Specifieke uitkeringen:
uitvoerbaarheid en controleerbaarheid
20 april 2022
Datum
1 Inleiding
Aanleiding
De commissie BADO vestigt met deze notitie de aandacht op de uitvoerbaarheid en controle van specifieke uitkeringen. Specifieke uitkeringen zijn geoormerkte uitkeringen, die het Rijk verstrekt aan gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen.
De hierboven genoemde oormerking ziet op het bestedingsdoel dat het Rijk verbindt aan de specifieke uitkering. Achteraf wordt door de accountant van de gemeente of provincie gecontroleerd of de besteding rechtmatig was. De aanleiding voor deze notitie is deels gelegen in het toegenomen belang van de specifieke uitkering in de bekostigingsrelatie tussen Rijk en medeoverheden. Daarnaast is het relevant voor toekomstige ontwikkelingen, aangezien het ministerie van BZK het voornemen heeft om de Financiële-verhoudingswet aan te passen.
De doelgroep van deze notitie omvat iedereen die geïnteresseerd is in of te maken heeft met specifieke uitkeringen. Daarom wordt ook enige basale kennis over specifieke uitkeringen in deze notitie
gepresenteerd, die bij sommige lezers al bekend is. Omgekeerd wordt soms iets meer de diepte ingegaan, als een vraagstuk dat vereist.
Vragen over specifieke uitkeringen of over het stelsel kunnen via de mail gesteld worden aan:
postbusibi@minbzk.nl.
Afbakening en terminologie
In het vervolg van deze notitie zal gesproken worden over decentrale overheden, tenzij er in het bijzonder wordt gedoeld op gemeenten of provincies. In deze notitie wordt niet ingegaan op de rechtmatigheidsverantwoording (zie hiervoor: Link).
Commissie BADO
Dit is een notitie van de commissie Bedrijfsvoering en Audits Decentrale Overheden (BADO), die bestaat uit deskundigen die werkzaam zijn bij gemeenten, provincies, de VNG, de beroepsorganisatie van accountants (NBA), accountantskantoren en het Rijk.
belang hebben gewonnen door de toename van het aantal specifieke uitkeringen. Deze notitie eindigt met aanbevelingen van de commissie BADO in hoofdstuk 9.
2 Wat is een specifieke uitkering?
Definitie
In artikel 15a, lid 1, Fvw, is de volgende definitie opgenomen van een specifieke uitkering: ‘Elke bijdrage uit ‘s Rijks kas die door of vanwege Onze Minister wie het aangaat onder voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar belang aan provincies en gemeenten wordt verstrekt, is een specifieke uitkering.’
Iedere financiële bijdrage vanaf de begroting van een vakminister aan een gemeente of provincie, waaraan voorwaarden verbonden zijn die een bepaald openbaar belang dienen, is een specifieke uitkering. In artikel 16, lid 1. Fvw wordt bepaald dat specifieke uitkeringen kunnen worden verstrekt voor de kosten die decentrale overheden maken, waarbij deze kosten ook in de regeling moeten worden benoemd. Het tweede lid brengt tot uitdrukking dat specifieke uitkeringen slechts worden verstrekt ‘als deze wijze van bekostiging van provinciale of gemeentelijke taken bijzonder aangewezen moet worden geacht’.
In de memorie van toelichting1 bij de Financiële-verhoudingswet is hierover nog het volgende opgemerkt. In artikel 16 is aangegeven dat specifieke uitkeringen niet zonder meer kunnen worden ingesteld, maar slechts in bijzondere gevallen. Met deze formulering wordt aangegeven dat bekostiging van gemeentelijke en provinciale taken bij voorkeur gebeurt uit de eigen middelen van gemeenten (belastingen en rechten) en pas daarna uit de algemene uitkering via het gemeentefonds. Deze voorkeursvolgorde geeft aan dat er een motiveringsplicht ligt bij de Rijksoverheid, wanneer taken van de gemeente of provincie niet uit eigen inkomsten of uit de algemene uitkering kunnen worden bekostigd. Indien het niet mogelijk is om te komen tot kostengeoriënteerde of een goede (objectieve) verdeelmaatstaf (waardoor de algemene- of een decentralisatie uitkering niet mogelijk is), ligt bekostiging door middel van een specifieke uitkering voor de hand.
Juridische grondslag
De specifieke uitkering moet berusten op een regeling en dat kan zijn een:
- Beschikking;
- Ministeriële regeling;
- Algemene maatregel van bestuur (AMvB);
- Wet in formele zin.
De keuze voor een van deze grondslagen is primair afhankelijk van de duur van de specifieke uitkering
Duur Grondslag
Eenmalig en 1 of een zeer beperkt aantal ontvangers Beschikking Eenmalig, met een grotere groep ontvangers Ministeriële regeling
Meermalig, maar voor een periode van maximaal vier jaar AMvB
Langer dan vier jaar Wet in formele zin
Proces
In deze paragraaf wordt het proces rond de specifieke uitkeringen op hoofdlijnen beschreven.
Het proces vangt aan met de weging door de Rijksoverheid van welke uitkeringsvorm het meest geschikt is voor de bekostiging van de taak die uitgevoerd wordt door de decentrale overheid. Indien de keuze
valt op een specifieke uitkering, moet het Rijk voor de juiste juridische grondslag zorgen. In de regeling wordt onder meer aangegeven of terugvordering bij een onrechtmatige besteding plaats zal vinden.
Tevens zal de verantwoordelijke minister moeten aangeven waarover de decentrale overheden verantwoording moeten afleggen en wat de aard van de accountantscontrole is (per indicator).
Vervolgens worden de bedragen toegekend aan decentrale overheden. De verantwoordelijke minister stelt een beschikking op, waarin het bedrag staat vermeld.
De decentrale overheden besteden de financiële middelen, conform het in de regeling aangegeven doel en in overeenstemming met de bestedingsvoorwaarden. In het kader van de interne controle zal een gemeente ook aandacht schenken aan de rechtmatige besteding van de middelen, die toegekend zijn in het kader van een specifieke uitkering. Link
Over de besteding van de specifieke uitkeringen wordt door de decentrale overheden verantwoording afgelegd in de jaarrekening, via de SiSa-bijlage.
In het kader van de reguliere jaarrekeningcontrole door de accountant, wordt ook een oordeel gegeven over de getrouwheid en rechtmatigheid van de jaarrekening, waar de SiSa-bijlage onderdeel van uitmaakt. In een tabel in het verslag van bevindingen rapporteert de accountant per specifieke uitkering over de fouten en onzekerheden en de daarmee gemoeide bedragen.
De Auditdienst Rijk (ADR) voert ieder jaar in opdracht van het ministerie van BZK een review uit. Deze review is bedoeld om informatie aan BZK te verschaffen over SiSa, op basis van een deelwaarneming.
Het is uitdrukkelijk niet bedoeld om de rechtmatigheid van de bestedingen die voortvloeien uit
specifieke uitkeringen nogmaals te beoordelen. Daarvoor is het oordeel van de controlerend accountant van de decentrale overheid van doorslaggevend belang. Wel kan het oordeel van de ADR leiden tot een herijking van de Nota Verwachtingen Accountantscontrole, waarover meer in hoofdstuk 6.
Op basis van de oordelen van de controlerend accountants van de decentrale overheden, beslist het verstrekkende ministerie of voldaan is aan de voorwaarden van de specifieke uitkering. Indien voldaan is aan de voorwaarden, wordt de uitkering voor de desbetreffende decentrale overheid door middel van de eindbeschikking (definitief) vastgesteld. In het geval van een afwijking van de rechtmatigheid kan een terugvordering volgen. Dat laatste is afhankelijk van de vraag of de regeling op basis waarvan de specifieke uitkering is verstrekt, voorziet in de mogelijkheid van terugvordering.
3 De ontwikkeling in de tijd
Een korte geschiedenis
Enkele decennia geleden waren de aantallen specifieke uitkeringen hoger dan in het heden. De teller van het aantal specifieke uitkeringen stond in 1980 bijvoorbeeld op 532. Hieronder is een grafiek opgenomen die een beeld geeft van een recenter tijdvak, namelijk van 2009 tot 2020.
Uit de grafiek blijkt dat er aanvankelijk sprake was van een gestage daling van het aantal specifieke uitkeringen en het daarmee gemoeide bedrag, van 2009 tot en met 2018. Daarna wordt weer een stijgende lijn ingezet. Een stijgede lijn die zich voortzet tot op de dag van vandaag. Hieronder wordt ingegaan op de achtergrond van deze trend.
Voorwaarden en rechtmatigheid
Het Kabinetsbeleid was gericht op de reductie van het aantal specifieke uitkeringen en aanvankelijk met succes. De reductie werd ingezet na het uitbrengen van het rapport van de commissie Brinkman in 20042. Maar vanaf 2018 is er sprake van een keerpunt, doordat de rechtmatigheid van de
decentralisatie-uitkering in combinatie met bestuurlijke afspraken ter discussie is komen te staan. In het Verantwoordingsonderzoek 2018 van de Algemene Rekenkamer (zoals voor het Gemeentefonds Link)
2Commissie Brinkman, Anders gestuurd, beter bestuurd: De specifieke uitkeringen doorgelicht, 13 oktober 2004.
werd gesteld dat (interbestuurlijke) afspraken bij decentralisatie-uitkeringen moeten worden gezien als voorwaarden die de beleids- en bestedingsvrijheid beperken van decentrale overheden.
Voorwaarden passen volgens de Algemene Rekenkamer niet bij decentralisatie-uitkeringen, maar alleen bij specifieke uitkeringen. Het probleem lijkt wellicht eenvoudig oplosbaar, door het schrappen van de voorwaarden. Deze zogenaamde ‘voorwaarden’ maken echter veelal deel uit van op
wilsovereenstemming gebaseerde interbestuurlijke afspraken, waar ook de betrokken decentrale overheden niet altijd verandering in aan willen brengen. Denk bijvoorbeeld aan de afspraken rond de aanpak van Rotterdam-Zuid. Als de afspraken niet aangepast kunnen worden, moet de uitkeringsvorm worden herzien. Dit heeft geleid tot minder decentralisatie-uitkeringen en meer specifieke uitkeringen.
In het onderstaande kader wordt uitleg gegeven over een bijzondere vorm van de specifieke uitkering, namelijk de verzameluitkering, die sinds 2015 niet meer werd toegepast.
De verzameluitkering
De verzameluitkering is weer in gebruik genomen, maar dan voor kleinere bedragen dan dit in 2015 het geval was. De verzameluitkering is een bijzondere vorm van de specifieke uitkering voor uitkeringen voor beleidsthema’s met een omvang kleiner dan een grensbedrag (Fvw art 15a). De verzameluitkering heeft een zeer breed bestedingsdoel, namelijk het gehele beleidsterrein van het departement dat de uitkering verstrekt. De hoogte van het grensbedrag staat in het Besluit Financiële verhouding. De verzameluitkering werd tot 2015 toegepast en daarna vervangen door de decentralisatie-uitkering.
Echter, door de strengere toets op de toepassing van de decentralisatie-uitkering, wordt weer vaker voor de specifieke uitkering gekozen. Dat laatste ook voor geldstromen onder het grensbedrag voor de toepassing van de verzameluitkering. Dit leidde tot risico’s voor de rechtmatigheid. Door BZK is het overleg met de betrokken departementen hierover gecoördineerd en er zijn voorstellen gedaan ter voorbereiding van de besluitvorming over oplossingen. BZK heeft de betreffende regelingen hiervoor aangepast.
Op 15 oktober 2021 heeft de ministerraad besloten het grensbedrag van 10 miljoen euro te verlagen zodat de specifieke uitkering vaker kan worden toegepast. Het nieuwe grensbedrag bestaat uit twee elementen: of een grensbedrag van 1 miljoen euro voor de (gehele) uitkering of een grensbedrag van 50.000 euro per ontvanger. Als de uitkering een omvang heeft boven de 1 miljoen euro kan worden gekozen voor een specifieke uitkering en maakt het niet uit welk bedrag een gemeente of provincie ontvangt. Als de uitkering lager is dan 1 miljoen euro kan alleen worden gekozen voor een specifieke uitkering als elke individuele ontvanger minimaal 50.000,- krijgt.
4 Borging van de rechtmatigheid bij de decentrale overheid
Als onderdeel van de interne controle zal een gemeente ook aandacht schenken aan de rechtmatige besteding van de middelen, die als specifieke uitkeringen zijn ontvangen van het Rijk.
1. De leiding (bestuur, directie en management) van een decentrale overheid is verantwoordelijk voor het realiseren van de strategie en de doelstellingen en een goede sturing en beheersing op hoofdlijnen. Het lijnmanagement is hierbij primair verantwoordelijk voor het aansturen en beheersen van de uitvoering van activiteiten in samenhang met de strategie en doelstellingen, het beheersen van risico’s, het zorgdragen voor een adequate bedrijfsvoering en het
verstrekken van betrouwbare verantwoordingsinformatie. De eerste lijn is daarmee ook verantwoordelijk voor een besteding van een specifieke uitkering, conform de voorwaarden die daarvoor gelden.
2. In de tweede lijn worden de systemen ontworpen en geïmplementeerd, onder meer voor de informatievoorziening en de beheersing van de bedrijfsprocessen. De tweede lijn ondersteunt de eerste lijn onder andere bij het identificeren, bewaken en beheersen van risico’s. De tweede lijn ontwikkelt en beheert systemen voor procesbeheersing, planning & control,
informatieverwerking, communicatie en rapportage. De interne toetsingswerkzaamheden worden meestal uitgevoerd door interne controlefunctionarissen, die in meer of mindere mate objectief oordelen over de processen die zij toetsen. Hierbij moeten ook de dossiers
beoordeeld worden, die betrekking hebben op de besteding en verantwoording van specifieke uitkeringen.
3. De derde lijn is niet verantwoordelijk voor het nemen van de beslissingen (eerste lijn) en evenmin voor het ontwerpen en implementeren van de systemen voor de beheersing van bedrijfsprocessen (tweede lijn). De Interne Audit Functie (IAF) toetst de opzet en het bestaan en de werking van de systemen. Hierdoor wordt de eerste en de tweede lijn een spiegel voorgehouden. Het betreft een oordeel over de effectiviteit van de besturing, het risicomanagement en de interne beheersing. Dit omvat mede de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van de interne informatievoorziening. Deze toetsing zal in de regel via interne audits worden uitgevoerd. Daarbij maakt de IAF gebruik van de (beheers-)activiteiten en interne controles die in de eerste en tweede lijn zijn uitgevoerd. In de interne controle zal er voor de specifieke uitkering dus vanuit de derde lijn geen doublure zijn met eerdere
toetsingswerkzaamheden, maar kunnen er wel op systeemniveau kritische kanttekeningen geplaatst worden bij de interne beheersing.
In het interne controleplan van een gemeente zullen ook de specifieke uitkeringen aan bod komen.
Hierbij kan worden gedacht aan het uitvoeren van risicoanalyses voor met name de specifieke uitkeringen met een groot budgettair belang, waarbij een eventuele terugvordering ook een grote impact heeft op de gemeente.
5 Verantwoording
Wettelijk regime
Decentrale overheden moeten de verantwoording over de besteding van de specifieke uitkering opnemen in de jaarrekening (de SiSa-bijlage). De vastgestelde jaarrekening en het verslag van bevindingen van de accountant moeten een jaar na het verstrijken van het verslagjaar worden toegezonden aan de minister van BZK. Feitelijk vindt de aanlevering plaats bij het CBS, die in opdracht van de minister van BZK deze taak uitvoert Link.
De deadline voor de jaarlijkse aanlevering is 15 juli. Indien individuele decentrale overheden voorzien dat deze deadline niet haalbaar is, kunnen ze voor 1 juli een gemotiveerd verzoek indienen bij de minister van BZK voor uitstel. Dit verzoek wordt alleen gehonoreerd in geval van overmacht. De sanctie op een niet-tijdige inlevering van de jaarstukken, is een opschorting van de uitkering uit het gemeente- of provinciefonds voor een periode van maximaal een half jaar.
SiSa
Sinds het verantwoordingsjaar 2006 geldt het principe van Single information Single audit (SiSa). Tot 2006 werden er door de vakdepartementen afzonderlijke verantwoordingen en verklaringen gevraagd, per specifieke uitkering. Met ingang van 2006 werden de verantwoordingen gebundeld en opgenomen in de jaarrekening (Single Information) en geeft de accountant ook in een keer een oordeel over de getrouwheid en rechtmatigheid van alle specifieke uitkeringen (Single Audit). Overigens wordt SiSa niet alleen gebruikt voor de verantwoording over specifieke uitkeringen, maar ook voor provinciale bijdragen van (sommige provincies) aan gemeenten en gemeenschappelijke regelingen.
Het ministerie van BZK stelt ieder jaar de verantwoordingslijst op Link. Hierbij is het van belang dat de ministeries tijdig de regelingen in dit systeem zetten, zodat decentrale overheden vroegtijdig weten waarover zij zich moeten verantwoorden. Elke ontvangende medeoverheid kan in de
verantwoordingslijst zien over welke specifieke uitkeringen of provinciale middelen moet worden verantwoord. Hieronder is als voorbeeld het overzicht voor de gemeente Aalsmeer opgenomen voor het verslagjaar 2020.
Aan het einde van het jaar stelt het ministerie van BZK de definitieve tabel van fouten en onzekerheden vast Link. Hieronder is een voorbeeld opgenomen.
Op het moment van de publicatie van de definitieve tabellen van fouten en onzekerheden, wordt ook de zogeheten invulwijzer Link gepubliceerd. Deze handreiking geeft informatie aan decentrale overheden hoe de SiSa-tabel in de jaarrekening ingevuld moet worden. Hieronder is een voorbeeld opgenomen van C32: Regeling specifieke uitkering ventilatie in scholen
Baten- en lastenstelsel
Voor de verantwoording van alle specifieke uitkeringen moet het baten-lastenstelsel worden toegepast, in plaats van het kas-verplichtingenstelsel dat het Rijk hanteert. Hiermee wordt voorkomen dat
extracomptabele administraties met afwijkende waarderingsregels en aanvullende controles bij decentrale overheden nodig zijn, ten behoeve van de aansluiting op de Rijksadministratie. Hierdoor gelden de regels van het baten- en lastenstelsel voor de jaarrekening van de decentrale overheden, maar ook 1 op 1 voor de SiSa-bijlage.
Voor alle specifieke uitkeringen en provinciale middelen die via SiSa worden verantwoord, geldt, in lijn met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), een eenduidige definitie van het begrip besteding, die gekoppeld is aan het moment van een prestatie of verlies. Met prestatie
het BBV. Lasten zijn uitgaven die aan een periode zijn toegerekend. Het tweede deel, ‘de relevante balansmutaties in investeringen’, is toegevoegd voor specifieke uitkeringen die rechtstreeks via de balans worden verantwoord door een medeoverheid. Dit kan als de specifieke uitkering (deels) een bijdrage is voor investeringen, die bij de gemeente en provincie wordt geactiveerd en dus niet in het desbetreffende jaar tot lasten leidt. Dit betekent dat investeringen ook kunnen worden verantwoord – mits er wordt voldaan aan de bestedingsvoorwaarden- in de regeling. Hierbij is het van belang dat het Rijk afzonderlijke indicatoren opneemt voor enerzijds investeringen en anderzijds lasten.
De commissie BBV heeft vragen en antwoorden gepubliceerd over exploitatiesubsidies en
investeringssubsidies, alsmede het moment van lastneming, De provincies hebben in een memorandum aan de commissie BBV hun handelwijze en de problematiek rondom uitvoering van het verstrekken van subsidies beschreven Link.
Door provincies worden veel subsidies verstrekt die een projectmatig karakter hebben. Daarbij valt onderscheid te maken in projecten binnen één boekjaar en projecten die boekjaar-overschrijdend zijn.
Doorgaans zijn daaraan voorwaarden verbonden zoals het doen van inspanningen en of het leveren van prestaties.
Het is hierbij van belang om op te merken dat vanuit de commissie BBV benadrukt is, dat als een hogere regelgeving een zwaardere verantwoording vereist, daar ook rekening mee
gehouden moet worden. Hierbij worden expliciet de specifieke uitkeringen en provinciale middelen genoemd, die via SiSa worden verantwoord.
6 Controle door de accountant
Het Bado
Het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) bevat enkele artikelen die specifiek betrekking hebben op de controle van specifieke uitkeringen. Onder meer artikel 3a:
De accountant beoordeelt voor elke specifieke uitkering of er sprake is van risico’s die richtinggevend zijn voor de inrichting van de accountantscontrole. Indien de provincie of gemeente een of meer specifieke uitkeringen ontvangt met een omvang van tenminste € 125.000 in het verantwoordingsjaar voert de accountant in ieder geval voor elk van die specifieke uitkeringen een deelwaarneming uit.
Allereerst moet de accountant beoordelen voor iedere specifieke uitkering of er risico’s zijn en of deze richtinggevend zijn voor de controle. Hieruit vloeit een risicogerichte insteek voort van de controlerend accountant van de gemeente of provincie. Een deelwaarneming is vereist voor iedere specifieke
uitkering met een omvang van ≥ 125.000 euro. Dat betekent dus dat de bijlage wordt gecontroleerd met de materialiteit van de jaarrekening als geheel.
Vervolgens is artikel 4, lid 5, Bado van belang.
In het verslag van bevindingen van de accountant wordt per specifieke uitkering gerapporteerd met een rapporteringstolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar of, bij meerjarige financiële afrekening op basis van prestatieafspraken, gebaseerd op het totale voorschot per specifieke uitkering, in alle gevallen met een ondergrens van te melden bevindingen van:
a. € 12.500 indien de lasten kleiner dan of gelijk aan € 125.000 zijn;
b. 10% indien de lasten groter dan € 125.000 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000 zijn;
c. € 125.000 indien de lasten groter dan € 1.000.000 zijn.
Bovenstaande grensbedragen geven aan wanneer bevindingen over de specifieke uitkeringen opgenomen moeten worden in het verslag van bevindingen.
Het college is ervoor verantwoordelijk de SiSa-verantwoording getrouw op te stellen met inachtneming van de rechtmatigheidsaspecten, die van belang zijn in het kader van de regeling (inclusief de vertaling naar het normenkader, toetsingskader en raamwerk van processen en interne beheersing).
Vervolgens is het de verantwoordelijkheid van de accountant om op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) en de materiewet- en regelgeving per specifieke uitkering zich een beeld te vormen van de aspecten die van belang zijn voor de controle op de getrouwheid en op de rechtmatigheid en de deugdelijke totstandkoming van de verantwoording. Met name wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen die ten grondslag liggen aan of van belang zijn voor de specifieke uitkering, bevatten de normen waaraan de accountant toetst.
In de eerdergenoemde SiSa-bijlage zijn twee typen indicatoren te onderscheiden:
- Type 1: Indicatoren die worden gebruikt voor de financiële vaststelling;
- Type 2: indicatoren die niet worden gebruikt voor de financiële vaststelling, maar noodzakelijk zijn voor het ministeriële jaarverslag.
Beide typen indicatoren kunnen financieel (besteding) en/of niet-financieel (prestaties) van aard zijn.
Voor de indicatoren die financieel van aard zijn, geldt dat er een relatie is tussen de
verantwoordingsinformatie uit de betreffende programma’s (en de daarmee samenhangende
overlopende activa/passiva) van de jaarrekening en de informatie van de SiSa-bijlage, die als onderdeel van de toelichting op de jaarrekening is opgenomen. De indicatoren die niet-financieel van aard zijn hebben geen directe relatie met de jaarrekening van de medeoverheid.
Hierbij kunnen twee soorten van controlewerkzaamheden worden onderscheiden:
- De type 1-indicator ‘financiële vaststelling’ houdt één van de volgende twee controlewerkzaamheden in:
- De reguliere accountantscontrole met een controleverklaring die ingaat op getrouwheid en rechtmatigheid (in de SiSa-bijlage bij betreffende indicatoren aangegeven als ‘aard controle:
R’).
- Beoordeling van de deugdelijke totstandkoming (in de SiSa-bijlage bij betreffende indicatoren aangegeven als ‘aard controle: D1’). In de regelgeving van de betreffende specifieke uitkering is dan bepaald, dat de beoordeling van de deugdelijke totstandkoming voldoende is.
- De type 2-indicator ‘geen financiële vaststelling’ houdt een van de volgende controlewerkzaamheden in:
- Beoordeling van de deugdelijke totstandkoming (in de SiSa-bijlage bij betreffende indicatoren aangegeven als ‘aard controle: D2;
- Geen controle (in de SiSa-bijlage bij betreffende indicatoren aangegeven als ‘aard controle:
n.v.t.’).
Dit leidt tot het onderstaande schema.
Aard indicator Financieel, is gericht op besteding
Niet-financieel, is gericht op prestatie
Type 1: Financiële vaststelling R R of D1
Type 2: T.b.v. jaarverslag ministerie
D2 of n.v.t. D2 of n.v.t.
Bij een n.v.t. hoeft accountant geen werkzaamheden te verrichten. Bij de andere indicatoren dient de accountant een risicoanalyse uit te voeren, waarbij de volgend onderdelen van belang zijn:
- Aard (denk aan complexiteit) en omvang per regeling;
- Aard van de indicatoren;
- Aandachtspunten vanuit de initiële risicoanalyse;
- Aandachtspunten vanuit bevindingen voorgaande jaren;
- Conclusie risicoanalyse;
- Hoofdlijnen controleaanpak.
Vervolgens gaan voor de deelwaarneming de richtlijnen uiteenlopen, voor enerzijds de indicator R en anderzijds D1 of D2. Ten overvloede wordt hierbij opgemerkt dat de controle van de SiSa-bijlage is ingebed in de totale controle van de jaarrekening. Deelwaarnemingen kunnen daar niet los van worden gezien.
Voor de indicator R geldt het volgende. Op grond van art. 3a Bado wordt uitgegaan van één deelwaarneming per specifieke uitkering die groter is dan €125.000 (dus niet per indicator van een specifieke uitkering), bestaande uit één post. In het geval van een gebundelde uitkering dient de accountant uit te gaan van minimaal één deelwaarneming. Gegeven de totale omvang van de gebundelde uitkering kunnen meerdere deelwaarnemingen noodzakelijk zijn voor het verkrijgen van voldoende zekerheid. Dit laatste oordeel is aan de controlerend accountant, op basis van professional judgment.
Indien deze deelwaarneming leidt tot een bevinding, geeft de accountant beargumenteerd aan of, en zo ja, welke extra werkzaamheden nodig zijn. De omvang van deze werkzaamheden is afhankelijk van de individuele situatie.
Een deelwaarneming houdt in dat de accountant beoordeelt of een post (bijvoorbeeld een betaling of een individueel enquêteresultaat of de bevestiging van een opgeleverde woning), conform de
voorschriften in wet- en regelgeving door de medeoverheid tot stand is gekomen en verantwoord. Dit betekent dat de accountant voor de geselecteerde post de rechtmatigheid vaststelt, wat inhoudt dat de
- De controle van de accountant in beginsel betrekking heeft op de betreffende post (factuur, beschikking, etc.) en niet op het inkooptraject of de totstandkoming van de
subsidieovereenkomst, tenzij de controle daartoe aanleiding geeft.
Met de omvang van tenminste € 125.000, - in het verantwoordingsjaar worden in beginsel de lasten per specifieke uitkering per medeoverheid in het verantwoordingsjaar bedoeld. De genoemde
deelwaarneming geldt niet voor de controle van indicatoren, waarvoor in de SiSa-bijlage de aard van de controlewerkzaamheden D1 of D2 is aangegeven.
Als in de bestaande regelgeving richtlijnen zijn opgenomen voor de wijze van registratie van gegevens door de medeoverheid, blijft de beoordeling van de deugdelijke totstandkoming beperkt tot de vraag of inderdaad op die wijze geregistreerd wordt. Indien in de bestaande regelgeving geen richtlijnen zijn opgenomen, gelden de volgende principes voor de deugdelijke totstandkoming:
- Er bestaan afspraken met instanties over de aard en inhoud van de te leveren gegevens die door deze organisaties primair zelfstandig geregistreerd worden en bovendien sluit de
registratie bij deze organisaties aan op de indicatoren, zoals die moeten worden opgenomen in de SiSa bijlage bij de jaarrekening. Het gaat hierbij om instanties als het CBS, CWI, justitie en politie.
- Voor gegevens die worden ontvangen van leveranciers, stichtingen, bureaus en dergelijke waarmee een leveranciers- of subsidierelatie bestaat, is er een controleverklaring. Als een controleverklaring ontbreekt, is er een contract of bestaan er subsidievoorwaarden, waarbij rekening is gehouden met de eisen in de wet- en regelgeving en de eisen aan de te verzamelen gegevens. Bij dat laatste kan worden gedacht aan afspraken over de registratie,
voortgangsgesprekken, tussentijdse rapportages en eigen waarnemingen door de
medeoverheid. Bij eigen waarneming door de medeoverheid moeten de resultaten van het door die overheid uitgevoerde toezicht op de contractuitvoering/de activiteiten voldoende zijn vastgelegd.
- Gegevens die door de medeoverheid zelf worden verzameld, worden als voldoende deugdelijk tot stand gekomen aangemerkt als door deze overheid voldoende aandacht wordt besteed aan een of meerdere (situatie afhankelijk) van de volgende punten:
- Geïdentificeerd is hoe het gegeven ontstaat en primair wordt vastgelegd;
- De juistheid van het gegeven voorafgaand aan de registratie in een systeem wordt vastgesteld;
- Gewaarborgd is dat het gegeven juist in de administratie is opgenomen;
- Het gegeven terug te traceren is naar een document of iets soortgelijks waaraan het gegeven is ontleend;
- De documenten waaraan het gegeven is ontleend worden bewaard;
- De betrouwbaarheid van de output via rapportages is gegarandeerd;
- Gegevens die door de medeoverheid worden verzameld op basis van enquêtes (via een gespecialiseerd eigen organisatieonderdeel of door een erkend particulier instituut) worden als deugdelijk tot stand gekomen aangemerkt als deze correct zijn overgenomen in de SiSa-bijlage verantwoordingsinformatie.
7 SiSa-Review
De Auditdienst Rijk (ADR) voert ieder jaar in opdracht van het ministerie van BZK een review uit op de SiSa. Voor het vaststellen van he doel van de review is het volgende van belang:
- De review is gebaseerd op een deelwaarneming, is geen statistische steekproef en vindt plaats o.b.v. van door BZK aangewezen posten, regelingen en accountants..
- BZK gebruikt deze deelwaarneming om een beeld te krijgen over de kwaliteit van het controlewerk van de accountants.Een deelwaarneming is voldoende om een beeld te geven over de kwaliteit van het controlewerk van de accountants.
- BZK en de betrokken ministeries hebben de uitkomsten van deze deelwaarneming nodig om te beoordelen of in uitvoering van die controles er zich al dan niet knelpunten en
onduidelijkheden voordoen in de gestelde beoordelingsnormen en –criteria bij de verschillende regelingen. Een substantiële deelwaarneming volstaat om dit te beoordelen.
- Van belang is dat in de review kan worden beoordeeld of uitvoeringsproblemen een bredere doorwerking kunnen hebben op de controles als geheel (uitvoeringssignalen) en of ze structureel of incidenteel zijn zodat hierop tijdig kan worden geacteerd door het
verantwoordelijk ministerie. Zie bijvoorbeeld het draaiboek onzekerheden rechtmatigheid specifieke uitkeringen van SZW.3
- Het algemeen toezicht op de kwaliteit van accountantscontroles is de verantwoordelijkheid van de AFM. De NBA is belast met het bevorderen van de goede beroepsuitoefening van haar leden (registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten).
- Negatieve bevindingen uit de deelwaarneming hoeven niet te betekenen dat de kwaliteit van het werk van accountants buiten de deelwaarneming niet op orde is.
- De SiSa review is het sluitstuk van de SiSa-systematiek en onderdeel van het departementale Me&O-beleid (misbruik en oneigenlijk gebruik) van BZK en de betrokken ministeries.
Het bovenstaande mondt uit in de volgende samenvattende typering: een SiSa-review is een onderzoek dat door de ADR in opdracht van het ministerie van BZK wordt verricht, met als doel:
- Het verkrijgen van een objectief en hoogwaardig beeld van de kwaliteit van de accountantscontrole, voor wat betreft de controle van de SiSa (waarmee geen representativiteit of assurance door de ADR wordt verschaft);
- In de vorm van een rapport van feitelijke bevindingen wordt door de ADR gerapporteerd over de uitkomsten van de reviews en over relevante aandachtspunten om inzicht te geven inzake de algemene aanpak en de regelingen zelf die volgen uit de deelwaarneming.
- Dit beeld heeft niet als doel de rechtmatigheid van de bestedingen vast te stellen die
- Op basis hiervan verkrijgt BZK input voor:
o de aanpassing van de Nota Verwachtingen Accountscontrole;
o de advisering in de richting van de ministeries over de aanpassing van de regelingen voor specifieke uitkeringen, alsmede de beschikkingen en de gevraagde
verantwoordingen. De verantwoordelijkheid voor het doorvoeren van de bovengenoemde wijzigingen ligt bij de ministeries.
8 Actuele vraagstukken
De commissie BADO heeft vanuit decentrale overheden alsmede accountants enkele signalen gekregen over de:
- Stijging van het aantal specifieke uitkeringen;
- Stijging van het aantal specifieke uitkeringen met een relatief klein bedrag;
- Accountantscontrole voor nulbestedingen;
- Controleerbaarheid van specifieke uitkeringen.
Stijging van het aantal specifieke uitkeringen
In hoofdstuk 3 is aangegeven dat het aantal specifieke uitkeringen is sterk gestegen. In hetzelfde hoofdstuk is ook aangegeven, dat dit is voortgekomen uit de omstandigheid dat veel decentralisatie- uitkeringen als onrechtmatig zijn aangemerkt en dat het alternatief gevonden is in de specifieke uitkering. Overigens moet hierbij worden opgemerkt dat de specifieke uitkering niet het enige alternatief is. Een financiële bijdrage in de vorm van de algemene uitkering of een decentralisatie- uitkering zonder voorwaarden, behoren natuurlijk ook tot de mogelijkheden. Dit heeft zelfs de voorkeur. Bij de coronacompensatie is veelal ook van deze optie gebruik gemaakt.
Het wordt problematischer als het wederkerige afspraken betreft, die ook zijn vastgelegd of nog moeten worden vastgelegd. In het laatste geval is er geen alternatief meer voor de specifieke uitkering.
Overigens blijven de kritische bemerkingen van decentrale overheden legitiem. Het oormerken is zeker niet in alle gevallen efficiënt, omdat hierdoor decentrale overheden de middelen niet altijd doelmatig en doeltreffend kunnen inzetten. Bijvoorbeeld omdat het achterliggende doel op een andere en betere manier gerealiseerd kan worden, dan omschreven is in de regeling. Ten slotte geldt als nadeel van de specifieke uitkering dat er administratieve- en controlelasten aan verbonden zijn. Deze nadelen gaan zeker op voor decentrale overheden, maar ook voor de Rijksoverheid geldt dat het opvragen van niet- essentiële informatie alleen maar lasten veroorzaakt.
Stijging van het aantal specifieke uitkeringen met een relatief klein bedrag
toekomst ook een relatie worden gelegd tussen enerzijds het toepasselijke verantwoordingsregime en anderzijds de hoogte van het verstrekte bedrag, eventueel naar analogie van het Uniform Subsidie Kader.
Accountantscontrole voor nulbestedingen
Een ander bezwaar dat decentrale overheden maken is dat er ook een accountantscontrole plaatsvindt, als er geen bestedingen zijn geweest voor een bepaalde specifieke uitkering. De zogeheten
nulverantwoording- c.q. -besteding vloeit voort uit de Nota Verwachtingen Accountantscontrole.
‘Bij indicatoren met aard controle R en D1 dient de accountant bij een verantwoording met “0” vast te stellen dat deze terecht als zodanig in de SiSa-bijlage verantwoordingsinformatie is opgenomen.
Bijvoorbeeld door daarover contact op te nemen met de contactpersoon bij de gemeente. De controlewerkzaamheden worden vastgelegd in het controledossier. Deze extra 'check' is bedoeld als service aan de gemeenten, namelijk om te voorkomen dat per abuis bedragen niet verantwoord worden, waar dat wel moet gebeuren.’
De vraag is of decentrale overheden prijs stellen op deze service en de daaraan verbonden kosten.
Daarom is vanaf 2022 in de Nota Verwachtingen Accountantscontrole de volgende passage opgenomen:
‘In het geval van indicatoren met R en D1 zal de accountant bij een verantwoording met “0” in het kader van de getrouwheid vaststellen of dit correct is. De werkzaamheden hiervoor wijken niet af voor de beoordeling van de andere onderdelen van de verantwoording.’
Controleerbaarheid van specifieke uitkeringen
Vanuit met name accountants wordt aandacht gevraagd voor de controleerbaarheid van specifieke uitkeringen. Accountants moeten de getrouwheid en rechtmatigheid van specifieke uitkeringen beoordelen en toetsen hierbij aan een normenkader, waar onder meer de regeling, de beschikking etc.
onderdeel van uitmaken. Wanneer de regeling en de beschikking niet volstrekt helder zijn, zal dit ook gevolgen hebben voor de controle door de accountant. Die moet bijvoorbeeld weten welke informatie in het controledossier moet zitten en aan welke verantwoordingsinformatie het Rijk precies behoefte heeft. Verantwoording en controle worden ten onrechte nog weleens gezien als de laatste schakels in de keten, maar het begint eigenlijk al bij de opstelling van de regeling. Daarom is het vooral bij complexe regelingen van belang dat accountants en de NBA vroegtijdig worden betrokken. Daar zijn ook goede voorbeelden van, zoals de TOZO. Bij specifieke uitkeringen met een groot maatschappelijk of financieel belang, is het dan ook verstandig dat beleidsmakers in een vroeg stadium contact zoeken met de NBA.
Aanbeveling Algemene Rekenkamer
Hierboven zijn actuele ontwikkelingen en wensen weergegeven die met name afkomstig zijn van provincies en gemeenten. Daarnaast moet ook nog rekening gehouden worden met de conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over dit onderwerp. In het verantwoordingsonderzoek 2020 heeft de Rekenkamer onder meer de volgende opmerking gemaakt: ‘te zoeken naar een betere vorm van informeren van het parlement over de uitvoering van specifieke uitkeringen inclusief de gerealiseerde maatschappelijke effecten, waarbij voor dat laatste beleidsverantwoordelijke ministers als
eerste aan zet zijn.’ Hierbij ligt het voor de hand om deze maatschappelijke effecten met name te inventariseren via SiSa en geen afzonderlijke informatiestroom op gang te brengen, met alle daaraan verbonden kosten voor decentrale overheden. Aangezien hier de nadruk ligt op de verantwoording aan het parlement en niet op de vaststelling van de specifieke uitkering, kan voor dit onderdeel in de regel volstaan worden met een D2-controle of geen accountantscontrole (n.v.t.).
9 Aanbevelingen
Enkele decennia terug waren er honderden specifieke uitkeringen. Dit aantal is succesvol
teruggedrongen en gedurende meerdere jaren was het beeld stabiel. In de laatste jaren is er weer sprake van een forse stijging van het aantal specifieke uitkeringen, zowel in aantallen als in budgettair belang. De belangrijkste reden hiervoor is dat decentralisatie-uitkeringen en specifieke uitkeringen in zekere zin communicerende vaten zijn. De aanvankelijke reductie van het aantal specifieke uitkeringen was mede mogelijk door de omzetting naar decentralisatie-uitkering. Na de recente discussie over de onrechtmatigheid van decentralisatie-uitkeringen is de omgekeerde beweging gemaakt.
Door het toegenomen aantal specifieke uitkeringen en de daarmee gemoeide bedragen, neemt de nadruk toe om het systeem werkbaar te houden. Voor Rijk en decentrale overheden. Daarom beveelt de commissie BADO het volgende aan:
- Overweeg als Rijk allereerst de opties om een financiële bijdrage te verstrekken in de vorm van de algemene uitkering of een decentralisatie-uitkering zonder voorwaarden;
- Wijzig de Financiële-verhoudingswet, zodat het weer mogelijk wordt om rechtmatig financiële bijdragen te verstrekken aan decentrale overheden in combinatie met wederkerige afspraken, zonder dat er sprake is van een administratief belastende verantwoording;
- Wees als Rijk terughoudend bij het toekennen van specifieke uitkeringen met geringe bedragen. De baten wegen in veel gevallen niet tegen de lasten op;
- Zorg als gemeente of provincie ervoor dat in de interne controle er aandacht is voor de rechtmatigheid van de besteding van specifieke uitkeringen;
- Betrek accountants vroegtijdig in het proces van regelgeving, om te bezien of de specifieke uitkering ook controleerbaar is;
- Gebruik als Rijk voor het in kaart brengen van de maatschappelijke effecten ook de SiSa- systematiek. Aangezien deze informatie in de regel niet gebruikt wordt voor de vaststelling, kan in de regel volstaan worden met een D2-controle of geen accountantscontrole;
- Wacht als Rijk niet met de vaststellingsbeschikkingen totdat de uitkomsten van de review van de ADR bekend zijn. De basis voor het oordeel over de rechtmatigheid is gebaseerd op het werk van de controlerend accountant van de gemeente of provincie en is niet afhankelijk van de review;
- Zorg in het samenspel tussen accountants, decentrale overheden en Rijk voor een verdere innovatie op het terrein van SiSa, die moeten leiden tot een betere verantwoording en controle tegen lagere (administratieve) lasten.
