalere verdeling, een groter lokaal en een herkenbaar provinciaal belastinggebied. Decentrale overheden kunnen zo beter inspelen op maatschappelijke behoeften. De Raad wil het Rijk daarover nader adviseren.

De Raad voorziet dat als gevolg van vermaatschappelijking en decentralisaties rond natuur (provincies) en het sociale domein (gemeenten) ruimte ontstaat voor de vormgeving van nieuwe publiek-private arrangementen. Mochten overheden deze ruimte in samenwerking met maatschappelijke initiatieven willen invullen, dan biedt dit advies daar een handreiking voor.

De nieuwe relaties tussen overheden en initiatieven op zowel het fysieke als het sociale domein wil de Raad vanuit het financiële perspectief nauwgezet blijven volgen. Aldus is mogelijk snel in te spelen op de behoefte aan nieuwe financiële arrangementen, mocht de praktijk zich in die richting ontwikkelen. Inpassing in het bestaande stelsel van financiële verhoudingen dan wel het herontwerp van het stelsel ten behoeve van de toekomstbestendigheid, hebben de aandacht van de Raad.

Daarnaast neemt de Raad waar dat ook andere dan publieke geldstromen (zoals pensioengelden, private en charitatieve fondsen) worden ingezet ten behoeve van het realiseren van publieke belangen. Het kan dan gaan om de samenloop van publieke en private middelen binnen één beleidsdomein, maar ook om de effecten van privaat geld op het realiseren van publieke belangen.

Deze fenomenen vielen buiten de opzet van dit advies, maar de toenemende relevantie van deze geldstromen is voor de Raad aanleiding deze te identificeren als vervolgvraag voor nadere advisering.

1 Inleiding en probleemstelling

1.1 Aanleiding

De aanleiding voor dit advies is drieledig. De concrete aanleiding is de adviesaanvraag van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om te adviseren over de betekenis van vermaatschappelijking voor het financieel instrumentarium van de overheid.¹ Daarnaast constateerde de Raad voor de financiële verhoudingen in 2011 dat vermaatschappelijking² nieuwe eisen stelt aan overheden rond risico en verantwoording.³ Voorts was het financiële aspect een steeds terugkerend thema in de dialogen met gemeenteraden, Statenfracties, colleges en ambtenaren in vervolg op het advies van de Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen.⁴

In hun eerdere adviezen over vermaatschappelijking gingen beide Raden in op de betekenis van deze ontwikkeling, maar niet eerder werd specifiek ingegaan op de financiële aspecten. Met dit advies wordt hierin voorzien.

1.2 Probleemstelling

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vraagt de Raad voor de financiële verhoudingen “wat de veranderende verhoudingen in de samenleving betekenen voor het financieel instrumentarium van de overheid om maatschappelijke initiatieven te ondersteunen en te faciliteren”, met de suggestie de expertise van de Raad voor het openbaar bestuur te betrekken in het advies.

Deze vraag gaat uit van de wens of noodzakelijkheid dat publiek geld maatschappelijke initiatieven ondersteunt. Het is naar het oordeel van de Raad aan de individuele overheid om te bepalen of en zo ja welke initiatieven zij wenst te ondersteunen en of die ondersteuning een financieel karakter dient te hebben. Het takenpakket van de decentrale overheden enerzijds en de schaal en oriëntatie van initiatieven anderzijds brengt met zich mee dat provincies en gemeenten intensief bezig zijn met dit vraagstuk, zo nam de Raad waar bij de voorbereiding van dit advies. Alle gemeenten en provincies hebben aansprekende voorbeelden uit de dagelijkse praktijk die illustreren welke werkvormen mogelijk zijn. Deze publiek-private samenwerking bevindt zich grotendeels in een experimenteel stadium, zeker wanneer die wordt afgezet tegen de decennialange ervaring met subsidieverlening aan geïnstitutionaliseerde partijen of publieke taakuitvoering. Tegelijkertijd is het de vitale samenleving in vol bedrijf, met alle verwachtingen en teleurstellingen die daarbij horen.

Wie zich verdiept in de ’achterkant van de praktijk’ kan vaststellen dat voor overheden het bestaande financiële instrumentarium zeer effectief blijft voor het realiseren van

1 Zie bijlage 1 Adviesaanvraag

2 Hiervan is sprake wanneer het oplossen van maatschappelijke vraagstukken onderwerp wordt van particulier initiatief en/of ondernemingszin, al dan niet in coproductie met een overheid. Rfv (2011), pag. 64 e.v.

3 Ibidem, pag. 80 4 Rob (2012a)

gemeenschappelijke belangen. Dit geldt onverminderd wanneer deze worden gerealiseerd door middel van financiële participatie in maatschappelijke initiatieven. Publieke bekostiging doet initiatieven uitstijgen boven de individuele mogelijkheden van de deelnemers, met een groter maatschappelijk rendement als resultaat, maar is even vaak de eerste stap om een ontwikkeling van de grond te krijgen. Zo valt op dat in het ruimtelijke domein veel initiatieven, ook zonder publieke financiering, tot bloei komen, terwijl dat rond zorg (nog) minder het geval is.⁵

De minister verzoekt de Raad advies uit te brengen over de betekenis van de veranderende verhoudingen in de samenleving voor het financieel instrumentarium van de overheid. De Raad acht het te vroeg voor een allesomvattende beoordeling van het gehele financiële instrumentarium van overheden als gevolg van vermaatschappelijking. De discussie hierover is levendig⁶, maar theorievorming en empirie zijn nog schaars en het experimenteergehalte van de zich ontwikkelende praktijk is hoog. Ook voor het in kaart brengen hoeveel publiek geld in initiatieven omgaat, is het nog te vroeg. Naar het oordeel van de Raad is op dit moment de zeggingskracht van de herverkaveling van taken en rollen groter dan die van het bedrag dat daar op dit moment mee gemoeid is.

Daar komt bij dat tegelijkertijd met de vermaatschappelijkingstrend een decentralisatie van taken, middelen en verantwoordelijkheden naar gemeenten op het terrein van maatschappelijke zorg, participatie en jeugd plaatsvindt met een omvang die zijn weerga niet kent. Deze taakoverdracht is ingrijpend voor de bestuurlijke, financiële en maatschappelijke verhoudingen. Het betreft een transformatieopgave waar niet alleen een budget van in totaal 10 miljard mee gemoeid is, de operatie gaat gepaard met een versobering van het voorzieningenniveau en een verandering in aanspraken van burgers op de overheid. Als gevolg hiervan zullen de verhoudingen tussen burger en de overheid als geheel, sterk wijzigen. Immers, verzekerde rechten op nationaal niveau worden ingeruild voor voorzieningen, waarvan de inhoud, beschikbaarheid en reikwijdte worden bepaald door lokale democratische besluitvorming en beschikbaarheid van middelen.

Doordat rechten van burgers worden ingeruild voor voorzieningen door gemeenten, ontstaat er ruimte voor de vormgeving van arrangementen die er eerder niet was. Het uitvoeren van aanspraken op individuele rechten op zorg en hulp laat weinig ruimte voor maatschappelijk initiatief, terwijl decentralisatieparadigma’s als de publieke voorziening, eigen kracht en lokaal maatwerk daarvoor meer mogelijkheden bieden. Zo ontstaat in het sociale domein ruimte waarbinnen nieuwe initiatieven, al dan niet met winstoogmerk, zich zouden kunnen ontwikkelen. Al is het nog te vroeg om uitspraken te doen over de feitelijke invulling daarvan.⁷

5 SCP (2008)

6 Zie bijlage 2: Literatuur 7 Putters (2013)

Dit advies borduurt voort op de bevindingen uit de heroriëntatie op het stelsel van financiële verhoudingen⁸ en de dialogen in het land die de Raad voor het openbaar bestuur voerde in het kader van zijn visie op vermaatschappelijking, Loslaten in vertrouwen.⁹ De adviesvraag “wat de veranderende verhoudingen in de samenleving betekenen voor het financieel instrumentarium van de overheid om maatschappelijke initiatieven te ondersteunen en faciliteren” ¹⁰ wordt beantwoord door nader in te gaan op een aantal vraagstukken en inzicht te geven in de manier waarop overheden hun relaties met initiatieven vormgeven.

De probleemstelling van dit advies is dan ook:

Welke vraagstukken ontstaan bij de publieke bekostiging van maatschappelijk initiatief?

Op welke wijze geven overheden publieke bekostiging van maatschappelijk initiatief vorm?

De vraagstukken die de Raad identificeerde zijn zeggenschap, eigenaarschap, verantwoording en risico, de betekenis van vermaatschappelijking voor de financiële verhoudingen en de vormgeving van publieke bekostiging van maatschappelijke initiatieven.

1.3 Afbakening, definities en terminologie

Overheden zijn in vele sectoren van de maatschappij dominant waar het gaat om sturen met geld of beslissen over financiële arrangementen. Ze zijn in vele domeinen beslissingsbevoegd, ook zonder dat publieke middelen direct in het geding zijn. Voorbeelden daarvan zijn het verbindend verklaren van CAO’s, bankentoezicht, de regulering van hypotheekverstrekking of de invoering van de euro. Anderzijds spelen charitatieve instellingen, pensioenfondsen, het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld een belangrijke rol in de realisatie van publieke belangen.

Dit advies beperkt zich tot de publieke bekostiging van maatschappelijke initiatieven door de twee met algemeen bestuur belaste decentrale overheidslagen in Nederland. Het gaat dan om de overdracht van financiële middelen aan maatschappelijke initiatieven met of zonder winstoogmerk, waar een besluit van een provincie of een gemeente aan ten grondslag ligt. Aangezien het financieel instrumentarium breder is, zijn ook afgeleide vormen van directe geldoverdracht betrokken. Het betreft dan bijvoorbeeld lokale fiscale maatregelen of fondsvorming.

De focus in dit advies ligt bij de vraagstukken rond de overdracht en aanwending van publiek geld (spending) ter realisatie van publieke belangen. Het vergaren van geld door overheden (funding) passeert zijdelings de revue (hoofdstuk 4). Hoewel bij maatschappelijke initiatieven beide aspecten aan de orde kunnen zijn, ligt in dit advies de nadruk op de financiële betrokkenheid in de vorm van geldoverdrachten van publieke naar private domeinen.

8 Rfv (2011) 9 Rob (2012a)

10 Zie bijlage 1 Adviesaanvraag

Wat is maatschappelijk initiatief?

Het definiëren van het begrip ‘maatschappelijk initiatief’ is complex. Strikt genomen is nagenoeg elke gezamenlijke activiteit vóór de voordeur te scharen onder de term ‘maatschappelijk initiatief’:

mensen ondernemen van alles waar zijzelf of hun omgeving beter van worden, ongeacht of de maatschappij in zijn geheel ook wel vaart bij die activiteiten. Activiteiten waarbij de negatieve effecten van privaat initiatief worden afgewenteld op het collectief (criminaliteit, ongezonde leefstijl, vervuiling etc.) zijn daarvan te onderscheiden, maar overeenstemming over wat ‘maatschappelijk’ is, of (collectief) eigenbelang, is minder eenvoudig. Dit komt ook doordat de term ‘maatschappelijk’ in de loop der tijd een normatieve lading kreeg; iets wat ‘maatschappelijk’ is, is niet alleen in objectieve zin iets ‘van de maatschappij’, maar ook ‘goed’.

En dan is er nog het verschil in interpretatie naar plaats en tijd. Wat in de ene gemeente beschouwd wordt als een maatschappelijk initiatief, is in de andere vast onderdeel van het reguliere

maatschappelijk verkeer tussen individuen of partijen waar geen enkele overheid bemoeienis mee heeft. Dit is onder meer af te leiden uit het verschil in gebruik van voorzieningen. Zelfs binnen een klein land als Nederland bestaan relatief grote verschillen in de mate waarin burgers bij zorgvragen een beroep doen op de overheid. Deze verschillen zijn soms diepgeworteld in de samenleving.

Dan is er nog de duiding in de tijd. Zoals Van Twist¹¹, het SCP¹² en de WRR beschrijven, is het aantal inwoners dat actief iets doet voor de samenleving groot en is dat geen nieuw fenomeen, maar is de aandacht ervoor wel toegenomen.¹³ De ontwikkeling van de overheid zelf, initiatieven als de Maatschappij tot nut van het Algemeen, Fonds 1818, vakbonden, leeszalen, jeugdhulp, de ANWB of Natuurmonumenten zijn alle te beschouwen als maatschappelijke initiatieven. Hedendaagse voorbeelden hiervan zijn voedselbanken, zorg- en energiecoöperaties, lokale gemeenschapsfondsen en wijkbedrijven.

Een definitie naar juridische vorm, financieel aspect of kwantitatief criterium is niet mogelijk, aangezien maatschappelijke initiatieven zich kenmerken door vormvrijheid en informele structuren.

Ze zijn derhalve niet via ‘harde’ criteria te selecteren.

Om enerzijds toch het onderwerp van dit advies af te bakenen en anderzijds tegemoet te komen aan de grote variatie in verschijningsvormen, is ervoor gekozen zelfkwalificering door

initiatiefnemers te betrekken in de definitie. Met ‘maatschappelijk initiatief’ worden daarom die activiteiten aangeduid, waarbij (groepen van) burgers zich inzetten voor een taak of belang waar zij zelf een publieke waarde aan toekennen.

11 Van Twist e.a. (2014) 12 SCP (2009)

13 WRR (2012), Rob (2012), RMO (2013)

Deze definitie berust op twee benaderingen. De eerste betreft de rolverdeling tussen overheid en samenleving zoals die wordt gehanteerd bij het begrip ‘voorwaardenscheppende staat’ op de wijze die Van der Meer uitwerkt in zijn oratie: “Een enabling state kan dan omschreven worden als een staat waarbij het openbaar bestuur (bestaande uit het geheel van overheden en andere instanties bekleed met publiek gezag) de randvoorwaarden schept voor een ordentelijk maatschappelijk verkeer, waarbij de samenleving zelf vorm geeft aan de invulling en uitvoering van de eigen en gedeelde belangen.”¹⁴

De tweede is ontleend aan het publieke waardebegrip dat Mark Moore in 1995 introduceerde voor het betekenis geven aan het handelen van publieke organisaties. Hij definieert publieke waarde, ook wel maatschappelijke meerwaarde, als de waarde die publieke organisaties toevoegen aan de maatschappij. Wat die waarde is of waar die uit zou moeten bestaan, wordt vastgesteld in deliberatie met de omgeving, waarbij aan de (lokale) politiek en inwoners een belangrijke stem toekomt.¹⁵

Aldus is de publieke waarde van initiatieven te definiëren als de bijdrage die initiatieven leveren aan de samenleving. Zelfkwalificering door de initiatiefnemers staat hierbij op de voorgrond, deliberatie met de omgeving, waaronder de politiek, is pas aan de orde wanneer een initiatief zich institutionaliseert tot een maatschappelijke organisatie of een beroep doet op het politieke bestuur voor geld of ruimte.

Definities en terminologie

Met de afbakening door het besluitbegrip beperkt dit advies zich tot het overhedenperspectief, waarbij de nadruk ligt op de handelingsperspectieven van en voor decentrale overheden. Ten behoeve van de leesbaarheid worden niet steeds beide bestuurslagen genoemd of onderscheiden.

Gemeenten en provincies hebben elk een eigen oriëntatie op en omgang met de samenleving, maar met betrekking tot de thematiek van dit advies zijn de overeenkomsten tussen beide bestuurslagen groter dan de verschillen.

In dit advies wordt naast het gebruik van de algemene term ‘overheid’ ook meer specifiek verwezen naar ‘de politiek’, ‘het bestuur’ en ‘het politieke bestuur’. Wanneer in dit advies wordt gesproken over de politiek, worden de volksvertegenwoordigende organen de gemeenteraad, Provinciale Staten en de Tweede en Eerste Kamer als ook hun leden bedoeld. Het bestuur duidt op de bestuurlijke organen die wij in dit land hebben: het college van burgemeester en wethouders, Gedeputeerde Staten en het Kabinet. Wanneer politiek en bestuur samen worden genomen tot ‘het politieke bestuur’ gaat het om het samenstel van gekozen politici en bestuurders.

De ministeriële adviesaanvraag spreekt van ‘financieringsarrangementen’ en in het rapport Verdelen, vertrouwen verantwoorden hanteert de Rfv zowel de terminologie ‘alternatieve financiering’ als

‘alternatieve bekostiging’ omdat dit samenhangt met de wijze waarop uit materiaal van derden

14 Van der Meer (2012), pag. 10

15 Moore (1995), Geuijen (2014), pag. 87-96

wordt geciteerd. In dit advies wordt zo veel mogelijk de term ‘bekostiging’ gebruikt. Het onderscheid tussen bekostiging en financiering houdt verband met het al dan niet realiseren van financieel rendement. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen geld uitgeven ter realisatie van een publiek doel (bekostiging) en het doen van een investering (financiering), dat ook een publiek doel kan dienen. Het gehanteerde perspectief in dit advies is dat van overheden in hun rol van bekostiger, vandaar de dominantie van de term.

De focus op het financiële aspect brengt met zich mee dat in dit advies de scheidslijnen tussen publiek en privaat scherp worden getrokken, alsof het openbaar bestuur en de maatschappij twee werelden zijn die elkaar van grote afstand gadeslaan. Maar als er nu iets naar voren kwam in de gesprekken en contacten met overheden en initiatieven, was juist dat men elkaar in de praktijk uitstekend weet te vinden, in meer of minder formele kaders, geheel overeenkomstig de principes en mores van de netwerksamenleving. Wat overigens botsende visies en teleurstellingen over en weer niet uitsluit. De informele wijze waarop overheden deelnemen aan netwerken en initiatieven komt onder andere tot uiting in het ter beschikking stellen van mensuren en materiaal; onder het helpen aanleggen van menig stadsakker ligt geen collegebesluit maar een gesprek ten grondslag.

Samenvattend kan worden gesteld dat de Raad met dit advies een nog relatief onontgonnen terrein in kaart brengt, zowel wat de praktijk als de wetenschap betreft, om daarmee te voorzien in de behoefte aan handelingsperspectieven voor beleid en uitvoering op verschillende niveaus van het Nederlandse openbaar bestuur.

1.4 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 gaat in op de context van financiële participatie. Zo wordt ingegaan op eigenaarschap, het politieke primaat, verantwoording en risico. Is het primaat van de raad of van de straat als het gaat om aanwending van publiek geld via een maatschappelijk initiatief? Als de raad geld beschikbaar stelt, hoe ver reikt haar zeggenschap dan? Past de logica van kaderstelling en controle door gemeenteraden en Staten nog langer, wanneer bestuurders het algemeen belang borgen via niet-geïnstitutionaliseerde gelegenheidscoalities?

De vormgeving van publieke bekostiging van maatschappelijk initiatief is het onderwerp van hoofdstuk 3. Verschillende werkvormen en constructies zijn geïnventariseerd en worden als matrix gepresenteerd. Dit hoofdstuk is de basis van dit advies en fungeert als handreiking aan gemeenten en provincies voor concrete handelingsperspectieven.

In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de betekenis van vermaatschappelijking voor de financiële verhoudingen en de redenen van overheidsinterventie vanuit economisch perspectief. Het borduurt voort op de bevindingen van de Rfv in zijn rapport Verdelen, vertrouwen en verantwoorden.¹⁶,

16 Rfv (2011)

In hoofdstuk 5 worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan met betrekking tot de verschillende vraagstukken. Centraal staat het antwoord op de adviesvraag en wat hiervan de betekenis is voor het Rijk en de decentrale overheden.

1.5 Verantwoording werkwijze

Voor de totstandkoming van dit advies is naast literatuuronderzoek en het napluizen van websites van initiatieven en overheden, vooral veldwerk verricht. Decentrale overheden en maatschappelijke initiatieven zijn bevraagd over de wijze waarop zij hun relaties vormgeven en in welke financiële arrangementen die samenwerking vorm krijgt. Ook zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van diverse wetenschappelijke disciplines.

2 Tussen betalen en bepalen

2.1 Inleiding

Is het primaat van de raad of van de straat als het gaat om aanwending van publiek geld via een maatschappelijk initiatief? En als de raad geld beschikbaar stelt, hoe ver reikt haar zeggenschap dan? Wat het betekent voor overheden wanneer publiek geld zijn weg vindt naar maatschappelijke initiatieven, komt in onderstaande paragrafen aan de orde.

2.2 Publiek geld verplicht

Het is een belangrijke rol van een decentraal bestuurder: hij of zij is uitgenodigd door inwoners, bedrijven of instellingen of een combinatie daarvan, om in een vrolijk-plechtig ritueel de start te bezegelen van een initiatief. De uitnodiging is aanvaard omdat het initiatief bijdraagt aan welzijn of welvaart in de regio, de gemeente of de wijk. Woorden van waardering, dank en aanmoediging gaan over en weer. Met dit ritueel bezegelt een bestuurder de publieke waarde of het belang dat met het initiatief gediend wordt. De bestuurder staat daar immers niet namens zichzelf, maar als vertegenwoordiger van de samenleving waar het initiatief uit voortkomt.

En of het nu een wijkbedrijf¹⁷ betreft of een zorginitiatief waar jongeren die buiten formele zorgkaders vallen, toch op weg geholpen worden¹⁸, ze zijn alle te kwalificeren als maatschappelijk initiatief. Inwoners, in hun rol van vrijwilliger, (sociaal) ondernemer of werknemer, zetten zich in voor een taak of belang waar zij zelf een publieke waarde aan toekennen. Het initiatief kan alle mogelijke vormen aannemen; er is wel of geen winstoogmerk, het is een rechtspersoon of een gelegenheidscoalitie.

De bestuurder die met zijn of haar aanwezigheid de maatschappelijke meerwaarde van het initiatief benadrukte, vertrekt, al dan niet voorzien van bloemen of een streekproduct. De vrijblijvende aanmoediging die van het ritueel uitgaat, krijgt een andere lading wanneer het bestuur dat een vertegenwoordiger afvaardigde, publieke middelen aan het initiatief toekende. De financiële betrokkenheid leidt ertoe dat de mechanismen die het openbaar bestuur kenmerken, zich gaan manifesteren rond het initiatief. Vrijblijvende aanmoediging verwordt - ook onbedoeld - tot sturing: publiek geld verplicht. Tot publieke verantwoordingslogica, tot oordelen over doelmatigheid en efficiëntie. Goed bestuur impliceert dat gemeenteraden en Staten hun kaderstelling en democratische controle niet ontnomen wordt, terwijl rekenkamers in staat moeten worden gesteld tot oordelen over doeltreffendheid en rechtmatigheid. Het is de vraag in hoeverre de initiatiefnemers die zich eerder het eigenaarschap van een publiek belang toe-eigenden¹⁹ nog langer eigenaar zijn of zich dat voelen. Door publieke bekostiging, hoe laag het bedrag ook, gaat het initiatief deel uitmaken van het waardenstelsel van het publieke domein.

17 Bijvoorbeeld www.wijkonderneming.nl, www.bewonersbedrijven.nl 18 Bijvoorbeeld www.deoverbrugging.nl

19 RMO (2014)

De vraag wie bepaalt wat er met het geld gebeurt waarmee de overheid het initiatief ondersteunt, wordt relevant.

2.3 Rolzuiverheid en distantie

Waar publiek en privaat elkaar vinden in een gedeeld belang, ontstaan coproducties met gedeelde verantwoordelijkheid, die onder meer tot uitdrukking komt in financiële betrokkenheid van partijen. Voor het oplossen van ingewikkelde vraagstukken is het de kunst de flexibiliteit van maatschappelijke initiatieven te combineren met de waarborgen van het publieke bestel. Daarvoor is nodig dat beide domeinen rolzuiverheid en een zekere distantie nastreven. Rolzuiverheid bestaat uit transparantie over vanuit welke verantwoordelijkheid partijen bijdragen aan het bereiken van maatschappelijke doelen. Distantie houdt in dat partijen de wederzijdse (on)mogelijkheden onderkennen en zo handelen dat competenties elkaar aanvullen.²⁰

Aldus erkennen initiatief en overheid een onderlinge afhankelijkheidsrelatie, maar zij claimen geen eigenaarschap ten opzichte van elkaar. Wel delen ze eigenaarschap ten aanzien van de gedeelde opgave en expliciteren ze verantwoordelijkheden. Financieel bijdragen aan een initiatief resulteert dan ook niet in eigenaarschap van het initiatief. De mate waarin een overheid zich eigenaar beschouwt, wordt bepaald door de eigen rolopvatting, niet door de wijze of hoogte van de bekostiging. Voor een deel ligt de rol van de overheid vast in regelgeving: ook het aan inwoners overgedragen zwembad moet voldoen aan eisen van brandveiligheid.

Wanneer een initiatief nauw aansluit op het bestaande beleid, dan vindt de bekostiging ervan hierin zijn rechtvaardiging. Het initiatief wordt een voertuig voor beleid en dat is niet bezwaarlijk, zolang initiatief en overheid het in hoge mate eens zijn over het beoogde doel en rolzuiverheid en distantie betrachten. Deze benadering draagt ook bij aan het overbruggen van de verschillen in logica tussen overheid en initiatief. Besturen gaat over richting geven, problemen temmen en doelen realiseren.

Dat zijn activiteiten met een, idealiter, lineair karakter. Initiatieven komen onder andere voort uit de behoefte ‘dat er zoiets is’ en ze blijven bestaan zolang ze in die behoefte voorzien. Het doel is het bestaan van het initiatief zelf, zonder dat daar per se een strategie of smart geformuleerde doelen aan ten grondslag liggen. Initiatieven gaan teloor zodra de behoefte niet langer bestaat of het beoogde doel werd gerealiseerd. Zoals de praktijk uitwijst, ondersteunen overheden initiatieven vanwege de doelen en worden ze bekostigd aan de hand van prestatieafspraken. Maar dat gebeurt evengoed op grond van het enkele feit dat ze er zijn, zonder dat een prestatie of beleidsrealisatie aan de orde is.²¹ Institutionaliseren initiatieven zich tot maatschappelijke organisaties, dan kunnen overheden daar structurele relaties mee aangaan.

Rolzuiverheid en distantie vergen zorgvuldige communicatie met alle betrokken partijen:

bestuurders dienen helder en vooraf te communiceren wat de aard en omvang is van hun betrokkenheid en vooral ook waar die ophoudt.

20 Zie o.a. de overheidsparticipatietrap, Rob (2012) 21 Hiervoor wordt de zgn. ‘waarderingssubsidie’ gebruikt.

Dit betekent niet dat hun maatschappelijke aanspreekbaarheid afneemt, wel dat zij hun doen en laten adequaat verantwoorden.

Zoals de grote variatie van bekostigingsvormen in hoofdstuk 3 aantoont, is het goed mogelijk door de vormgeving van ondersteuning een rolopvatting tot uitdrukking te brengen. Wanneer raden en Staten het algemeen belang borgen via niet-geïnstitutionaliseerde gelegenheidscoalities en hun dagelijks bestuur controleren op de uitvoering daarvan, hebben zij rekening te houden met de logica die initiatieven kenmerkt. Het gaat niet om beleidsuitvoerders, maar partijen waaraan men zich verbindt vanuit een gedeelde visie of omdat het bestaan als zodanig een publieke waarde vertegenwoordigt. Zo blijft een initiatief eigendom van de lokale of regionale samenleving waar het uit voortkwam en kan het politieke bestuur de eigen taken en verantwoordelijkheden waarmaken.

2.4 Publiek risico

De omgang met maatschappelijke initiatieven roept vragen op omtrent de risico’s van overheden.

Initiatieven zijn immers geen vrijblijvende variaties op het maatschappelijk middenveld, maar wezenlijk andere entiteiten die zich kenmerken door flexibiliteit en betrokkenheid, maar evenzeer door discontinuïteit en persoonlijke relaties.

Vraagstukken over maatschappelijke ordening kunnen het best benaderd worden vanuit de vraag wat de overheid kan doen, dan vanuit de vraag wat zij moet doen.²² De uitdaging is om de balans te vinden tussen wat van de overheid wordt verwacht in de omgang met risico’s rond initiatieven en waar maatschappelijk initiatief de volle verantwoordelijkheid draagt, risico’s inbegrepen.

Bestuurlijk handelen is keuzes maken. Besturen betekent woekeren met ruimte, tijd, geld en vrijheden. Deze keuzes werken door in de risicodiscipline van een decentrale overheid. De maatschappelijke aanspreekbaarheid die de decentrale politiek kenmerkt²³, leidt ertoe dat bestuurders en raadsleden op alles wat in hun omgeving gebeurt, worden aangesproken. Dit geldt ook voor deelneming in of ondersteuning van initiatieven, waardoor ook beperkte (financiële) facilitering een groot politiek-bestuurlijk effect kan hebben: wie mee doet voor een deel, is aanspreekbaar op het geheel.

Dit mechanisme roept belemmeringen op rond publieke bekostiging. Successen kunnen gedeeld worden en stralen af op alle betrokken partijen. Maar als onverhoopt doelen niet worden bereikt, is het politieke bestuur formeel niet méér probleemeigenaar dan voortvloeit uit haar rol. Materieel ligt dit anders. De reflex die optreedt bij allerhande tegenslag in de publieke ruimte, en dus ook rond maatschappelijk initiatieven, is “wat gaat de wethouder/gedeputeerde hieraan doen?”

Deze reflex en het inzicht in het mechanisme van aanspreekbaarheid, dragen bij aan een groot risicobewustzijn rond initiatieven. Want aan wie en waaraan verbindt het bestuur zijn lot?

22 Rob (2012b), pag. 7

23 Tops en Zouridis (2002), pag. 36

Overheden voeren de discussie over risico’s veelal in termen van beheersbaarheid. De belangrijkste beheersmaatregel van een risico is duidelijk belegd eigenaarschap; het eigendom van een taak of belang impliceert het dragen van het bijbehorende risico, tenzij dit elders is belegd en geëxpliciteerd.

Goed bestuur, publiek én privaat, houdt ook in dat eigenaarschap en risico bij voorkeur samengaan.

Bij maatschappelijke initiatieven zal dit in eerste instantie zijn bij diegene die ook eigenaar is van het initiatief. Hier gaat het om de spanning tussen vasthouden of loslaten. De overheid kan niet altijd een ’veilig vangnet’ zijn voor het geval er iets misgaat. Maar het kan zijn dat het geven van ondersteuning een maatschappelijk initiatief net dat steuntje in de rug geeft dat nodig is.

De afweging of die risico’s voor een overheid acceptabel zijn, is er een die zij eigenstandig maakt.

In essentie wijkt de risicoafweging rond publieke bekostiging daarmee niet af van andere risicoafwegingen: het gaat om de vraag of de waarde van het participeren in een maatschappelijk initiatief opweegt tegen de (financiële) risico’s die daarmee samenhangen. Van belemmeringen rond publieke bekostiging om reden van risico alleen, hoeft dan ook geen sprake te zijn.

In zijn advies over openbaar bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding²⁴ betoogde de Raad voor het openbaar bestuur dat over risico’s vaak wordt gedacht in termen van voorkomen of elimineren.

De overheid heeft in veel gevallen juist de taak toebedeeld gekregen om risico’s te lopen omdat die in een individuele context niet te dragen zijn. De allocatie en de aanvaardbaarheid van risico’s is onderdeel van het afwegingsproces over het al dan niet faciliteren van een maatschappelijk initiatief.

Financieel risico

De betrokkenheid van overheden kan zich vertalen in zuiver financiële risico’s. Het betreft dan risico’s als gevolg van openeinderegelingen of door het inroepen van garanties bij het teloorgaan van een maatschappelijk initiatief, het niet meer terug kunnen betalen van de lening die als startkapitaal is verstrekt, enzovoort. Omdat decentrale overheden niet failliet kunnen gaan vormen ze voor derden een ideale achtervang en kunnen ze tegen lage rentevergoedingen leningen aangaan. Het aangaan van garanties werd lange tijd gezien als een veilige en goedkope manier van overheidsinterventie. Recente gebeurtenissen rond (dreigende) faillissementen, bijvoorbeeld van woningbouwcorporaties, tonen aan dat garanties niet zonder financiële risico’s zijn. Bij de dreigende teloorgang van een initiatief, kan de publieke waarde die daarmee verloren gaat een reden zijn voor een overheid om te besluiten tot instandhouding door middel van publieke bekostiging.

Decentrale overheden zijn verplicht in de paragraaf over het weerstandsvermogen de risico’s te inventariseren (risicoparagraaf) en de mogelijkheden om die risico’s op te vangen (weerstandscapaciteit) te benoemen. Bij de budgettaire risico’s horen ook de gevolgen die voortvloeien uit de samenwerking met derden, de verbonden partijen. Decentrale overheden kennen in hun financiële verslaglegging een aparte paragraaf verbonden partijen. Bij verbonden partijen gaat het om organisaties waarbij er sprake is van een bestuurlijke zeggenschap en/of sprake is van een financieel belang. Dat financieel belang kan er in bestaan dat het ter beschikking gestelde

24 Rob (2012b)

bedrag (lening) niet meer verhaalbaar is of dat er aansprakelijkheid ontstaat als de organisatie haar verplichtingen niet nakomt. De decentrale overheid draagt dan ook het financiële risico. Bij garanties dient een realistisch inzicht te bestaan in de mogelijke omvang van een te lijden verlies en het beslag daarvan op de gemeentelijke middelen.

Het optreden van een gemeente of provincie als bankier of borg is niet een primaire overheidstaak.

Financieringssteun is alleen mogelijk voor de uitvoering van de publieke taak. Bij activiteiten die hier boven uit gaan is het verwijt van staatssteun reëel. Gemeenteraad en Provinciale Staten bepalen het kader van de publieke taak. Dat is de context voor betalen, daaronder begrepen het verstrekken van leningen en garanties aan instellingen die, in de beleidsvisie van het bestuur, bijdragen aan de invulling van de publieke taak.

2.5 Het primaat van de raad of van de straat?

Op het moment dat initiatiefnemers een publieke waarde toekennen aan hun activiteiten, is het vanwege de jarenlange dominante aanwezigheid van de overheid als maatschappelijke probleemoplosser pur sang, een automatisme dat óf door politieke agendering, óf door het openbaar bestuur zelf, de vraag wordt opgeworpen of het initiatief ‘hier wel over gaat’. Betreft het geen taak of belang die de lokale of provinciale politiek aan zich zou moeten trekken? Het eigenaarschap van een taak wordt als het ware opgeëist.

Het antwoord op de vraag waar het primaat ligt, is in principe de uitkomst van een maatschappelijk debat. Dat geldt zeker voor taken die niet bij wet of in medebewind, bij decentrale overheden zijn belegd. Provincie- en Gemeentewet kennen het principe van de ‘open huishouding’²⁵, waardoor overheden vrij zijn in het tot hun taak rekenen van een opgave of belang, zo lang hogere regelgeving niet anders bepaalt. Aldus bepaalt de provinciale/lokale democratie zelf waar zij over gaat.

Deze autonomie biedt alle ruimte om met maatschappelijke initiatieven samen te werken,

activiteiten over te dragen of de uitvoering van beleid buiten institutionele kaders te beleggen, maar daaruit volgt niet als vanzelf waar het primaat ligt. Het primaat ligt daar waar de samenleving van oordeel is dat het beste wordt voorzien in wensen en noden. De rol die overheden krijgen toebedeeld danwel voor zichzelf opeisen, varieert steeds.²⁶²⁷ Het debat over wie het primaat heeft rond een publiek belang vindt dan ook niet alleen plaats in raads- of Statenzaal maar juist ook daarbuiten met (groepen van) burgers die een maatschappelijke opgave tot onderwerp van hun activiteit maakten.

Dit mechanisme wordt doorbroken wanneer het een financiële betrokkenheid van de overheid betreft. Het verdelen van publiek geld is voorbehouden aan de hoogste organen binnen de democratie, waardoor het primaat van de bekostiging bij raden en Staten ligt. Vanuit het streven om de participatie van burgers te vergroten als het om publiek geld gaat, zijn er verschillende

25 Artikel 124 Grondwet, artikel 105 Provinciewet, artikel 108 Gemeentewet 26 Zie de overheidsparticipatietrap, Rob (2012)

27 Van der Steen e.a. (2013)

vormen van medezeggenschap over publiek geld ontwikkeld. Budgetmonitoring (burgers praten mee aangaande aanwending budgetten), een burgerbegroting²⁸ of competities tussen initiatieven, waarbij het winnende voorstel met publiek geld wordt gerealiseerd.²⁹ Dat zijn echter vormen van zeggenschap, die op zichzelf niet resulteren in overdracht van het financiële primaat van raden en Staten aan derden. Ze kunnen daarvoor niet in de plaats worden gesteld. Wel is mogelijk de nadere besluitvorming over de aanwending van budgetten aan (groepen van) burgers of initiatieven over te dragen, waarbij raden of Staten kaders meegeven.

2.6 Belemmering of passend arrangement?

Het is de vraag of het primaat van de raden en Staten inzake bekostiging een belemmering vormt voor initiatieven. Het verwijt over de niet op de initiatiefrijke burger of ondernemer ingestelde gemeente of provincie is immers alom aanwezig. Tegelijkertijd zien overheden belemmeringen in wet en budget voor een actieve respons op initiatieven.

In de voorbereiding van dit advies constateerde de Raad dat echter individuele wethouders en gedeputeerden een actieve rol spelen in het verbinden van beleid met initiatieven of het overdragen van taken. Ook zijn in vele collegeprogramma’s die na de raadsverkiezingen van maart 2014 werden opgesteld, aparte paragrafen gewijd aan de ruimte voor maatschappelijk initiatief en zelfdoen.³⁰ Verder komt uit het onderzoek dat ten grondslag ligt aan dit advies naar voren dat overheden die initiatieven financieel ondersteunen, daar het bestaande instrumentarium voor gebruiken. Dit instrumentarium komt voort uit bestaande wet- en regelgeving en betreft subsidies, garantstellingen, leningen en fondsen, combinaties daarvan of variaties daarop (zie hoofdstuk 3). De mogelijkheden tot maatwerk die dit instrumentarium biedt, stelt overheden in staat om relaties aan te gaan met initiatieven.

De vormgeving van subsidies van de gemeente Delft maakt het mogelijk dat ook niet op prestatie gerichte activiteiten subsidie kunnen ontvangen:

Het gemeentelijke beleid wordt voor een deel via subsidieverstrekking aan een grote diversiteit van organisaties in de stad uitgevoerd. Subsidies worden in verschillende vormen verleend:

1. Prestatiesubsidies: de prestatiesubsidie legt een relatie tussen de door de gemeente essentieel geachte activiteiten/resultaten die bijdragen aan het realiseren van de hoofddoelstelling en of beleidsdoelen van het beleid én de subsidie.

Veelal wordt de prestatiesubsidie verleend aan professionele organisaties waar

beroepskrachten worden ingezet. Met deze organisaties worden afspraken gemaakt over de te leveren producten, prestaties en kwaliteit (maatschappelijke effecten, output en

activiteiten).

28 Een burgerbegroting is een besluitvormend proces waarin burgers meedenken en onderhandelen over het verdelen van publiek geld. Zie ook Hofman (2011)

29 Bijvoorbeeld www.stadsinitiatief.nl 30 Vriesema, in NRC, 10 juli 2014

2. Waarderingssubsidies: de waarderingssubsidie beoogt de instemming en waardering van de gemeente uit te drukken voor bepaalde activiteiten waar geen, of in mindere mate, resultaatgerichte activiteiten worden geëist.

In plaats van een producten- en prestatieovereenkomst, wordt een budgetovereenkomst afgesloten. Hiermee wordt duidelijk gemaakt dat het bedrag (budget) voor het uitvoeren van de afgesproken activiteit het maximaal beschikbare subsidiebedrag is. Deze

subsidievorm is bedoeld als bijdrage in de kosten die de subsidieaanvrager denkt te hebben.

3. Incidentele subsidies: deze kunnen worden toegekend voor evenementen en incidentele activiteiten, die bijdragen aan gemeentelijke doelen.³¹

2.7 Publiek belang betekent nog geen publieke bekostiging

De verdeling van publiek geld blijft een taak van het politieke bestuur. Na de afweging van vele belangen kan tot de conclusie worden gekomen dat het faciliteren van een initiatief geen goed idee is.

Raden en Staten hebben een brede verantwoordelijkheid voor vele beleidsterreinen en kunnen tot de conclusie komen dat het algemeen belang niet gediend wordt met bekostiging. Daar kunnen allerlei redenen voor zijn: een initiatief vertegenwoordigt een te beperkt deelbelang, het na te streven belang wordt niet gezien als publiek belang, er zijn twijfels over de realisatie van de plannen, continuering van een taak in het publieke domein blijft geboden et cetera. Want waar gaat een bemoedigend financieel steuntje in de rug voor de stadsakker over in de financiële bevoordeling van een particulier deelbelang? Het oordeel daarover is een afweging die plaatsvindt in de politieke arena.

Een vergelijkbare situatie doet zich voor wanneer overheden, nu banken hoge eisen stellen aan kredietverlening, worden gezien als herkansingenplatform voor initiatieven met een - op termijn - bedrijfsmatig karakter. Marktfalen deed de initiatiefnemer omzien naar publiek geld omdat niet elk initiatief dat waarde toevoegt in staat is om zichzelf te bedruipen. Maar al deelt het politieke bestuur de overtuiging dat het gaat om een nastrevenswaardig doel, bekostiging is ook dan geen

automatisme.

Zoals in hoofdstuk 3 wordt beschreven, zijn overheden actief in het mee zoeken naar financiering of dragen zij anderszins bij aan de verduurzaming van een initiatief opdat het zich ook op termijn weet te handhaven. Het verbinden van baathebber en betaler is een aspect van verduurzaming. Met deze aanpak wordt invulling gegeven aan een gedeelde verantwoordelijkheid, zonder dat dit resulteert in beslag op het publieke budget. Wie bepaalt, betaalt vaak, maar niet altijd. Het primaat van de raad waarborgt dat ook andere belangen worden meegewogen in de publieke ruimte dan die van het initiatiefrijke deel van de inwoners.

2.8 Verantwoording

Bij verantwoording gaat het over de vraag wie waarover aan wie verantwoording aflegt. In 2011 schreef de Raad dat vermaatschappelijking nieuwe eisen stelt aan overheden rond risico en

31 Gemeente Delft, Jaarverslag 2013, boekwerk 1 (2014)

verantwoording.³² Met betrekking tot verantwoording van decentrale overheden schreef de Raad:

“de lokale/regionale omgeving is de plek waar verantwoording moet worden afgelegd: dat geldt niet alleen voor decentrale overheden tegenover hun democratisch gekozen gremia, maar moet zich naar het oordeel van de Raad breder ontwikkelen. Zo acht de Raad het reëel dat een schoolbestuur of woningbouwcorporatie, nauw betrokken bij het realiseren van beleidsdoelen in ketens met overheden, zich daarover gezamenlijk verantwoordt met die overheden, zowel ten overstaan van het eigen bestuur als ten overstaan van betrokken gemeenteraden. Dit komt ook tegemoet aan de omstandigheid dat taken en verantwoordelijkheden slechts bij hoge uitzondering bij één overheid of organisatie uit het maatschappelijk middenveld kunnen worden belegd. De maatschappelijke complexiteit geeft in dat meerdere partijen alleen in samenwerking maatschappelijk effect sorteren.

Wederzijds verantwoording afleggen is dan een logisch vervolg op samenwerking.”³³

Is deze meervoudige verantwoording al niet simpel, met betrekking tot de verantwoording over financiële participatie in maatschappelijke initiatieven ligt de verantwoording nog complexer. In eerste aanleg wijkt de verantwoording niet af van die over ander geld; de aanwending van publiek geld is een digitale aangelegenheid. Keuzes zijn expliciet en het politieke bestuur moet dan ook verantwoording afleggen over de hoogte en aanwending van publieke middelen en de daarmee gerealiseerde doelen.

Echter, de overwegingen inzake eigenaarschap en zeggenschap illustreren dat publiek geld in maatschappelijk initiatief zich lastig laat verantwoorden. Een initiatief is geen vrijblijvende versie van het geprofessionaliseerde maatschappelijk middenveld en dat werkt door in de verantwoording.

Maatschappelijke initiatieven zijn in veel gevallen geen geïnstitutionaliseerde partijen met een rechtspersoonlijkheid, die ten overstaan van de raad jaarlijks verantwoording komen afleggen. Het ligt in de rede dat bij grote projecten waarbij een initiatief de uitvoering van beleid overnam, een dergelijke sessie met raad of Staten onderdeel is van de relatie tussen raad en straat. Maar dit is niet vanzelfsprekend. Raden en Staten geven kaders en controleren op hoofdlijnen. Daaruit volgt dat elk democratisch gremium niet alleen zelf bepaalt in hoeverre publieke bekostiging gewenst is, maar ook in welke mate het een oordeel toekomt over het reilen en zeilen binnen een initiatief. Ook al is dit met publiek geld bekostigd. De grote variatie aan bekostigingsvormen die voorhanden is en de flexibiliteit van het bestaande instrumentarium maakt dit mogelijk.

Dit betekent ten aanzien van de verantwoording dat het antwoord op de vraag wie waarover aan wie verantwoording aflegt, volgt uit de rolverdeling tussen overheid en initiatief. Geeft een gemeente een waarderingssubsidie dan is de verantwoording, ongeacht of het initiatief zich anders ontwikkelde dan ten tijde van het bekostigingsbesluit, anders dan wanneer geld werd overgedragen ten behoeve van een te leveren prestatie. In het eerste geval betreft de verantwoording het budget, in het tweede geval is ook aan de orde in welke mate de doelen zijn bereikt.

32 Rfv (2011), pag. 80 33 Ibidem, pag. 71

Publiek geld impliceert publieke verantwoording. Een project dat niet afhankelijk is van overheidsfinanciering heeft zijn handen vrij om zonder randvoorwaarden zoals publieke verantwoording, aan de slag te gaan. In alle andere gevallen ontstaat met de toekenning van middelen een verantwoordingsrelatie, ongeacht de participatievorm of –zwaarte. Tussen de gemeenteraad die geld beschikbaar stelt en de wethouder belast met de feitelijke overdracht, tussen het initiatief en de gemeente. En tussen de bij het initiatief betrokken partijen en/of inwoners.

Verantwoording vergt dan ook een bij de relatie passend arrangement waarin tegemoet wordt gekomen aan logica van bestuur en initiatief.

2.9 Conclusies

Het antwoord op de vraag wat het betekent voor overheden wanneer publiek geld zijn weg vindt naar maatschappelijke initiatieven is meervoudig.

Publiek geld verplicht. De aanwending van publiek geld ten behoeve van maatschappelijke initiatieven activeert de publieke verantwoordingslogica. Ook onbedoeld kan hiervan sturing uitgaan. Het is van belang dat initiatief en overheid een onderlinge afhankelijkheidsrelatie erkennen, maar geen eigenaarschap ten opzichte van elkaar claimen. Financieel bijdragen aan een initiatief resulteert niet in eigenaarschap van het initiatief. De mate waarin een overheid zich eigenaar beschouwt, wordt bepaald door de eigen rolopvatting. Niet door de wijze of hoogte van de bekostiging. Deze rolopvatting komt onder meer tot uitdrukking in communicatie en de gehanteerde bekostigingsvorm.

Ten aanzien van risico kan de brede aanspreekbaarheid van het bestuur belemmerend werken op de bereidheid om te participeren in maatschappelijke initiatieven. Dit is deels te ondervangen door een duidelijk belegd eigenaarschap, waar ook risico onderdeel van is. In essentie wijkt de risicoafweging rond publieke bekostiging niet af van andere risicoafwegingen; het gaat om de vraag of de waarde van het participeren in een maatschappelijk initiatief opweegt tegen de (financiële) risico’s die daarmee samenhangen.

Het verdelen van publiek geld is voorbehouden aan de hoogste organen binnen de decentrale democratie, raden en Staten. Dit primaat van de raad waarborgt dat ook andere belangen worden meegewogen in de publieke ruimte dan die van het initiatiefrijke deel van de inwoners.

Uit dit primaat volgt dat elk democratisch gremium niet alleen zelf bepaalt in hoeverre publieke bekostiging gewenst is, maar ook in welke mate het een oordeel toekomt over het reilen en zeilen binnen een initiatief. Ook al is dit met publiek geld bekostigd. Dit betekent dat het antwoord op de vraag wie waarover aan wie verantwoording aflegt, volgt uit de rolverdeling tussen overheid en initiatief.

3 Maatschappelijk initiatief publiek bekostigd

3.1 Inleiding

Maatschappelijke initiatieven hebben een eigen dynamiek en zijn uitkomst en oorzaak van veranderende verhoudingen in de samenleving. Overheden kunnen op verschillende manieren betrokken zijn bij maatschappelijke initiatieven. Betrokkenheid kan zich uiten in ondersteuning met kennis of advies, in het verbinden aan deskundigen of netwerken, het beschikbaar stellen van mensuren en materiaal, maar ook in het verstrekken van een financiële bijdrage. In welke mate en op welke wijze is afhankelijk van de keuzes van die betreffende overheid en het initiatief. In hoofdstuk 2 is beschreven hoe overheden zich tot maatschappelijke initiatieven kunnen verhouden en wat daarvan de betekenis is voor de overheid.

Om collectieve belangen te realiseren staan overheden verschillende instrumenten ter beschikking.

Deze instrumenten bestaan onder andere uit formeel gezag, juridische bevoegdheden, kennis en organisatorische capaciteiten, maar ook uit financiële middelen.³⁴ Het financieel instrumentarium van overheden om maatschappelijke initiatieven te ondersteunen bestaat grotendeels uit subsidies, leningen, garantstellingen en fondsen en is de basis van verscheidene bekostigingsvormen die in dit hoofdstuk de revue passeren. Deze instrumenten zijn niet altijd heel scherp van elkaar te onderscheiden of zijn in juridische zin zelfs één.³⁵ Decentrale overheden mogen overigens uitsluitend leningen aangaan, middelen uitzetten en garanties verlenen voor de uitoefening van de publieke taak.

Subsidie: Een eenmalige of periodieke financiële bijdrage aan personen of instellingen, waaraan voorwaarden ten aanzien van de aanwending kunnen zijn verbonden.

Lening: Een geldoverdracht voor bepaalde tijd tegen een vergoeding.

Garantstelling: Een financiële verplichting van een overheid jegens een wederpartij die kan worden ingeroepen indien zich een vooraf bepaalde situatie voordoet.

Fonds: Een afgescheiden vermogen in beheer bij een derde voor het doen van uitgaven.

3.2 Theorie en empirie

Om een beeld te krijgen over theorievorming en empirisch onderzoek naar bekostiging van vermaatschappelijking is gezocht naar wetenschappelijke publicaties over dit thema. Daartoe zijn aan de hand van uiteenlopende zoektermen verschillende onderzoeks- en universiteitsdatabases

34 Rfv (2011), pag. 62

35 De Algemene wet bestuursrecht beschouwt garanties en geldleningen als subsidies. Dat betekent dat er een wettelijke grondslag vereist is voor financiële betrokkenheid.

doorzocht. Over de veranderende verhoudingen in de samenleving en de wijze waarop overheden maatschappelijke initiatieven ondersteunen is veel gepubliceerd.³⁶ Daarin komt het financiële aspect echter nauwelijks aan de orde, hooguit wordt geconstateerd dat financiële ondersteuning door overheden een bijdrage kan leveren aan het bevorderen van burgerinitiatieven. Daarbij is het gebruik van subsidieregelingen alomtegenwoordig.³⁷ Dieper wordt ingegaan op de wijze waarop overheden burgerinitiatief kunnen bevorderen, bijvoorbeeld door het faciliteren van initiatieven met kennis en ervaring. Ook het anders organiseren van samenwerking tussen overheden en initiatieven wordt beschreven.³⁸

De Raad constateert dat veel wordt gepubliceerd over de veranderende verhoudingen in de samenleving en de relatie tussen overheden en maatschappelijke initiatieven³⁹, maar de vormgeving van publieke bekostiging of de effecten ervan op maatschappelijke initiatieven is een nog niet breed ontwikkeld onderzoeksveld. Een verklaring daarvoor zoekt de Raad in de brede toepassingsmogelijkheden van het bestaande financiële instrumentarium van overheden; gelet op de grootschalige toepassing in de praktijk voldoet het aan de eisen die aan publieke bekostiging van initiatieven wordt gesteld. Een tweede verklaring is dat de praktijk zich deels nog in een experimenteerfase bevindt.

3.3 De praktijk

De Raad heeft geïnventariseerd hoe overheden maatschappelijke initiatieven bekostigen.

De geïnventariseerde bekostigingsvormen zijn getoetst bij een groot aantal maatschappelijke initiatieven in het land. Ook zijn de betrokken partijen, zoals overheden en maatschappelijke organisaties bevraagd. Zo is inzicht verkregen in de wijze waarop bekostigingsvormen worden gehanteerd.

Of en in welke mate overheden initiatieven bekostigen is steeds het resultaat van lokale of

provinciale politieke besluitvorming. Het is maatwerk waarbij behoeften, feiten en omstandigheden de uitkomst van het discours bepalen.

De vormen zijn in paragraaf 5.6 beschreven, waarbij de volgende kenmerken aan bod komen:

1. eenmalig/structureel: wordt er eenmalig of op structurele basis geld ter beschikking gesteld;

2. geld/diensten: vindt bekostiging plaats in geld of gaat het om andere facilitering/ondersteuning/

diensten;

3. schenking/wederprestatie: heeft de bekostiging de vorm van een schenking of een lening waarover rente (in de vorm van geld of een wederprestatie) wordt betaald;

4. directe/indirecte aansturing: is er directe of indirecte invloed door overheden op het orgaan dat de middelen verstrekt, wordt er beslissingsbevoegdheid overgedragen aan dat orgaan;

36 Zie voor een inventarisatie van literatuur: Voorberg e.a. (2013) en Van de Wijdeven e.a. (2013) 37 Bakker e.a. (2012), pag. 405

38 Janssen e.a., (2014) 39 Zie bijlage 2: Literatuur

5. zeggenschap/deelneming: houdt een overheid beschikkingsrecht over de financiering of is dit overgedragen, en zo ja, aan wie?;

6. enkelvoudig (bilaterale)/meervoudig (multilaterale) relatie: is er een 1-op-1 relatie tussen bekostigende overheid en begunstigde of zijn er meerdere partijen betrokken bij de constructie.

3.4 Bevindingen

Uit het onderzoek komt naar voren dat een breed assortiment aan bekostigingsvormen voorhanden is dat steeds het bestaand financieel instrumentarium als basis heeft. In de vorm komt de

verhouding tussen initiatief en overheid tot uitdrukking. De betekenis van vermaatschappelijking voor het financieel instrumentarium van de overheid is dat nieuwe werkvormen en relaties tot ontwikkeling komen, dat zijn bekostigingsvormen die voorafgaan aan de inzet van het bestaande financieel instrumentarium. Het instrumentarium als zodanig verandert niet, wel de context waarbinnen het wordt ingezet. Dit heeft gevolgen voor aspecten als eigenaarschap en zeggenschap (hoofdstuk 2).

Zorgcoöperatie

Austerlitz Zorgt⁴⁰ is opgericht met als doel dat ouderen zo lang en zo zelfstandig mogelijk in hun dorp kunnen blijven wonen met alle essentiële zorg- en welzijnsvoorzieningen in de buurt.

De coöperatie organiseert steun, zorg en hulp. Die varieert van vervoer, maaltijdvoorziening, klussendienst, huishoudelijke hulp tot thuiszorg en indicatiestelling Wmo. Veel van deze activiteiten worden door vrijwilligers verricht. Leden van de coöperatie betalen contributie.

Bij de oprichting van de coöperatie is samengewerkt met de gemeente Zeist die tevens een subsidie verstrekt. Ook is er samenwerking met de welzijnsorganisaties in de gemeente.

Energiecoöperatie

TexelEnergie⁴¹ heeft als doel het produceren en leveren van duurzame energie. De coöperatie investeert in projecten om zelf energie te winnen en energie te besparen. Inwoners kunnen lid worden door aandelen te kopen. Inkomsten komen uit de verkoop van energie. De doelen van de coöperatie passen bij de duurzaamheidsdoelstellingen van de gemeente Texel. De gemeente heeft ook geïnvesteerd in projecten van de coöperatie met geld uit een fonds van de provincie Noord-Holland. De coöperatie werkt samen met verschillende partners uit de private en publieke sector aan energieprojecten.

De bekostigingsvorm varieert steeds met de aard van de betrokkenheid van overheden. De keuze voor een bepaalde werkwijze is afhankelijk van wat een overheid met haar betrokkenheid beoogt.

Dat kan variëren van het bevorderen van inspraak door burgers, het verkrijgen van ideeën uit de samenleving, het overdragen van een voorheen publieke taak tot het opstarten van initiatieven als eigenstandig doel.

40 www.austerlitzzorgt.nl 41 www.texelenergie.nl

Bewonersbudgetten

In Hoogeveen⁴² is voor buurten een budget vrijgemaakt waar de bewoners zeggenschap over hebben. Het geld komt van de gemeente die de randvoorwaarden voor besteding stelt. Bewoners bepalen in samenspraak met betrokken partijen (woningbouwcoöperaties, welzijnsorganisatie, politie en gemeente) waar het budget aan wordt uitgegeven. Een stuurgroep en wijkteams (in beide hebben bewoners zitting) coördineren dat de besteding van de verschillende bewonersbudgetten op elkaar aansluit.

Budgetmonitoring

In Amsterdam-Oost⁴³ is de gemeentelijke begroting tot op buurtniveau uitgesplitst in producten en diensten. Bewoners krijgen daardoor inzicht waar het budget aan wordt besteed en zij kunnen aangeven waarvoor het zou moeten worden ingezet. De voorkeuren van bewoners worden door de gemeente gebruikt bij het opstellen van de begroting.

Tevens komt voor dat combinaties van initiatieven, overheden, maatschappelijke organisaties en/

of bedrijven elkaar vinden in een gedeeld belang, dat zij vervolgens samen vormgeven. In dat proces wordt veelal verkend wat de verdienmogelijkheden van het initiatief zijn om daarmee de continuïteit te waarborgen.

Maatschappelijk aanbesteden

In Maassluis⁴⁴ zijn lokale overheidstaken aanbesteed aan een combinatie van partijen. Daarbij zijn maatschappelijke instellingen uitgenodigd om samen met bewoners en bedrijven met voorstellen te komen op de thema’s veiligheid en participatie van kwetsbare groepen. De gemeente ondersteunt met (externe) expertise. Van de ingediende voorstellen is een aantal geselecteerd (waaronder langer zelfstandig wonen voor ouderen, opruimen en opknappen van een buurt) en uitgevoerd. De projecten worden met een subsidie door de gemeente ondersteund.

Natuurbeheer

De stichting Federatie Broekpolder⁴⁵ heeft als doel het verbeteren van de kwaliteit van de Broekpolder. De federatie beheert en organiseert activiteiten in het natuurgebied rondom een aantal inhoudelijke thema’s. Een groot aantal vrijwilligers zet zich in voor de federatie.

De gemeente Vlaardingen, de provincie Zuid-Holland en het ministerie van Economische Zaken dragen met subsidie financieel bij aan het beheer van het natuurgebied. Tevens is er ondersteuning van instellingen, verenigingen en bedrijven. Samen met de gemeente en de andere partijen is een Integraal Inrichtingsplan Broekpolder uitgewerkt. Het initiatief past in het streven van de provincie om bewoners en ondernemers meer te betrekken bij het beheer van groen.

42 www.hoogeveen.nl/smederijen

43 www.oost.amsterdam.nl/buurten-0/buurtenpaginas/buurtbegroting-2014 en www.mijnbuurtbegroting.nl 44 www.maassluis.nl/zorg-en-welzijn/de-betrokken-stad_44155

45 www.federatiebroekpolder.nl