IN N E D E R L A N D S C H - I N D I Ë
F. H. VISMAN
0093 4636
IN N E D E R L A N D S C H - I N D I Ë
PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN D O C T O R IN DE
RECHTSGELEERDHEID
AAN DE RIJKSUNIVERSITEIT TE LEIDEN OP GEZAG VAN DEN RECTOR-MAGNIFICUS
Dr. J. J. B L A N K S M A ,
HOOGLEERAAR|IN DE FACULTEIT DER WIS- EN NATUURKUNDE, TEGEN DE BEDENKINGEN VAN DE VEREENIGDE FACULTEITEN DER RECHTSGELEERDHEID EN DER LETTEREN EN WIJSBEGEERTE TE VERDEDIGEN OP WOENSDAG 11 NOV.
193.1, DES NAMIDDAGS TE 4 UUR, DOOR
FRANS H E R M A N VISMAN
GEBOREN TE OELEËLHEUË (ATJEH)
BOEKDRUKKERIJ S. S. KORTHUIS, 's-GRAVENHAGE
Biz.
HOOFDSTUK I.
DE RECHTSVRAAG 1
HOOFDSTUK II.
POLITIE OF WETGEVER 7 De wetgeving na het herstel van het Nederlandsen gezag in 1816,
tot aan 1848 7 De wetgeving van 1848 15 Het regeeringsreglement van 1854 16
De instructies van de Inlandsche en Europeesche bestuursambtenaren 32 De blanco-strafbepaling in artikel 110 van het reglement op de
rechterlijke organisatie en de algemeene politiestrafreglementen . . 38
De reglementen op het rechtswezen in de Buitengewesten 41 De blanco-strafbepaling in artikel 83 van het reglement op de rechter-
lijke organisatie 42 Het nieuwe wetboek van strafrecht en de ordonnantie in staatsblad
1918 nr. 125 43 Wijzigingen van het regeeringsreglement.
De Indische staatsregeling 44
X Conclusie 46
HOOFDSTUK III.
^ y ' DE ONTWIKKELING DER PLICHTENOPLEGGING 51
HOOFDSTUK IV.
DE SLOTSOM 64
REGISTER 73
H O O F D S T U K I.
D E R E C H T S V R A A G .
Het Nederlandsch-Indisch recht maakt onderscheid tusschen tweeërlei politiefunctie. Het gewaagt nl. van de rechtspolitie, i) en het verstaat daaronder: het opsporen van misdrijven en overtredin- gen en het opsporen en vervolgen van de schuldigen 2 ). Daarnaast wordt gedurig melding gemaakt van een andere politiefunctie, waarvoor geen aparte benaming aangegeven w o r d t3) , en die hier
daarom — wegens de onzekerheid van den term „administratieve politie" 4) — het eenvoudigst en veiligst onderscheiden zal worden van eerstgenoemde door haar „niet-justitieele politie" te noemen. Af- gaande op de bewoordingen van verschillende bepalingen 5 ) wordt deze politiefunctie hier omschreven als handhaving van de openbare
! ) Vgl. artikel 1 van het reglement op de strafvordering en artikel 180 van het reglement op de rechterlijke organisatie.
2) Vgl. de bewoordingen van artikels 2 en 9 van het reglement op de straf- vordering, artikel 1 van het Inlandsen reglement, artikel 324 van het rechts- reglement Buitengewesten, artikel 181 van het reglement op de rechterlijke orga- nisatie, artikel 13, lid 2 en lid 3 van de instructie der hoofden van gewestelijk bestuur iri niet-hervormd gebied (staatsblad 1867 nr. 114).
8) Artikel 1 van het Inlandsen reglement en artikel 324 van het rechtsregle- ment Buitengewesten maken naast elkaar melding van „de politie" en van „de opsporing van de misdrijven en overtredingen", d. i. rechtspolitie. Artikel 2 van het Inlandsch reglement en artikel 325 van het rechtsreglement Buitengewesten gewagen slechts van „de politie", en verstaan daaronder kennelijk ook de rechts- politie.
4) Zie artikel 132 regeeringsreglement van Suriname (153 C u r a ç a o ) .
s) Vgl. artikels 36, 62 en 68 van het Inlandsch reglement, enkel melding makend van „de politie", maar terugslaand op artikel 7, dat gewaagt van „zorg voor de openbare rust en veiligheid, en de handhaving van de goede orde". Zie ook de overeenkomstige artikelen van het rechtsreglement Buitengewesten. Vgl.
voorts artikel 181 van het reglement op de rechterlijke organisatie, gewagend van „voorkoming van misdrijven en overtredingen en handhaving der openbare orde en rust"; artikel 13 lid 1 en 21 lid 1 van de instructie der hoofden van gewestelijk bestuur buiten hervormd gebied (staatsblad 1867 nr. 114), waarin gesproken wordt onderscheidenlijk van „eene goede policie" en van „zorgen dat de rust en goede orde niet gestoord, maar de veiligheid van personen en goederen gehandhaafd worden"; artikel 11 van de instructie voor de hoofden van geweste- ijlk bestuur binnen hervormd gebied, dat melding maakt van zorg „voor de hand- having der openbare orde en rust"; artikel 16 van de oude regentsinstructie
(staatsblad 1867 nr. 114), waarin opgedragen wordt te waken „voor de hand- having van rust en orde, voor de veiligheid van personen en goederen"; artikel 11
orde, rust en veiligheid. 6) Blijkens wet en praktijk onderscheidt deze functie zich dan daarin van de rechtspolitie, dat, terwijl laatst- genoemde met behulp van getuigenverhoor, huis- en papieronder- zoek, inhechtenisstelling en andere middelen gericht is op ontdekking en bestraffing van delinquenten, eerstgenoemde door middel van toezicht, waarschuwing en feitelijken dwang voorkomt, dat de individuen de openbare orde, rust en veiligheid storen, dan wel gepleegde stoornis herstelt. Beide soorten van politie gaan praktisch bijna onmerkbaar in elkaar over: men denke aan feitelijke voor- koming van diefstal door het arresteeren van een op heeterdaad betrapt inbreker. Vandaar dan ook dat de meeste politieorganen met beiderlei politiebevoegdheid zijn toegerust, evenzeer als de verwantschap tusschen politie en bestuur-in-engen-zin 7) er dik- wijls toe gevoerd heeft om de uitoefening van deze functies in dezelfde handen te vereenigen, met name in die van de Europeesche en Inlandsche ambtenaren van het binnenlandsch bestuur.
D e wetgever verdiepte zich niet gelijkmatig in de twee politie- functies. Terwijl nl. de bevoegdheid tot rechtspolitie, en de wijze waarop en de middelen waarmede deze bevoegdheid uitgeoefend wordt, wèl voldoende duidelijk uit het geschreven recht worden gekend — met name uit het reglement op de strafvordering, het Inlandsen reglement en het rechtsreglement Buitengewesten —,
van de nieuwe regentsinstructie (bijblad 11051), waarin opgedragen wordt te zorgen „voor de handhaving van het gezag en der openbare rust en orde" en te waken „voor de veiligheid van persoon en goed". Vgl. ten slotte artikel 14 van de oude instructie der distriotshoofden op Java en Madoera (staatsblad 1867 nr. 114; de nieuwe instructie wordt krachtens artikel 127 lid 4 van de Indische staatsregeling vastgesteld door de gouverneurs); daarin wordt zorg opgedragen
„voor de handhaving van rust en orde, voor de veiligheid van personen en goederen".
6) Deze uit de woorden der wet afgeleide onderscheiding tusschen rechts- politie (repressieve, rechterlijke of justitieele politie) en niet-justitieele politie (administratieve of preventieve politie) vindt men terug bij Windsel, Rechtsbe- deeling onder de Inlanders enz., tweede druk, 1920, blz. 9, 59, en bij Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië, 2, vijfde druk, 1929, blz. 35, 224; ook bij Margadant, Het Regeeringsreglement in Nederlandsch-Indië 3, 1897, blz. 255.
Ben andere onderscheiding treft men aan bij Der Kinderen, D e algemeene politie- strafreglementen enz., 1873, blz. 41, bij Fromberg, Verspreide geschriften, 1923, blz. 802, en bij V a n Vollenhoven, Koloniaal tijdschrift, Maart 1930, blz. 133.
7) T e r onderscheiding van bestuur-in-ruimen-zin, d . i . met inbegrip van politie, vgl. ojtn. artikel 120 van de Indische staatsregeling.
vonden de zoo gewichtige bevoegdheid van niet-justitieele politie en de wijze harer uitoefening nagenoeg geen regeling. Immers het genoemde Inlandsch reglement en het rechtsreglement Buiten- gewesten bieden op dit gebied weinig, en dat weinige is onduidelijk, terwijl te dezen, behalve op enkele verspreide bepalingen, overigens slechts valt te wijzen op de ordonnantie in staatsblad 1918 nr. 125 met haar zeer beperkte strekking, waarover straks — in hoofdstuk II — meer.
Het is, met dit feit voor oogen, begrijpelijk, dat op het gebied van deze politiebevoegdheid nogal eens twijfel rijst. W a t toch is te verstaan onder „handhaving van de openbare orde, rust en veilig- heid", waarop deze bevoegdheid naar de woorden van de wet neerkomt, als die zelfde wet daarover niet duidelijk uitsluitsel geeft, en hoe die bevoegdheid uit te oefenen, als de wet daarover niet uitweidt? Door een communis opinio in wetenschap en praktijk zijn nochtans verschillende netelige moeilijkheden opgelost, welke voortkwamen uit de spaarzaamheid en onduidelijkheid der woorden
welke de wet aan deze politie wijdt.
Is bij een wettelijk voorschrift iets geboden of verboden: om rechts te houden, om plantsoenen te betreden, schuiten aan te leggen op bepaalde plaatsen, te stelen, te dooden, dan, zoo wordt alge- meen 8) aangenomen, is de niet-justitieele politie bevoegd, hoewel de wet haar deze bevoegdheid niet uitdrukkelijk toekent, om te zorgen dat de individuen zich naar zoodanig gebod of verbod ge- dragen, m.a.w. zij is bevoegd om zoo noodig te dwingen tot rechts- houden; om schuiten, die op een verkeerde plaats aangelegd zijn, te verhalen; enz..
Ten aanzien van de wijze waarop en de middelen waarmede deze politie haar bevoegdheid mag en moet uitoefenen (toezicht, waarschuwing, feitelijke dwang, geweld) wordt voorts aangeno- men, 9 ) dat zij daarin in beginsel vrij is. Alleen in zooverre als wet en ongeschreven recht io) haar daarbij bepaalde beperkingen op- leggen, moet zij deze in acht nemen.
8) Vgl. Woesthoff, D e locale verordeningen in het Nedenlandsch-Indisch .staatsrecht, 1904, blz. 130, 131; Oppenheim o s . , Memorie ter aanvulling van de Proeve van eene staatsregeling voor Nederlandsch-Indië, 1923, blz. 9.
9) Vgl. Oppenhelm es. t. a. p . blz. 9.
1 0) Vgl. Kleintjes, Staatsinstellingen enz., 2, vijfde druk, 1929, blz. 224, over noodzakelijkheidsgrenzen.
Op één belangrijk punt evenwel is een communis opinio allerminst bereikt. Gedoeld wordt op de vraag, of onder de handhaving van de openbare orde, rust en veiligheid, waartoe de onderhavige politie bevoegd is, alleen verstaan moet worden handhaving van de wette- lijke voorschriften waarin aan de individuen plichten op het gebied van openbare orde, rust en veiligheid zijn opgelegd, dan wel of de politie in voorkomende gevallen aan deze wettelijke plichten der individuen nieuwe kan toevoegen, die zij zelve noodig acht in het belang (ter handhaving) van openbare orde, rust en veiligheid. De meeningen hierover zijn sterk verdeeld gebleven n ) . Dit geschrift zal een antwoord op deze vraag beproeven.
Alvorens daartoe over te gaan, is het gewenscht het rechtspunt nader te preciseeren.
In tal van wettelijke voorschriften, welke aan de individuen plichten opleggen, wordt implicite aan de niet-justitieele politie —•
voortaan ter bekorting enkel als „politie" te betitelen —• een zekere mate van vrij oordeel overgelaten. Artikel 489 van het wetboek van strafrecht b.v. verbiedt „baldadigheid tegen personen of goederen, waardoor gevaar, nadeel of ongerief kan worden teweeggebracht".
Artikel 494 van hetzelfde wetboek gelast behoorlijke verlichting en aanbrenging van gebruikelijke teekenen bij op- of uitgravingen van openbare wegen. De politie, dergelijke verbods- en gebodsbepalingen handhavend, vult die voorschriften in voorkomende gevallen als het ware aan door vast te stellen, wat onder „gevaar", „nadeel" enz. in concreto wordt verstaan. Het ligt voor de hand, dat deze soort van aanvullende plichtenoplegging niet begrepen wordt onder die, welke
1 1 ) Vgl. over het hierbedoelde meeningsverschil: De Louter, Handboek van het staats- en administratief recht van Nederlandsch-Indië, zesde druk, 1914, blz. 535; I. H . Misset in een opstel over het recht der politie, Tijdschrift v a n het Binnenlandsch Bestuur, December 1916, blz. 469 en volg.; J. C. Vergouwen in een opstel over Politieleiding en politiebevoegdheid, Koloniaal Tijdschrift, Maart 1921, blz. 129 en volg.; Mr. A. Neytzell de W i l d e in een opstel onder denzelfden titel, Koloniaal Tijdschrift, September 1921, blz. 617 en volg.; Oppenheim c.s., Proeve eener staatsregeling voor Nederlandsch-Indië, 1922, blz. 6, 46; J. C. Ver- gouwen in een opstel onder den titel Vormlooze rechtspraak in het Koloniaal Tijdschrift, September 1923, blz. 508 en volg.; Oppenheim c.s., Memorie ter aan- vulling van de Proeve van eene staatsregeling van Nederlandsch-Indië, 1923, blz. 8; J. C. Vergouwen in een opstel getiteld Beleid of willekeur, Koloniaal Tijdschrift, Mei 1923, blz. 305; V a n Vollenhoven in een opstel over Politie over- zee in het Koloniaal Tijdschrift, M a a r t 1930, blz. 133 en volg..
in het alternatief van hoogergestelde rechtsvraag voor de politie wordt opgeëischt. Daar toch wordt bedoeld een oplegging van plichten, waarvan aard en quintessence niet reeds vastgesteld zijn in wettelijke voorschriften als de onderhavige.
Evenmin wordt gedoeld op gevallen, waarin wettelijke voor- schriften de individuen uitdrukkelijk gelasten zich onder bepaalde omstandigheden en/of ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid te gedragen naar de bevelen en aanwijzingen van de politie, zooals in artikel 511 van het wetboek van strafrecht ,,bij gelegenheid van feesten, optochten en dergelijke", „ter voorkoming van ongelukken en ter vermijding van stremming van het verkeer". In dit verband verdient ook de ordonnantie in staatsblad 1918 nr. 125 1 2) genoemd te worden, waarvan artikel 1 C ten 2de de politie bevoegd verklaart om „hare ter voorkoming van ongelukken en ter regeling van het verkeer op openbare wegen en plaatsen gegeven bevelen en aan- wijzingen zoo noodig met geweld te doen gehoorzamen". Hierbij toch vindt de plichtenoplegging door de politie een duidelijke en uitdrukkelijke basis, en is zij bovendien binnen betrekkelijk nauwe wettelijke grenzen besloten.
Onder de plichtenoplegging door de politie, waarover het alter- natief in hoogergestelde rechtsvraag handelt, wordt derhalve zoo- danige oplegging van verplichtingen verstaan, die geheel los staat van dergelijke duidelijke en uitdrukkelijke wettelijke uitspraken, en waarbij de basis alleen gezocht wordt in de vage wettelijke of ad- ministratieve teksten, die te voren genoemd werden, en waarbij aan de politie, in niet altijd gelijk blijvende bewoordingen, opgedragen wordt te zorgen voor „handhaving van de openbare orde, rust en veiligheid".
Bij de beantwoording van genoemde rechtsvraag wordt nog de volgende beperking gemaakt.
Het in Indië geldende rechtsgeheel is een complex van rechts- sferen, die naast, over en tusschen elkaar geplaatst zijn. Deze rechtssferen verkeeren niet alle in een geavanceerd stadium van rechtsontwikkeling. Daar is de sfeer van het recht, dat geldt binnen den werkingsomvang van het gezag der zelfbesturende landschap- pen; de sfeer van het recht binnen den werkingsomvang van het gezag der als autonoom erkende Inlandsche gemeenten en van
12 ) Boven, blz. 3.
erkende, buiten den term-Jnlandsche gemeenten" vallende, adat- gemeenschappen; voorts die van het recht binnen den werkings- omvang van het rechtsgezag, dat erkend is door de bevolking te laten in het genot van haar eigen rechtspleging; ook moet gewezen worden op de sfeer van het recht, waarheen de burgerlijke gouver- nementsrechter verwezen wordt door artikel 131 lid 6 van de Indische staatsregeling 1925 juncto artikel 75 (oud) van het regee- ringsreglement 1854. „Last but not least" is er de sfeer van het recht, dat naar Indië gebracht is door het Nederlandsche gezag.
Dit is het recht, dat voornamelijk besloten ligt in de Indische staats- regeling en verdere wetten, algemeene maatregelen van bestuur, ordonnanties enz., en dat de vorengenoemde rechtssferen als het ware omsluit.
In eerstgenoemde rechtssferen is de onderscheiding en deeling tusschen wetgeving, rechtspraak, bestuur en politie veel minder geacheveerd dan in laatstgenoemde sfeer. De rechtsvorming, beter de rechtsgroei, vindt daar plaats op zoo'n wijze, dat zij dooreenvloeit met rechtstoepassing; de inheemsche hoofden hebben daar op de vorming van de onder en voor de rechtsgenooten geldende gedrags- regels een invloed, welke in laatstgenoemde rechtssfeer niet bekend is; de rechtshandhaving in eerstgenoemde rechtssferen is voorts niet identiek met die in laatstgenoemde rechtssfeer. 1 3) Een en ander brengt belangrijke veranderingen aan in de politiebevoegdheid in eerstgenoemde rechtssferen, vergeleken met die in laatstgenoemde sfeer van recht.
Deze studie nu zou uitgebreid worden buiten de haar toegedachte grenzen, indien zij tot onderzoek ook van deze veranderingen uitgestrekt zou worden. Dit geschrift wordt daarom beperkt tot de bevoegdheid der politie binnen het recht van laatstgenoemde sfeer, dus tot de bevoegdheid van de landspolitie en van de politie van zelfstandige gemeenschappen, ingesteld op den voet van decen- tralisatiewet 1903, waterschapsartikel 1918 en bestuurshervormings- wet 1922.
1 3) Vgl. over een en ander Van Vollenhoven's Adatrecht, 2de deel, 1931, 3e afdeeling.
H O O F D S T U K II.
POLITIE OF WETGEVER.
Kan naar Nederandsch-Indisch recht alleen de wetgever het individu gebieden en verbieden, of kan ook de politie dit zelf- standig, buiten wettelijke gedragsregels om, doen?
Om voor het heden op deze vraag een antwoord te kunnen geven is het noodzakelijk eerst een blik te slaan op de verhouding tusschen politie en wetgever in het verleden.
De wetgeving na het herstel van het Nededandsche gezag in 1816, tot aan 1848.
Het regeeringsreglement van 1818 — dat van 1815 kreeg geen gelegenheid tot werking 1 4) — gewaagt in één en hetzelfde artikel van de bevoegdheid van de centrale Indische regeering om „ten aanzien van het beleid der Algemeene regeering", „wetten, ver- ordeningen en bepalingen te m a k e n " .1 5) Het laat „alle wetten besluiten, bevelen en andere handelingen van de Hooge Regeering"
op eenerlei wijze uitvaardigen, nl. op naam van den Gouverneur- Generaal in Rade, onderteekend door den algemeenen Secretaris ter ordonnantie van den Gouverneur-Generaal", met bepaling dat
„alle algemeene wetten en belangrijke bepalingen of besluiten daarenboven door den Gouverneur-Generaal (worden) onder- t e e k e n d "1 6) . Tusschen wetgeving, waaronder plichtenoplegging aan de individuen, en bestuur, waaronder politie, maakt dit
reglement derhalve geen kennelijk onderscheid. Beiderlei werk- zaamheid legt het bovendien in handen van één orgaan, nl. den Gouverneur-Generaal in Rade, met dien verstande dat de Gouverneur-Generaal-alleen het „oppertoezicht (heeft) over, en alle dagelijksche voorvallen en aangelegenheden (regelt), betreffende de algemeene regeering, achtervolgens de deswege gemaakte wetten en bepalingen" 1 7) ; ook in het dagelijksch bewind is het hoogerbedoeld onderscheid tusschen wetgeving en bestuur dus niet te bekennen.
1 4) Vgl. Kleintjes, Staatsinstellingen enz., 1, vijfden druk, 1927, blz. 14.
1 B) Artikel 16.
1 6 ) Artikel 14.
1 7) Artikel 26.
De regeeringsreglementen van 182718), 1830 1 9) , en 1836 2 0) verschillen in dit opzicht niet van dat van 1818. De omstandigheid, dat de Raad van Indië in 1836 een adviseerend college werd, doet daaraan toe noch af.
W a t betreft het bewind in lagere instanties op Java, in artikel 9 van het reglement op het binnenlandsch bestuur en dat der financiën, opgenomen in staatsblad 1819 nr. 16, geldend alleen voor J a v a ,2 1) wordt de resident „belast met de handhaving van de goede orde en politie". „Hij is bevoegd" — zoo gaat dit artikel verder •— „daaromtrent zoodanige bevelen te geven als de dage- lijksche oefening der politie vereischt". In artikel 10 wordt de resident vervolgens bevoegd verklaard om „ter handhaving der dagelijksche politie, onder nadere goedkeuring (van den Gouver- neur-Generaal), keuren uit (te) vaardigen". Hier worden dus
„bevelen" en „keuren" naast elkaar genoemd. Dat deze bevelen gebaseerd moeten zijn op verordeningen, waaronder keuren, blijkt niet, en is ook niet aan te nemen, als men in aanmerking brengt, hoe weinig het overheidsbewind in die dagen gekenmerkt werd door de regel- en stelselmatigheid van later. Die bevelen stonden, zoo moet n. h. v. aangenomen worden, los van verordeningen (incluis keuren), al ligt het voor de hand dat zij niet tegen die keuren of andere verordeningen mochten aanloopen.
Wanneer overgegaan werd of moest worden tot het vaststellen van een verordening, en wanneer daarentegen volstaan kon worden met het uitvaardigen van een concreet bevel, blijkt niet, al ligt de veronderstelling voor de hand, dat tegen onmaatschappelijke ge- dragingen om te beginnen opgetreden werd met een bevel, en dat eerst later overgegaan werd tot vaststelling eener verordening.
Komt derhalve in het genoemde reglement op het binnenlandsch bestuur en dat der financiën een politiebevoegdheid om den hoek kijken die bevelen kent welke naast en lost van keuren en andere verordeningen staan, het „reglement op de administratie der politie en de krimineele en civiele regtsvordering onder den Inlander in Nederlandsch-Indië", opgenomen in staatsblad 1819 nr. 20, prak-
18 ) Vgl. artikels 14, 16, en 26.
18) Vgl. artikels 10, 12, 29.
2 0 ) Vgl. artikels 11, 14, 16.
21) Madoera bestond toen nog geheel uit landschapsgebied.
tisch alleen geldend voor Java, verspreidt over ons dilemma geen eigen licht. De blijkens het voorgaande hoofdstuk tot twijfel aan- leiding gevende bewoordingen van het Inlandsch reglement van 1848 over de politiebevoegdheid van dorpshoofden, divisiehoofden (de latere districtshoofden), regenten en residenten vinden letterlijk haar oorsprong in dit reglement van 1819. 2 2) Een nadere explicatie bevat het niet.
Duidelijker op dit punt is het reglement op de verplichtingen, titels en rangen der regenten op het eiland Java, opgenomen in staatsblad 1820 nr. 22. Artikel 6 van dit reglement zegt: „De regent zal in zijn regentschap voor eene goede politie zorgen, naarvolgens de bevelen welke de resident hem dienaangaande geeft; de mindere hoofden moeten, in zaken van de politie, zijn voorschriften volgen."
Artikel 7 houdt in: „De regent waakt voor de veiligheid der goede ingezetenen; hij ziet toe, dat zich geen slecht volk verzamele, hetzij om te rooven of om ander kwaad te doen; hij zorgt, dat niemand in zijn regentschap worde onderdrukt, gekneveld of verongelijkt, en geeft van alle voorvallen van dezen aard kennis aan den resident."
Artikel 8 verwijst den regent hieromtrent naar artikels 52—68 van het hoogergenoemd Inlandsch reglement van 1819, waarvan artikel 52 hem tot hoofd van de politie in zijn regentschap makend, aldus licht ontvangt uit hoogergeciteerde bepalingen, en wel naar het schijnt in dezen zin, dat bevelen, buiten den wetgever om, geenszins uitgesloten zijn van 's regents politiebevoegdheid.
Nog meer licht op de verhouding tusschen politie en wetgever in die jaren valt uit hetgeen bekend is omtrent de toenmaals in de wetgeving ongeregeld gelaten administratieve afdoening van zaken op de zg. policierol. 2 3) De bevoegdheden, die daarbij betrokken waren, vonden haar evenknie in die van den hoofdbaljuw en den baljuw van Batavia krachtens de omstandige instructie opgenomen in staatsblad 1828 nr. 63, en in de bevoegdheden van resident en assistent-resident krachtens het „policiereglement" voor de stad en voorsteden van Soerabaja, opgenomen in staatsblad 1829 nr. 8.
Wijl laatstbedoelde bevoegdheden die van hoofdbaljuw en baljuw
8 2 ) Vgl. artikels 1, 2, 21, 52, en 77 van genoemd reglement.
2 3 ) Vgl. o.m. V a n Blerkom, Ontwikkeling van de politierechtspraak in Neder- landsch-Indië, 1916, blz. 5 en volg.; voorts Immink, D e rechterlijke organisatie van Nederlandsch-Indië, 1882, blz. X V I I I en volg..
evenaren, kan de instructie van deze ambtenaren te dezen als voorbeeld dienen.
Deze instructie van 1928 dan maakt onderscheid tusschen des (hoofd-)baljuws bevoegdheden van „gewone of plaatselijke poli- cie" 2 4) eenerzijds en zijn bevoegdheden van „regtspolicie" en zijn
„regtmagt" 2 5) anderzijds. Het laatstgenoemd deel van zijn werk- zaamheid wordt kennelijk beschouwd als justitieel; het eerste als niet-justitieel. 2 6)
Tot des (hoofd-) bal juws bevoegdheden van „gewone of plaatse- lijke policie" behoort de (administratieve, niet-justitieele) bestraf- fing van talrijke overtredingen met geldboeten en lichte gevangenis- straffen 27 ),
Onder de zaken, welker beslissing dienovereenkomstig onder-den (hoofd-)baljuw ressorteeren, behooren die, welke geregeld /zijn in reglementen handelend over allerlei plaatselijke aangelegen- heden 2 8) .
Ook is de (hoofd-)baljuw bevoegd om onderzoek en uitspraak te doen „in alle zaken van enkele of dagelijksche policie" als niet mochten zijn omschreven in plaatselijke reglementen, zooals terzake van ; en dan volgt in art. 16 van de onderhavige instructie van a tot en met k een lijst van verboden gedragingen, zooals het afschieten van vuurwapenen op 's heeren wegen of op onbehoorlijke tijden, het werpen van steenen of vuilnis tegen personen of tegen huizen, het maken van rumoer en geraas des nachts, en — zoo
2 4) Hoofdstuk I van de instructie handelt daarover.
2 5) Hoofdstuk II van de instructie behandelt deze bevoegdheden.
2 6) De (hoofd-)baljuw was alleen ten aanzien van de door hem uitgeoefende
„regtspolicie" ondergeschikt aan den procureur-generaal (art. 21), niet ten aan- zien van de door hem uitgeoefende „gewone of plaatselijke policie" (art. 8 ) , waarbij aangeteekend worde, dat de procureur-generaal toenmaals nog geen hoofd was van de niet-justitieele politie; men vergelijke daartoe art. 3 van het provi- çioneel reglement op de crimineele rechtsvordering bij het hooggerechtshof en de raden van justitie, opgenomen in staatsblad 1819 no. 20, met art. 181 van het reglement op de rechterlijke organisatie van 1848.
2 T) Art. 12.
2 8) Art. 15 noemt o.a. reglementen gearresteerd voor verschillende keur- meesters, ten aanzien van prauwenveeren, herbergen, broodbakkerijen, paarden- en wagenverhuurderijen, voor bezorgers van begrafenissen, rooimeesters, land- meters.
eindigt deze lijst — „andere diergelijke ongeregeldheden welke de hoofd-baljuw en baljuw zullen vermeenen eene straf van simpele policie te kunnen incurreren".
Men ziet hier duidelijk een politie-bevoegdheid naar voren komen, waarbij de betrokken politie-autoriteit volstrekt niet beperkt werd tot handhaving of verwezenlijking van wettelijke gedragsvoor- schriften, maar waarbij die autoriteit ook bevoegd was om zelf- standig — buiten den wetgever om — bevelen aan de inwoners te geven, om die bevelen door middel van (administratieve) bestraffing met geldboete en lichte gevangenisstraf te sterken, en a fortiori — zoo mag hieraan toegevoegd worden —•, om die bevelen door middel van feitelijken dwang te verwezenlijken of te handhaven.
Tot zoover wat aangaat Java. W a t het bewind in lagere instanties in de Buitengewesten betreft, ziet men, om te beginnen, in de regeeringsreglementen van 1818, 1827, 1830 en 1836 een dergelijk onderscheid tusschen verordeningen en bevelen opkomen als het reglement op het binnenlandsch bestuur enz. voor Java kende. Men vindt daarin nl. melding gemaakt van een bevoegdheid der gouver- neurs en residenten in de bezittingen buiten Java en Madoera om zoodanige verordeningen te maken en bevelen te geven (besluiten of maatregelen te nemen) als voor de dagelijksche beheering en den geregelden loop der zaken gevorderd wordt 2 9 ).
Het feitelijk rechtstreeks bestuurde gedeelte van de Buiten- gewesten was in het eerste tijdperk na het herstel van het Neder- landsch gezag niet uitgestrekt. Het beperkte zich in hoofdzaak tot Amboina, Banda, een deel van het eiland Ternate, Manado en Makassar. Beziet men nu de bestuurs- en politieorganisatie voor deze gebiedsdeelen, dan treft een dergelijk politiebegrip als voor Java aanwezig werd bevonden.
Het provisioneel reglement toch op het binnenlandsch bestuur en dat der financiën op Amboina en onderhoorigheden, opgenomen in staatsblad 1824 nr. 19a, belast in artikels 11 en 12 den resident met „de handhaving van de goede orde en policie" en kent hem verder dezelfde bevoegdheid toe om „bevelen" te geven en „keuren"
29) Vgl. de niet steeds gelijkblijvende bewoordingen van artikel 64 van het regeeringsreglement van 1818, artikel 65 van het reglement van 1827, artikel 63 van dat van 1830, en artikel 52 van het reglement vari 1836.
uit te vaardigen als, naar wij zagen, de artikels 9 en 10 van het overeenkomstig reglement voor Java aan zijn collega's aldaar toekenden.
Het reglement voor Amboina behandelt de regenten (dorps- hoofden) aldaar — heden ten dage erkend als hoofden van in- heemsche rechtsgemeenschappen — op denzelfden voet als de Javasche regenten, dus als waren zij ambtenaren van het Gouver- nement. Artikel 59 van dat reglement draagt dan, evenals het hoogergeciteerde artikel 6 van het reglement op de verplichtingen enz. der regenten op Java, aan den Ambonschen regent op om te zorgen voor „eene goede policie". Artikel 60, tegenhanger van artikel 7 van het Javasche reglement, draagt hem op te waken „voor de veiligheid der goede ingezetenen" en te zorgen „dat niemand zijner onderhoorigen worde onderdrukt, gekneveld of verongelijkt".
„Wanneer hij dat ontdekt", — zoo voegt dit artikel, in onderschei- ding van de bepaling voor Java, daaraan toe •— moet hij dit dadelijk tegengaan"; hier komt de vrije feitelijke politiedwang duidelijk tot uiting.
Het reglement voor Amboina kent voorts een regentsraad, be- staande uit den regent en eenige lagere hoofden. Aan dezen regentsraad wordt toegekend „de bevoegdheid om . . . in zaken van policie regt te spreken" (artikel 122). De bevoegdheid van dezen regentsraad „in zaken van policie" (artikel 131) evenaart die van den (hoofd-)baljuw te Batavia, waarover hiervoren gehandeld werd.
Voor Banda werd vastgesteld een „provisioneel reglement op het beheer van de policie en de criminele en civiele regtsvordering", opgenomen in staatsblad 1824 nr. 21a. Daarbij werden de „ma- gistraat en de ambtenaren deszelfs functiën waarnemende,
onder de onmiddellijke bevelen van den resident belast met al wat betrekking heeft tot de handhaving van de rust en goede orde, alsmede de veiligheid der personen en eigendommen" (artikel 88). Zij zijn „bijzonderlijk bevoegd . . . om alle publieke oneenig- heden en oploopen tegen te gaan, en te stillen, en daartoe des noods de hulp in (te) roepen van de naast bij zijnde militaire wachten"
(artikel 89); ook hier evenals in het reglement voor Amboina komt duidelijk de vrije, feitelijke politiedwang uit. Dé genoemde ambte- naren leggen straffen op ter zake van klachten en overtredingen,
die even ruim omschreven zijn als die waarvan de (hoofd-)baljuw van Batavia kennis neemt 3 0 ) ( artikels 95 en 96 ).
Het „provisioneel reglement op het beheer van de policie en de criminele en civiele regtsvordering in de residentie Ternate", opge- nomen in staatsblad 1824 nr. 26b, kent gelijke bepalingen als dat voor Banda.
Manado, staatsblad 1824 nr. 28a, richt zich, voor zooveel de bevoegdheden van den resident betreft, naar § 2 van het reglement op het binnenlandsch bestuur enz. voor Amboina. Ook hier dus onderscheid tusschen „bevelen" en „keuren".
In het „reglement op de administratie der politie en op de civiele en criminele regtsvordering in het gouvernement van Makassar"
(staatsblad 1824 nr. 31a) is kenmerkend, dat daarin onderscheid gemaakt wordt tusschen „zorg voor de algemeene veiligheid", waarover handelt § II, en de ,,de uitoefening der regterlijke policie", waarover handelt § III. Met de zorg voor de algemeene veiligheid zijn „onder het opperbewind van den Gouverneur" in het algemeen belast de residenten, de regenten en de dorps- en kamponghoofden (artikel 3 ) . Deze ambtenaren zijn verplicht „te waken voor de instandhouding van de rust en veiligheid, en alles aan te wenden om de goede orde te bewaren" (artikel 4 ) . In volgende artikelen worden bepaalde handelingen van preventieve politiezorg aan hen opgedragen. Artikel 11 besluit met hen „in het algemeen, verant- woordelijk (te stellen) voor alle daden, welke zij uit den aard van hunnen post hebben moeten en kunnen tegengaan en voorkomen".
Met de uitoefening der regterlijke policie zijn dezelfde ambtenaren belast alsmede Inlandsche hoofdfiscaals en fiscaals. Onder „regter- lijke policie" wordt verstaan onderzoek „naar alle misdaden en misdrijven, . . . teneinde de daders te ontdekken" (artikel 15).
De hoogergenoemde provisioneele reglementen op het beheer der policie in Banda en Ternate werden bij staatsblad 1825 nr. 39 inge- trokken, en daarbij werd vastgesteld een „reglement op de zamen- stelling en de regtsmagt van den raden van Justitie, de regtspleging voor dezelve en het bestuur der policie in de Moluksche Eilanden".
Op de punten, waarom het hier gaat, vertoont dit reglement geen afwijkingen van de reglementen welke het verving, vgl. artikel 120, 121 en 127.
so) Boven, blz. 10/11.
Aldus luidden ter zake van de politiezorg de staatsbladen vóór 1848. Neemt men hierbij in aanmerking dat deze staatsbladen, in overeenstemming met den aard van het overheidsbewind in die jaren, weinig blijk geven van wettelijke plichtenoplegging aan de individuen, dan is de conclusie gerechtvaardigd, dat onder politie- zorg in den zin van handhaving van openbare orde, rust en veilig- heid toenmaals niet alleen verstaan werd handhaving, zoo noodig door politiedwang, van wettelijke gedragsvoorschriften, maar even- zeer oplegging van plichten door de politie en handhaving van dezelve, jazelfs bestraffing van veronachtzaming van die en van wettelijke plichten. Deze bestraffing was een administratieve, eene niet-justitieele handeling.
Niet alle politieautoriteiten schijnen tot deze politiezorg in haar vollen omvang bevoegd te zijn geweest. Tot bestraffing waren n. h. v., daargelaten de ongeregeld gelaten afdoening van zaken op de zg. policierol, alleen zij gerechtigd, die de wet daartoe opriep.
Bevoegdheid om toenmaals plichten op te leggen is aan te nemen voor allen aan wie de wet die bevoegdheid explicite of implicite schonk, dus voor: Gouverneur-Generaal (in Rade), gouverneur buiten Java, resident op en buiten Java, regent op Java, divisiehoofd op Java, en magistraat in de Buitengewesten. Deze bevoegdheid was, naar de wet doet blijken 3 1) , voor de lagere autoriteiten mede afhankelijk van het oordeel van de hoogere.
Hierbij verdient opgemerkt te worden, dat deze bevoegdheid tot plichtenoplegging-buiten-verordening-om in de jaren vóór 1848 zeker niet beperkt was tot het gebied van „openbare orde, rust en veiligheid" in engen zin. Voor zoover betreft de bevoegdheid van den Gouverneur-Generaal (in Rade) vloeit dit onmiddellijk voort uit de voorschriften der elkaar opvolgende regeeringsreglementen, welke hierboven blz. 7/8 genoemd werden. W a t aangaat het bewind
in lagere instanties, afgescheiden van de omstandigheid dat het gebied van handhaving van openbare orde, rust en veiligheid niet scherp gescheiden is van ander gebied van overheidszorg, en dat er wisselwerking is, zoodat hetgeen op dat andere gebied geschiedt, niet onverschillig kan zijn voor handhaving van openbare orde enz., rijst de vraag of de term „policie" dan wel „politie" in de verschil-
3 1 ) Vgl. artikel 6 van het reglement in staatsblad 1820 nr. 22, boven blz. 9;
ook artikel 3 van het reglement in staatsblad 1824 nr. 31a, boven blz. 13.
lende hierboven genoemde bepalingen naar het toenmalige woord- gebruik niet een uitgebreider beteekenis had dan men in later jaren daaraan hechtte 3 2) . Hoe dit ook zij, dat de bevoegdheid tot plich- tenoplegging-buiten-verordening-om, ook in lager instanties van het bewind, op ander gebied dan dat van handhaving van openbare orde, rust en veiligheid, erkend dient te worden, wordt gesuggereerd door tal van bepalingen in hooger genoemde reglementen3 3); ook getuigen daarvan op sprekende wijze een resolutie van Gouverneur- Generaal in Rade van 1836 (staatsblad no. 15) en een besluit van den Gouverneur-Generaal van 1837 (staatsblad 22). Genoemde resolutie betreft de heerendiensten; zij schrijft praktisch alleen voor, dat spaarzaamheid betracht worde bij het gebruik dier diensten; zij laat de regeling der heffing overigens aan het bestuur over. Het genoemde besluit bevat eene handleiding voor de met het toezicht op de cultures op Java belaste Europeesche ambtenaren. Die hand- leiding toont aan hoe veelsoortig de bevelen waren, die resident, assistent-resident en regent in het belang dier cultures konden uitdeelen.
De wetgeving van 1848.
De nieuwe wetgeving, welke in 1848 in werking trad, betrof vooral de rechtelijke inrichting, het procesrecht en het toe te passen materieele straf- en privaatrecht. Zij herhaalde in het Inlandsen reglement de vage termen, waarin het hierboven3 4) genoemde reglement zich uitdrukte over de politie, en zij herhaalde in zekeren zin die zelfde termen in artikel 181 van het reglement op de rechter- lijke organisatie, waarbij de procureur-generaal zijn intrede deed als hoofd ook van de niet-justitieele politie. De administratieve bestraf- fing op de politierol door resident en hem vervangenden assistent- resident werd evenwel tot rechtspraak gestempeld en kreeg een plaats in het reglement op de rechterlijke organisatie (artikel 110),
8 2 ) In Thorbecke's Aanteekening op de Grondwet, 2, tweede druk, 1843, blz. 91, wondt onder politie verstaan het geheele inwendige bestuur van den staat, buiten defensie, justitie en financiën.
3 3) Vgl. artikelen 17 en 45 van het reglement op het) binnenlandsch bestuur enz. op Java in staatsblad 1819 nr. 16, en artikelen 3, 4, 9, 10,' 23, 25 van het reglement op de verplichtingen enz. van de regenten op Java, in staatsblad 1820 no. 22.
a4) Blz. 8/9.
maar bleef zoo ruim als voorheen. Een dergelijke ruime bestraffings- bevoegdheid, gelegenheid latend om politiebevelen door straf te sterken, werd op lager plan gevestigd voor het regentschapsgerecht (regent met bijzitters), vgl. artikel 83 van het reglement op de rechterlijke organisatie.
Behoudens deze verschillen liet derhalve de wetgeving van 1848 de politiebevoegdheid zóó als zij voorheen was. Vermeerderd met den procureur-generaal bleven dezelfde autoriteiten met deze be- voegdheid belast.
Het regeeringsreglement van 1854.
Op 1 Mei 1855 trad het bij de wet vastgestelde regeeringsregle- ment van 1854 in werking. Bracht dit reglement in beginsel een ander stelsel van politiebevoegdheid, in het bijzonder een stelsel waarbij de bevoegdheid van alle politieorganen beperkt wordt tot handhaving of verwezenlijking van wettelijke gedragsvoorschriften?
Men zou kunnen meenen dat artikel 108 lid 1 van het regeerings- reglement (artikel 162 lid 1 van de Indische staatsregeling) inhou- dend dat allen ,die zich op het grondgebied van Nederlandsch-Indië bevinden, aanspraak hebben op bescherming van persoon en goede- ren, aan de politie een ruime bevoegdheid schenkt. Dit artikel is nl.
met eenige wijziging overgenomen uit de grondwet, welker artikel 4 bepaalt, dat allen, die zich op het grondgebied van het Rijk in Europa bevinden, gelijke aanspraak hebben op bescherming van persoon en goederen 3 5 ) ; het cursief gedrukte woord duidt het onderscheid aan tusschen dit artikel en artikel 108 lid 1 van het regeeringsreglement. Uit dit grondwettelijk voorschrift nu is wel eens voor het moederland afgeleid, dat de politie in eenig concreet geval bescherming zou kunnen verleenen desnoods buiten elk wette- lijk voorschrift o m3 6) . Voor Indië brengt Margadant 37) een zeker
verband aan tusschen het voorschrift van artikel 108 lid 1 van het regeeringsreglement en politiezorg; althans in zijn beschouwingen
35) Evenzoo dn West-Indië; zie Bordewijk's uitgave van de Handelingen over de West-Indische regeeringsreglementen, 1914, blz. 20—22, 842—844.
36) Aangehaald in Kranenburg, Het Nederlandsen staatsrecht, 1, derden druk, 1928, blz. 408.
3 7) Het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië, 3, 1897, blz. 255.
over evengenoemd artikel vlecht hij een omschrijving van de taak der politie, en wel in zulke bewoordingen, dat daaruit besloten kan worden tot een ruime politiebevoegdheid.
Gezien de herkomst van artikel 108 lid 1 van het regeerings- reglement, is het voor de beantwoording van onze vraag allereerst zaak om de ware beteekenis van artikel 4 van de grondwet vast te stellen.
Die beteekenis nu is gelegen in de bedoeling, welke bij het op- nemen van deze bepaling in de grondwet van 1815 voorzat, nl. om uitdrukking te geven aan de gastvrijheid, welke hier te lande altijd betracht was ten aanzien van vreemdelingen. Hen gelijk te stellen met alle overigen, die zich op het grondgebied van het Rijk bevin- den, was de strekking van deze bepaling 3 8) . Toen de praktijk de noodzaak openbaarde om vreemdelingen op het punt van toelating, uitzetting en uitlevering anders te behandelen dan landzaten, en deze behandeling bestreden werd wegens strijd met den inhoud van ons artikel, voegde de grondwet van 1848 een tweede lid daaraan toe, hetwelk de strekking had om op evengenoemde punten voor vreemdelingen een uitzondering toe te laten op den regel van lid 1 39). Het is ter nadere toelichting van de beteekenis van ons artikel, gewenscht om Buys' beschouwingen over de noodzakelijk- heid van een dergelijke aanvulling weer te geven. Buys40) dan vraagt zich af, of er geen gelijkheid van bescherming denkbaar is bij ongelijkheid van recht, wanneer — zoo voegt hij hieraan toe — aan elkeen de handhaving van zijn recht slechts gewaarborgd wordt.
Hij beantwoordt deze vraag in dezen zin, dat de duistere redactie van het artikel deze interpretatie, waarbij de aanvulling van 1848 achter- wege had kunnen blijven, weliswaar toelaat, en hij betoogt daarbij hoe dit standpunt ook overigens wel te verdedigen is, maar hij voegt daaraan toch toe, „dat die verdediging de blijkbare bedoeling van den grondwetgever miskent". W a a r o p toch zou naar deze inter-
38 ) Vgl. Thorbeeke, Aanteekening op de Grondwet, 1839, blz. 7, en 1, tweede druk, 1841, blz. 14/15; Heemskerk, De praktijk der Grondwet, 1, 1881, blz. 12; Buys, De Grondwet, I, 1883, blz. 12, 13; De Savornta Lohman, Onze Constitutie, derden druk, 1926, blz. 306; Kranenburg, Het Nederlandsen Staats- recht, 1, derde druk, 1928, blz. 408/409.
39 ) Vgl. Buys t. a. p. blz. 17.
40) T.a.p. blz. 15.
pretatie het voorschrift neerkomen, zoo vraagt Buys zich af. Hij antwoordt dan: „Enkel op het gebod om zoowel het recht van den vreemdeling als dat van den Nederlander te beschermen, hoe onder- scheiden de inhoud van dat recht voor beiden ook mocht zijn. Maar is zulk een gebod iets anders dan een phrase? Schrijft men een Grondwet om te verzekeren, dat de Staat het recht, dat hij geeft, ook zal handhaven? Men mag niet onderstellen, dat het den grond- wetgever om een zinledig voorschrift was te doen, hij wilde, ge- dachtig aan de aloude gastvrijheid, iets zeer wezenlijks waarborgen, zeker geen gelijkheid van burgerlijk recht, maar toch dit, dat alle wetten en regeeringsmaatregelen, welke bescherming van persoon en goed bedoelen, geenerlei onderscheid zouden maken tusschen de nationaliteit dergenen, die zich op ons grondgebied ophouden".
Het vorenstaande stelt m.i. boven twijfel, dat de strekking van ons artikel niet is om bevoegdheden van de overheid in het alge- meen, of van eenig overheidsorgaan in het bijzonder, te vestigen, maar juist om een beperking aan te leggen aan elders in de wet gevestigde bevoegdheden, in het bijzonder aan die van den wet- gever, en wel in dien zin, dat geen enkel overheidsorgaan, dat een taak te vervullen heeft op het gebied van bescherming van persoon en goederen, de eene categorie van hen, die zich op het grondgebied van het Rijk bevinden, mag achterstellen bij de andere. Voor de
bevoegdheid van de politie kan dus op dit artikel m.i. geen beroep gedaan worden dan op zijn hoogst ter beperking in evengenoemden zin van haar elders in wet of ongeschreven recht gevestigde bevoegdheid.
W a t nu artikel 108 lid 1 van het regeeringsreglement van 1854 betreft, reeds werd er op gewezen, dat dit artikel, afgeschreven van artikel 4 van de grondwet, daarmede dit verschil vertoont dat het geen „aanspraak op gelijke bescherming" verleent, maar „aanspraak op bescherming". Dit is volgens de memorie van toelichting ge- schied, omdat „hier geen sprake is, evenals in artikel 3 van de Grondwet" (thans artikel 4 ) , van gelijkheid van allen voor de wet, een beginsel hetwelk in Indië niet bestaat en in den maatschap- pelijken toestand waarin men daar verkeert, niet kan bestaan" 4 1 ).
Dat door niet langer voor te schrijven: aanspraak op gelijke bescher-
4 1 ) Memorie van toelichting ontwerp 2 (in waarheid dus memorie van ant- woord), Keuchenius 2, blz. 296.
min, het voorschrift „zinledig" werd, zooals Buys zich, naar te voren geciteerd werd, uitdrukte, 4 2) of op zijn hoogst te kennen geeft dat niemand „rechteloos" is op het punt van bescherming van persoon en goed, 4 3) dat voelde de ontwerper van het regeeringsreglement, minister Pahud, blijkbaar niet.
„Het artikel drukt alleen uit", — zoo heet het in de memorie van toelichting — „eensdeels het recht van allen die zich op het grond- gebied van Nederlandsch-Indië bevinden, om de beschermende bepalingen der wet te kunnen inroepen, en anderdeels de verplich- ting der bestuurders en rechters om hun die bescherming voor zoo- veel die van hen afhangt, te verleenen". Alsof eenige wettelijke bepaling, waarbij het individu in eenig opzicht beschermd wordt, voor haar richtige werking en uitvoering nog een afzonderlijk wets- voorschrift behoeft, waarbij het individu bevoegd wordt verklaard die bescherming in te roepen, en het betrokken overheidsorgaan verplicht haar te verleenen!
Hoe dit ook zij, deze wordingsgeschiedenis stelt m.i. buiten kijf, dat op artikel 108 lid 1 van het regeeringsreglement (artikel 162 lid 1 van de Indische staatsregeling) geen beroep kan worden gedaan voor een ruime politiebevoegdheid. Evenmin als artikel 4 van de grondwet kent het artikel bevoegdheden toe aan de overheid of aan eenig overheidsorgaan. Anders dan artikel 4 van de grond- wet legt het zelfs geen, of nauwelijks (geen rechteloosheid!), be- perkingen aan ten aanzien van elders in wet of ongeschreven recht gevestigde bevoegdheden.
Bij gebreke aan een duidelijk antwoord in de wet zelf op de hoogergestelde vraag, of alleen de wetgever aan het individu plich- ten kan opleggen, dan of ook de politie dit zelfstandig, buiten den wetgever om, kan doen, zal men dat antwoord derhalve moeten zien af te leiden uit systematiek en samenhang, en uit de wordings- geschiedenis van de wet.
Het trekt dan de aandacht, dat de wet discretionnair optreden van bestuur en politie kennelijk zooveel mogelijk heeft willen uit-
42 ) Zie in denzelfden zin Margadant, Het Regeeringsreglement voor Neder- landsch-Indië, 3, 1897, blz. 254.
43) Kleintjes, Staatsinstellingen enz., 1, vijfden druk, 1927, blz. 108.
sluiten. Een stelsel van „legaliteit"4 4) werd daartoe gevolgd:
plichtenoplegging aan de individuen zooveel mogelijk bij algemeene verordening of bij gewestelijke keur. Dit stelsel werd in den tekst der wet ten volle doorgevoerd voor het gebied der belastingen (arti- kelen 58 en 59 van het regeeringsreglement) en der heerendiensten
(artikel 57 van genoemd reglement), alsook naar de kennelijke be- doeling van artikel 88 van het regeeringsreglement — de onduide- lijke letter daargelaten — voor het gebied van het strafrecht. Ten aanzien van andere materies werd plichtenoplegging, immers regeling, eveneens voorbehouden voor den wetgever 4 5) .
Maar op weer andere gebieden werden bestuurs- en politie- organen door het regeeringsreglement uitdrukkelijk gemachtigd tot discretionnair optreden. Gedoeld wordt in de eerste plaats op de artikelen 45—47, waarbij de Gouverneur-Generaal bevoegd wordt verklaard om personen, „die gevaarlijk worden geacht voor de openbare rust en orde" (artikel 45) of „in het belang der openbare rust en orde" (artikels 46 en 47) onderscheidenlijk te verbannen uit Nederlandsch-Indië, hun het verblijf in bepaalde gedeelten van Nederlandsch-Indië te ontzeggen, dan wel hen te interneeren.
Gedoeld wordt voorts op artikel 56 van het regeeringsreglement, handelend over de op hoog gezag ingevoerde cultures; verder op artikel 86 van dat reglement, dat zelfs niet toekent, maar stilzwij- gend vooronderstelt als bestaande, de bevoegdheid van „het politiek gezag" om in buitengewone omstandigheden, buiten het geval voor- zien bij de artikelen 45—47, inlanders en niet-inlanders in hechtenis te nemen. Verder wordt hierbij gedoeld op artikel 111 (oud) van het regeeringsreglement, waarbij vereenigingen en vergaderingen van staatkundigen aard, of waarbij de openbare orde wordt be- dreigd, verboden worden verklaard. „Tegen overtreding van dat verbod worden" — zoo gaat het artikel voort — „zoodanige maat- regelen genomen als de omstandigheden vorderen". Ten slotte worde in dit verband gewezen op de discrétionnaire bevoegdheid besloten in artikel 120 lid 2 van het regeeringsreglement, inhoudend dat alle openbare godsdienstoefening binnen gebouwen en besloten
4 4) Woorden van Baud bij de behandeling van het regeeringsreglement in de Tweede Kamer, vgl. Keuehenius, 3, 1857, blz. 451, aangehaald bij Van Vollen- hoven, Koloniaal Tijdschrift, Januari 1928, blz. 10, en Maart 1930, blz. 139.
4 5 ) Vgl. o.a. artikels 54 en 62 van het regeeringsreglement.
*
plaatsen toegelaten wordt „voor zoover die geen stoornis aan de openbare orde toebrengt", en op de bevoegdheid, besloten in artikel 123 van dat reglement, waarbij een bijzondere toelating voorge- schreven is voor christen-leeraars, priesters en zendelingen om hun dienstwerk in eenig bepaald gedeelte van Nederlandsch-Indië te mogen verrichten, toelating die door den Gouverneur-Generaal o.a.
ingetrokken kan worden „wanneer (zij) schadelijk wordt be- vonden
Dat de wet juist deze gevallen van vrijmachtig optreden van bestuurs- en politieorganen bepaaldelijk limitatief zou hebben opge- somd, staat, zonder meer, niet buiten twijfel. Even aannemelijk zou de veronderstelling zijn, dat de aangehaalde gevallen van discre- tionnair ingrijpen van bestuur en politie niet limitatief bedoeld zijn, maar enkel in de wet vermeld omdat daartoe een bijzondere aan- leiding bestond: b.v. het gewicht van de betreffende bevoegdheid
(artikels 45—47), de wensch om in een bepaald geval de politie- bevoegdheid met waarborgen te omringen (eveneens artikels 45—47, ook artikel 86), de wensch om een zg. grondrecht in de wet tot uitdrukking te brengen, waarbij restrictie voor politieoptreden nochtans niet kon uitblijven (artikels 111, 120, 123). Bij deze ver- onderstelling zou dergelijk ingrijpen derhalve toegelaten zijn op elk gebied, dat niet uitdrukkelijk gereserveerd is voor den wetgever of dat niet door den wetgever eigener initiatief bezet is.
Zou het de bedoeling geweest zijn om alle plichtenoplegging als regel te doen uitgaan van de organen, die wettelijke voorschriften vaststellen, en om aldus een stelsel te introduceeren, waarbij aan deze organen, bij uitsluiting van anderen, wetgeving in materieelen zin (omvattend enkel of o.m. oplegging van plichten aan individuen) opgedragen wordt, dan moeten daarvan duidelijke blijken te vinden zijn in artikel 20 en volg. en artikel 72 van het regeeringsreglement of in de gedachtenwisseling bij de totstandkoming van deze be- palingen. In artikel 20 wordt aan den Gouverneur-Generaal opge- dragen het vaststellen van algemeene verordeningen omtrent alle onderwerpen, waarvan de regeling niet door wet of Koning
is geschied of moet geschieden. In artikel 29 wordt overstemming gevorderd met den Raad van Indië voor de vaststelling enz. van alle algemeen verbindende verordeningen. Daargelaten de keur- bevoegdheid van de hoofden van gewestelijk bestuur, bedoeld bij
1
artikel 72 van het regeeringsreglement, waarover straks gehandeld zal worden, betreffen deze artikelen bij uitstek de opdracht van wetgevende macht.
De letter van deze bepalingen verspreidt over onze vraag geen licht. Een algemeene verordening is een produkt van regeling, zoo doen zij kennen, en als zoodanig het beslag van een overheids- handeling, die zich door wijze van totstandkoming en door vorm, zoo doen artikelen 31 en 33 van het regeeringsreglement verder kennen, onderscheidt van andere overheidshandelingen. Neemt men, zonder te letten op het onderscheid tusschen de termen „algemeene verordening" en „algemeen verbindende verordening" waarover de letter van de wet geen uitkomst geeft, aan, dat de wetgever van 1854 het woord „verordening" hier genomen heeft in de beteekenis van „algemeen bindend of algemeen werkend besluit" —- waarbij te attendeeren valt op de omstandigheid, dat de wetgever van 1903 een ordonnantie vorderde voor een besluit dat niet algemeen bindt of werkt, vgl. artikel 68a lid 2, nog sterker artikel 68b lid 3, van het regeeringsreglement —, dan zou dit weliswaar eenig licht verspreiden over den aard van de verordenende werkzaamheid, maar
voor ons doel is dit niet toereikend, want opdracht aan Gouverneur- Generaal plus Raad van Indië van de macht om dergelijke verorde- ningen vast te stellen wil dan nog geenszins zeggen, dat elke andere concrete handeling van overheidsbewind, al dan niet bestaande in beperking van de individueele vrijheid van hen die zich op het grondgebied van Nederlandsch-Indië bevinden, uitvoering moet zijn van een dergelijke verordening.
Dit wat betreft de letter van onze artikelen. W a t zegt nu de gedachtenwisseling bij de totstandkoming van deze artikelen omtrent den aard van de hierbij aan Gouverneur-Generaal plus Raad van Indië opgedragen werkzaamheid?
In het zoogenaamde 1ste en 2de ontwerp van het regeerings- reglement 4 7) waren deze artikels 20 en 29, met nog eenige andere, als de latere artikels 21, 22, 23, 24 en 25, in één artikel 21 ver- eenigd, dat in het tweede ontwerp, voor zoover voor ons doel van belang, luidde:
4 7) Vgl. L. W . C. Keuahenius: Handelingen der Regeering en der Staten- Generaal betreffende het reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch- Indië, 1, 1857, voorrede, blz. I, IL
„Behoudens de bepalingen van dit reglement en 's Konings bevelen, heeft de Gouverneur-Generaal de macht, om, in over- eenstemming met den Raad van Nederlandsch-Indië 48):
1. ten aanzien van alle onderwerpen van wetgeving 48) waarvan de regeling niet door de wet is geschied of moet geschieden, de vereischte ordonnantiën 48) vast te stellen;
2. enz.".
Het waren voornamelijk de volgende bezwaren, welke tot ver- andering van dit ontwerp-artikel leidden.
Allereerst werd tegen het systeem van de ontwerpen, die ten aanzien van elk onderwerp bepaalden welke de regelende macht zou zijn, waarbij veel ter regeling werd opgedragen aan den Koning, minder aan den Gouverneur-Generaal, en weinig of niets aan de wetgevende macht te 's-Gravenhage, onder leiding van Thorbecke het bekende bezwaar aangevoerd, dat het systeem neerkwam op een uitsluiting van de moederlandsche wetgevende macht, die juist, voor wat betreft de wetgevende taak voor de koloniën in het moederland, naar Thorbecke's oordeel, de eenige bevoegde was 49). Een com- promis bracht toen voort het daarop nagenoeg overal in het regee- ringsreglement opgenomen voorschrift van regeling bij „algemeene verordening", waardoor in het midden gelaten werd, welk regelend orgaan optreden zou. Gedachteloos is die verzamelnaam „algemeene verordening" ook opgenomen in hetgeen later artikel 20 werd, waar die term niet thuishoort. W a n t dat de Gouverneur-Generaal geen andere algemeene verordeningen dan ordonnanties kan in het leven roepen, stond toch wel vast.
Voorts maakte zich sterke tegenstand kenbaar tegen het denk- beeld om den Gouverneur-Generaal, telkens wanneer hij gebruik wil maken van zijne wetgevende macht, te binden aan de instem- ming van den Raad van Indië. Men zag daarin een bedenkelijke verzwakking van het beginsel der persoonlijke verantwoordelijkheid van den Gouverneur-Generaal, een verlamming van de kracht van zijn bewind 5 0) .
48) Cursiveering aangebracht.
48) Zie hierover Kleintjes: Staatsinstellingen enz., 1, vijfden druk, 1927, blz.
293 en volg..
50 ) Keuchenius 2, blz. 69.
Al verder rees het bezwaar, dat in het hierboven5 1) afgedrukte ontwerp-artikel 21 (tweede ontwerp) gesproken werd van ordon- nanties ten aanzien van onderwerpen van wetgeving52), terwijl in artikel 27 tweede ontwerp, hetwelk gewijzigd, als artikel 28 wet is geworden, stond:
„De Gouverneur-Generaal neemt alle maatregelen van be- stuur^) behoudens de voorschriften van dit reglement en 's Konings bevelen.
Hij kan vooraf den Raad van Nederlandsch-Indië raadplegen.
Tot die raadpleging is hij verplicht ten aanzien van:
a. alle instructiën en reglementen het algemeen of gewestelijk bestuur betreffende op zijn last ontworpen, naar aanleiding van artikel 26 5 3) ;
b. enz".
Dat artikel 26, dat als artikel 27 wet is geworden, hield op zijn beurt in:
„De Gouverneur-Generaal zorgt f oor de uitvoering53) der wetten, Koninklijke besluiten en ordonnantiën en vaardigt de daartoe noodige bevelen en instructiën uit"53).
Zoodat, zoo luidde het bezwaar, uit het regeeringsreglement niet duidelijk waren op te maken het onderscheid en de grens tusschen wat wetgeving was en wat concrete maatregel van bestuur zou
zijn 5 4 ). Uit het voorloopig verslag op het eerste ontwerp valt ter-
zake de veronderstelling te boeken, dat in het ontwerp-artikel 21
— hetwelk als artikel 20 en volg., gewijzigd, wet werd — de bedoe- ling was neergelegd „om den Gouverneur-Generaal in al wat de koloniale wetgeving naar buiten 5 5 ) betrof, aan de medewerking of toestemming van den Raad van Nederlandsch-Indië te binden" 5 6) ,
si). Blz. 23.
5 2 ) Cursiveering aangebracht.
5 3) Cursiveering aangebracht.
5 4) Eri — zoo zou daaraan toegevoegd kunnen worden — evenmin wat de verhouding tusschen maatregel van bestuur en uitvoering was, gelijk trouwens elk nader bekijken van deze artikels, op zich zelf en in onderling verband, ook zooals zij ten slotte wet zijn geworden, en thans, deels opnieuw veranderd, in de Indische staatsregeling staan, aanleiding geeft tot nieuwe vragen.
5 5 ) Cursveering aangebracht.
5 6) Voorloopig verslag ontwerp 1: Keuehenius 2 blz. 70.
terwijl in het hierboven afgedrukte ontwerp-artikel 27 — hetwelk als artikel 28, gewijzigd, wet werd — onder maatregelen van bestuur verstaan werden" niet naar buiten werkende 57) verordeningen" 58).
De Regeering antwoordde ter zake van deze bezwaren het volgende 59 ) :
„De opvatting is volkomen juist, dat het eerste regeeringsvoor- stel" — bedoeld wordt: het eerstingediend ontwerp — „strekte om den Gouverneur-Generaal onvoorwaardelijk te binden aan het gevoelen van de meerderheid van den Raad, telkens wanneer hij gebruik wil maken van zijne wetgevende magt™), onverminderd zijne bevoegdheid tot inroeping van 's Konings beslissing.
„De Regeering meende op die wijze eene voldoende oplossing te hebben gevonden van het moeijelijke vraagstuk, om aan den eenen kant eo ) in Nederlandsch-Indië te vestigen eene magt be- voegd om te voorzien in elke voorkomende behoefte aan wettelijke regeling, en om aan den anderen kant™) te vermijden het ver- eenzelvigen van deze magt met die welke aan het uitvoerend gezag is toebetrouwd. Het reglement van 1836 (thans nog van kracht) huldigt die zamensmelting. De Gouverneur-Generaal is wel krachtens dat reglement verplicht om in zaken van wetgeving den Raad van Indië te raadplegen, maar hij alleen beslist.
Strijdt enz..
„Ook het regeeringsreglement van 1818 had in het wezen der zaak dezelfde strekking. De onderwerpen, waarvan thans sprake is, moesten wel is waar behandeld worden in Rade 60), dat is in den Raad van Indië vergaderd onder het voorzitterschap van den Gouverneur-Generaal, maar hij was bevoegd om het besluit te doen opmaken tegen het gevoelen der meerderheid, onder ver- plichting evenwel om in dat geval de gewisselde adviesen in afschrift te zenden aan den Minister van Koloniën (art. 12).
„Het blijkt alzoo .dat, hoewel de vorm van 1818 verschillend was van dien van 1836, het volkomen juist is te beweren dat sedert het eerstgemelde jaar tot op dit oogenblik de uitvoerende magt in Nederlandsch-Indië tevens is de wetgevende magt, en
8 7) Gursiveering aangebracht.
58) Aldaar blz. 71/72.
B9) Memorie van toelichting ontwerp 2: Keuchenius 2 blz. 204—205.
e o) Cursiveering door de Regeering.
dat derhalve het Bestuur zelf meester is van den regel dien het moet doen werken; eene bevoegdheid die evenwel getemperd wordt door het regt des Konings om tusschen beide te komen, wanneer uit de terzake dienende stukken blijkt, dat van de zamen- smelting van wetgevende en uitvoerende magt een verkeerd gebruik is gemaakt.
„Sedert het jaar 1840, toen de meer openbare behandeling van de koloniale aangelegenheden een aanvang nam, is die vereen- zelviging van de twee opgenoemde magten een onderwerp ge- weest van gedurige aanmerkingen, en men heeft dan ook gemeend dat in het ontwerp van regeeringsreglement van Nederlandsch- Indië, bestemd om aan de beraadslaging van de Staten-Generaal te worden onderworpen, de Raad van Indië niet uitsluitend moet zijn een adviserend ligchaam, maar dat in zaken van blijvenden
(wetgevenden) aard61) zijn toestemming62) moet worden ver- eischt, in zaken van bestuur 6 1 ) alleen zijn advies 6 2 ).
,,Dat beginsel was neergelegd in het hoofdstuk hetwelk met art. 21 aanvangt."
Daaraan wordt, in meer direct antwoord op de hoogergeciteerde veronderstelling uit het voorloopig verslag omtrent het verschil tus- schen „wetgeving" en „maatregelen van bestuur", toegevoegd, dat
„in artikel 21 bedoeld worden alle verordeningen van eenen alge- meen verbindenden aard" 6 1) 6 3) ; en later in de memorie van ant- woord met gewijzigd ontwerp, dat „elke verordening der koloniale overheid, bestemd om algemeen verbindend 6 1) te zijn, is een onder- werp van koloniale wetgeving" 6 4) , en dat „wat dat kenmerk niet bezit, behoort tot de daden van bestuur" 6 5) . Even later 6 5) spreekt de Regeering weer van „het algemeen beginsel dat elke algemeen verbindbare66) regeling behoort uit te gaan van, of geradiceerd te zijn in, eene door den Gouverneur-Generaal in overeenstemming met den Raad vastgestelde ordonnantie". In dit verband verdient nog vermelding dat, als het ontwerp-artikel, hetwelk als artikel
e l) Cursiveering dzz. aangebracht.
e 2) Cursiveering door de Regeering.
6 3 ) Memorie van toelichting ontwerp 2: Keuchenius 2, blz. 208.
6 4) Memorie van antwoord met gewijzigd ontwerp: Keuchenius 2, blz. 492.
0 5 ) Aldaar: Keuchenius 2, blz. 493.
6 8) Cursiveering dzz. aangebracht.
67 wet wordt, in behandeling komt, de Regeering op een vraag in het voorloopig verslag antwoordt: „De hier bedoelde voorschriften zijn de reglementen en instructiën der besturende ambtenaren. Zij kunnen zijn algemeen ^), dat is op vele gewesten van Nederlandsch-Indië toepasselijk, en tevens voor de ingezetenen in zekere mate verbindend; in welk geval zij volgens artikel 32"
(artikel 29 van de wet) „in overeenstemming met den Raad van Nederlandsch Indië zullen moeten worden vastgesteld. Zij kunnen zijn bijzonder67), dat is alleen bestemd tot richtsnoer voor een of meer ambtenaren, en niet verbindend voor het algemeen; in welk geval zij behooren tot de onderwerpen bedoeld bij litt, a artikel 3 1 "
(artikel 28 van de w e t ) .
In de aanmerkingen van de Kamer vindt de Regeering ten slotte aanleiding om „de artikelen handelende over de wetgevende be- voegdheid van den Gouverneur-Generaal, door splitsing, uitbreiding en veranderde schikking (te verduidelijken) met vermijding van de uitdrukkingen waarover zooveel verschil van opvatting blijkt te bestaan" 68). Artikel 21 van het tweede ontwerp valt dan uiteen in een aantal artikels, w.o. de wet geworden artikels 20 en 29, en zoowel de „onderwerpen van wetgeving" als de „maatregelen van bestuur" verdwijnen uit hetgeen als onderscheidenlijk artikel 20 en artikel 28 wet werd. Daarentegen verschijnt in artikel 29, zonder nadere toelichting, maar kennelijk overgenomen uit de hierboven geciteerde regeeringsuitspraken, de term „algemeen verbindende verordeningen", tegen dien van „algemeene verordeningen" in artikel 20.
Aldus is van artikels 20 en 29 van het regeeringsreglement de wordingsgeschiedenis, die licht moet geven ten aanzien van de vraag, of naar de bedoeling van den wetgever van 1854 plichten- oplegging aan ingezetenen in het algemeen alleen kan geschieden, behalve bij wet, algemeenen maatregel van bestuur en keur, bij ordonnantie.
Uit deze wordingsgeschiedenis is m.i. allereerst duidelijk, dat de wetgever tusschen „algemeene verordeningen" en „algemeen ver- bindende verordeningen" geen onderscheid bedoeld heeft. De ken-
°7) Cursiveering door de Regeering.
B8) Memorie van antwoord met gewijzigd ontwerp. Keuehenius 2, blz. 493.
