PERSONALIA
Prof. dr. S. K. Kuipers is hoogleraar aan de Rijksuniversiteit te Groningen en voorts onder meer kroonlid van de S.E.R. en lid van de redactie van "Liberaal Reveil".
Dr. G. Zoutendijk is voorzitter van de Eerste Kamerfractie van de V. V.D.
Drs. D. P. Keizer is voorzitter van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Friesland.
Prof. dr. ir. J. J. Voorhoeve is directeur van de Teldersstichting en voorts onder meer lid van de redactie van "Liberaal Reveil". Drs. J. P. Heek is werkzaam bij de staf voor de Civiele Verdediging van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Zijn bijdrage geeft uitsluitend zijn persoonlijke visie weer.
Prof. ir. J. J. Stereoberg is hoogleraar aan de Technische Hogeschool te Delft en voorts onder meer lid van de redactie van "Liberaal Reveil".
Voorwoord
Anti-stagnatiebeleid: expansief of restrictief? S. K. Kuipers
Innovatie G. Zoutendijk
Onze probleemgebieden
Regio's in het land van beloften? Drs. D. P. Keizer
Naar een Liberaal ontwikkelingsbeleid JorisJ. C. Voorhoeve
Bouwen en wonen in de komende jaren Prof. Ir. J. J. Stereoberg
Civiele verdediging als component van het veiligheidsbeleid?
Drs. J. P. Heek
"Beginselen van beleidsontwikkeling", door prof. dr. Kuypers
Besproken door J. J. C. V oorhoeve
VOORWOORD
Dit nummer van "Liberaal Reveil" opent met een zeer
lezenswaardige bijdrage van prof. dr. S. K. Kuipers over onze economische situatie. De vraag is of een anti-stagnatiebeleid een expansief of restrictief karakter moet hebben.
Kuipers stelt dat in onze economie sprake is van een tekort aan arbeidsplaatsen en onderbezetting van de produktiecapaciteit zodat een twee-sporenbeleid nodig is, dat zowel is gericht op de matiging van de stijging van de arbeidskosten als op een verlichting van de lasten van gezinnen en bedrijven. Indien alleen wordt bezuinigd wordt de groei van de produktie onvoldoende gestimuleerd. Voorts is een daling van de arbeidsinkomensquote nodig. Tussen de regering en de regeringsfracties alsmede tussen de regering en de sociale partners, zullen harde afspraken moeten worden gemaakt over onder andere de bezuinigingen in de overheidsuitgaven en de loonmatiging.
De bijdrage van dr. G. Zoutendijk is een bewerking van de voordracht van de heer Zoutendijk tijdens de landelijke V.V.D.-bijeenkomst van 6 maart j.l. in Breda voorafgaand aan de
Statenverkiezingen. Hij gaat in op de taken van de overheid zoals die door liberale bril worden gezien in relatie tot een noodzakelijk innovatiebeleid. Deze innovatie betreft niet alleen technologie en industriële produktie, maar evenzo goed zijn aanpassingen op het sociale en bestuurlijke terrein nodig.
De bijdrage van drs. D.P. Keizer is gewijd aan het regionaal beleid. De auteur schetst onder meer de ontstaansgeschiedenis van het regionale economisch beleid, waarbij aanvankelijk nadruk in vergaande mate lag op de industrialisatiepolitiek De bijzondere zorg voor die gebieden in Nederland met relatief hoge werkloosheid heeft zich later verbreed. De vraag is hoe de minister van Economische Zaken zijn nota "Regionaal sociaal economisch beleid 1981 t/m 1985" vorm zal geven bij de huidige nationale economische ontwikkeling. Aanpassing en vernieuwing van· bestaande bedrijven acht de heer Keizer van groot belang.
De heer J. J. C. Voorhoeve schreef een artikel over "Een liberaal ontwikkelingsbeleid". Als een rode draad loopt door zijn artikel het pleidooi voor kwaliteitsverbetering van de Nederlandse hulp aan de derde wereld. We trekken te weinig lering uit de fouten van het verleden, er is te weinig begeleiding, we kampen vaak met een slechte inschatting van de te verwachten resultaten en er bestaan te veel "modegrillen" bij de ontwikkelingshulp. De nadruk ligt te zeer op geld en volume. De auteur vindt dat liberalen de uitgangspunten die in onze eigen samenleving gelden (hulp moet gericht zijn op het creëren van zelfwerkzaamheid) zeer wel kunnen en moeten toepassen op landen die economisch nog op een veellager peil staan.
2
Verder schetst hij de ontwikkeling van de woningplattegronden van veel woningen van 1920 tot heden. Ondanks de welvaartsstijging zijn de veranderingen in kwalitatieve zin beperkt te noemen. De ontwikkelingen t.a.v. vrije tijd en de gezinssamenstelling vereisen echter een grotere flexibiliteit. Hoe is creatief wonen met meer vrijheid voor de mens mogelijk bij gelijktijdige kostenbesparingen? "Civiele Verdediging als component van het veiligheidsbeleid" is de titel van een artikel van drs. J. P. Heek. Uit het betoog blijkt dat de civiele verdediging (die véél meer omvat dan alleen de bescherming van de bevolking) geen gelijke tred heeft gehouden met de
1 Inleiding
ANTI-STAGNATIEBELEID: EXPANSIEF OF
RESTRICTIEF?
S. K. Kuipers
De economische teruggang die zich in 1980 heeft ingezet is
krachtiger en langduriger geweest dan hij zich eerst liet aanzien. Zo verwachtte het Centraal Planbureau in 1980 dat de conjunctuur in de tweede helft van 1981 reeds weer zou aantrekken 1) en dat de werkloosheid pas in 1985 het niveau van 500.000 zou bereiken 2). Deze verwachtingen zijn niet uitgekomen. In de tweede helft van 1981 is geen herstel van de conjunctuur opgetreden - ook in 1982 behoeft nog geen krachtig herstel te worden verwacht - en de werkloosheid heeft reeds nu het voor 1985 verwachte niveau bereikt. Tegelijkertijd is het financieringstekort van de overheid tot ongekende hoogtes gestegen en zijn de rendementen van de
bedrijven gemiddeld genomen vrijwel nihil geworden: indien rekening wordt gehouden met de gedebudgetteerde uitgaven is het financieringstekort tot bijna 10% van het nationale inkomen opgelopen en heeft de voor aardgas e.d. gecorrigeerde
arbeidsinkomensquote een hoogte van 92% bereikt. De ontwikkeling van de bruto-investeringen in vaste activa in bedrijven is zelfs desastreus te noemen: ze gaf in de afgelopen twee jaren een daling van maar liefst 20% te zien. De enige positieve kenmerken van de conjuncturele ontwikkeling geven de betalingsbalans en de
prijsontwikkeling te zien. De lopende rekening van de
betalingsbalans vertoonde in 1981 een overschot van 8,5 miljard gulden, hetgeen ten opzichte van 1980 een verbetering van meer dan
13 miljard gulden betekent. Hoewel hierop de verbetering van de concurrentiepositie van enige invloed is geweest, moet deze omslag toch voornamelijk bij de sterke teruggang in de conjunctuur worden gezocht, hetgeen betekent, dat men er een niet al te positieve betekenis aan kan hechten. Wat tenslotte de inflatie betreft, deze stabiliseerde zich op het in vergelijking met andere landen betrekkelijk lage niveau van 6.5%.
Met de sterk tegenvallende resultaten van de Nederlandse economie, die overigens niet tot Nederland beperkt zijn, gaat een malaise in de economisch-politieke besluitvorming in Nederland samen. Deze malaise kan, als de kentekenen niet bedriegen, voor een aanzienlijk deel worden teruggevoerd op de verschillen van inzicht met betrekking tot de wijze waarop de stagnatie moet worden bestreden: (a) twee partijen uit het kabinet- Van Agt II (C.D.A. en D'66) zijn van mening dat dit moet gebeuren door middel van een bezuinigings- en matigingsbeleid gericht op het terugdringen van het
2 Analyse
4
gerichte maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid. Het werkgelegenheidsplan vormt de uitwerking van de laatste gedachtengang 3).
In dit artikel zal worden getracht enig licht te doen schijnen op de wijze waarop de huidige stagnatie het effectiefst kan worden bestreden. Daartoe zal in paragraaf 2 een korte analyse worden gegeven van de huidige economische situatie. In tegenstelling tot wat heden ten dage gebruikelijk is, zal in de analyse niet het financieringstekort van de overheid centraal staan 4), maar de bezettingsgraad van het produktie-apparaat en het structurele tekort aan arbeidsplaatsen. Immers om de noodzakelijke richting van het te voeren beleid te bepalen is het financieringstekort een dubieuze grootheid. Een groot financieringstekort kan namelijk zowel het gevolg zijn van een te expansief beleid als van een te geringe groei van de produktie en de bestedingen. Om te bepalen aan welke van de twee factoren het moet worden geweten, dient men vast te stellen in hoeverre het samengaat met onder- of overbezetting van de produktiecapaciteit en een structureel tekort of overschot aan arbeidsplaatsen. Alleen in geval van overbezetting van de produktiecapaciteit en een structureel tekort aan arbeidsplaatsen kan men uit een groot financieringstekort concluderen tot overbesteding, die door bezuiniging en matiging moet worden tegengegaan. Is daarentegen sprake van onderbezetting en een tekort aan arbeidsplaatsen dan is een groot financieringstekort mede het gevolg van een te geringe groei van de bestedingen. In dat geval ligt een bezuinigingsbeleid veel minder voor de hand en valt er, zoals nog uitvoerig zal worden geargumenteerd, veel meer voor te zeggen het loonmatigingsbeleid gericht op het wegwerken van het tekort aan arbeidsplaatsen te combineren met een ruim budgettair en monetair beleid gericht op het verminderen van de
onderbesteding. In paragraaf 2 zal blijken, dat er reden is aan te nemen, dat de eerste situatie zich voordeed ten tijde van de depressie in het midden van de jaren zeventig en de tweede in de huidige depressie. De conclusie is dan, dat in het midden van de jaren zeventig ten onrechte een ruim budgettair en monetair beleid is gevoerd en dat bij voortzetting van het huidige beleid ten onrechte een restrictieve politiek wordt gevolgd.
Deze laatste conclusie zal in paragraaf 3 nog nader worden onderbouwd met behulp van door het Centraal Planbureau in De
Nederlandse economie in 1985 gepubliceerde beleidsvarianten. In deze paragraaf zal tevens worden getracht een beleidspakket samen te stellen dat een beter perspectief biedt op herstel van produktie- en werkgelegenheidsgroei dan het huidige, enkel en alleen op
bezuiniging en matiging gerichte beleid. Ten slotte zullen in paragraaf 4 enkele conclusies worden getrokken en zullen tevens de randvoorwaarden worden geformuleerd waaraan een beleidspakket, zoals dat in paragraaf 3 is geformuleerd, zal moeten voldoen, wil het werkelijk effectief zijn.
mogelijk maakt zowel het aantal structurele arbeidsplaatsen als de omvang van de produktiecapaciteit te berekenen 5). Vergelijkt men het eerste met de omvang van de beroepsbevolking dan kan men het structurele tekort aan arbeidsplaatsen berekenen; vergelijkt men de laatste met de feitelijke produktie dan resulteert de hoogte van de bezettingsgraad van de produktiecapaciteit. Tabel 1 geeft het verloop van het tekort aan arbeidsplaatsen en de bezettingsgraad in de tijd weer 6).
Tabel 1 -- Het tekort aan arbeidsplaatsen en de bezettingsgraad in bedrijven (1971 - 1980)
Jaar Tekort aan arbeidsplaatsen x 1000 manjaren Bezettingsgraad
1971 22 0,976 1972 45 0,978 1973 13 0,993 1974 23 1,001 1975 233 0,985 1976 329 1,025 1977 271 1,004 1978 297 0,995 1979 193 0,955 1980 182 0,925
Uit tabel 1 blijkt, dat het tekort aan arbeidsplaatsen, als gevolg van de excessieve reële loonstijging, tot 1976 toeneemt. Daarna neemt het, onder invloed van de matiging in de reële arbeidsplaatsen, af. Nochtans ·is er ook heden ten dage nog sprake van een aanzienlijk tekort aan arbeidsplaatsen.
Tot 1978 kenmerkt de Nederlandse economie zich door een hoge bezetting van de produktiecapaciteit. Zelfs in het depressiejaar 1975 was de onderbezetting niet meer dan 1,5%, terwijl de capaciteit overbezet was in 1976 en 1977. De implicatie hiervan is, dat de teruggang in de produktiegroei in deze jaren vooral het gevolg was van een vermindering van de concurrentiekracht van de
Nederlandse bedrijven en slechts in geringe mate van een te geringe groei van de bestedingen bij nog rendabele relatieve prijzen. Na 1978 begint de situatie te veranderen: de geringe produktiegroei moet na dit jaar mede worden geweten aan een vertraging van de feitelijke produktiegroei en daarmee van de bestedingen. De consequentie voor de werkgelegenheidsontwikkeling is, dat de afname van de werkgelegenheid vóór 1978 in het bijzonder moet worden geweten aan een tekort aan arbeidsplaatsen - en daarmee aan de hoge reële arbeidskosten - terwijl na 1978 - naast het tekort aan arbeidsplaatsen - de vermindering van de bezettingsgraad - en daarmee de te geringe groei van feitelijke produktie en bestedingen - als oorzaak moet worden genoemd.
6
voorspelde feitelijke produktiegroei van 1,5% per jaar nog grotere vormen aan, terwijl het aantal rendabele arbeidsplaatsen bij de door het Centraal Planbureau aangehouden reële loonstijging van 2,5% per jaar nog onvoldoende groeit om de groei van de
beroepsbevolking te kunnen bijhouden 7). Tabel 2 -- Voorspellingen, 1981 - 1985
Produktiecapaciteit Kap i taalgoederen voorraad Aantal rendabele arbeidsplaatsen Werkgelegenheid Niveau in 1985 Bezettingsgraad Werkloosheid (1000 manjaren) Jaarlijkse gem. groeipercentages 3,2 3,4 0,2 -1,0 0,85 506
Een en ander betekent, dat de economische situatie in Nederland op middellange termijn wordt gekenmerkt door een tekort aan arbeidsplaatsen en een onderbezetting van de produktiecapaciteit 8). Voor de economische politiek betekent dit, dat ze zich in een dilemma bevindt. Enerzijds is een loonmatigingsbeleid nodig om te komen tot een geringere afstoot van oude outillage en tot een geringere groei van de kapitaalintensiteit van de jongste bouwjaren, hetgeen een vereiste is om een versterkte groei van het aantal arbeidsplaatsen te bewerkstelligen. Een dergelijk beleid is ook nodig om de rentabiliteit en daarmee de investeringsgroei te verbeteren. Anderzijds dient het beleid een verdergaande verslechtering van de bezettingsgraad te voorkomen. Een loonmatigingsbeleid, dat zich ten doel stelt een verbetering van de werkgelegenheidssituatie te bereiken, zal tot mislukking gedoemd zijn indien het er niet in slaagt een daling van de bestedingen en daarmee een daling van de feitelijke produktie te voorkomen. Slaagt men hierin niet, dan zal niet alleen geen herstel van de werkgelegenheidsgroei optreden, maar zullen ook de investeringen nauwelijks toenemen, hetgeen op zijn beurt de werkgelegenheid weer verder onder druk zal zetten. Man kan dus concluderen, dat in de huidige situatie, in tegenstelling tot in het midden van de jaren zeventig, een herstel van de
produktie- en de werkgelegenheidsgroei niet kan worden bereikt door middel van een restrictief budgettair en monetair beleid, dat poogt een zodanige druk op de arbeidsmarkt te creëren, dat als gevolg hiervan een matiging van de arbeidskosten wordt
verwezenlijkt. Integendeel, hoe noodzakelijk die matiging ook mag zijn, dit restrictieve beleid zal de situatie slechts doen verslechteren. De aard van het beleidsdilemma wijst in de richting van een tweesporenbeleid: een expansief budgettair en monetair beleid om de bezettingsgraad te verbeteren en een restrictief loonbeleid om de stijging van de reële lonen te beperken. Een mogelijk
de stelling, dat een bezuinigings- en matigingsbeleid alleen geen uitweg uit de impasse biedt, nog nader worden onderbouwd aan de hand van door het Centraal Planbureau ontwikkelde
beleidsvarian ten.
3 Een herste· In de vorige paragraaf is duidelijk geworden, dat voor een herstel
scenario van de Nederlandse economie een significante versnelling van de produktiegroei en een aanzienlijke vermindering van de reële arbeidskosten per eenheid produkt, d.i. de arbeidsinkomensquote, noodzakelijk is. Uitgaande van de centrale projectie in De Nederlandse economie in 1985, waarin van een jaarlijkse produktiegroei van 1,5% wordt uitgegaan en in 1985 een arbeidsinkomensquote wordt voorspeld van 0,95, moet met een noodzakelijke verbetering van de groeivoet van de produktie met ongeveer 1,5% per jaar en een daling van de arbeidsinkomensquote met 2%-punt per jaar rekening worden gehouden. Teneinde in te zien in hoeverre deze sub-doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van een loonmatigingsbeleid, een bezuinigingsbeleid, een gericht stimuleringsbeleid, een beleid gericht op globale lastenverlichting of een combinatie van deze beleidsvormen, is in tabel 3 een tabel met beleidsvarianten, opgesteld door het Centraal Planbureau en gepubliceerd in De Nederlandse economie in 1985
(pp. 154 en 155) overgenomen.
Op grond van tabel 3 kan men het volgende concluderen. (1) Loonmatigingsbeleid (variant I). Een loonmatigingsbeleid alleen blijkt de gestelde doelen niet te kunnen realiseren. Zelfs een loonmatiging van 5% per jaar, die bij een loonstijging in de
basisprojectie van 8% per jaar nagenoeg overeenkomt met een nominale loonstop, blijkt de produktiegroei slechts met 0,35% per jaar te doen versnellen. De arbeidsinkomensquote daalt bovendien niet voldoende. De extra daling van het reëel beschikbare loon van de gemiddelde werknemer is bovendien excessief: 3% per jaar. Deze daling komt nog boven op de daling van het reëel beschikbare inkomen in de basisprojectie van 1% per jaar. Alleen de lopende rekening van de betalingsbalans en het financieringstekort van de overheid ontwikkelen zich in de gunstige richting: het
financieringstekort daalt met 2%-punt van het nationale inkomen en het saldo op de lopende rekening stijgt met 2,6%-punt van het nationale inkomen. Gegeven de uitgangssituatie is het echter de vraag of deze ontwikkelingen niet te sterk zijn. Wat het
CXI
Tabe 1 3 Beleidsvarlanten en hun effecten In 1982 en '85
Effecten Prij spe i I Reëe 1 be- Produktie Werkloosheid Financie- Saldo AIQ op particuliere schikbaar van be- ringssaldo 1 opende
Effecten consumptie loon gemid- drijven overheid rekening
van delde
werk-nemer
1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 niveauveranderingen t.o.v. oorspronkelijke projectie
% % % x 1000 manj. %van N.l. % van N. I . %-punt Matiging loon-s t i j g i ng 2 , 5% per jaar -1 -4,2 -1 -6 -0 ,2 0,7 0 - 35 0 1 0 1. 3 -0 ,3 -2,5 Matiging loon-kostenstijging (we r kg everspre-mies) 2% per jaar
11
van de loonsom
bedrijven -1 -4,5 0 ,5 0,5 0 ,3 3,2 -1 0 -1 00 -0,9 -2.1 0 -0. 1 -0.8 -3.7 Gerichte
investe-r i n g sst i m u 1 einveste-r i ng lil oplopend tot !1,25
mld. in lopende
prijzen in 1985 0.1 -0.1 -0.1 0,1 0,1 0, 7 - 2 - 15 -0,1 0 -0,1 -0,2 -0, 1 -0,1 Stimulering
inves-IV teringen
--~-Tabel 3 (vervolg) Beleidsvarianten en hun effecten in 1982 en '85
Effecten Prijspeil Reëel be- Produktie Werkloosheid Flnancie- Saldo AIQ op partlcul iere schikbaar van be- ringssaldo lopende
Effecten onsumptie loon gem i d- drijven overheid rekening
van delde
werk-nemer
I 982 185 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 niveauveranderingen t.o.v. oorspronkelijke projectie
% % % x 1000 manj. % van N. I . %van N.l. %-punt Matiging
loenstij-ging in de kwar-VI jaar 1% van de taire sector per
loonsom van de
overheld 0 -0 ,1 0 0 -0.1 -0,3 0 5 0 0,2 0 0 ,2 0 0 Matiging van de
st ljg i ng van de in
Vil komensoverdrachten per jaar H van
N. I. 0,2 -0,6 0.1 0.1 -0 ,3 -1 ,4 5 35 0 ,3 1,1 0.1 1 ,0 0,3 0. 5 Ver 1 ag i ng loon- en Inkomstenbelasting jaarlijks H van N. I. 0,2 0 ,6 0,7 3,2 0,3 1 ,4 -5 -35 -0,3 -1 ,2 -0.1 -1 • 0 -0,3 -0,5 VIII Matiging van de stijging van de ma ter i ë 1 e over-he i dscon sump tie IX
jaar] ijks i% van
N. I. 0,2 -0 ,7 0 ,1 0 ,1 -0 ,4 -1 ,7 5 45 0,2 0,8 0 ,1 0,9 0,3 0,7
Verhoging indirec-te belastingen jaar] ijks !% van
...
=
XI
Tabel 3 (vervolg 2) Beleidsvarianten en hun effecten in 1982 en '85
Effecten Prijspeil Reëe I be- Produktie Werkloosheid Financie- Sa I do
op particuliere schikbaar van be- ringssaldo lopende
Effecten consumptie loon gemid- drijven overheid rekening
van delde
werk-nemer
1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 1982 '85 niveauveranderingen t.o.v. oorspronkelijke projectie
% % % x 1000 manj. %van N.l. % van N. I .
Depreciatie van de gulden
jaar-1 ijks
n
0,9 6,7 -0 ,5 -1 0 0 ,2 0 -10 0 0, 5 0,1 0 ,6
-Bron: Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1985, 's-Gravenhage, 1981, pp. 154 en 155 (letterlijk overgenomen
AIQ
1982 '85
%-punt
(2) Bezuinigingsbeleid (variant VII). Een bezuinigingsbeleid, waarbij in de sfeer van de inkomensdrachten aan gezinnen 1!2% van het nationale inkomen per jaar - d.i. totaal ongeveer 8 miljard gulden - wordt omgebogen, heeft slechts een gunstige invloed op het financieringstekort. De produktiegroei vermindert zelfs nog en de arbeidsinkomensquote neemt niet af, doch toe.
(3) Loonmatigings-en bezuinigingsbeleid (variant I
+
variant VII). Een verdubbeling van variant I gecombineerd met variant VII laat de produktie onaangetast. De arbeidsinkomensquote daalt wel, maar niet voldoende. De daling van het financieringstekort is onnodig groot, terwijl hetzelfde geldt m.b.t. de stijging van het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans. De daling van het reëel beschikbare inkomen van in totaal 4% per jaar lijkt onhaalbaar, gezien ook de beperkte daling van de werkloosheid (slechts 35.000 manjaren). De conclusie kan dus zijn, dat een op terugdringing van het financieringstekort gericht loonmatigings- en bezuinigingsbeleid nauwelijks perspectieven biedt voor een herstel van produktie en werkgelegenheidsgroei op middellange termijn. ( 4) Een ontkoppelingsbeleid (variant VII+
variant VIII). Een ontkoppelingsbeleid bestaande uit een matiging van de stijging van de inkomensoverdrachten aan gezinnen met 1/2%-punt van hetnationale inkomen per jaar en een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting met 1!2%-punt van het nationale inkomen per jaar, heeft op de produktie en de werkgelegenheid totaal geen invloed. Evenmin gaat er invloed van uit op het financieringstekort, het saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans en de arbeidsinkomensquote. Het enige effect is een extra stijging van het reëel beschikbaar loon van de gemiddelde werknemer met bijna 1% per jaar, waardoor gegeven de daling met 1% per jaar in de basisprojectie, de reëel beschikbare inkomens van de werknemers gestabiliseerd kunnen worden.
(5) Een bezuinigingsbeleid (variant VII) gecombineerd met een gericht stimuleringsbeleid (varianten 111 t.e.m. V). Een
stimuleringsbeleid volgens de varianten lil t.e.m. V vergt tot 1985 per jaar gemiddeld een bedrag van ongeveer 3,5 à 4 miljard gulden. Stelt men aan het onderhavige beleidspakket de eis dat het op middellange termijn budgettair neutraal dient te zijn, dan blijkt de stijging van de overdrachtsuitgaven per jaar met 114%-punt van het
nationale inkomen beperkt te moeten worden. Een dergelijk beleidspakket maakt slechts een beperkte groeiversnelling mogelijk (ongeveer 0,2% per jaar). Daar de arbeidsinkomensquote nog stijgt, treedt er geen verbetering van de structurele situatie op.
(6) Een gericht stimuleringsbeleid (varianten 111 t.e.m. V) gecombineerd met een loonmatigingsbeleid (variant 1). De arbeidsinkomensquote daalt wel, indien het gerichte
stimuleringsbeleid wordt gecombineerd met een loonmatigingsbeleid (variant I). Wordt wederom de eis van budgettaire neutraliteit gesteld, dan is een loonmatiging van 1,25% per jaar nodig. Het resultaat is dan een daling van de arbeidsinkomensquote met ongeveer 1,5%-punt en een versnelling van de groei van de produktie met 0,5% per jaar. Hiermee worden echter de gestelde sub-doeleinden bij lange na niet gehaald.
12
gecombineerd met lastendrukstijging (tegengestelde van variant VIII). Ten slotte kan men zich ook een scenario voorstellen waarbij de gerichte stimuleringsmaatregelen worden gecombineerd met een verhoging van de belastingdruk met Yl% van het nationale inkomen per jaar (het tegengestelde van een gehalveerde variant VIII). De resultaten met betrekking tot produktiegroei en
arbeidsinkomensquote zijn even onbevredigend als in geval van scenario (5). De produktiegroei versnelt nauwelijks, terwijl de arbeidsinkomensquote nog stijgt.
(8) Gerichte stimulering zonder meer (de varianten III t.e.m. V). Indien wordt bedacht dat de varianten III t.e.m. V al een niet onbelangrijke beleidsinspanning vereisen, hetgeen betekent dat het twijfelachtig is of een intensivering van het beleid op de drie terreinen wel uitvoerbaar is, kan worden geconcludeerd, dat de mogelijkheden om op deze wijze de groei te versnellen, beperkt zijn (volgens de varianten met nog geen 0,5% per jaar). Bovendien, en dit is ernstiger, verbetert de rendementspositie van de bedrijven nauwelijks. Het tekort aan arbeidsplaatsen in de sector bedrijven zal derhalve niet worden verminderd. Hier staat tegenover dat de stijging van het financieringstekort beperkt is.
(9) Globale lastenverlichting (variant II). Een gunstiger effect op zowel de groei van de produktie als op de rentabiliteitspositie van de bedrijven gaat uit van een globale lastenverlichting voor de
bedrijven. Volgens variant II leidt een matiging van de loonkostenstijging door middel van het overnemen van werkgeverspremies door het rijk met 2% van de loonsom van bedrijven per jaar tot een stijging van de produktiegroei met 0,8% per jaar en een daling van de arbeidsinkomensquote met bijna 1% per jaar. De voordelen van een dergelijke variant zullen na het voorgaande duidelijk zijn: enerzijds wordt de stijging van de arbeidskosten van de bedrijven aanzienlijk beperkt, anderzijds gebeurt dit niet op een zodanige manier, dat de bestedingen onder druk komen te staan. Een dergelijk effect zou ook kunnen worden bereikt door variant I met variant VIII te combineren. In dit geval wordt een teruggang in de reëel beschikbare inkomens beperkt door de loonmatiging te combineren met een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting.
Een nadeel van deze aanpak van de stagnatie is, dat het financieringstekort op middellange termijn nog de tendentie vertoont te stijgen, in geval van variant II zelfs nog met 2%-punt van het nationale inkomen. Op de vraag in hoeverre dit verantwoord is, wordt in de volgende paragraaf ingegaan. Hier zij volstaan met op te merken, dat moet worden getracht een zodanige combinatie van beleidsmaatregelen op te stellen dat de sub-doeleinden m.b.t. de produktiegroei en de arbeidsinkomensquote worden bereikt bij een zo gering mogelijke stijging van het financieringstekort.
alleen blijkt de stagnatie alleen nog maar te verergeren, terwijl een specifiek stimuleringsbeleid qua omvang slechts beperkt kan zijn en voorts onvoldoende bijdraagt tot het rendementsherstel. Een mogelijk beleidsscenario, waarin het idee van een tweesporenbeleid ligt opgesloten, treft men aan in tabel 4.
Tabel 4 is opgebouwd uit een viertal varianten uit tabel 3: (1) een verdubbeling van de loonmatigingsvariant I;
(2) de loonmatigingsvariant II, die bestaat uit een overneming door het rijk van een gedeelte van de werkgeverspremies van de sociale vezekeringen;
(3) de ombuiging van de inkomensoverdrachten aan gezinnen (variant VII);
(4) een verdubbeling van lastenverlichting (variant VIII).
Indien ervan mag worden uitgegaan, dat deze varianten wat hun effecten betreft, bij elkaar mogen worden opgeteld, resulteert een beeld, dat redelijk voldoet aan de gestelde sub-doeleinden op middellange termijn, t.w. een versnelling in de produktiegroei met gemiddeld 1,5% per jaar en een vermindering van de
arbeidsinkomensquote met 10%-punt. Ook de werkloosheidsdaling is aanzienlijk. In de basisprojectie van het Centraal Planbureau uit De Nederlandse economie in 1985, zou de werkloosheid oplopen tot 500.000 manjaren in 1985. Vergeleken met een jaar geleden is de situatie echter zodanig verslechterd dat nu wordt rekening gehouden met een werkloosheid van 650.000 in 1985. Het in tabel 4 geschetste scenario zou de werkloosheid dus tot ongeveer 450.000 manjaren in
1985 kunnen terugdringen.
De voor het groei- en rendementsherstel noodzakelijke nominale loonmatiging gaat zeer ver. Daar in de basisprojectie van het Centraal Planbureau werd uitgegaan van een stijging van de loonsom per werknemer van 8% per jaar, impliceert dit scenario bijna een nomale loonstop. Tegenover de vergaande nominale loonmatiging staat een aanzienlijke lastenverlichting voor de gezinnen: de druk van de loon- en inkomstenbelasting daalt over de gehele periode met 4%-punt van het nationale inkomen. Hierdoor wordt de daling van het reëel beschikbare inkomen beperkt tot 1 1 I 4% per jaar 9). Gevoegd bij een reeds in de basisprojectie opgenomen daling van het reëel beschikbare inkomen met 1% per jaar, resulteert over de periode 1982-1985 een daling van het reëel beschikbare inkomen incl. incidenteel van 2114% per jaar.
Naast de daling van de druk van de loon- en inkomstenbelasting met in totaal 4%-punt van het nationale inkomen treedt nog een verdere daling van de lastendruk op als gevolg van het overnemen van de werkgeverspremies voor de sociale vezekeringen met ongeveer 6%-punt van het nationale inkomen. Gevoegd bij de lastendrukstijging in de basisprojectie van in totaal 4%-punt resulteert dus een drukdaling met 6%-punt van het nationale inkomen. De vergaande nominale loonmatiging en de aanzienlijke
....
"'"
~
anMatiging loonstijging met 5% per jaar
Matiging loonkosten-stijging (werkgevers-[Premies) 2't per Jaar
loonsom bedrijven
~atiging stijging 1n-komensoverdrachten aan qezinnen per jaar ':o% van N. I.
Verlaging loon- en inkomstenbelasting jaarliJks 1% van N. I.
*
Tabel 4 -- Herstelscenario van de Nederlandse economie 1982 - 1985
Prijspeil parti- Reëel beschik- Produktie van Werkloosheid Financierings-èuliere conswnp- baar loon ge- bedrijven saldo overheid
tie middelde
werk-nemer
1985 1985 1985 1985 1985
niveauveranderingen t.o.v. oorspronkeliJke projectie
% % % 1000 manjaren % van N.l. -8,4 -12 1 '4 -70 2 -4,5 0,5 3,2 -100 -2' 1 -'-0,6 0, 1 -1 '4 35 1,1
.
1' 2 6,4 2,8 -70 -2,4Saldo lopende AIQ rekening 1985 1985 % van N.l. % punt 2,6 -5 -0,1 -3,7 1,0 0,5 -2,0 -1,0 I ! I Totaal effect -12' 3 -5 6 -205 -1,4 1' 5 -9' 21
Hiermede zou men zelfs iets beneden het Westduitse inflatiepeil zijn gekomen. Mede als gevolg hiervan verslechtert, ondanks het aanzienlijke groeiherstel, de lopende rekening van de
betalingsbalans niet. Integendeel, het saldo op de lopende rekening verbetert nog met 1,5% van het nationale inkomen.
Tegenover deze verbetering van het saldo op de lopende rekening staat een verslechtering van het financieringstekort van gelijke omvang. Houdt men er rekening mee, dat het financieringstekort in de basisprojectie wordt teruggebracht tot 4,5%-punt van het
nationale inkomen en dat, zoals hiervoor reeds is betoogd, de huidige situatie een verslechtering van het structurele financieringstekort impliceert van 1 à 1,5%, dan komt het financieringstekort bij toepassing van het herstelscenario uit op ongeveer 7%-punt van het nationale inkomen. Een dergelijke stijging lijkt in het licht van de huidige betalingsbalanssituatie en de door het herstelscenario geïmpliceerde verbetering van de lopende rekening met 1,5% niet onverantwoord. Immers, het in 1985 te verwachten overschot op de lopende rekening geeft aan, dat ook bij een hoger structureel financieringstekort, Nederland nog een niet onbelangrijk nationaal spaaroverschot zal hebben. Dit geeft tevens aan dat een
financieringstekort van 7% zonder moeite op de binnenlandse kapitaalmarkt kan worden gefinancierd.
Ten slotte dient nog het doorvoeren van een matiging van de stijging van de inkomensoverdrachten aan gezinnen met V2%-punt van het nationale inkomen per jaar te worden geargumenteerd. Dit is vooral noodzakelijk, omdat hiervoor is betoogd, dat van een dergelijke matiging op de produktie- en werkgelegenheidsgroei een negatief effect uitgaat. De argumentatie is tweeledig. De belangrijkste reden is gelegen in de positieve invloed die van een dergelijke beperkte ontkoppeling van de inkomens van de inactieven en de actieven kan uitgaan op de werking van de arbeidsmarkt. Dit laatste wordt van belang indien men er inderdaad in zou slagen de werkloosheid zo fors terug te dringen als in het herstelscenario wordt aangegeven. Indien men er op deze wijze in zou slagen te voorkomen, dat op de arbeidsmarkt reeds in een vroeg stadium knelpunten ontstaan, wordt tevens de beoogde versnelling van de produktiegroei veilig gesteld. In het model Vintaf II dat aan de varianten van het Centraal Planbureau ten grondslag ligt, wordt een dergelijk effect van de ontkoppeling niet tot uitdrukking gebracht. Dit betekent, dat het bepaald niet uitgesloten is, dat variant VII de negatieve effecten van een bezuiniging door ontkoppeling bij lagere
4
Slot-beschouwing
16
P/z% per jaar sterker dan die van de actieven, hetgeen bij een algemene daling van het reëel beschikbaar inkomen met 2114% per
jaar incl. incidenteel, d.i. met ongeveer 3Y2% excl. incidenteel, betekent dat de inkomens van de uitkeringstrekkers met ongeveer 5% per jaar afnemen.
In het voorgaande is gepoogd aannemelijk te maken, dat de huidige economische situatie wordt gekenmerkt door een tekort aan arbeidsplaatsen en onderbezetting van de produktiecapaciteit Op grond hiervan is de beleidsconclusie getrokken, dat slechts een tweesporenbeleid, dat enerzijds is gericht op een matiging van de stijging van de arbeidskosten en anderzijds op een verlichting van de lasten van gezinnen en bedrijven, een uitweg uit het bestaande beleidsdilemma kan bieden. Deze beleidsconclusie is nader onderbouwd met behulp van door het Centraal Planbureau gepubliceerde beleidsvarianten. Een bezuinigings- en
matigingsbeleid alleen, zo leerde de variantenanalyse, is uitzichtloos daar de produktiegroei niet of nauwelijks wordt gestimuleerd, terwijl de arbeidsinkomensquote onvoldoende daalt. Ook een beleid dat beoogt via bezuiniging of matiging vrijkomende middelen te bestemmen voor gerichte stimulering biedt onvoldoende perspectief. De arbeidsinkomensquote daalt hierdoor niet, terwijl de gerichte stimuleringsprogramma's waarschijnlijk niet voldoende potentie bezitten om de noodzakelijke versnelling van de produktiegroei te realiseren. Slechts een omvangrijk programma van loonmatiging en globale lastenverlichting lijkt het gestelde doel, een verlaging van de arbeidsinkomensquote in 4 jaren met 10%-punt en een versnelling van de produktiegroei met 1,5% per jaar, te kunnen doen bereiken. In de gegeven schets van een mogelijk herstelscenario wordt het financieringstekort van de overheid op middellange termijn niet tot 4,5% van het nationale inkomen teruggebracht, maar slechts tot 7%. Hoewel gezien de te verwachten gunstige ontwikkeling van de lopende rekening van de betalingsbalans - in het herstelscenario verbetert de lopende rekening nog met 1.5% van het nationale inkomen - deze beperkte daling van het financieringstekort niet onverantwoord lijkt, moet men toch oog hebben voor het feit, dat het financieringstekort in de eerste jaren nog nauwelijks beneden het huidige structurele niveau van 8 à 8,5% van het nationale inkomen zal dalen en er zelfs nog iets boven kan komen te liggen. Dit houdt het risico in dat zowel naar binnen als naar buiten toe de indruk wordt gewekt dat het herstelbeleid niet serieus is gemeend, hetgeen de verschillende belangengroepen een alibi zou verschaffen zich er niet aan te onderwerpen, terwijl er bij de buitenlandse beleggers een vermindering van vertrouwen in de ontwikkeling van de Nederlandse economie kan ontstaan. Teneinde dit risico te verminderen is het noodzakelijk dat harde afspraken worden gemaakt, zowel binnen de regering en de regeringsfracties in het parlement als tussen de regering en de sociale partners:
(a) de noodzakelijke bezuinigingen in de overheidsuitgaven worden inderdaad doorgevoerd;
Noten:
(c) tegenvallers, b.v. een ruilvoetverslechtering, die het gevolg is van een tegen de gulden gerichte speculatie, worden niet op de bedrijven afgewenteld;
(d) de beoogde verlaging van de collectieve lastendruk wordt inderdaad doorgevoerd;
(e) de monetaire autoriteiten garanderen, dat de beoogde
verbetering van de concurrentiepositie niet voor een deel weer door een hierdoor opgeroepen nominale appreciatie van de gulden wordt weggewerkt. Dit vereist een ruim monetair beleid gericht op het laag houden van de interestvoeL
Niet alleen zullen van tevoren voldoende krachtige afspraken moeten worden gemaakt en nagekomen, door zijn optreden en door zijn wijze van presenteren van het herstelplan zal de regering tevens heel duidelijk moeten maken dat het haar ernst is. Onder deze omstandigheden kunnen de risico's, ook die op korte termijn, aanzienlijk worden beperkt en behoeft een herstelplan zoals is geschetst niet als onverantwoord te worden beschouwd.
1 Centraal Planbureau, Macro economische ver:Kenning 1981, 's-Gravenhage, 1980, p. 68.
2 Centraal Planbureau, De Nederlandse economie in 1985, 's-Gravenhage, 1981, p. 139.
3 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Werkgelegenheidsplan, Eerste versie - voorjaar '82, 's-Gravenhage, 1982.
4 Een voorbeeld van een dergelijke beschouwingswijze vormt het verslag van de president van De Nederlandsche Bank, de
Nederlandsche Bank, Jaarverslag 1981, Amsterdam, 1982. 5 S. K. Kuipers and A. H. van Zon, "Output and Employment Growth in the Netherlands in the Postwar Period: A Putty-Clay Approach", De Economist, CXXX (1982), pp. 38 -70. Dit model verschilt hierin van datgene, dat door het Centraal Planbureau wordt gehanteerd, dat ervan wordt uitgegaan, dat de ondernemers bij het kiezen van de door hen gewenste produktietechniek ten tijde van de investeringsbeslissing kunnen rekening houden met de verwachte ontwikkeling van arbeids- en kapitaalkosten.
6 Van volledige bezetting is sprake bij een bezettingsgraad van 1,00. Bij de berekening van het tekort aan arbeidsplaatsen is de
beroepsbevolking gecorrigeerd voor een frictiewerkloosheid van 50.000 manjaren.
7 De voorspelling van de bezettingsgraad is wellicht nog te optimistisch, daar de produktiegroei in 1982 (-1\!.1%) aanzienlijk beneden het gemiddelde niveau van 1Y:z% ligt, waarvan bij de prognose is uitgegaan. Daarentegen kan men zich afvragen of de aan het model ten grondslag liggende veronderstelling, dat
18
groei van feitelijke produktie en bestedingen geringer is geworden. Integendeel, alleen deze grotere groei kan de versterkte afstoot van produktiecapaciteit voorkomen.
8 Het bestaan van onderbezetting blijkt ook uit het jongste jaarverslag van de Nederlandsche Bank (p. 33).
9 Blijkens perspublikaties hangen ook D. B. J. Schouten en Th. Stevers een dergelijke aanpak, bevriezing van de nominale lonen gecombineerd met lastenverlichting teneinde de koopkracht op peil te houden, aan. De opvattingen van eerstgenoemde zijn ook
Inleiding
Taak van de Overhei,
INNOVATIE
G. Zoutendijk
Dit artikel is een weergave van een voordracht die de schrijver op 6 maart j.l. gehouden heeft op de landelijke "opwarmingsdag" van de VVD te Breda.
Innovatie, vernieuwing, is in de eerste plaats een zaak van onszelf, werkgevers, werknemers, ja van alle burgers. Voortdurende vernieuwing van produkten en produktieprocessen, van sociale structuren en besluitvormingsprocessen is nodig, omdat stilstand nu eenmaal achteruitgang betekent en wij ons die stilstand in een snel veranderende wereld niet kunnen veroorloven. Naar liberale opvatting heeft de overheid daarbij de taak het klimaat te scheppen, waarin creativiteit en inventiviteit de grootste kans hebben om tot ontplooiing te komen. De overheid heeft zeker niet tot taak zelf te bepalen welke produkten of produktieprocessen vernieuwd zouden moeten worden. De overheid zou dat nimmer kunnen en moet dat dan ook niet willen.
Innovatie betreft niet alleen technologie en industriële produktie maar evenzeer kan en moet worden nagedacht over sociale en bestuurlijke innovatie. Verstarde sociale structuren, b.v. leidende tot een niet of niet goed functionerende arbeidsmarkt, en ingewikkelde, onduidelijke of traag verlopende besluitvormingsprocessen met elkaar soms tegenwerkende overheden kunnen fataal zijn voor de vernieuwing en uitbreiding van het bedrijfsleven en zonder gezonde particuliere sector geen welvaart, zonder welvaart geen welzijn. Dat weten liberalen al lang. Het lijkt erop dat anderen dat ook gaan inzien.
Ondanks alle bezwaren blijft het marktmechanisme de belangrijkste innoverende kracht voor het bedrijfsleven. Door de onderlinge concurrentie worden ondernemers gedwongen op hun tenen te staan, hebben zij een voortdurende uitdaging om met iets nieuws te komen, om de kwaliteit te verbeteren en om de produktiekosten te verlagen. Het uiteindelijke succes van elke nieuwe activiteit wordt immers in de markt bepaald; vandaar dat diegenen die die markt van nabij kennen het best zijn toegerust om te bepalen welke innovaties kansrijk zullen zijn. Geen bureaucratisch systeem van administratieve beslissingen kan het marktmechanisme verbeteren; elke stap verder in die richting zal de verstarring doen toenemen, zoals vele ervaringen elders maar ook in eigen land aantonen. Natuurlijk zijn er correcties nodig op de werking van het
marktmechanisme, b.v. in geval van fundamentele schaarste op het gebied van milieu en grondstoffen of om monopolievorming te voorkomen. Ingrijpen in de vrije markt moet echter geen regel worden en het moet niet een overheidsorgaan zijn dat bepaalt of sommige produkties wel of niet moeten plaatsvinden.
20
bloei kan komen. Een vijftal punten is daarbij van belang:
1. In de eerste plaats zal de overheid ruimte moeten scheppen voor de particuliere sector. Hoge arbeidskosten, hoge energiekosten en een hoge rentestand hebben tot een dusdanige uitholling van de rendementspositie van het bedrijfsleven geleid dat in vele gevallen de financiële mogelijkheden ontbreken om in vernieuwing te investeren. Verdere overheveling van middelen van consumptie in de collectieve sector naar produktie in de particuliere sector zal dan ook nodig blijven. Onze collectieve uitgaven, welke tot de hoogste ter wereld behoren, i.h.b. de overdrachtsuitgaven, verstikken niet alleen de vernieuwingsbereidheid in het bedrijfsleven, maar veel erger, dat bedrijfsleven zelf.
2. In de tweede plaats zal het bedrijfsleven zekerheid moeten worden geboden gedurende langere tijd. Frequente wijzigingen in de hoogte van WIR-premies, of in de normstelling bij het milieubeleid, jarenlange discussies over een vermogensaanwasdeling, over een verdere uitbreiding van de bevoegdheden van ondernemingsraden, over toetsing van investeringen aan hun maatschappelijk nut, wat dat dan ook zijn moge, of over de hoogte van de
hypotheekrenteaftrek, of het opnieuw ter discussie stellen van duidelijke investeringsafspraken, zoals die met Shell en Esso vergroten de onzekerheid en verminderen daardoor de investeringsbereidheid van het bedrijfsleven.
Ook zal er zekerheid moeten zijn wat betreft onze
exportmogelijkheden. Die export kan zich nu eenmaal niet alleen richten op brave landen, nog afgezien van het feit dat over de definitie van braafheid verschil van mening zal bestaan en een land dat vandaag naar onze opvattingen braaf is dat over enkele jaren, wanneer er geleverd moet worden, misschien niet meer is.
Moralisme in de buitenlandse politiek en exportbevordering verdragen elkaar helaas slecht. Maar als wij niet willen leveren is er altijd wel een ander land dat dat wel zal doen!
3. In de derde plaats is er behoefte aan eenvoudige regelingen, aan duidelijkheid en snelheid bij de beleidsuitvoering. De vele
tijdrovende procedures voor de vereiste vergunningen, de verschillende daarbij betrokken overheden, inconsistenties in bestaande wetgeving, gebrek aan coördinatie bij de uitvoering en de lange tijd die met een en ander gemoeid is maken dat velen de moed opgeven of in het buitenland investeren en leiden tot onnodig renteverlies. De vele, vaak ingewikkelde subsidieregelingen leiden soms tot onbillijkheden, niet bedoelde ongunstige neveneffecten, onduidelijkheid en oneigenlijk gebruik en zijn evenzeer aan vereenvoudiging toe.
4. In de vierde plaats zal de ontwikkeling van nieuwe technologieën moeten worden gestimuleerd en zal door goede, zakelijke
voorlichting moeten worden voorkomen dat een eenzijdig beeld van uitsluitend de nadelen van nieuwe technologieën gaat ontstaan, zoals dat helaas het geval is geweest bij een aantal hoopgevende
Verdere uitwerking
5. Tenslotte zal de Regering alles moeten doen om de comparatieve voordelen voor ons land te behouden en waar mogelijk te vergroten. Gelukkig zijn er nog vele; voor doemdenken is dan ook geen reden. Ik noem onze gunstige ligging, een relatief hoog onderwijsniveau, een relatief goed arbeidsklimaat, geen buitenlandse schuld, een grote goudvoorraad, een sterke en stabiele munt en een relatief lage inflatie. Maar vooral grote aardgasvoorraden, die het nog steeds mogelijk maken de economie aan te passen aan veranderende omstandigheden, mits wij geleidelijk ophouden de aardgasbaten voornamelijk te besteden voor consumptiedoeleinden in de collectieve sector.
Samenvattend: behoorlijk bestuur is een noodzakelijke voorwaarde, een eerste vereiste voor een goed ondernemingsklimaat en dus voor innovatie in het bedrijfsleven.
Bij een verdere uitwerking van dit door de overheid te voeren globale beleid verdient een aantal aspecten nadere aandacht:
1. De kwaliteit van het onderwijs dient behouden en zo mogelijk verbeterd te worden, waarbij het in het bijzonder van belang is creativiteit, inventiviteit en persoonlijkheid te ontwikkelen en de talentvollen niet verwaarloosd mogen worden; zij zijn het immers die leiding zullen moeten geven aan de vernieuwingsprocessen en het is niet waar dat zij er toch wel zullen komen. Geen land kan zich lange tijd veroorloven talent te verspillen. In het onderwijs zal verder veel aandacht moeten worden gegeven aan het leren omgaan met informatie; zonder goede informatie en zonder het vermogen deze informatie te benutten immers geen goede besluitvorming, geen kansrijke innovaties.
2. Onderwijs en arbeidsmarkt dienen beter op elkaar aan te sluiten; opleidingen waaraan maatschappelijk behoefte bestaat dienen te worden gestimuleerd, andere afgeremd. Bedrijfskundige opleidingen nemen daarbij een speciale plaats in, evenals die opleidingen die schaarsten op de arbeidsmarkt kunnen verminderen, zoals die op het brede terrein van de informatica. Onnodig te zeggen dat in een tijd van snelle veranderingen op technologisch gebied om- en bijscholing een hoge prioriteit moeten krijgen.
3. De werking van de arbeidsmarkt zelf zal verbeterd moeten worden; zodra de economie gaat aantrekken zal het aantal onvervulbare vacatures immers weer toenemen.
Niemand weet trouwens hoeveel nieuwe ondernemingsactiviteiten in het recente verleden niet hebben plaatsgevonden omdat er niet voldoende nieuw personeel was te krijgen of omdat men het risico te groot vond om bij mislukken van het project met personeel te blijven zitten dat praktisch niet ontslagen kon worden. Helaas, hoe sterker rechtspositionele regelingen en hoe aantrekkelijker het alternatief van een uitkering en - soms - wat zwart bijverdienen, des te groter de sociale verstarring, des te kleiner de
vernieuwingsmogelijkheden.
Gerichte maatregelen
22
·Geforceerde nivellering, in strijd met schaarsten op de arbeidsmarkt, past niet in een dergelijk beleid.
5. Het behoud van een goed onderzoekspotentieel, vooral op technologisch gebied, is van groot belang. De door het ontbreken van een krachtige bestuursstructuur betrekkelijk ongerichte bezuinigingen bij onze universiteiten en hogescholen houden het gevaar in dat nuttige kennis verloren gaat. Wil ons land in de internationale concurrentiestrijd bijblijven, dan is dit een
onverantwoorde ontwikkeling. Niet alleen zal de aanwezige kennis behouden moeten blijven, zij zal ook beter beschikbaar moeten komen, via instellingen als TNO, micro-elektronicacentra,
transferpunten bij hogescholen, demonstratieprojecten enz. en zij zal meer gericht moeten worden op de behoeften van het bedrijfsleven. Daarbij gaat het in het bijzonder om steun van het midden- en kleinbedrijf bij het invoeren van nieuwe technologieën, alsook om het helpen van nieuwe bedrijfjes. Juist via nieuwe bedrijfjes is zinvolle innovatie mogelijk, mits zij een goede kans hebben te overleven.
6. Die overlevingskans zou aanzienlijk kunnen toenemen door fiscale faciliteiten voor nieuwe bedrijven: tijdelijke
belastingvrijstelling, opheffen dubbele belastingheffing, gedeeltelijk fiscaal aftrekbaar maken van onderzoeks- en
ontwikkelingsactiviteiten, etc. Het laatste uiteraard ook voor bestaande bedrijven.
7. Exportsteun is een ander belangrijk middel. Oneerlijke buitenlandse concurrentie tengevolge van betere
financieringsarrangementen zal moeten worden tegengegaan. Goede voorlichting over buitenlandse markten, voorwaarden en
regelingen, gebaseerd op een modern exportinformatiesysteem is van belang, evenals ter zake kundige economische attachés in landen met groeimogelijkheden. Bij de ontwikkelingssamenwerking dient met de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven terdege rekening te worden gehouden.
8. Tengevolge zal de overheid moeten zorgen voor een evenwichtig milieubeleid, een goede verkeersinfrastructuur en zo laag mogelijke energieprijzen. Als elektriciteit uit kernenergie inderdaad zoveel goedkoper is dat er sprake is van een besparing van honderden miljoenen voor het bedrijfsleven, dan zullen wij ons met klem moeten afvragen of het niet toepassen van kernenergie wel verantwoord is.
Naast het globale beleid dat tot nu toe aan de orde is geweest is er wel degelijk behoefte aan een actief, gericht beleid. Niet via individuele bedrijfssubsidies aan ten dode opgeschreven bedrijven, maar wel door een sectorgewijze steun in veelbelovende sectoren. Voorzichtigheid is hierbij echter geboden omdat andere landen veelal dezelfde sectoren uitkiezen zodat overinvestering het gevolg kan zijn, alsook omdat, zoals het recente verleden leert, de
Overheid et bedrijfsleve1
tot problemen leidt die zich elders minder voordoen, zoals verkeer en milieu. Gedachtig het succes van onze waterbouw, dank zij de eeuwenlange noodzakelijke strijd tegen het water, zou ook op deze terreinen een comparatief nadeel in een voordeel kunnen worden omgezet. Verder zouden projecten kunnen worden gestimuleerd die algemeen als maatschappelijk nuttig worden ervaren zoals inbouw van micro-elektronica in apparatuur ten behoeve van
energiebesparing, milieubewaking, gezondheidszorg,
kwaliteitsbewaking van industriële processen of verbetering verkeersveiligheid, aan apparatuur ten behoeve van het voorkomen dan wel verminderen van vuil, ongezond, gevaarlijk of
onaangenaam werk, alsook aan apparaten om het leven voor gehandicapten wat eenvoudiger of plezieriger te maken. Ook zou het aankoopbeleid van de overheid zo gericht kunnen worden dat produkt en procesinnovatie worden gestimuleerd. Tenslotte zou de overheid door het gebruik van moderne technologie en methoden bij de administratie en de besluitvorming het goede voorbeeld kunnen geven. Niet alleen zou dit een geweldige stimulans kunnen zijn voor procesinnovatie op administratief en bestuurlijk terrein, maar bovendien zou bij goede toepassing het democratisch gehalte van de samenleving kunnen worden verbeterd en de bureaucratie kunnen worden doorbroken.
Onnodig hieraan toe te voegen dat verouderde wetgeving, die nieuwe produkten en diensten in de weg staat, moet worden aangepast. Het bekendste voorbeeld is wel de omroepwetgeving, die het experimenteren met nieuwe media uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk maakt. Hierdoor dreigen belangrijke nieuwe mogelijkheden voor ons land verloren te gaan.
Alle heil kan echter niet van de overheid komen. De Nederlandse bedrijven zullen zelf de uitdaging van de toekomst aan moeten durven; zij zullen zich niet moeten isoleren in die samenleving die zo weinig van onderneming begrijpt, maar zullen actief aan de weg moeten timmeren om de meningsvorming in een goede richting te leiden. Het voorbeeld van Japan kan daarbij dienst doen. In goede samenwerking met de overheid is het bedrijfsleven er daar in geslaagd vanuit een slechte uitgangssituatie en met weinig
comparatieve voordelen een grote voorsprong op te bouwen, op het gebied van industriële automatisering, kwaliteitscontrole,
Inleiding
Het prille begin
24
ONZE PROBLEEMGEBIEDEN
Regio's in het land van beloften?
Drs. D.P. Keizer '
Een artikel schrijven over het regionale beleid in Nederland is een deprimerende opgave. Immers het regionale beleid laat zich nu eenmaal niet als een successtory beschrijven. En ook niet als een verhaal over schrijnende verwaarlozing van de desbetreffende problematiek. Het regionale beleid is een verhaal van een menselijk ingrijpen, dat weliswaar gedragen wordt door goede bedoelingen, maar uiteindelijk frustrerende resultaten heeft geboekt. Terwijl wij daar toch al ruim dertig jaar mee doende zijn!
Degene die daar dan toch over schrijft, kan alleen maar iemand uit zo'n stimuleringsgebied zijn. Iemand die dat doet met de gretigheid, waarmee een patient over zijn slechte rug en over zijn gevoelige maag zeurt, waarbij hij alleen interesse mag verwachten van degenen, die met hem in de wachtkamer zitten.
De geschiedenis van het regionale beleid begint na het einde van de Tweede Wereldoorlog. Nederland was sterk gehavend uit die oorlog te voorschijn gekomen en een groot deel van ons produktie-apparaat was vernield. Centraal in het economische beleid stonden dan ook het herstel en de wederopbouw van onze economie. Een gigantische taak, die eerst op de schouders leek te gaan drukken van Hein Vos, de geestelijke vader van het SDAP Plan van de Arbeid uit 1935 en minister van Handel en Nijverheid in het eerste naoorlogse kabinet Schermerhorn-Drees. In zijn visie zou voor de overheid een centrale plaats zijn weggelegd bij het opvoeren van de produktie. Deze centrale rol zou aanvankelijk tot stand moeten worden gebracht door het instellen van publiek-rechtelijke bedrijfsorganisaties. Deze planmatige visie van V os werd gelukkig niet in de praktijk gebracht. Een van zijn opvolgers, de KVP-er prof. dr. S. R. M. van den Brink, die in 1948 het ambt van minister van Economische Zaken aanvaardde, volgde met meer oog voor de werkelijkheid een heel andere koers. Het overheidsdirigisme, dat de eerste
wederopbouwfase van de jaren 1945-1948 kenmerkte, werd losgelaten. De overheid beperkte zich tot het creëren van de voorwaardelijke omstandigheden waaronder via het particuliere initiatief de industrialisatie van ons land met voortvarendheid werd aangepakt. Deze industrialisatie was nodig om werk en inkomen te verschaffen aan een snel groeiende bevolking, alsmede om de uitstoot van arbeidskrachten door de snel moderniserende agrarische sector op te vangen.
uiteengezet, hoe Nederland zich tot 1953 in economisch opzicht zou moeten ontwikkelen. Er zouden 215.000 nieuwe arbeidsplaatsen gecreëerd moeten worden en de netto waarde van de industriële jaarproduktie zou met
f
1,5 miljoen moeten worden opgevoerd. Minister Van den Brink was een realist. Het gebruik van verbaal verbandgaas om de realiteit te verzachten was toen op zijn departement nog geen gewoonte geworden. Vandaar dat ik deze nota nog altijd met genoegen lees en aan de verleiding geen weerstand kan bieden om er enkele citaten uit te lichten."Het meest doelmatige economische stelsel kan niet langs de weg van de abstractie op leerstellige wijze worden gevonden, doch dient te worden gebouwd op de realiteit der omstandigheden van tijd en plaats, in het bijzonder voor zover die omstandigheden zich buiten het machtsbereik van de Overheid bevinden". (blz. 25)
Dit citaat verdient het om ingelijst te worden en boven de burelen van vele politici en ambtenaren opgehangen te worden. Dat had misschien de opbloei van veel bestuurlijke arrogantie in het afgelopen decennium kunnen temperen. Weliswaar werd de overheid toen nog met een hoofdletter geschreven, maar die overheid kende wel terdege zijn beperkingen. Ze besefte, dat ze voor de industrialisatie van Nederland aangewezen was op het
particuliere initiatief, op de kwaliteit van het Nederlandse ondernemerschap. Zo vinden wij in die eerste industrialisatienota dan ook de broodnuchtere constatering: "In de situatie, waarin ons land thans verkeert, acht ondergetekende het noodzakelijk ter voorkoming van verstarring - die tot inefficiency leidt en ons land het onderspit zal doen laten delven in de internationale
concurrentiestrijd - de bewegingsruimte voor de ondernemers te vergroten". (blz. 25).
Binnen de VVD een vanzelfsprekende opmerking. Voor een andere partij echter een opmerking, die pas na een bezinnend weekend in gezonde boslucht, weer als een herontdekte realiteit zal worden erkend.
De toenmalige industrialisatiepolitiek maakte gebruik van voorwaarden scheppende maatregelen (zoals verbetering van de infrastructuur, op de beroepspraktijk gericht technisch onderwijs, research, belastingfaciliteiten en investeringspremies). Deze
voorwaarden scheppende maatregelen werden ondersteund door een stelsel van verregaande controle op lonen en prijzen. Op die wijze realiseerde de overheid met succes een vruchtbaar industrieel klimaat. Een succes dat overigens in grote mate te danken was aan een brede maatschappelijke solidariteit van vrijwel alle politieke partijen, de werkgevers en de vakbonden.
In deze eerste industrialisatienota werden ook enkele alinea's besteed aan de spreiding van de industrie. Een aandacht, die werd verdedigd met twee argumenten. In de eerste plaats met het argument, dat "in bepaalde delen van het land de beweeglijkheid van de arbeiders veel geringer is dan veelal wordt verondersteld" en het tweede argument was, dat het bevolkingsaccres op het platteland plaats vond en dat overgang van de bevolking naar de
De periode
1950-1965
26
en die voor industrievestiging in aanmerking komen, zodanige voorwaarden voor industrievestiging moeten worden geschapen, dat zij een zekere aantrekkelijkheid krijgen. De voorwaarden hiervoor kunnen o.m. zijn: het beschikbaar hebben van bouwrijpe
industrieterreinen, de aanwezigheid van aansluitingen van gas, electriciteit en water, de aansluiting van het industrieterrein op het verkeersnet, het beschikbaar stellen van industrieflats of parken, de bevordering van het nijverheidsonderwijs" (blz. 35). De eerste belangstellende woorden voor de probleemgebieden waren daarmee geslaakt. Maar welke streken nu precies de probleemgebieden waren, moest eerst nog worden vastgesteld. Meer dan deze enkele woorden werden aan het regionale vraagstuk overigens niet besteed. Terwijl slechts
1
100.000 op de E.Z. begroting gereserveerd werd voor "Bevordering van de Streekontwikkeling".De toezegging uit de eerste industrialisatienota werd in de tweede gestand gedaan. Een negental gebieden, verspreid over geheel Nederland, werd als ontwikkelingsgebied aangewezen. Het waren vooral landbouwgebieden, waarin een sterke bevolkingstoename en een omvangrijke uitstoot van arbeid uit de landbouw, een hoge werkloosheid veroorzaakten. Die hoge werkloosheid was het centrale motief om voor deze gebieden extra geld uit te trekken ter bevordering van de industrialisatie. "Immers, bij het nalaten van maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid zou de Overheid vrijwel permanent hoge bedragen aan
werkloosheidsuitkeringen moeten verschaffen" (blz. 65, tweede industrialisatienota).
Op de begroting van E.Z. voor 1952 prijkte hiervoor een bedrag van
1
50 miljoen. Het doel van het regionale beleid was in deprobleemgebieden met aanvullende maatregelen de industrialisatie op gang te brengen. Deze als tijdelijk bedoelde aanvullende maatregelen richtten zich op een aantal punten.
Zo werd geprobeerd de infrastructuur van de aangewezen gebieden te verbeteren. Voorts werd er in 1953 voor de industrie een
premieregeling ingevoerd, die per bebouwde m2 oppervlak een premie verstrekte op de bouwkosten. Deze regeling Bevordering Industrievestiging Kerngemeenten (BIK) gold alleen in daartoe aangewezen kernen. In totaal waren dat er 42, waarvan er 4 buiten de ontwikkelingsgebieden lagen. In het kader van de bestrijding van de werkloosheid paste toen ook nog de bevordering van de
(e)migratie. "De emigratie, welke reeds van zo groot belang is voor de oplossing voor het land als geheel, is van des te groter betekenis, indien zij een bijdrage levert tot vermindering van de
arbeidsoverschotten in streken met structurele werkloosheid" (blz. 64 tweede industrialisatie nota).
In deze periode werden er met het regionale beleid zichtbare , resultaten behaald. Zo nam in de periode 1950-1965 de industriele
De periodt·
1965-1980
Ondanks de creatie van een groot aantal nieuwe arbeidsplaatsen bleef de werkloosheid in deze periode toch aanzienlijk boven het landelijke gemiddelde steken. De doelstelling, n.l. het wegnemen van dat euvel werd dus niet bereikt. Bovendien groeide het inzicht, dat de werkloosheid niet het enige zichtbare kwaad was. Ook de gevolgen van een omvangrijk vertreksaldo werden als negatief ervaren. Evenals het verschijnsel van een lager gemiddeld inkomen. Al die kenmerken van regionale achterstand (ze werden daarna telkens weer als graadmeter daarvoor gehanteerd) bleken zeer hardnekkig te zijn. Het tijdelijke karakter van het regionale beleid verdween, maar kreeg een permanente status. In 1955 vergde dat regionale beleid dan ook al
.f
70 miljoen op de begroting van E.Z. In 1958 werden de ontwikkelingsgebieden herdoopt inprobleemgebieden en werd de werking van de instrumenten tot een groter gebied uitgebreid. Van toen af aan viel geheel Noord-Nederland onder het regionale beleid. Een regionaal beleid, dat de steun aan nieuw te vestigen bedrijven intensiveerde en ook een veel bredere werkingssfeer kreeg. Zo werden er ook andere sectoren (culturele en maatschappelijke) bij betrokken. De premieregeling t.b.v. het bedrijfsleven werd in 1958 opgetrokken en in de jaren daaropvolgend nogmaals enkele keren aangepast. De Rijksoverheid probeerde nu ook het kernenbeleid meer inhoud te geven. Dit kernenbeleid heeft overigens in de probleemgebieden altijd veel opschudding gewekt. Discriminatie tussen de bedrijven (n.l. tussen nieuwe en bestaande bedrijven) was tot daaraan toe, maar ongelijke behandeling tussen plaatsen onderling viel bij de plaatselijke en regionale bestuurders niet in goede aarde.
Terwijl de arbeidsexpansiviteit van de industrie afnam en later zelfs omsloeg in een verlies van arbeidsplaatsen, werd het regionaal beleid geïntensiveerd en verbreed. Het eenzijdige
industrialisatiekarakter verdween en er kwam belangstelling voor de dienstensector. De groei van het aantal industriële
arbeidsplaatsen komt eerst als gevolg van de automatisering tot stilstand en gaat later zelfs afnemen als gevolg van de te geringe weerstand tegen de inzettende economische recessie. Verder deden de komst van de gastarbeider en de goedkope arbeidslonen in het buitenland de kracht van de belangrijkste industriële
vestigingsplaatsfactor van de probleemgebieden, namelijk de ruime arbeidsmarkt, sterk afnemen.
