Een laatste kans voor de

end- zijn : het :sing aden 'ordt

ta at- lken ltste

ogie

. op

~ties

heid ordt ,)ver ,ont- :olle

I

1ge- rige

'. als

:che :EK

pms ,het ten, ed-I

!en,

:het een lert

ieer

NG

H. BRUGMANS

Een laatste kans voor de

'-

Franse democratie?

Reeds geruime tijd bestond in Frankrijk een situatie, die men 'objectief-revolution- nair' kon noemen. Er was een algemene afkeer van de Vierde Republiek, die klaar- blijkelijk niet de macht bezat om de haar gestelde problemen op te lossen. Er had een ogenblik de hoop bestaan, dat Pierre Mendès-France de hervormer zou zijn, die de revolutie overbodig maakte, maar hij bleek niet in staat, de krachten van ver- nieuwing om zich heen te kristalliseren: in tegendèel, hij ging de weg der eigen...

zinnigheid en eindigde in een volledige politieke vereenzaming. Regeringen' volgden elkaar op, en ten slotte was het kapitaal aan regerings-prestige dat iedere staat bezitten moet, volkomen opgeteerd. Toen, enkele maanden geleden, de Parijse politie staakte en demonstreerde voor het Parlementsgebouw, was het laatste teken aan de wand geschreven: 'het regime' zou het niet lang meer maken.

De vraag was alleen: zou, mét de Vierde .Republiek, ook de democratie vallen?

Er bestond alle reden, zich hierover grote zorgen te maken, want het parlemen- tarisme is een stelsel, dat uitsluitend functioneren kan bij de gratie van sterke centrum-partijen, en juist deze waren in Frankrijk volkomen uitgeregeerd.

In alle eerlijkheid qloet men erkennen, dat dit hun schuld niet was. In de Franse Kamer zitten bijna 40 pct. afgevaardigden, die ófwel de democratie principieel verfoeien zoals de communisten, ófwel haar bekijken met het oog van een Telegraaf- lezer, zoals de Poujadisten en ten dele ook de vroegere Gaullisten. De overblijvende 60 pct. zijn per definitie onvoldoende om het normale spel van regering en oppositie mogelijk te maken, zodat er altijd een kabinet moest bestaan, dat op zijn minst oogluikend werd geduld door socialisten en conservatieven beide. Dat er, in die omstandigheden, geen overtuigend beleid kon worden gevoerd, is duidelijk.

Nu zou dit nog niet zo dramatisch zijn geweest, als er geen problemen hadden bestaan, die om een radicale oplossing schreeuwden, met name de beëindiging van het Algerijnse conflict en de (ten dele daarmee verbonden) economische moeilijk- heden. Maar de dagelijkse aderlating in miljoenen en in mensenlevens ging voort, en nergens bestond het perspectief, dat hieraan een einde zou komen.

De omwenteling wachtte nog slechts op een aanleiding.

Die aanleiding is gekomen met de staatsgreep van Algiers. Om de gebeurtenissen te begrijpen, moet men de situatie daarginds 'scherp zien: Degenen die aan de regering in Parijs de gehoorzaamheid opzegden, waren noch een bende militaristische heethoofden, noch een groep koloniale grootkapitalisten, noch de raddraaiers van een fascistische rapaillepartij. Het was praktisch de gehele Europese bevolking van

401

Algerije die, samen met praktisch het gehele leger, 'neen' zei tegen een politiek zonder uitzicht, of liever, tegen een afwezigheid van politiek. .Het waren de mensen, wier vaderland sedert generaties in Noordafrika ligt (zoals voor anderen in Bretagne of de Elzas), die dit straatanne gebied hebben gemaakt tot wat het is en die thans eindelijk nieuwe concrete mogelijkheden zien in de ontsluiting van de Sahara.

Maar die beweging van de Europese Algerijnen was niet alleen een wild protest tegen 'Parijs'. Deze mensen, die met een zeker recht vergeleken zijn met de Amerikaanse 'zuidelijken', hebben niet alleen secessie gepleegd onder de leuze 'Leve Frankrijk': ze hebben tevens een psychologische schok opgeroepen in de mohame- daanse massa's.

Waarschijnlijk was het begin hiervan niets anders dan een georganiseerde 'spontane' demonstratie van moslims die (volgens een beproefd recept) naar het Forum werden gebracht om voor de buitenlandse pers te demonstreren, dat het hier geen 'kolonialistische' betoging gold. Maar het komt voor, dat men zulke georgani- seerde 'spontaniteiten' niet in de hand houdt. Ook de 17e juni in Berlijn is op die manier begonnen. Welnu, ook hier is het verdere verloop gans anders geworden dan wat logisch kon worden verwacht.

Het was immers, logisch te verwachten geweest, dat de enorme volksbeweging van de Europeanen zou zijn ontaard in een betoging VÓÓr de Franse overheersing - misschien zelfs in een geweldige lynchpartij, een aanval op de kashbah. Laat ons niet vergeten, dat de bewoners van Algiers nu al jaren lang bloot staan aan een voortdurende terreur, aan vrijwel permanente aanslagen, waarvan de daders moslims zijn (ook al zijn de slachtoffers in meerderheid eveneens mohammedanen). Edoch, er is ditmaal géén anti-Arabische of anti-Kabylische paniek uitgebarsqen. Een volstrekt onverwacht verbroederingsstreven heeft zich van de mensen meester gemaakt. Nog eens: dat soort van dingen is al meermalen voorgetoverd vanwege de propaganda, en wij hebben er dus, in den beginne, normalerwijs, niets van geloofd.

Maar de feiCen spreken.

Wat zich in ,de moslims massa voltrok, op dat ogenblik, was tweeërlei. Enerzijds barstte het verlangen aan elementaire veiligheid los, en het besef, dat alleen de Fransen die brengen konden. Anderzijds manifesteerde zich in een actieve en groeiende minderheid de behoefte aan modernisatie van het leven, de wil om te breken met allerlei schilderachtige maar steriel geworden levensgewoonten. Men heeft dat genoemd: een stroming naar 'kemalisatie' van Algerije. Ook die. stroming had niets te verwachten van de rebellen, daarentegen alles van de Fransen die nu eenmaal de hogere beschavingsvorm vertegenwoordigen. Vrouwen verbrandden haar sluiers: dat had iets van een symbool. En wanneer er in die historische context gesproken wordt van 'integratie', van een politiek en sociaal stelsel, waarbij 'alle Fransen in Noordafrika gelijk zouden zijn, ongeacht hun afkomst en geloof, dan is de bedoeling: Europeanisering, in de stijl zoals dat in Turkije heeft plaats gehad.

Op de toekomstproblemen die dit stelt, komen wij later terug.

Tegenover deze beweging van secessie-ter-wille-van-de-integratie, stond de regering-Pfimlin machteloos. Ze kon hiertegen moeilijk een politiek veto spreken.

Immers, ze zocht naar een oplossing van het Algerijnse probleem, en hier had een sc u ]\

P

TI V

g d é

"

d v li n k c c d o c

G

~

é Ic

"

_d

d

n

li b a

tiek

~en,

:gne lans

,test . de ,eve me- , rde

het ,uer rni- ,die :len

van ( - ,Ons :Jen

ims

:ch, ,:en ,ter

;de ,fd.

,en te

f en

ng Inu

!lar yxt ,lIe

I is td.

i ,de

!n.

en

schok plaats die eindelijk weer de fronten in beweging bracht. Bovendien, zelfs al zou ze het politieke gezag hebben bezeten, nodig om het Forum van Algiers te laten schoonvegen, ze beschikte niet over de materiële machtsmiddelen. Het leger? Met uitzondering van enkele tienduizenden jonge recruten was de landmacht juist in Noordafrika, en in het hart van de beweging daar. De vloot? De luchtmacht? De politie? De marechaussée? Er viel niet op hen te r(lkenen. Jules Moch, de energieke minister van binnenlandse zaken, kreeg de rapporten van zijn prefecten in de pro- vincie, -en die stemden allen overeen: de parlementair toch zo sterke regering had geen been om op te staan; ze werd niet langer gehoorzaamd.

DI:) vraag stelde zich dus: wat nu? Wat nu ... uitgaande van het vaststaande feit, dat de Vierde Republiek reeds dood wás.

In zulke omstandigheden eist de politieke ·kunst, dat men zich als eerste prioriteit één vraag stelt: 'Wat moet tot elke prijs vermeden worden?'

Het antwoord op die vraag was niet moeilijk: in elk geval moest een }}urgeroorlog worden voorkomen.

Want, laat ons daarover geen enkele illusie hebben: de burgerooriog stond voor de deur. Aan de ene kant vormden zich overal, naar het Algierse model, de 'comités van openbaar welzijn', en deze zouden onvermijdelijk op drift geraken, onvermijde- lijk in fascistische handen komen, onvermijdelijk verworden tot een soort van 'falange' naar franquistisch model. Corsica was reeds in handen van 'rechts'. Aan de andere kant ontwikkelden zich kernen van een nieuw Volksfront, dat even stellig tot een communistische machine moest worden, want in zulke dagen van dreigende levens- crisis in een gemeenschap, werkt de revolutionnaire situatie altijd ten voordele van de extremisten. Overal in het land werden comités van republikeinse waakzaamheid opgericht: hun 'permanance' was veelal te vinden in de gemeentehuizen waar een communistische burgemeester regeert.

Daarmee was de toestand bepaald. In deze situatie was namelijk Charles de Caulle de enige, die de afglijding naar de burgeroorlog kon tegenhouden.

Misschien is de catastrofe later t6ch onvermijdelijk - niemand kan het weten. Maar één ding staat vast: wanneer Frankrijk vandaag nog niet in staat van burgeroorlog leeft, dan is het, omdat Charles de Caulle aan de regering is· gekomen. Ik acht het wijs beleid van de voornaamste democratische leiders (de conservatief Antoine Pinay, de christendemocraat Pierre Pfirnlin en de sociaal-democraat Cuy Mollet), dat ze in dit nieuwe kabinet hebben plaats genomen.

Immers, die medewerking stelde hen in staat, hun democratische voorwaarden te stellen. De Caulle had hen nodig - niet als schijn-democratische schandedekker, mam: als medewerkers die de legitimiteit van de Republiek moesten verzekeren en de toekomst open houden.

Daarmee komen wij aan een uiterst belangrijk punt: waar wil de Caulle uiteindelijk· naar toe?

In zekere zin treffen we hier de kernproblemen van iedere politiek: het persoon- lijke element in de geschiedenis, en de noodzakelijkheid om, bij grote historische beslissingen, te speculeren - te 'pokeren', als men wil.

Is de Caulle een leerling dictator of niet? Ceen enkel materieel bewijs kan hier antwoord geven. Stellig, de vraag is in zoverre minder belangrijk dan ze lijkt, omdat

het niet-steunen van de generaal in elk geval en direct tot dictatuw; leiden moest.

Daarom zouden wij het eens zijn met Mollet en de zijnen, ook al maakten we ons over de dictatoriale aspiraties van de GaulIe grotere zorgen dan we nu in feite doen.

Niettemin: de vraag is van groot belang.

Welnu, wij menen, dat de Gaulle's politieke denkbeelden een mengsel zijn van scherpe analyse en zonderling-verouderde mythologie. Hij leeft (of ten minste: leefde tot voor kort) in een nationalistische wereld, die al lang tot een fictie is geworden, een wereld, waarin termen als 'grandeur française' nog steeds emotionele factoren van de eerste orde zijn. Met andere woorden: de GaulIe is in veel opzichten een ouderwetse nationalist. Voor de federalist die dit schrijft, is zo iets alles behalve een aanbeveling ...

Aan de andere kant echter is hij een man, die in 1945 de democratie herstelde. En die denkt in wereldverband.

Men herleze zijn prachtige Gedenkschriften. Heel bewust werkt hij daar zijn conflict met reactionnaire capitulards als Weygand of Pétain uit, als een botsing tussen twee wereld-visies, waarbij hijzelf, de Gaulle, de man is van de onvoorwaar- delijke verdediging der vrijheden, hoe dan ook en waar ook, te land, ter zee en in de lucht.

Bovendien heeft hij (ook daarvan vertelt hij in zijn Mémoires) een grote ervaring van het staatsleven. Die ervaring heeft hem in gene dele verbitterd, en de wijze waarop hij de ministers beschrijft, onder wie hij gewerkt heeft, stempelt hem tot een concreet hervormer, allerminst tot een hysterische demagoog of een revolution- . nair. Maar juist het respect dat hij voor vele politici heeft, doet hem (overigens

terecht) concluderen, dat het parlementarisme zoals het in Frankrijk 'functioneerde', geen enkele waarborg biedt voor duurzame en constructief beleid. Hij is een ver- klaarde tegenstander van het 'gouvernement d'assemblée', dat steriele stelsel, waarbij de regering niets anders is dan het op ieder ogenblik terug te roepen 'executief bureau' van een Kamer-meerderheid. De Gaulle meent, dat een regering gecontro- leerd moet worden, maar dat haar eerste taak is: te regeren. Welnu, wij menen dat ook. Op het graf van de Vierde Republiek, het regime der 'gouvernements d'assem- blée' bij uitstek, zullen we dan ook geen andere tranen storten dan die van bitterheid.

En wie haar wil 'redden' door het nog maar weer eens te proberen met de oude kreet 'Vive la République', die moet wel weten, dat hij de democratie compromitteert en de vrijheid in gevaar brengt.

In die omstandigheden was het niet alleen onvermijdelijk, de Gaulle te roepen;

het had ook zijn positief-democratische verantwoording. Immers de Gaulle was naar onze mening volstrekt oprecht, toen hij herhaalde, op zijn 67 e jaar geen dictator te willen worden. Hij denkt eerder aan zichzelf als aan een soort

J

eanne d' Arc, die op een kritiek ogenblik de verlossende schok brengt. . . en vervolgens kan verdwijnen.

Niet dat dan de problemen opgelost zullen zijn, maar de machine zal weer draaien.

De uitdrukking 'décoincer la machine' komt telkens voor in de discussie van deze tijd. Vandaar, dat het nieuwe regeringshoofd geen enkele tegenstand bood, toen er aan zijn bewinds-p~iode een tijdslimiet werd verbonden,l De Grondwet moe.\:

hervormd kunnen worden, en de hemel weet, dat ze dit bitter behoeft. Het Algerijnse v n

rl

p cl d e z v è e

n

'I ÏJ 2

1 I

I

,

van :fde len, fen

~en

/'len

,er- :bij

;ief ':0-

~at

m- id.

~et

.en

ar . te

;n.

probleem moet uit de impasse worden bevrijd, door vrije verkiezingen. De economi- sche crisis, de crisis in de staatsfinanciën, moet overwonnen zijn. Hier werkt de GaulIe met een kalender, een tijds-schema, dat niet zonder overeenkomst is met dat van Mendès, destijds.

Natuurlijk speelt daarbij één groot vraagteken: wanneer de Gaulle de democratie.

niet vermoorden wil - hoe staat het dan met zijn volgelingen?

Wij hebben hierboven al gezegd, dat er in de massa's, die om 'de sterke man' roepen, gevaarlijke fascistische tendenzen spoken. De vraag is echter, hoe men ze politiek het best ontkrachten kan, mét of tégen de Gaulle. En dan is ons antwoord duidelijk: alleen de GaulIe kan het 'Gaullisme' de nek omdraaien. Immers, wanneer de tegenwoordige regering erin slaagt, een constitutie door te' drukken, die eindelijk een politieke stabiliteit mogelijk maakt (min of meer naar het Duitse model), wanneer ze een kieswet laat aannemen die een eind maakt aan de partijen-versplintering, en wanneer ze een oplossing brengt voor Algerije (daarover straks) - welnü, dan kunnen de extremisten wat nablaffen, maar dan is het hun beurt om in de lucht te hangen, evenals de regering-Pfimlin in mei. Het Volksfront-spook wijkt nu al terug, en de heethoofden van de 'comités de salut public' vallen tussen twee stoelen. Hun leuze is, 'de Gaulle ertoe te dwingen, echt-de Gaulle te zijn' ... doch hun politieke zwakte is, dat de Gaulle zelf hen niet kennen wil. Natuurlijk, hij moet met hen rekenen, want ze bestaan, maar hij doet alles wat hij kan om ze te negeren. Niet alleen steunt hij niet op hen - hij stoot ze van zich af. Bij zijn eerste bezoek aan Algiers heeft hij ze niet bezocht, maar zich laten ontvangen door generaal Salan, met de mededeling, dat 'uiteraard' bet Franse leger geen Zuidamerikaanse 'pronunciamiento'-kliek was. De man, wiens naam zo frenetiek werd toegejuicht vóór hij aan de regering kwam en wiens 'Machtsübemahme' men eiste in één adem met 'de strop voor Pfimlin' - deze zelfde man doet niets zonder zijn collega's en prijst hun inzicht, hun patriotisme.

Kortom, niemand kan zeggen hoe de dingen lopen ·zullen, maar op het ogenblik dat we dit schrijven, is één ding zeker: mede dank zij de houding van de democraten die hem steunden, is de Gaulle niet de gevangene van de Gaullisten - integendeel!

Blijft de vraag, hoe het Algerijnse vraagstuk opgelost moet en kan worden.

Hier staan wij tegenover enkele zekerheden en één grote onzekerheid.

Een zekerheid is, dat er nu snel gehandeld moet worden omdat er een nieuwe psychologische situatie geschapen is. Een andere zekerheid: dat de rebellen (speciaal de FLN, want de MNA is veel genunanceerder - die heeft trouwens veel aanhang tussen de Algerijnen die in Frankrijk werken en dus bang zijn voor een volledige secessie) hun terrorisme verdubbelen om een oplossing te verhinderen. Hun program is, als steeds: onafhankelijkheid, dus, 'de Fransen de zee in'. Maar de grote massa, die niets voelt voor een verjaging van het onmisbare Franse element, bemerkt voor het eerst sinds jaren een stevige hand aan het roer en de wil om Moslims én Europea- nen in één politieke gemeenschap te laten leven, volgens regels die gezamenlijk moeten worden vastgesteld, op basis van vertegenwoordigende democratie. 'Integra- tie' betekent in dit verband: gelijke rechten voor iedereen. Daarop kan niet meer

worden teruggekomen. Hier heeft het onomkeerbare plaats gehad. Zonderling genoeg, want de Europeanen daarginds hebben jüist met hand en tand gevochten tegen iedere oplossing die hun overheersende positie zou kunnen aantasten. Misschien

405

zal menigeen van hen zich thans afvragen, waar dit heen moet en hoe men het gedane ongedaa? kan maken. Vergeefs! Want als er iemand is, die deze 'integratie' wil en kan doorzetten, dan is het de Caulle. Het nieuwe feit ligt er en de Caulle zal tE

de regering niet verlaten vóórdat zijn program (eveneens het program van de n socialisten) in de praktijk is bevestigd. De 'ultra's' zullen misschien een tegenbewe- s(

ging wagen (wanneer men ijskoud wilde redeneren, zou men zeggen: dat zou helemaal niet ongunstig zijn), maar ze zullen de regering tegen zich hebben, en bi wanneer de Caulle dan beveelt, een dergelijke beweging neer te slaan, dan zal hij OJ

stellig door het leger gehoorzaamd worden. ir

. Dat alles lijken ons op zijn minst redelijke waarschijnlijkhedeil. Blijft echter, de z

grote ónzekerheid. v'

Wanneer Jacques Soustelle spreekt van 'integratie', dan bedoelt hij: alle Fransen s(

gelijk kiesrecht voor het centrale parlement. Dus: 130 mohamedanen in de nationale k vergadering, met het gevolg, dat deze nóg onregeerbaarder zal worden dan ze al is. Sl

Wanneer de Caulle daarentegen dat woord 'integratie' in de mond neemt, bedoelt hij 'c dan hetzelfde? Wij menen te weten: neen. De Caulle denkt, geloven we, aan een g gewestelijke, Algerijnse assemblée. Dus: aan een federale Franse republiek, met ir zelfbestuur voor Algerije, waarbij in de regionale vergadering te Algiers één k Europeaan zou zitten op acht leden. Dat gaat derhalve veel verder·.in de l'ichting h van, zoal niet onafhankelijkheid (inderdaad een door en door verderfelijke, reaction- h naire leuze) dan toch vérgaande autonomie. Hier zal zwaar moeten worden touw n getrokken. Wat ons betreft: wij staan ook hier volkomen aan de kant van wat wij (1 menen, de Caulle's positie te zijn. Dat Soustelle, op het ogenblik waarop wij dit z schrijven, nog steeds buiten de regering blijft en geen functie heeft 'in overeenstem- z ming met zijn talenten', lijkt ons karakteristiek en hOQpgevend. En eveneens is dat

de omstandigheid, dat de Caulle, bij de massameeting te Qran, eenvoudig het v zwijgen heeft opgelegd aan degenen die om Soustelle riepen. 0

Misschien is dit alles veel te optimistisch. Niemand weet het. Maar, in afwachting v van de verdere gebeurtenissen, is het ergste vermeden en heeft de nieuwe regering k een uitstekend~ start gemaakt. Men kan geloven, dat dit alles slechts duivelse S camouflage is, maar dan rust de bewijslast op degenen die zo denken. Voorlopig d moet gezegd, dat er nooit tevoren zóveel kans is geweest om het Noordafrikaanse

probleem op te lossen in 'liberale' zin. En evenmin was er ooit zóveel kans, de r Franse democratie te bevrijden van haar afschuwelijke hypotheek: het 'gouvernement g

d'assemblée'. 1

Ten slotte een woord over de Europese factor in deze hele ontwikkeling.

Onder de voorwaarden die door onze vrienden aan de Caulle zijn gesteld, heeft er één bovenaan gestaan: correcte uitvoering van de integratie-verdragen. Wij zeiden het hierboven: de Caulle is in hart en nieren nationalist. Maar hij is intelligent en geen demagoog. De gedachte, dat Frankrijk een leidende rol zou spelen in een Verenigd Europa en dat het, door de gemeenschappelijke markt, bevrijd zou worden van een steriliserende, protectionistische renteniers-traditie - die gedachte kan hij volgen en aanvaarden. Misschien is het échec van Mendès-France voor hem leerzaam geweest. In elk geval: de nieuwe regering heeft zich niet alleen verplicht, het

Atlantische bondgenootschap te eerbiedigen en de verdragen van Rome na te leven - ze heeft ook een politiek van invoerbeperking, welke reeds in gang gezet was,

~ zal ten voordele van de Europese zaak beëindigd en in haar tegendeel omgezet. De

I de radio (die in Frankrijk een staats-radio is, en dus zéér gevoelig voor de politieke we- schommelingen) biedt opnieuw ruimte aan Europese voorlichting.

zou Frankrijk is een paradoxaal land. Of liever: de politieke toestand waarin het zich I en bevond was van zódanige aard geworden, dat er, telkens weer, alleen door paradoxale

I hij oplossingen iets kan worden bereikt. Regeringen onder socialistische leiding voerden in Noordafrika een politiek, waarvoor de rechterzijde wel steun over had, maar die

: de zij zelf nooit had kunnen doorzetten. Omgekeerd heeft Pinay soms belasting-

verhogingen voorgesteld, die, in een andere politieke constellatie, als 'een vorm v~n :sen socialisatie' zouden zijn afgestemd. Dezelfde Pinay was het, die, tijdens de Marok- Iale kaanse crisis, ten slotte de verantwoordelijkheid nam om de vroegere, verbannen

, is. sultan terug te roepen en als monarch te herstellen - een daad, die nog kort tevoren

I hij 'ondenkbaar' had geleken en waarvoor een meer linkse regering nooit een meerderheid

<len gevonden had. Zo is het ook denkbaar, dat een conservatief nationalist de Europese net integratie (voor wat Frankrijk betreft) veilig stelt en aan de democratie eindelijk de

§én kans geeft, zich te bevrijden van haar antiregeringscomplex, zich te genezen van ing haar rampzalige anarchistische virus. Die virus is diep ingevreten, en ze is van 'linkse' pn- herkomst - laten we het met schaamte erkennen. W'as het geen radicaal, de toen uw nog jonge Clemenceau, die zich de erenaam verwierf van 'tombeur de ministres' Iwij (want een erenaam wás het!)? ... En zou het daarom geen man van rechts kunnen dit zijn, een man uit de 'parti de l'ordre', die de staat opnieuw aan het gezag helpt, im- zonder hetwelk geen staat (en zeker geen democratie) kan bestaan?

:'lat Wij' zeggen niet: zo zál het gaan. We zeggen alleen: zo kán het gaan, en niets is 'let vuriger te hopen, dan dat het zo gaan moge. En we voegen eraan toe: wie de ontwikkeling in deze richting bevorderen wilde, kon zijn plaats niet vinden te midden 'ng van de massa's die demonstreerden tussen Bastille en Etoile. Wat dááruit voort kon rng komen, was duidelijk: slechts één ding, het Volksfront - en dus de burgeroorlog naar [se Spaans model. Wie echter de catastrofe wilde voorkomen en de weg openen naar een Dig doelmatiger regerings-beleid - die moest het wagen met de GaulIe.

lse Wat ons betreft, onze keus is gemaakt, \lVij wensen de tegenwoordige Franse ,de regering het allerbeste. Wanneer de democratie in Frankrijk een kans heeft (en wij

r

^nt geloven dat), dan alleen in zoverre als het thans werkende nationale kabinet succes heeft.

er en en en en hij Lm let

407

M. V A N DER GO E S V A N NAT ERS

Plaatsbepaling van het Europese parlement 1)

De laatste maal, dat ik samen met Mansholt een aan Europa gewijde vergadering bijwoonde, was op 1 september 1954; één dag na de verwerping van de Europese Defensie-Gemeenschap door het Franse parlement. Is het nu wéér: 1 september?

Dan moeten we ons toch wel herinneren, dat een half jaar nadat velen dachten, dat nu 'alles uit' was, er weer een voorjaar is gekomen: Mei 1955 met de 'relance euro- péenne'. Niemand had dit zo spoedig verwacht. Sommigen - b.v. de groep van de heer Stikker - hebben zich er over geërgerd: 'Is 't nu ~l weer mis?' De allesbeheer- sende vraag is hier: Wie zijn de realisten, zij of wij?

Een bijzonder realistisch man, fabrikant, technicus en groot-administrateur zegt: wij.

Hij zag de zwakheid van de moderne nationale democratieën, vooral die in Frankrijk, maar hij zag ook de uitweg: 'Ma conviction personeIIe est que l'offaiblissement des pays du continent ne tient pas seulement à leurs divisions, mais à la facilité avec laquelle ils remettent en cause Ie fonctionnement de leurs institutions. On ne peut qu'être frappé de Ia continuité et de Ia résolution tranquille qui permetteI\t à la Grande Bretagne et aux Etals-Unis Ie respect de leurs institutions.

Ce sont les institutions qui commandent les relations entre Zes hommes, ce sont elZes qui sont Ze véritable support de la civilisation.' 2)

De realiteit is hier natuurlijk niet het laatste woord. Het verzet tegen Hitler was reëler dan HitIer zelf. Maar daarom hielden we het niet vol; we wisten dat toen nl.

nog niet. Het was meer, omdat zelfs de grootste pessimisten alleen kunnen leven, door optimistisch te zijn ...

Eén van de realiteiten die de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) aan het nieuwe, veelzijdige Europa der zes heeft nagelaten is: haar succes. Niet alleen economisch succes; ook politiek en institutioneel. De politiek - ook de parlementaire politiek - zal hier niet expliciet worden behandeld. Drie politieke feiten vinden echter hun doorwerking op het institutionele vlak:

a. Er is, in de Gemeenschappelijke Vergadering, nimmer van een nationale desinte- gratie sprake geweest; zelfs zo kort na de vreselijkste van alle oorlogen is er nooit een ruzie geweest tussen de nationaliteiten;

b. Voor het functioneren van deze Assemblé is de indeling in (supra-nationale) par- I) Uitgewerkte tekst van een inleiding, op 31 mei 1958 te Den Haag gehouden voor het Koos Vorrink-Instituut. De andere inleider was dr. S. L. Mansholt.

2) Jean Monnet: Les Etals-Unis d'Europa ont commencé. (1955)

~ing

·ese 'er?

Idat lrO-

de

~er-

':vii·

ijk, des vec eut la Jnt

vas nl.

~n,

:8)

en ire ter te- en

11"-

let

tijen en fracties richtinggevend geweest. Zeer dikwijls werd één spreker voor een gehele fractie aangewezen; de afgevaardigden zijn gezeten volgens fractiegroepe- ringen. Deze homogeniteit komt het sterkst tot uiting bij de socialistische fractie.

c. De Assemblée is altijd één geweest in het bevestigen en het - volgens het onge- schreven parlementaire recht - uitbreiden van haar bevoegdheden. In twee docu- menten van het Belgische lid, prof. Wigny (thans minister van Buitenlandse Zaken in België), heeft er een - gedeeltelijke - codificatie van die rechten plaatsgevonden.

Op het voorgaande sluiten enkele institutionele hoofdvragen aan:

1. Welk recht is

oP

^de Gemeenschap, met name op de Assemblée, toepasselijk?

a. Allereerst het geschreven Verdragsrecht;

b. Vervolgens het gemeenschapsrecht dat zich, binnen het kader van de Verdrags- tekst, als geschreven recht ontwikkelt (reglementen, verordeningen, algemeen toe- passelijke uitspraken van het Hof, enz.);

c. het gewoonterecht, dat na enige tijd erkenning heeft gevonden;

d. het ongeschreven parlementaire recht, van toepassing op ieder parlementair systeem.

Wat dit laatste betreft: reeds in 1952 hebben de Europese juristen Reuter, Ophüls en Rossi in een advies geconstateerd, dat de parlementaire vergadering niet het karakter heeft van de van vroeger bekende, op het internationale verdragsrecht gebaseerde, assemblée (VN, enz.), maar veeleer te vergelijken is met een nationaal parlement; het recht dat er op van toepassing is, is dan ook: het parlementaire constitutionele recht.

Kenmerken daarvan - geldig voor elk parlement, waar ook - zijn o.a.: volledige on- afhankelijkheid van andere instanties en het bezit van een eigen taak van controle.

Door de werking van deze rechtsbronnen hebben thans, naast en boven de Verdrags- tekst, de volgende parlementaire rechten formele erkenning gevonden:

1. de door de Assemblée uit te oefenen controle is zowel een controle achteraf, als één, die aan h~t te voeren beleid vooraf gaat;

2. de nieuwbenoemde voorzitter van de Executieve zet, kort na zijn ambtsaanvaar- ding, aan de Assemblée de hoofdlijnen van zijn programma uiteen (investituur);

3. de voorbereidende comm'issies der Assemblée zijn permanente organen geworden die het gehele jaar door vergaderen, dikwijls- in tegenwoordigheid van een lid der Executieve, die inlichtingen verstrekt en op vragen antwoordt;

4. de zittingen der Assemblée - formeel één per jaar - zijn verveelvoudigd door het in gedeelten kappen der zitting en het onbelemmerd gebruik maken van de mo- gelijkheid buitengewone zittingen te houden;

5. de Assemblée oefent een vergaand budgetrecht .. uit;

6. de (drie) politieke fracties der Assemblée hebben een officiële status gekregen;

zij zijn zowel in het Reglement, als door de andere organen der Gemeenschap, als in de Begroting daarvan, erkend;

7. de Assemblée heeft het recht erkend gezien op antwoord van de zijde der Exe- cutieve, aangaande het gevolg dat er aan haar resoluties is of wordt gegeven 3).

~) Zie, van schrijver dezes: 'De huidige stand van het Europese Parlementarisme', in de Internationale Spectator, jaargang 1958, no. 5.

II. Na het pl"Obleem van de bl"Onnen voor het recht van het Europees Parlement komt de vraag aan de orde, tegenover wie dit parlement zich met die rechten richt? I

a. Dit zijn allereerst de drie Executieven: de Hoge Autoriteit van de EGKS en de twee Europese Commissies van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Euratom. DI? ver.houding tot deze Executieven behelst een element, dat overal en altijd essentieel is voor het parlementaire karakter van een vergadering: de pola- riteit. Parlement en Executieven staan in een voortdurende spanning, doch, terwijl zij tegenover elkaar staan, staan zij ook naast elkaar; zij hebben elkaar zonder onder- breking nodig en zijn niet denkbaar zonder elkaar.

Het is feitelijk zo, dat de Executieven, door het parlementaire censuur-recht de 'natuurlijke' vijanden van de' Assemblée, voortdurend op deze steunen in hun ver- houding tegenover de Raad van Ministers en de nationale regeringen. Zij onder- werpen zich gaarne aan een vrijwel ongelimiteerde controle van de Assemblee.

Voor de twee 'nieuwe' Executiev~n is dit nog onlangs- verklaard door prof. Hallstein voor de Commissie van de EEG en door prof. Medi voor de Euratom-commissie.

Uiteraard zouden deze verworvenheden gefrusteerd kunnen worden, als de Execu- tieven de Raad van Ministers te zeer gingen vrezen. Het is daarom, dat Hoge Auto- riteit en Europese Commissies de sleutels naar de communautaire toekomst in handen hebben.

b. Het Parlement richt zich tevens als zodanig tot de Raad van Ministers. For.meel is er een Raad van Ministers voor ieder der Gemeenschappen, doch de twee 'nieuwe' Gemeenschappen bezitten al een gemeenschappelijk secretariaat voor hun minister- raden. De Bijzondere Raad van Ministers van de EGKS blijft ietwat apart staan, ook al, omdat hij praktisch uit de ministers van Economische Zaken bestaat, maar dit staat nergens in het Verdrag. Alle Verru'agen geven aan het college een enigszins dubbelzinig karakter; het is een gemeenschapsorgaan dat de gemeenschappelijke doeleinden moet bevorderen - maar het moet ook het gemeenschapsbeleid doen harmoniëren met de nationale economische politiek der landen ...

De rechten van het Parlement tegenover de Raad van Ministers komen, in de Ver- dragstekst neer op .... het aanhoren van de leden van de Raad, wanneer deze in de zittingen (die zij altijd kunnen bijwonen) wat wensen te zeggen en het geven van advies over vraagstukken, die haar door de Raad worden voorgelegd. Al vroeger is dit uitgegroeid tot een recht van de Assemblee om zich met resoluties tot de Raad te wenden - en daarop antwoord te krijgen. Ook wordt reeds geruime tijd op de zittingen door de parlementleden van een soort vragenrecht gebruik gemaakt; het antwoord van de Raad van Ministers blijft nimmer uit. Een en ander is nu vastgelegd in het (herziene) reglement van de Assemblee, dat ook het stellen van schriftelijke vragen regelt. Principieel is er ook reeds contact gelegd tussen de Raad van Minis- ters en de commissie der Assemblee. De sancties, die de Assemblee tegenover de Raad zou kunnen uitoefenen, blijven indirect; weigert de Raad aan redelijke ver- langens van de Assemblee tegemoet te komen, dan zal de publieke opinie zich met dat conflict bemoeien, en de Europese pers; dan zullen ook nationale kamerleden hun minister - lid van de Raad - ter verantwoording roepen voor zijn houding in die Raad ...

Er is lang over gediscussieerd, of het Parlement wel deze weg zou uitgaan: hij kan niet anders dan het functionele gewicht van de Raad vergroten. Maar - met name en in de nieuwe Gemeenschappen - was er geen sprake van, dat men het bestaan van G) de Raad parlementair zou kunnen blijven negeren; daarvoor is dat orgaan veel te ral machtig. Men is dus zover gegaan, als mogelijk is, doch heeft nog net geen gebruik

la-

gemaakt van een mogelijkheid, die de Assemblee van de West-Europese Unie (WEU) rij 1 zich wel heeft verschaft: het aanvaarden van de figuur van de 'motion de dés- er- approbation'; een motie, die uiteraard (het geldt hier geen onafhankelijke execu- tieven, maar nationaal benoemde ministers) niet het gevolg van aftreding zou teweeg- tIe brengen, zoals het geval is met de in. de Verdragen erkende 'motion de censure'

:~r- tegenover Hoge Autoriteit en Europese Commissies. De 'motion de désapprobatiOIJ' er- zou dus alleen moreel-politieke werking hebben; maar, omdat er geen rechtstreekse

\e. verplichtingen van de Raad van Ministers tegenover de Assemblee bestaan - wat in

lÏn de West-Europese Unie feitelijk wel het geval is - heeft het Parlement, althans voor (e. dit ogenblik, daarvan afgezien.

u-

lo- Maar hiermee is het laatste woord over de verhouding Assemblee-Raad van Minis-

~n ters nog niet gesproken. De Raad staat nl. allerminst los van de rechtstreekse 'tegen- I pool' van de Asse~blee: het executieve vlak van Hoge Autoriteit en Europese Com- lel missies. Zijn rol in de Gemeenschap is minder dominerend, dan men op het eerste ie' gezicht zou aannemen, juist doordat hij in vele gevallen aan die Executieven vast- ir- gekoppeld is. De makers van het Verdrag - met name Spaak - hebben dit bewust h, zo gedaan.

lr De Conseil heeft wel, in vele gevallen, het formele beslissingsrecht - maar in 47 )s gevallen slechts 'op voorstel van' de Commis.sie. Wat betekent dat? jll-t. 149 - mis-

~e scbien wel het belangrijkste artikel van het gehele EEG-verdTag - maakt dit duidelijk.

!Q Van een voorstel van de Commissie kan de Raad alleen 'met eenparigheid' af- wijken. Als er dus maar één van de zes ministers te vinden is, die het voor het voor- stel der Commissie opneemt, moet dat voorstel wOTden gevolgd. Een Commissie- (_ advies is dus bijna bindend!

e In al deze gevallen zal dan een afkeurend oordeel van de Assemblée - dat formeel n alleen de Europese Commissie kan treffen - volkomen terecht die Commissie treffen:

ls er is wel een besluit van de Raad - maar de auctor intellectualis van dit besluit was, cl ingevolge art. 149, de Commissie.

e Wanneer men het parlementaire karakter van de Gemeenschappen wil bevorderen :t - met name van de 'nieuwe' Gemeenschappen, - moet men de twee besturende d organen als een (toegegeven -heterogeen) geheel bezien. Op dit geheel is de directe e parlementaire invloed fundamenteel. De indirecte invloed (via de nationale parle- :- menten) komt dan nog op de koop toe.

e

Een schets van de parlementaire aspecten der Europese instellingen zou onvolledig zijn, als niet een vijftal actuele problemen - welker oplossing beslissend is voor de functionering van het geheel, in ogenschouw werden genomen:

a. het tekort aan 'bemanning' van het Europese Parlement;

b. de voorbereiding van het algemeen Europees kiesrecht;

c. het gevaaT voor verambtelijking der administratie;

d. de unificatie der drie Gemeenschappen;

e. de prioriteit van het gemeenschapsrecht.

ad a. Het EUTOpese Parlement telt 13 commissies. Die moeten, wat ons land aan- gaat, bevolkt worden door veertien Nederlandse 'Straatsburgers'. Er zijn acht com- missies van negenentwintig leden en vijf van zeventien leden. In de 'grote' com- missies hebben telkens drie Nederlanders zitting; in de kleine: twee. Ieder Neder- lander zit dus in twee à drie commissies, die het gehele jaar door intens vergaderen.

Daarbij komt dan het fractie~erk! Dan zijn er ettelijke uitspraken, waaruit de wens blijkt, door personele unies met de Assemblees van Raad van Europa en West-Euro- pese Unie de band met het grotere Europa in stand te houden. Dit kan nog maar voor enkelingen mogelijk zijn. ,.

Men zal dus 6f moeten komen tot een uitbreiding van het (lage) ledental van 142:

dat kan alleen door Verdrags-verandering en wie zou daar op het ogenblik aan durven denken? Of men zal tot de invoering van een systeem van plaatsvervanging moeten overgaan, zoals b.v. bij de Raad van Europa bevredigend werkt. De Belgen en de Nederlanders zijn er voor; de Luxemburgers niet. Zij hebben een gebrek aan men- power - zelfs dáárvoor. Nu Benelux niet solidair blijkt te zijn, ziet het er met de oplossing van dit probleem op korte termijn, niet goed uit.

ad b. Het vraagstuk van het Algemene Kiesrecht hangt in zover samen met het vorige, dat, als het tot invoering daarvan komt, men de samenstelling van d~ Assem- blee opnieuw zal bekijken. Tot dat Algemeen Kiesrecht zal het inderdaad eens moeten komen, want in de verdragsteksten is reeds een opdracht aan de Assemblee vervat, om desbetreffende voorstellen te doen. Men is dan ook al bezig, de zaa~ te bestuderen.

Een zekere meningsvorming is zich al aan het crystalliseren: men neigt tot het houden van de Europese verkiezingen in de zes landen op één tijdstip, en op programma's, die door de supra-nationale partijgroeperingen zijn voorbereid. Verder zal één van de moeilijkste punten wel door een compromis worden opgelost. Tegenover de poli- tieke voordelen, die een direct gekozen Europees parlement biedt, staat het enorme nadeel, dat gekozenen - niet nationale kamerleden beslist niet die invloed op de - in de Conseil zetelende - nationale ministers zullen kunnen uitoefenen als de nationale kamerleden met Europees mandaat. Het compromis zal nu wel liggen in

·een verdubbeling van het aantal zetels: 142 zullen er dan direct verkozen worden;

142 zullen, als nu, uit en door de nationale parlementen worden aangewezen. Maar ik loop hierbij op de ontwikkeling vooruit ...

ad c. Het gevaar voor verambtelijking, d.i. dat de verantwoordelijken door ambte- naren laten dOEm, wat zij zelf moeten doen, is potentieel aanwezig bij de Europese Commissies, met hun groot aantal directeuren van bijzondere kwaliteit. Het is latent aanwezig bij de Assemblee - waar een rapporteur zo gemakkelijk een heel rapport kan laten schrijven door één der deskundige secretarissen. Het is acuut bij de Conseil.

De zaak zit hier zo. Tussen de ministers en de raadsambtenaren - geleid door de secretaris-generaal van de Raden, de heer Calmès - staat een college, dat op art. 151

1 c

E

E (

s

I (

ln- 'm- m- , er- 3n.

:2:

én 'en

~e 'n- , de

:et h-

~n It,

n.

I Ie

1e

ie

,lIl

~;

lr

e 'tt ' :t

1.

'e 1

van het Verdrag steunt - althans behoort te steunen. Dit artikel stelt, dat het regle- ment van Orde van de Conseil 'kan voorzien in de oprichting van een comité samen- gesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten, De Raad bepaalt de taak en de bevoegdheid van dit comité:

Duidelijk zijn hier twee dingen, nl. dat de Raad een Gemeenschapsorgaan is, 'ter bereiking van de doelstellingen van het Verdrag' (art. 145) en dat het genoemde comité aan de Raad, collectief, gesubordineerd is. Hoe is nu de praktijk?

In de praktijk - doch in strijd met het Verdrag, - benoemt ieder der' regeringen een vertegenwoordiger in wat nu plotseling niet meer heet: Comité ingesteld door de Raad, maar: 'Commission des représentants permanents des Etats-membres auprès de la Communauté', Iedere 'représentant permanent' auprès etc. (d.i.: bij ... ) heeft de rang van ambassadeur gekregen. Wat voor Engeland enz. heel normaal zou zijn:

een ambassadeur bij de Gemeenschap, wordt toch wel zonderling, als men zelf tot die Gemeenschap behoort. Goed,de zes hebben dus een klein corps diplomatique ... bij zich zelf; iedere vaste vertegenwoordiger daarin krijgt voortdurend nationale in- structies van zijn regering, Waarvoor? Om kraéhtens artikel 151 als comité-lid een gemeenschapstaak, onder toezicht van een gemeenschapsorgaan, te vervullen. Para- doxaler kan het al niet!

Intussen hebben we het al beleefd, dat één van die ambassadeurs - het was juist de Nederlander - het lid van de Raad, welks land hem tot ambassadeur benoemd had, is gaan vervangen. Men komt zo langzamerhand tot de toestand van de Raad van Europa, die er kapot aan gaat, dat het ene van zijn twee politieke organen, het Comité van Ministers, praktisch alleen bijeenkomt in de formatie van te Straatsburg permanent aanwezige nationale ambtenaren. Ook daar: volkomen tegen het verdrag (statuut) in ...

Het Europees Parlement gaat hoe langer hoe' meer belangstelling voor deze zaak krijgen en zal niet rusten, voor zij in gezonder banen is geleid.

ad d. De unificatie der drie Europese Gemeenschappen staat eveneens definitief op het programma van het Parlement. Er is voor de drie al één Hof en één Assemblée;

wanneer deze laatste op algemeen geldige Europese programs bij algemeen kiesrecht verkozen zal worden (zie ad b), dan zal de unificatie-gedachte nog meer worden onderstreept. De Conseils, althans die van de 'nieuwe' gemeenschappen, hebben reeds - zoals gezegd - één gemeenschappelijke administratie. De dl'ie executieven (Hoge autoriteit plus de twee Europese Commissies) hebben besloten tot een coör- dinatie van verscheidene diensten; men is nog niet gekomen tot één gemeenschap- pelijke politiek, waarbij zij zich gezamelijk als één Europese l'egering zouden be- schouwen. Hiertegen wOl'den juridische bezwaren aangevoerd, die over 't algemeen door de Assemblee niet worden gedeeld.

ad e. De prioriteit van het gemeenschapsrecht, niet alleen boven de nationale wetgevingen, maar ook boven wat de zes regeringen langs de 'klassieke' internationale weg met elkaar zouden willen ovel'eenkoinen, heeft in de Nederlandse Tweede Kamer een rol gespeeld bij de behandeling van de motie-Van der Goes van Naters c.s.

In elk der Europese Verdragen wordt het doorgaan van door sommigen gewenste

wijzigingen afhankelijk gesteld van de medewerking van één of meer gemeenschaps- organen. De eventuele wijzigingen moeten dan - expliciet of impliciet - in het Europese Parlement en in de Europese publieke opinie aan de orde komen; zij kunnen niet meer 'onderhands' door de zes ministers worden afgedaan.

In Nederland is het nu uitgemaakt - en België zal zich hierbij stellig aansluiten - dat de staten, die deze supranationale verdragen hebben gesloten, daarbij aan een nieuwe autonome rechtsorde het aanzijn hebben geschonken, een eenheid van volken- rechtelijke aard, wier regels voortaan ook door haar stichters moeten worden geres- pecteerd.

De zekerheid, dat men niet meer eenstemmig - en dus helemaal niet, want een- stemmigheid is per se nodig - op de oude, intergoevernementele wijzigingspraktijk zal temgvallen, dus buiten het Verdrag om, heeft actuele betekenis gekregen, nu er onzekerheid zou kunnen ontstaan over de houding van de verdragspartners tegenover het geheel der Europese integratie.

De inwerkingtreding van de nieuwe Europese Verdragen op 1 januari 1958 en het einde van de overgangsperiode. van de EGKS vormen geen voltooiing van een op gang gekomen ontwikkeling, maar een allereerste aanloop, aan het eind waarvan er - zoals prof. Hallstein, de voorzitter van de EEG-commissie het uitdmkte - 'een in de brede zin van het woord politiek Verenigd Europa moet verrijzen.'

Dit perspectief zal uiteraard zijn uitgangspunt moeten vinden in de teksten der Europese Verdragen; maar de revolutionerende kracht, die nodig zal zijn om de gehele ouderwetse, versplinterde Europese maatschappij te moderniseren en te saneren zal de dynamiek, vooral van het Europese Parlement, boven de teksten uit, niet kunnen ontberen. In geen van de zes landen kan dit proces meer worden terug- gedraaid; 'Europa' is een te reëele zaak geworden! Zou men willen proberen te rem- men, dan weten wij nu al, dat op de eerste snelle en felle 'relance européenne' van 1955 er in 1959 een tweede zal volgen. Ook zonder eed in de kaatsbaan gaat het Europese Parlement niet uiteen voor het proces der Europese vervlechting niet meer ongedaan kan worden gemaakt. Dit heeft niet te maken met hol optimisme en blind geloof. Het heeft,. toegegeven, wèl iets te maken met fanatisme, iets wat bij de pessimisten eerder wortel schiet dan bij de goedmoedigen. 'Le jugement Ie plus pessimiste sur l'homme, et les choses et la vie et sa valeur, s'accorde merveilleusement avec l'action et l'optimisme qu'elle exige. Ceci est européen.' 4)

4) Paul Valéry.

(

}

I

ps- het

zij

ten :en

~n-

es-

~n-

ijk : er rel'

us

!1t

O-BSERVER

De Europese hoofdstad , een beslissing v oor later

De beslissing is dus gevallen in Brussel - de ministers van Buitenlandse Zaken van de Kleine Zes hebben begin juli beslotel). voor- lopig geen beslissing te nemen i.z. de keus van een 'Europese hoofdstad'. De heersende rivaliteiten tussen enkele der belangrijkste staten hebben het niet toegelaten, dat voor- alsnog een overwinnaar uit de concurrentie- strijd te voorschijn trad. Het schijnt ons niet, dat men dit hernieuwde uitstel al te tragisch moet nemen; wie kon verwachten, dat in zulke zaken plotseling het Europese solidari- teitsgevoel boven enghartige patriotische ge- voelens zou zegevieren? Men kan zich echter wel voorstellen, dat zowel de Belgische regering als Finet en Hallstein, die aan het werk willen, de nieuwe vertraging bijzon- der betreuren.

Wij zouden hier, hoe vreemd het op het eerste gezicht moge klinken, nog voor een veel verdergaande en fundamentele ver- schuiving willen pleiten. Niemand zal zich tegen de gedachte verzetten, dat het zich eindelijk organiserende Europa der Kleine Zes een administratief middelpunt dringend van node heeft; de huidige situatie van versnippering en verstrooüng is een ernstige hinderpaal voor een efficiente samenwerking der bestaande en nieuwe Europese organen.

Is het echter juist te spreken van een 'Hoofdstad van Europa', als men in feite op zoek is naar een centrum voor de gemeen- schappelijke activiteiten der Kleine Zes?

Vergeet men aldus niet dat de Kleine Zes Europa niet zijn, doch slechts de nucleus, waaruit zich - gelijk een ieder hoopt, een- maal geheel Europa zal ontwikkelen?

Het totale Europa bestrijkt het westelijk deel, ja West-Europa is en zal zonder twijfel blijven het politiek en economisch belang- rijkste deel van ons continent; maar niet het enige. De uiteindelijke beslissing waar het

totale Europa zijn hart zal hebben, kan pas genomen worden, wanneer Europa in zijn geheel vrij zal zijn en zich in zijn geheel kan verenigen. Elke beslissing tháns moet dus in beginsel als provisorisch worden geken- merkt.

Men kan zich afvragen, of het niet zuiver speculatief is, om zich thans reeds het hoofd te breken, waar eenmaal Europa's hart zou moeten kloppen. Wordt het ijzeren gordijn juist in deze dagen weer niet meer dan ooit sinds Stalins dood neergelaten, wordt de druk op de onvrije volkeren van Oost- en Midden-Europa weer niet elke dag sterker?

Ongetwijfeld is dat juist, maar de conclusie, die uit deze opwerpingen getrokken moet worden, kan niet zijn, dat men zich daarom miI1aer met het onvrije deel van ons wereld- deel bezig moet houden. Hoezeer Oost-Euro- pa Europees zijn wil, is - als men het nog niet wist - b.v. toch wel overduidelijk ge- bleken in die korte tijdsspanne in 1956 in

Hongarije! toen daar min of meer vrije discussies mogelijk waren. Men mag in het westen geen enkele gelegenheid verzuimen, de Europese solidariteit met het oostelijk deel tot uiting te brengen. Dat geldt ook voor het vraagstuk der komende Europese hoofdstad, die de primordiale eigenschap moet bezitten, hoofdstad van geheel Europa te kunnen zijn.

Wanneer deze gedachtegang geaccepteerd wordt, is het dus wel de moeite waard, een ogenblik bij de vraag stil te staan, welke stad het meest aan die primordiale eigen- schap voldoet. Wij bevinden ons in het voortreffelijke gezelschap van de grote Europeaan Salvador de Madariaga (in een artikel in de 'Neue Zfuicher Zeitung' van enkele maanden geleden), wanneer wij de mening uitspreken, dat daarvoor slechts één

. stad meer dan welke ook in aanmerking

komt: Wenen. De Spaanse <geleerde en staats- man heeft daarvoor in zijn artikel al de historische, ook cultuurhistorische argumen- ten opgesomd, die hiervoor pleiten. Hij wijst erop, dat géén hoofdstad in Europa zulk een algemeen-Europese traditie met verbindingen naar alle zijden heeft als juist Wenen. Wie deze stad kent, weet, dat zij steedsnog of beter: méér dan ooit, de brug is, die west en oost verbindt. Gelegen aan de rand van de momentele politieke schei- dingslijn tussen west en oost, straalt de oude Donaustad het licht van de idealen van de vrije wereld dwars door afsperringen en stoorzenders heen naar Zuid-Oost- en Cen- traal-Europa uit. De Stephans Kathedraal is en blijft het symbool van het christendom voor vele duizenden, die hun geloof niet vrijelijk meer < kunnen belijden. Politiek is Wenen de hoofdstad van een land, waar de twee hoofdstromingen der 20e eeuwse Europese politiek het staatkundige leven beheersen: christendemocraten en socialis- ten. Terwijl de provincie in meerderheid christen-democratisch stemt, is Wenen het bolwerk van het Oostenrijkse socialisme, dat zich jljist in deze dagen, niet het minst wegens de bittere les van de lijfelijke aan- raking met het communisme, van austro- marxisme tot een vrijheid beklemtonend humanistisch socialisme heroriënteert. Het politieke klimaat der stad zal dus zowel katholieken als socialisten aanspreken; maar ook de liberalen zullen er geestverwanten treffen, daar immers de rechtervleugel der Oostenrijkse christen-democraten praktisch een neo-liberale stroming is. (De Madariaga, die Wenens kandidatuur met kracht propa- geert, is overigens de voorzitter van de Libe- rale Wereldunie);

De West- en Oost-Europeaan voelt zich wat sfeer en cultureel leven betreft, in deze stad gelijkelijk thuis als in geen andere wel- licht. Wenen heeft het déoor van een Euro- pees centrum, vrucht van keizerlijk-koninklijk verleden, volledig bewaard. Het is verras-

send te zien, hoe ondanks de geweldige val in 1918 de stad is blijven leven en de allure van een grande dame behouden heeft. De bevolking, een bont mengsel van Germaanse, Slavische, Hongaarse en Latijnse elementen, bezit zeker lokaal-patriotisme (gelijk de Parijzenaar of Amsterdammer), maar is als weinig andere< volkeren in het huidige Euro- pa van nationalisme vrij. De Weners en de Oostenrijkers in het algemeen hebben iets bewaard van een super-nationaal universa- lisme, dat het produkt is van het eeuwen- lang samenleven met vele volkeren. Eng- hartigheid of xenophobie zijn haar wezen- vreemd; zonder begrip voor verkeer met andere volkeren is dit conciliante en charmante volk niet voor te stellen.

Dat Wenen zuiver geografisch midden in Europa ligt, toont een blik op de kaart. De Donau verbindt de stad met het gehele zuid-oosten, in de toekomst ook met de Rijn en het westen. Dat men vanuit het oosten d66r deze stad de vrije wereld betreedt, bewijst de onafgebroken vluchtelingenstroom uit praktisch alle landen van het satellieten- systeem, die een hoogtepunt bereikte tijdens de tragische gebeurtenissen in Hongarije in november-december 1956. Door het staats- verdrag van 1955 miiltair geneutraliseerd tussen de grote machtblokken, is die neutra- liteit wellicht een gunstig praeludium voor een toekomstige status als 'bondsdistrict', en 'District of Columbia' van een Verenigd Europa, gelijk de Madariaga poneert.

Ten slotte: wil het huidige Wenen deze grootse nieuwe rol? Burgemeester Jonas heeft het officieel bevestigd en beweegt zich actief op het gebied der inter-Europese toe- nadering. Het is natuurlijk duidelijk, dat we hier over toekomstmuziek spreken; voorlopig mag het zwaartepunt van het vrije deel van Europa ergens in het westen liggen. Maar het is te hopen, dat de tijd snel zal komen, dat er ernstig aan gedacht kan worden, Wenen tot hoofdstad van Europa uit te roepen.

(

I

D t v ei b v c b v

\1

11

si

b d o e h

o t1

~

Sl

(1

lse, ten, de als

trO-

de iets :sa- en- ng- en- net

·en

I .

In

'De

Iele lijn ten ,dt,

Jill

I ~n-

ens , in .ts- :rd ~a­

~or

len gd I :ze

\as 'eh

J. H. A. LOGEMANN

Feit en recht in het staatsleven

N.a.v. ]. van

der

Hoeven: De plaats van de grondwet in het constitutionele recht. N.V. Uitgeversmij .. W. E. ].

Tjeenk Willink, Zwolle 1958.

Uitbanning van het staatsbegrip?

Het voorwerp van deze belangwekkende studie is de structuur van het constitutio- nele recht en de plaats daarin van de geschreven en veelal met versterkte rechtSkracht toegeruste grondwet. Wat de schrijver geven wil is bepaald niet een juridische of wijsgerige theorie, maar een analyse der werkelijkheid van het staatsleven. Men zou dus menen, dat daarin de staat als sociaal fenomeen - om welks constitutioneel recht het toch gaat - een centrale plaats zou innemen. Het tegendeel is het geval, de schrij- ver wijdt zijn gehele tweede hoofdstuk aan een betoog, dat de staat een zo wisselend complex van wisselende factoren zou zijn, dat een bevredigend homogeen staats- begrip niet zou zijn op te stellen en dit derhalve 'niet kan dienen voor het verwerven van inzicht in de structuurvragen van het constitutionele recht'. (Blz. 279.)

Voor zover dit betoog zich richt tegen de pogingen om uit een als algemeen geldige waarheid vooropgestelde staats definitie andere waarheden omtrent de staat af te leiden, wil ik hem gaarne bijvallen. Maar dat neemt niet weg, dat men in onze uit staten opgebouwde wereld de staat als historische verschijning onmogelijk kan voor- bijgaan. De staat is inderdaad historische verschijning; dat sluit in, dat hij voort- durend aan verandering van vorm en functie, in wisselwerking met zijn ambiance onderhevig zal zijn; dat er talrijke overgangsfiguren zullen verschijnen, waarbij men erover strijden kan of men ze staat moet noemen dan we,l niet. Toch zullen wij, om het historische proces te kunnen verstaan schijnbare vastheden moeten scheppen, in casu met staten blijven opereren en dus moeten beseffen, dat het begrip staat niets anders kan zijn dan een typebegrip, dienend tot grijpen van een dynamische samen- hang. Wanneer dus de schrijver de onbruikbaarheid van het staatsbegrip voor de historisch-sociologische benadering van zijn onderwerp onder meer hierdoor meent te staven, dat 'elke staatsformule ... door de empirische staat (wordt) geloochen- straft' (blz. 23), dan past daarop, dunkt mij, dit dubbele antwoord: dit is in het type- begrip inbegrepen, én zo ge met het begrip staat zegt niet te kunnen werken, wat bedoelt ge dan, wanneer ge zeker ervaringsobject aanduidt als empirische staat?

De vraag is dan ook, of de auteur erin is geslaagd om de categorie staat uit zijn onderzoek uit te bannen, hoewel hij toch bepaaldelijk wil spreken over het consti- tutionele recht van de staat en niet van een naamloze vennootschap of een vereniging:

Hij wil, terecht, het karakter van het constitutionele recht bepaald zien door zijn substraat, d.w.z. door het karakter der verhoudingen waarop het betrekking heeft (blz. 279). Welnu, hij noemt als elementen van dit substraat de volgende samenlevings-

417

aspecten: overheid, overheidsgezag en aan dit overheidsgezag ondergeschikte per- sonen en groepen (t.z.p.). Hij voelt zich daarmede op de vaste· grond der feitelijke gegevens en

ik

wil het niet bestrijden. Hoewel, de gegevens der samenleving om- vatten juist niet de blote dingen en gebeurtenissen, die zich aan ons voordoen, maar speciaal ook hun zin, die eraan wordt toegekend. Het moet toch dadelijk opvallen, dat overheid en overheidsgezag zulke bijzonder gekwalificeerde gegevenheden zijn en dat de toekenning van de kwaliteit van overheid de staat vooronderstelt. Waar dan bovendien, het gehele-boek door,' het materiaal ontleend wordt aan het leven van concrete staten, lijkt mij de uitbanning van het staatsbegrip een misleidende schijn.

Wanneer de schrijver de problemen van het constitutionele' recht onderscheidt in twee hoofdgroepen, die der gezagsstructuur en die der gezagsverhoudingen (blz. 279), dan bedoelt hij opnieuw allerminst alle maatschappelijke gezagsstructiJren en ge- zagsverhoudingen te behandelen, maar hij beperkt zich tot die van de staat. Op blz.

32 wijst hij op het feitelijke gegeven, 'dat in concreto een aantal concentratiepunten zijn aan te wijzen, waaromheen het staatsleven zich afspeelt, en die (hij) 'instellingen' (zou) willen noemen.' Later blijken deze concentratiepunten geenszins passieve en afzonderlijke rotsen, waar de stroom van het staatsleven wervelend aan voorbijvliet, zoals de term 'afspelen om' suggereert. Het zijn 'bepaalde personen en groepen van personen' (blz. 33) 'door en vanuit welke het gezag wordt uitgeoefend' (blz. 32). En dat niet alleen. Zij staan in een voor het onderwerp wezenlijk verband met elkaar. Op blz. 27 wordt gesproken van de staatsorganisatie en op blz. 38 heet het, dat het con- stitutionele recht is 'organisatie van één relatiecomplex: de staat'.

Zo zou ik door kunnen gaan. Achter de gehele opzet van het boek staat de typering van de staat als gezagsorganisatie (waartegen ik overigens niet het minste bezwaar heb) en dat de schrijver een aanwijzing kan ontberen wat het specifieke van déze gezagsorganisatie is, berust - zie ik goed - enerzijds daarop, dat hij onuitgesproken het subtype van de westerse democratie als achtergrond van zijn beschouwingen onderstelt, ook wanneer hij aan andere staatstypen vergelijkend materiaal ontleent en anderzijds daarop, dat het in beschouwing genomen probleem veeleer een zaak is van rechtsleer dan van staatsleer.

Constitutie en constitutioneel recht niet identiek

Elke organisatie heeft een zekere vastheid van vorm, die stellig plastisch is, vatbaar nl. voor aanpassing aan wijziging in opvattingen en omstandigheden (ambiance), maar die niet in vormloosheid kan vervallen, zonder dat de organisatie als zodanig te gronde gaat. Deze vervormbare gevormdheid der organisatie, haar structuur, kan men haar constitutie noemen.

De vastheid der organisatie ontstaat ten dele, doordat en zover haar organen, en derden in hun aanrakingen met haar, zich gebonden rekenen door rechtsregels, op haar constitutie betrekking hebbende. Dit is het constitutionele recht en men mag niet uit het oog verliezen - gelijk naar ik meen de schrijver af en toe doet - dat de con- stitutie niet geheel door het constitutionele recht wordt gedekt. Niet alle sociale vorm is rechtsvorm en dus niet alle 'Vervorming der organisatie verandering van het haar beheersende recht. Iets anders lijkt mij - en hierop wijst de auteur vaak terecht - dat door zulke vervormingen de betekenis van de rechtsregels van het constitutionele

I

f

,

1 1

t

1

1 1 s

,

I

~

f

,

]

r

E

'per- Mjke :om- naar :llen, : zijn : dan ,van hijn.

~t in

i

79), ,ge-

blz.

pten gen'

~ en diet, : van , En Op -::on- ,ring (aar léze lken :gen )ent

: k

is

laar ce), fnig

kan

en

iOP

,tiet

iOn-

~rm

,aar pat lele

recht in het geheel der constitutie verandert. Het gaat mij te ver om met hem te

zeggen: dus ook hun inhoud. Dat loopt erop uit, dat elke regel

in

elke afzonderlijke

situatie een andere inhoud zou hebben.

Wijziging in de constitutie van de staat is dus niet steeds wijziging van zijn con- stitutionele recht. Nog minder vallen de constitutie en het constitutionele recht samen met de grondwet. Recht welt uit vele bronnen, niet uitsluitend uit de decreten van de (grond)wetgever. Een vaste hiërarchie tussen die rechtsbronnen bestaat niet. Welk recht dan in de samenleving eerbiediging vindt, kan slechts door waarneming der feiten worden uitgemaakt. Dat echter ook bij deze 'waarneming' der 'feiten' alles afhangt van de betekenis, die de waarnemer erin ontdekt, blijkt wel overduidelijk uit de vele door de schrijver gegeven voorbeelden van meningsverschil over de inhoud van ons werkelijke constitutionele recht (blz. 102).

Dat constitutioneel recht en grondwetsrecht niet samenvallen is algemeen onder- kend en wordt in de handboeken over ons staatsrecht met vele voorbeelden ge- illustreerd. Dit boek toont aan, dat er over deze verhouding nochtans nieuws en belangrijks te zeggen valt. Ik betreur echter, dat de schrijver te weinig onderscheidt tussen constitutie en constitutioneel recht. Dit is m.i. te wijten hieraan, dat hij meent, dat een groot deel van dit laatste met 'de feiten' samenvalt - een visie, waarop ik nog terugkom. .'

Het gezegde impliceert nog iets anders. Het ontbreken van een hiërarchie der rechtsbronnen maakt, dat elke wettelijke norm door ongeschreven recht kan worden ondergraven - of omgekeerd. Er is geen reden om deze zwakte speciaal aan een deel van het grondwettelijk recht toe te schrijven en op die grond daaraan normatief karakter te ontzeggen. Ik moet ook hier later op terugkomen.

Kentrekken ,van het constitutionele recht

In het derde hoofdstuk behandelt de auteur enkele specifieke trekken van het con- stitutionele recht, waardoor het zich van andere delen des rechts zou onderscheiden.

In de eerste plaats dan vertoont het object van het constitutionele recht - immers organisatie van één relatiecomplex: de staat - een' zekere eenmaligheid. 'Om het concreet te stellen: er is voor Nederland maar één drager van de kroon, één Staten Generaal, één ministerraad.' (blz. 41). Nu kunnen de rechtsregels, die hun onderlinge verhoudingen formuleren wel niet anders dan generaliserend en abstraherend luiden, maar abstractie en generalisering worden in deze situatie toch minder zinvol. Anders gezegd, de regel wordt veel meer feitelijk en veel minder normatief. Om die meerdere feitelijkheid is het de schrijver, het zal nader blijken, te doen. Ik ben niet overtuigd.

Die eenmaligheid betekent inderdaad, dat sommige situaties zich zelden zullen voordoen; zij betekent meestal slechts, dat een beperkt aantal personen in het geding is, maar tussen ben speelt zich een onbepaalde veelheid van handelingen af. In elke eenmalige of veelmalige situatie nu zal de handelende zich de vraag moeten voor- leggen of 'te recht' gehandeld wordt, secundum, praeter of zelfs contra legem. Het rechtsoordeel is concreet en individueel in elke afzonderlijke handeling begrepen en kan, anderzijds, als men het op zich zelf wil formuleren, nooit anders dan als algemene en abstracte norm geformuleerd worden. Het enige verschil met de niet eenmalige situatie is, dat er minder kans is op onderling tegenstrijdige rechtsoordelen,