Artikel
De betekenis van de vierde tranche Algemene wet bestuursrecht voor bestuurs-rechtelijke geldschulden in het ambtenarenrecht
Dr. Wim Voermans1
1. Bestuursrechtelijke geldschulden in de vierde tranche Awb
In het voorontwerp Algemene wet bestuursrecht (Awb), vierde tranche, bevat titel 4.4 een voorstel voor een uniforme regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden. Het idee om te komen tot een uniforme, althans geharmoniseerde, regeling op het terrein van de invor-dering van geldschulden in de Awb komt voort uit het nader rapport bij het wetsvoorstel Awb derde tranche.2 Daarin kondigde de regering aan de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie Schcltema) te zullen verzoeken een uniforme regeling-te ontwerpen voor de invordering van geldschulden door de overheid, dit mede op advies van de Raad van State. Met het voorstel voor een titel 4.4 in het voorontwerp vierde tranche wordt die belofte ingelost. Zelfs meer dan dat. Niet alleen heeft de Commissie Scheltema een uniforme regeling ontworpen die voorziet in rechtsbescherming tegen de invordering-van geldschulden door de overheid, maar tegelijkertijd is daarbij ook een uniforme regeling-opgenomen met betrekking tot schulden van bestuursorganen aan burgers. Die uitbreiding is ook voor het ambtenarenrecht van belang: daar hebben we immers nogal eens te maken met geldschulden, bijvoorbeeld in het kader van verrekening van wederzijdse vorderingen en kortingen van het bestuursorgaan aan de bestuurde. Op dit ogenblik wordt de invorde-ring van ambtenaarrechtelijke geldschulden grotendeels bestierd door bijzondere wetge-ving, zoals o.a. de Ambtenarenwet (Aw), het Algemeen Rijsksambtenarenrcglcment (ARAR), decentrale ambtenarenreglementen en de Algemene burgerlijke pensioenwet (ABP-wct). Met name titel II (Beslag, verrekening en korting) van de Ambtenarenwet bevat een algemene regeling die is toegespitst op de ambtenaarrechtelijke geldschulden.'
In deze bijdrage wil ik kort de belangrijkste consequenties van de voorstellen uit de vier-de tranche voor het ambtenarenrecht schetsen. Hoe verhouvier-den vier-de voorstellen zich tot het huidige ambtenarenrecht en de daarbinnen ontwikkelde jurisprudentie? Welke veranderin-gen brengt titel 4.4 van de vierde tranche teweeg en wat zijn daarvan de gevolveranderin-gen? Wat wordt bijvoorbeeld de toekomstige positie van titel II van de Ambtenarenwet? Deze en der-gelijke vragen wil ik nalopen aan de hand van de vier thema's die in het Voorontwerp in titel 4.4 worden geregeld, te weten: a. regels met betrekking tot het ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling, b. regels over verzuim en wettelijke rente, c. regels over verjaring-en verval verjaring-en tverjaring-en slotte d. regels over de aanmaning verjaring-en invordering bij dwangbevel.
De nieuwe titel 4.4 uit het Voorontwerp ziet alleen op bestuursrechtelijke geldschulden die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift dat een betalingsverplichting aan of door een bestuursorgaan oplegt (artikel 4.4.1.1, eerste lid). Verplichtingen tot betaling die zijn opge-legd bij rechterlijke uitspraak, zoals schadevergoedingen, of verplichtingen die (mede) voortvloeien uit het ongeschreven recht, zoals het geval is bij (veel) zelfstandige
schadcbe-1. Wim Vooinuns is als universitair hoofddocent st.uts- en bestuursrecht, i.h.b wetgevingsvraagstukken, verbonden aan de Vakgroep staats- en bestuursrecht van de Katholieke Universiteit Brabant
2. Kamenlukken 7/1993/94, 23 700, A, p. 63. 3. /ie de artikelen 115 tot en met 123 Ambtenarenwet.
sluiten, vallen buiten het bereik van titel 4.4.4> •"" Ook in de/e bijdrage zal ik dergelijke vorde-ringen buiten beschouwing laten.
Aan het einde van deze bijdrage zal ik proberen een voorlopige balans op te maken. In dat kader zal ik ook kort aandaeht besteden aan de vraag wat er nog overblijft of moet overblij-ven van de bijzondere ambtenaarrechtelijke invordcrings-, kortings- en verrekcningsrcge-lingen indien de voorstellen uit de vierde tranche tot wet worden verheven.
2. Geldvorderingen in ambtenarenzaken 2.l Opzei van lilel4.4 Awb van kei Voorontwerp
Titel 4.4 van het voorontwerp Vierde tranche Awb kent vier in eikaars verlengde liggende afdelingen, te weten afdeling 4.4.1 Ontstaan en inhoud van de verplichting tot betaling, af-deling 4.4.2 Verzuim en wettelijke rente, afaf-deling 4.4.3 Verjaring en verval en afaf-deling 4.4.4 Aanmaning en invordering bij dwangbevel.6 De aanvankelijke opdracht aan de Commissie Scheltema was om louter een regeling te ontwerpen voor de invordering van geldschulden door de overheid, maar in de ogen van de Commissie kan die invordering niet goed los wor-den gezien van de regels over de fases die aan die invordering voorafgaan. Wanneer de over-heid immers tot een (dwang)invordering wil overgaan dan behoort, volgens de Commissie Scheltema, voldoende vast te staan dat de schuldenaar tot betaling is verplicht en niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan.7 De samenhang tussen de regels over het ontstaan en de afwikkeling van verplichtingen tot het betalen van een geldsom, en de bepalingen over de invordering rechtvaardigt volgens de Commissie een uniforme regeling die uitdrukking geeft aan die samenhang. De tot nu toe bestaande regelingen, zoals o.a. de regels over het be-slag, verrekening en korting in titel II van de Ambtenarenwet, bevatten meestal weinig re-gels met betrekking tot het ontstaan en de afwikkeling van geldvordering. liet ontbreken van die regels heeft wel tot onduidelijkheden geleid. Niet altijd was duidelijk welke regels van toepassing waren op hel ontstaan en de afwikkeling van geldschulden. Terugvallen op de algemene regeling van het Burgerlijk Wetboek (afdeling 6.1 Verbintenissen in het alge-meen en Afdelingen 6.6 Nakoming van verbintenissen e.v.) bij ontstentenis van een specifie-ke bestuursrechtelijspecifie-ke regeling bleek niet altijd mogelijk. Zo is het immers niet goed voor-stelbaar dat een burger, met een beroep op de regels inzake verrekening uit het BW (art. 6:127 e.v.) het betalen van een geldboete zou kunnen weigeren omdat hij nog recht heeft op huursubsidie van de staat. Ken andere netelige vraag die in het kader van de toepasselijkheid van de basisregels van het BW in het bestuursrecht rijst is of in een publiekrechtelijke rechtsbetrekking ook recht bestaat op wettelijke rente als gevolg van te late betaling van een geldsom. De Centrale Raad van Beroep oordeelde in ambtenarenzaken tot aan de invoering van de Awb dat het enkele feit dat een ambtenaar door een te late betaling rente heeft ge-derfd, ontoereikend is om een schadevcrgoedingsplicht van het betreffende bestuursorgaan
4. /ie Commissie wetgeving algemene regels Min bestuursrecht, Miurmiliiicrfi/l/gemene mei bcMumreilil Viertle Iraiitlir, Den ! I.ug 2000 {verdei: Vouninlivcrl)), met mime a r t i k e l 4.4.l .1, tweede lid, en p. 52-53 van de t o e l i c h t i n g
5. De/e categorieën \orderingen /uilen — naar bedoeling van het kabinet - door de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht in de \ i j f d e tranche \ a n de Awb moeten worden geregeld. Daarin /al een regeling moeten worden op-genomen die is g e w i j d aan het bestuursrechtelijke schadevergocdingsrechl in den brede, /ie Kamerstukken II l'W/'JX, 25 600 V I , n r. 46,40. De VAR-werkgroep Vierde tranche A w b had / e K s n u al graag ge/ien dat ook hel bestuursrechtelij-ke schadcvergoedingsrechl en hel bestuursrechtelijbestuursrechtelij-ke overeenkomslenrcchf in samen met de bestuursrechtelijbestuursrechtelij-ke geld-schulden in de Vierde tranche (of later) /.ou / i j n behandeld \ a n u i t het algemene ge/ichtspunl van een geïntegreerde be-nadering, /ie VA R-werkgroep Vierde tranche Awb, De l'ienle Ininclie Atvh, Den l laag 2000, p. 26.
6. Pennarrs wijst er op dat het systemalisch beter /ou /ijn geweest de regeling van de voorgestelde lilel 4.4. van hel voor-o n t w e r p voor-op te nemen vóór de t i t e l voor-o\er subsidies (tilel 4.2) voor-op te nemen. Dal /voor-ou echter wel een vernummering \ a n de subsidietitel tol gevolg hebben, vandaar dat er voor is geko/en litel 4.4 onder Ie brengen aehler in hoofdsluk 4 Awb. /ie B.M.J. van tier Meulen, VV.J M. Voermans (red.), Vierde Irtnulie Aluinene ipcl AoV////nm///, Den l laag 2000, p. 33. /ie ook l/otn-tmiwerp p. 54.
7. /ie l/f/f/i-f/ntiver/), p. 45.
aan te nemen. Een dergelijk schadevergoedingsplicht ontstond in de ogen van de Raad pas indien het bestuursorgaan een verwijt kon worden gemaakt van een zodanige ernst dat de financiële schade in redelijkheid niet voor rekening van de ambtenaar kon worden gelaten.8 In navolging van zijn jurisprudentie in sociale verzekcrings- en bijstandszaken heeft de Centrale Raad op dit punt zijn jurisprudentie gewijzigd en aansluiting gezocht bij de wette-lijke rcntercgcling op basis van het BW.9 Echter van een duidelijke regeling die in een samenhangend verband, voor bestuursorgaan en burger gelijkelijk, een regeling geeft vanaf het ontstaan van geldvorderingen tot aan het moment van de (mogelijke) invordering is — ook in het ambtenarenrecht — nog geen sprake.
2.2 Geldvorderingen in ambtenarenzaken
In ambtenaarrechtelijke relaties kunnen — net als in andere bestuursrechtelijke rechtstrek-kingcn — geldvorderingen en geldschulden ontstaan ten gevolge van een vaststelling daarvan bij beschikking dan wel rechtstreeks op basis van wet. De meest voorkomende ambtenaar-rechtelijke geldvorderingen en geldschulden vloeien rechtstreeks voort uit de wet. Te den-ken valt hierbij aan de financiële aanspraden-ken die ambtenaren kunnen hebben in de sfeer van wachtgelden en de aanspraken ingevolge pensioenregelingen die ambtenaren, gewezen amb-tenaren en weduwen en wezen van (vroegere) ambamb-tenaren kunnen hebben. Echter ook de afdracht van premies en heffingen over het brutosalaris behoren tot deze categorie, evenals de onderdelen van de salarisbetalingen die niet de aanstelling en inschaling van de ambte-naar als zodanig betreffen. Geldschulden en geldvorderingen die ontstaan ten gevolge van een beschikking treffen wc aan in de vorm van de betalingsverplichtingen die een ambtenaar heeft jegens een bestuursorgaan zoals in het het geval van korting (art. 120 Aw) of de vast-stelling van een onverschuldigde betaling. Onder het huidige recht kan de vraag of een talingsverplichting rechtstreeks uit de wet voortvloeit of ontstaan is tengevolge van een be-schikking allerlei gevolgen hebben op het gebied van de rechtsbescherming:
betalingsverplichtingen die rechtstreeks rusten op de wet zijn — als algemeen verbindende voorschrift — niet appcllabel. Voor de salarisvaststelling (en de daarmee verband houdende inhoudingen) en -uitbetaling bijvoorbeeld betekent dat dat tegenwoordig wel tegen de func-tiewaardering en daarmee verband houdende inschaling10 geprocedeerd kan worden, maar niet tegen, maar niet tegen de (wijze van) premie- en belastingheffing. Salarisspecificatics die niet meer inhouden dan een informatieve berekening van het salaris worden door de ambtenarenrechter niet als besluit in de zin van de Awb aangemerkt." De vierde tranche brengt hier op enkele onderdelen een eenvoudiger en transparantere regeling.
3. Ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling
De eerste afdeling van titel 4.4 (titel 4.4.1) van de vierde tranche (Awb-IV) geeft voorschrif-ten met betrekking tot het ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling. In artikel 4.4.1.2 is de hoofdregel van het ontstaan van betalingsverplichtingen volgens de
toekomsti-X. Vgl. CR\lï 7 deccmhcr 1989, , U! 1990, 194. De reden waarom de Raad 70 terughoudend was op dit punt is voor som-mige auteurs steeds een betrekkelijk mysterie gebleven. Xie o.a. M.J.S. Kortewcg-Wiers, M. Dijk, P.M. 15. Schrijvers, J. RA. F. Wiens, IJm/fl//i/ueii run hel amblenaieimchl, vierde druk, Alphen aan den Rijn/Den l laag 1998.
9. /.ie Clfc l! 30 maart 1995, Ui 1995, 334, J/i 1995, 99; C.Rvlï 8 november 1995, AIS 1996, 191; CKvlï 19 oktober 1995, T IR 1995, 267. liij de beoordeling vin zuivere sehadcbcsluiten betreffende schade geleden vóór 1993 legt de Centrale Raad - bij wij/.e van m ergangsrecht - nog wel het oude criterum aan. /ie voor een bespreking van de jurisprudentie op dit punt, P.li.M.J. \ a n der lïeek-Gillcssen en ü.M. 'l'. Berkel-Kikkerl, Vijf jaar schadevergoeding onder de \v/b,j/B-/>///>• 4 december 1999, p. 43.
K), /ie o.a. de uitspraken v.m 4 j u l i 1996, opgenomen in TAK 1996, nrs. 141 tot en met 144 en CRvli 24 april 1997, T. IK 1997, 134.
U. /ie o.a. CRvB 14 april 1994, 7' IK 1994, 142 en Kb. Amsterdam 28 november 1996, 7" IR 1997, 46. Blijkt een salariswij-/iging \oor het eerst uit de salarisspceilicatie dan ontvangt de Centrale Raad nel een beroep tegen een dergelijke speci-ficatie. CRvli 11 j u l i 1996, 95 554 AW (ongepubliceerd).
ge Awb neergelegd. Verplichtingen tot betaling ontstaan eerst nadat een besehikking tot stand is gekomen. Zo'n beschikking moet dan de te betalen geldsom en de termijn waarbin-nen de betaling moet plaatsvinden vermelden. Voor betalingen van een bestuursorgaan aan bijvoorbeeld een ambtenaar betekent dat de salarisbetaling moet rusten op een expliciete be-schikking, die tevens de betalingstermijn noemt. Veel verandering ten opzichte van het hui-dige ambtenarenrecht brengt dat niet met zich mee omdat, zoals de toelichting duidelijk maakt, de verplichting slechts ziet op de betalingsverplichting van het brutosalarisbedrag. De steeds variërende inhoudingen op het brutosalarisbedrag vallen er buiten: het nettosala-ris bedrag — na inhoudingen - valt niet onder de beschikkingsverplichting van 4.4.1. Dit is in lijn met de huidige ambtenaarrcchtelijke jurisprudentie die bc/waren tegen salarisspecifi-caties niet-ontvankelijk acht.
De gchoudenheid om de verplichting tot de betaling van een geldsom bij beschikking vast te stellen kent enkele uitzonderingen. Zo bepaalt artikel 4.4. l .4 dat bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald dat een geldsom moet worden betaald, zonder dat dat bij beschikking is vastgesteld. Dit is bijvoorbeeld het geval bij bepaalde rechtstreeks op grond van de wet ver-schuldigde premies, heffingen of belastingen, maar ook bijvoorbeeld bij uitkeringen ten ge-volge van ziekte en wachtgeld. De wet moet in dergelijke gevallen voorzien in de bepaling van de betalingstermijn. In geval een betalingsverplichting bestaat zonder een voorafgaande beschikking, biedt artikel 4.4.1.4, derde lid, Awb-IV wel de mogelijkheid voor een belang-hebbende om — binnen een redelijke termijn — alsnog het bestuursorgaan te verplichten een beschikking te nemen, waarbij de wettelijk verplichte betaling alsnog wordt gespecificeerd en geïndividualiseerd. Dit voorkomt dat een belanghebbende zijn bezwaar- en beroepsmo-gelijkheden verspeelt tengevolge van een louter op een algemeen verbindend voorschrift rustende betalingsverplichting. Op zijn minst bijzonder is evenwel dat door het verstrijken van een bepaalde termijn alsnog' dit recht op een beschikking teloor kan gaan. Wat is in dit verband redelijk? Betekent dit dat iedere ambtenaar straks maar beter uit veiligheidsoverwe-gingen standaard een beschikking aan kan vragen bij de belastingdienst over de premies en heffingen die voorkomen op de salarisstrook? Of houdt de redelijkheid hier verband met het belang?
Onder het stelsel van titel 4.4 Awb-IV worden betalingen in beginsel giraal en binnen zes weken verricht (artikelen 4.4.15 en 4.4.16 Awb-IV). De kosten gemoeid met de betalingen komen in beginsel voor rekening van de schuldenaar al zijn ook daarop uitzonderingen mo-gelijk (artikel 4.4.1.7). Een van de belangrijkste uitzonderingen vormt de omstandigheid dat een bestuursorgaan moet betalen aan een schuldeiser buiten de Europese Unie. De kosten daarvoor kunnen, volgens het Voorontwerp, op het te betalen bedrag in mindering worden gebracht.
3. l Verrekening, beslag en korting
Bij de betaling van geldsommen ter voldoening van een bepaalde geldschuld onder vigeur van titel 4.4 Awb-IV is de regel van artikel 6:44, eerste lid, BW van toepassing. Verrekening-van een geldschuld met een bestaande vordering vindt niet plaats als artikel 4.4.1.9 Awb-IV van toepassing is, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. In het ambtenarenrecht treffen wc de mogelijkheden tot verrekening aan in artikel 117 van de Ambtenarenwet. Ver-rekening - d.w.z. het compenseren van wederzijdse schulden - kan in het ambtenarenrecht alleen plaatsvinden binnen de bezoldigingsrelatie tussen de Staat of een openbaar lichaam en de ambtenaar. Slechts die schulden van een ambtenaar kunnen worden verrekend welke verband houden met zijn ambtelijke hoedanigheid. Verrekening is dus slechts mogelijk bin-nen de relatie die een ambtenaar met de overheid heeft. Uitstaande gemeentelijke belasting bijvoorbeeld, die de ambtenaar als inwoner van de gemeente waarvoor hij werkt verschul-digd is, kunnen niet worden verrekend.12
12. CKvli 16 december 1977, All 1978, 69
Verrekening is in het ambtenarenrecht omvat een brede categorie schuldvcreffeningshan-delingcn. Ten eerste geeft artikel 115 Aw een zeer ruime omschrijving van het begrip bezol-diging: het gaat om bedragen waarop een ambtenaar in zijn dienstbetrekking, een gewezen ambtenaar uit zijn vroegere dienstbetrekking, of een nagelaten betrekking uit hoofde van het overlijden van de ambtenaar aanspraak hebben. Naast salaris, zijn dus ook pensioenen13, wachtgelden, uitkeringen van welke aard dan ook, ja zelfs vakantiegeld en op geld te waarde-ren vakantiedagen vatbaar voor verrekening.14 Wel speelt bij de bevoegdheid tot verrekenen het beginsel van de rechtszekerheid een grote rol in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep. Zo billijkt de Raad bijvoorbeeld geen schuldverrekening in die gevallen waarin een ambtenaar een opgebouwde schuld niet kon of behoefde te kennen (i.e. een achterstalli-ge pensioenpremie)1', waarin de verschuldigdheid van de te verrekenen vordering niet on-omstotelijk vaststaat16 of een schuld die ontstaat omdat aan een wijzigingsregeling terug-werkende kracht is verleend.17
De bevoegdheid tot verrekening in het ambtenarenrecht ligt eenzijdig bij het bevoegde gezag. De ambtenaar zelf heeft deze bevoegdheid (en overigens meestal ook feitelijk de mo-gelijkheid) niet. Deze eenzijdigheid van de bevoegdheid tot verrekening blijft ook in het Voorontwerp vierde tranche gehandhaafd. Artikel 4.4.1.9 Awb-IV sluit andere mogelijkhe-den tot verrekening - zelfs die van het de art. 6:127 c. v. BW uit. Volgens de toelichting leent de aard van de publiekrechtelijke rechtsverhouding zich niet voor de toepassing van de re-gels van het BW inzake verrekening. Die rere-gels zijn geschreven voor verrekening in relaties tussen gelijkwaardige partijen die over en weer identieke prestaties aan elkaar verschuldigd zijn. Daar ligt nu juist het verschil met de publiekrechtelijke verhoudingen: die zijn in be-ginsel ongelijkwaardig. Bovendien lopen de publiekrechtelijke taken die door bestuursorga-nen worden uitgeoefend binbestuursorga-nen een en hetzelfde openbare lichaam zo uiteen dat het toe-staan van verrekening van met die taken samenhangende geldvorderingen — zonder daaraan nadere beperkingen bij wettelijk voorschrift18 te stellen - in beginsel ongewenst is.19 Die keuze lijkt me, zoals ik ook al in de inleiding aangaf, een verstandige. Voor wat betreft de in-vloed van de Vierde tranche op de ambtenaarrechtclijke regeling inzake de verrekening kun-nen wc verder vaststellen dat er weinig zal veranderen.
3.2 Beslag en korting
De bepalingen over beslag (art. 116 Aw) en korting (art. 118 Aw) geven derden, buiten de relatie ovcrheid-ambtenaar, mogelijkheden om schulden die een ambtenaar heeft te delgen uit de bezoldiging van de ambtenaar. Beslag op de bezoldiging houdt in dat de overheid als werkgever de bezoldiging voorzover deze een bepaald bedrag overschrijdt (de beslagvrije voet20) niet meer aan de ambtenaar mag uitbetalen, maar dat via de tussenkomst van een deurwaarder aan de crediteur van de ambtenaar doet. Beslag is pas mogelijk nadat een
rech-13. V;m invordering van pensioenbedragcn kan volgens de Centrale Raad eehter eerst sprake zijn wanneer daaraan toeken-ning van pensioen is voorafgegaan, Xic CRvB 20 november 198fi, TAK 1987, 38 m.n. H.M.W. Vanmeulebrouk. 14. Xic o.a. CRvB 24 februari 2000, 97/11062 AW (ongepubliceerd).
15. Xic CRvB 5 november 1987, TAK 1988, 12. Xieook CRvlï 17 mei 1990, TA R 1990, 155. Hel werkt eehter ook de ande-re kant op: wanneer een ambtenaar wist of ande-redelijkerwijs kon weten dat er ten aan/icn van het door hem ontvangen sa-laris iets niet klopte, kan het teveel betaalde gedurende 2 jaar worden teruggevorderd e.q. verrekend. 13e Centrale Raad neemt een periode van mogelijke verrekening tot 5 jaar aan indien de fout mede door het toedoen van de ambtenaar /.elf is ontstaan. CRvlï 26 april 1990, TA R 1990, 138.
16. CRvB 14 mei 1998, TA R 1998, 129.
17. Xie CRvlï 24 februari 2000, 97/10119 Aw (ongepubliceerd).
18. Momenteel xijn er ea. 400 wettelijke regelingen die bepalingen omtrent verrekening bevatten. Xie MJ. Jacobs en KM.CA. Michiels, Bestuurlijke grenzen aan verrekening, in: lï. Wesscls (red.) Verrekening 1996, p. 163.
19. Xie de memorie van toelichting bij het Vaonttrtiverp, p. 69. l lel Voorontwerp neemt hier de algemene regel uit de juris-prudentie van de Centrale Raad van Beroep over. Xie CRvB 10 juni 1997, RSV1998, 63.
20. l )c/.e bedraagt 90% van de bijstandsnorm, dan wel 10% van bet inkomen - indien dat hoger is dan de bijstandsnorm en dat inkomen bekend is. Xie artikel 475d Boek 2 Wetboek \an Burgerlijke Rechtsvordering.
ter op verzoek van een crediteur toestemming heeft verleend. De regels van het ambtenaren 'derdenbeslag'21 wijken nauwelijks af van het algemene loonbeslag22, zij het dat op een amb-tenarenbezoldiging geen beslag mogelijk is op de kostenvergoedingen die verband houden met de dienstverrichting (zoals reiskostenvergoedingen, functiegebonden beroepskosten, etc.).2-1 Ook zijn de ambtenaarrechtclijk beslagrcgels van toepassing op verpanding dan wel enige andere handeling waardoor de ambtenaar enig recht op zijn bezoldiging aan een derde toekent.24 Meer substantieel in afwijking van het reguliere loonbeslag kent het ambtenaren-recht de figuur van de 'korting' (art. 118 Aw), ook wel het informele derdenbeslag genoemd. Via de korting krijgt het bevoegde gezag de mogelijkheid om zonder de kostbare tussen-komst van een rechter en een deurwaarder de mogelijkheid om ten laste van de bezoldiging van een ambtenaar schulden te voldoen aan crediteuren van een ambtenaar. Daarvoor gel-den wel enige voorwaargel-den. Het bevoegde gezag kan alleen een korting toepassen op de be-zoldiging indien de ambtenaar de schuld expliciet erkent, of het bestaan van de vordering onomstotelijk vaststaat, bijvoorbeeld blijkend uit een notariële akte of een in kracht van ge-wijsde gegane rechterlijke uitspraak. Verder is korting ook gebonden aan de voorwaarden die gelden voor beslag, hetgeen betekent dat ook hier de beslagvrije voet in acht moet wor-den genomen. Korting en beslag laten overigens de mogelijkheid van het bevoegd gezag om te verrekenen met schulden die de ambtenaar heeft jegens de overheid als werkgever onver-let.2-'' Verder dienen bij verrekening en korting de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in acht te worden genomen.26
Het Voorontwerp voor de Vierde tranche Awb bevat geen regels over beslag en korting. Ze vallen buiten het bereik van titel 4.4 Awb-IV. Dat lijkt vanzelfsprekend, maar is het vol-gens mij niet. Zowel het beslag en de korting zijn in het ambtenarenrecht in de sleutel gezet van een bevoegdheid van het bezoldigende bestuursorgaan. De vraag is of een korting toe-gepast op de aan een ambtenaar toekomende bezoldiging een verzuim oplevert in de zin van artikel 4.4.2.1 Awb-IV. Dat artikel bepaalt namelijk, zonder clausulering, dat een schulde-naar in verzuim is indien hij niet binnen de voorgeschreven termijn heeft betaald. Slechts de lex-specialis regel kan hier uitkomst bieden door de kortingsregel uit de Aw als bijzondere regeling voorrang te geven boven die van artikel 4.4.2.1 Awb-IV. Een iets elegantere oplos-sing zou hier wellicht niet misstaan.
4. Verzuim en wettelijke rente
Indien een schuldenaar een bestuursrechtelijke geldschuld niet binnen de voorgeschreven termijn betaalt is hij in verzuim, volgens artikel 4.4.2.1 Awb-IV. Dat betekent dat vanaf dat moment ook wettelijke rente verschuldigd is. Die wordt ingevolge het regime van het Voor-ontwerp berekend op de manier van de artikelen 6:119, eerste en tweede lid, en 6:120 BW. Deze wijze van berekening van wettelijke rente is ook in lijn met de recente jurisprudentie van de ambtenarenrechter.27 Artikel 4.4.2.2 Awb-IV brengt wel een ondergrens aan: wette-lijke rente is niet verschuldigd indien het bedrag ervan bij enige of laatste betaling minder dan 25 Kuro bedraagt. Verder laat het Voorontwerp het aan hel bestuursorgaan om het be-drag van verschuldigde rente zelf vast te stellen: op die manier is het hel eenvoudigst om daar bezwaar- en beroep tegen in te stellen.Artikel 4.4.2.6 Awb-IV geeft een regeling voor die gevallen waarin - bijvoorbeeld naar aanleiding van bezwaar of beroep - bij nader inzien
21. Zogenoemd omdat hel beslag ten behoe\e van een sehuldeiser huilen de relatie overheid-ambtenaar het feil. 22 Artikel 116, eerste lid, A w verklaar! de regels over beslag -artikelen 475-479q hoek 2 Wel hoek \ n n Burgerlijke
Reehts-vereenkomsiige toepassing op hel amhtenaarrechtelijke tierdenheslag. eedelid, A\v.
24. 7,ie artikel 121 A .
25. Xie artikel 117,1 'mie lid, Aw. 26. /ie artikel 119 Aw j», art. 116Aw.
27. /ie CRvl! 30 maan 1995, All 1995, 334, JU 1995, 99; CRvli 8 november 1995, AB 1996, 191; CRvIi 19 oktober 1995, TAK 1995,267.
blijkt dat de wettelijke rente onjuist is vastgesteld. Verder bevat het Voorontwerp een rege-ling voor de berekening van wettelijke rente indien het bestuursorgaan de beschikking tot betaling van een door hem verschuldigde geldsom niet tijdig vaststelt, het zgn. 'beslisver-zuim'. Verzuim (en mitsdien wettelijke rente) wordt dan geacht te zijn ingetreden op de laatste dag van de termijn die gold voor het nemen van de beschikking (artikel 4.4.2.4 Awb-IV). De wettelijke rente wordt, volgens de eensluidende jurisprudentie van de Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep, vergoed over het bruto bedrag van de vordering.28 De be-palingen op het terrein van verzuim en rente vormen een welkome aanvulling in het ambte-narenrecht. Zoals ik in de inleiding al aangaf was de Centrale Raad aanvankelijk terughou-dend bij de toekenning van wettelijke rente. Doordat de Centrale Raad inmiddels ook aansluiting heeft gezocht bij het systeem van het BW voor de berekening van wettelijke ren-te wordt daarmee ook naadloos aangesloren-ten bij de regeling die het Voorontwerp voorziet. 5. Verjaring en verval
Artikel 123 Aw bevat de ambtenaarrechtclijke regeling voor de verjaring van rechtsvorde-ringen ter zake van bezoldigingen. Die verjaren vijf jaren na de aanvang van de dag, volgend op die waarop de vordering opeisbaar is geworden. Artikel 123 Aw ziet alleen op bezoldigin-gen en niet op andere vorderinbezoldigin-gen zoals schadevergoedinbezoldigin-gen. Dat vormt een probleem, want betwist wordt wel of voor die andere gevallen van vorderingen die bijvoorbeeld een ambtenaar kan hebben jegens een bestuursorgaan de bepalingen van titel II van boek 3 BW via de schakelbepaling 3:326 BW wel zonder meer van toepassing kunnen zijn.2'J In recente jurisprudentie zoeken (lagere) ambtenarenrechters aansluiting bij het systeem van het BW.3() De Centrale Raad heeft steeds aansluiting gezocht bij de termijn die ook uit artikel 123 Aw naar voor komt: vijf jaren.31 In die stellingname wordt de Centrale Raad nu in feite gesteund door het Voorontwerp: ook dat kiest voor een eigen publiekrechtelijk verjaringssysteem, dat weliswaar zo nauw mogelijk aansluit bij de verjaringsregeling uit het BW. Artikel 4.4.3.1 Awb-IV bevat een regeling die sterk lijkt op artikel 123 Aw: een rechtsvordering tot betaling-van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken. De verjaringstermijn kan worden gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkom-stig artikel 3:316 BW, een aanmaning als bedoeld in artikel 4.4.4.2 Awb-IV,32 een beschik-king tot verrekening of een (daad ter uitvoering van een) dwangbevel.•" Ook schriftelijke of schriftelijke mededelingen van een schuldeiser van een bestuursorgaan kunnen de verjaring stuiten.34 Stuiting heeft tot gevolg dat de verjaringstermijn opnieuw begint te lopen (artikel 4.4.3.7, eerste lid, Awb-IV). Al brengt ook het Voorontwerp hier veel duidelijkheid op het terrein van het vervallen van bestuursrechtelijke vorderingen35 een vraag die blijft is die naar de aansluiting met artikel 123 Aw. Dat artikel verklaart de artikelen 316 tot en met 323 van bock 3 BW van toepassing inzake de verjaring van ambtcnaarrechtelijke vorderingen bij bezoldigingen, tenzij bijzondere wetten anders bepalen. Het Voorontwerp bepaalt - zij het in nuances - anders, maar is geen bijzondere wet. De verhouding tussen Ambtenarenwet en Awb-IV behoeft hier nadere opheldering.
28. I IR 24 juni 1994, NJ 1994, 596 en CRvB 8 november 1995 Al) 1996, 191 JR 1995, 296
29. 7,tc o..i ook de in de toelichting bij het Voorontwerp geciteerde B.M l', van Kavels, Recente ontwikkelingen op het ge-beid van het schadcvcrgocdingsrccht in ambtcnarcn/.akcn, TAR 1996, p. 421-437; Cirlos Bollen, De Centrale Raad van licrocp en (privaatrechtelijke) verjaringstermijnen, JB 1997, p. 495-500
30. Rechtbank VGravcnluge, 2 september 1999, TAK 1999, 148 31. CRvB 19 oktober 1995, TAR 1995, 263, G'rt. 7048, 3.
32 Ken vraag die wel rijst en bijvoorbeeld dooi de VAR-werkgroep Vierde tranche A\\b werd opgeworpen is ot ook een brie! mei een \crrckcningsvoorstcl van een ambtenaar/burger aan een bestuursorgaan als een schriftelijke aanmaning of een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel .3-137, eerste lid, BW kan gelden, /ie VAR-wcrkgroep Vierde tranche Awb, n.i», p 34.
33. /,ie artikelen 4.4 3.2 en 4.4.3.3 Awb-IV.
6. Aanmaning en invordering bij dwangbevel
De vierde tranche bevat een aparte afdeling over de aanmaning en invordering bij dwangbe-vel. (Afdeling 4.4.4). Deze afdeling heeft geen betekenis voor het ambtenarenrecht omdat de bevoegdheid tot uitvaardiging van en invordering bij een dwangbevel slechts dan bestaat indien zij bij een wettelijk voorschrift is toegekend aan een bestuursorgaan. Die bevoegd-heid bestaat in het ambtenarenrecht niet.
7. De betekenis van de nieuwe regeling
De Vierde tranche van de Awb- brengt vele welkome verhelderingen en aanvullingen ten aanzien van de bestuursrechtelijke geldschulden in het ambtenarenrecht. En al is de rege-ling dan nog niet helemaal compleet - vooral de regerege-ling van zuivere schadebesluiten wordt nog gemist36 - ze is uitgebreider dan de beperkte regeling inzake beslag, verrekening en
kor-ting van titel II Aw tot nu toe bevatte. Zeker de regeling van de wettelijke rente en die van de verjaringstermijnen van geldvorderingen waarbij ambtenaren buiten de bezoldiging zelf om partij waren brengen oplossingen op terreinen waar de rechtsontwikkeling tastend zijn weg zocht. Enkele vragen blijven echter nog wel open. Zo is op verschillende punten nog ondui-delijk hoe de algemene regeling van de Algemene wet bestuursrecht zich verhoudt tot de bijzondere regelingen in titel II van de Aw. Niet is duidelijk of bijvoorbeeld de verrekening al dan niet een verzuim oplevert onder de regeling van titel 4.4. Awb-IV en hoe de uitzonde-ringsmogelijkheid van artikel 123 Aw gelezen moet worden tegen de achtergrond van de verjaringsregeling van titel 4.4 Awb-IV. Ook is er - in tegenstelling tot de Invorderingswet 1990 — geen regeling voor enigerlei vorm van kwijtschelding opgenomen.37 Groot zijn die
bezwaren overigens niet, dunkt me. Wellicht dat ze met een wijziging van de Ambtenaren-wet zelf kunnen worden verrekend, en wellicht verjaren ze door de vele veranderingen in het ambtenarenrecht als vanzelf.
34. Artikel 4.4.3.5 Awh-IV.
35. De regels voor verjaring hebben geen betekenis voor de bevoegdheid van een bestuursorgaan om rechtsgeldig een ver-plichting tot betaling van een geldsom op te leggen.
36. Zie ook de opmerkingen die de VAR-wcrkgrocp Vierde tranche Awb hierover maakle. VAR-wcrkgroep Vierde tranche Awb, u.IK, p. 25-26.
37. /ie voor een kritische vraag op dit punt aan de commissie Schelteina VAR-werkgroep Vierde tranche Awb, a.ip., p. 31.
