Het zijn sterke benen, die deze weelde kunnen dragen.

Weelde

Zijn we sterk in de gemeenten, dan zijn we voor decen- tralisatie. Zijn we sterk in de regering, dan zijn we er tegen. Aldus de befaamde stelling van Troelstra die zoveel ergernis wekte bij de partijgenoten in de ge- meentebesturen. Passen we de doctrine van Troelstra toe op de uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen van 19 maart, dan zou de Partij van de Arbeid zich in de komende jaren als kampioen van de decentralisatie moeten gedragen.

De winst bij de lokale stembus was weliswaar voor- speld, hij was er niet minder enorm door. Veel aan- dacht is in de commentaren natuurlijk geschonken aan de doorbraak in het Zuiden, die nu voor het eerst ook bij gemeentelijke verkiezingen doorzette. Bijna onopgemerkt bleef echter, dat er een PvdA-door- braak op een veel breder vlak is. Voor het eerst in de geschiedenis mag de PvdA zich de sterkste politieke macht in de gemeenten noemen. In het verleden bleek telkens, ook als de PvdA er landelijk goed voorstond, dat bij de lokale stembus over het geheel genomen de confessionelen, begunstigd door de opkomstfactor, aan het langste eind trokken. De flinke achterstand, die de PvdA placht op te lopen op het CDA is bij deze gemeenteraadsverkiezingen omgezet in een voor- sprong. Hoe het op 21 mei ook moge aflopen, deze winst kan de PvdA niet meer worden afgenomen. De positie van grootste politieke macht in de lokale bestu- ren betekent een versterkte legitimatie van de sociaal- democratie in de Nederlandse samenleving.

Het zijn sterke benen, die deze weelde kunnen dragen.

Daarbij valt niet alleen te denken aan de noodzaak van scholing van al die honderden nieuwe gemeenteraads- leden, de PvdA zal zich ook moeten beraden op de plaats, die het lokaal bestuur in haar denken en hande- len inneemt. Bedriegen de voortekenen niet, dan lijkt zich een heroriëntering op de gangbare centralistische optiek afte tekenen. In recente programma' s wordt de gemeenten een belangrijke rol toegekend bij behoud en inrichting van de verzorgingsstaat. Er is gewerkt aan versterking van de samenhang tussen lokaal en landelijk optreden. Ook de partijtop lijkt van mening dat veel sterker dan voorheen op de gemeenten moet worden ingezet.

Mocht de Partij van de Arbeid na 21 mei aan de rege- ring deelnemen dan zal moeten blijken hoe sterk het kasplantje is. Eenmaal in het kabinet hebben socia- listen per definitie haast. Zou er dan nog tijd overblij- ven voor herwaardering van de gemeenten?

101

Pieter Nieuwenhuijsen Secretaris van de sectie gemeente gewest en provincie van de Wiardi 8eckman Stichting

socialisme en democratie nummer 4

april 1986

- ---

democratie

socialisme en _{nummer 4} 102

april 1986

---

~ ---

W Pl

De I dreil een

voo ^I gens rem groe Ie er de s dan ting lijk!

leen volu Aan vree den.

met

ZOUt

slot!

als ( vrijt bela pas schi

Oo~

maa vert de ' . Als Ie ui de t vral' verr vers tal I hier min 1) n

lom vaal zien vaal lom ook zelf zich hun lan!

2)d

ben

een

ring

Werkloosheid en maatschappelijke desintegratie Pleidooi voor een gedeeltelij k basisinkomen

De laatste tijd wordt herhaaldelijk gewezen op een dreigende splijting van de samenleving. I Splijting is een omineus woord. Het brengt ons een samenleving voor ogen die bestaat uit twee kampen die in felle te- genstelling tot elkaar staan. Deze overheerst alle ande- re maatschappelijke tegenstellingen tussen groepen en groepjes of heeft die in zich opgenomen. Hevige socia- le en politieke strijd is het gevolg. Een tweedeling van de samenleving wordt als onheilspellender ervaren dan een veelvoudige deling. Misschien wordt een splij- ting geassocieerd met revolutie en het is niet onmoge- lijk dat een opdeling in twee strijdende kampen ook al- leen maar voorkomt als aanloop tot en tijdens een re- volutie.

Aan de basis van de tweedeling die thans wordt ge- vreesd, ligt de scheiding tussen werklozen en werken- den . Deze scheidslijn valt in toenemende mate samen met een inkomenskloof. Geen werk en weinig geld zouden bovendien maken dat niet-werkenden uitge- sloten worden van allerlei hoog gewaardeerde zaken als consumptie, cultuur, sport en andere vormen van vrije tijdsbesteding, als ook van voorzieningen voor belangenbehartiging en zorg. De tegenstelling zal zich pas kunnen openbaren in massaal protest als de ver- schillen als hoogst onrechtvaardig beleefd worden.

Ook als zo'n protest (nog) uitblijft, kunnen tal van maatschappelijk ongewenste gevolgen optreden zoals verhoogde criminaliteit, verslaving, racisme, kortom de 'verloedering' van de samenleving. 2

Als koele, wetenschappelijke reactie op alle emotione- le uitspraken is onlangs een rapport verschenen onder de titel Een tweedeling van de samenleving?3 Het vraagteken in de titel is veelzeggend, men kan er al uit vermoeden dat het antwoord negatief is. De schrij- vers, Köbben en Godschalk, geven daarvoor een aan- tal beredeneerde argumenten. In het kort komen die hierop neer, dat het bestand aan niet-werkenden aller- minst een homogene categorie vormt:

1) niet iedereen die zonder werk is, voelt zich werk- loos. Velen zien het als een zeer tijdelijke periode en vaak terecht, de doorstroming in het bestand is aan- zienlijk. Personen van 57,5 jaar en ouder zullen zich vaak eerder als vervroegd gepensioneerd dan als werk- loos beschouwen. Gehuwde vrouwen, hoe graag zij ook een baan zouden willen hebben, beschouwen zich- zelf toch niet als 'werkloos'. Vele WAO-ers voelen zich evenmin werkloos, al was het alleen maar omdat hun financiële positie veel gunstiger is dan die van de langdurig werklozen;

2) de verschillende categorieën uitkeringstrekkers heb- ben niet allen dezelfde belangen (er is bij voorbeeld een groot verschil tussen de hoogten van diverse uitke- ringen) en voelen zich daardoor ook geen eenheid;

3) velen behoeven niet alleen van hun uitkering te le- ven: zij maken deel uit van een huishouden waar een of meer anderen geld inbrengen of zij verdienen er zelf iets bij. De schrijvers erkennen, dat elk betrouwbaar gegeven over de mate waarin dit voorkomt, ontbreekt.

Zij wijzen erop dat zwart werken tot op zekere hoogte sociaal geaccepteerd is;

4) als het de vorige categorie nog te goed gaat om te protesteren, dan is er toch ook wel een categorie die het daarvoor te slecht gaat. Het zijn degenen die ver- vallen tot doelloosheid en tot een apathie die elk mili- tantisme verhindert. Werkloosheid wordt gezien als een soort natuurverschijnsel waartegen men toch niets kan doen;

5) velen ook proberen zich individueel aan te passen door studie, omscholing of vrijwilligerswerk, of door aansluiting bij spirituele bewegingen;

6) anderen voeren actie, maar meestal voor andere doelen dan bestrijding van de werkloosheid. In de energie-, kraak-, vredes- en anti-kernwapenbewegin- gen zitten veel werkloze jongeren.

De auteurs achten het niet mogelijk te zeggen welk ge- wicht elk dezer factoren heeft. De factoren sluiten el- kaar ook onderling niet uit. Köbben en Godschalk concluderen dat een splijting van de samenleving die tot een massale werklozenbeweging zal leiden, uit- gesloten is . Daarmee is niet alles gezegd, want zij zien toch een aantal zorgwekkende verschijnselen die zij (ten dele) aan de werkloosheid wijten. Van solidariteit tussen werkenden en niet-werkenden lijkt hun niet veel te verwachten. Waarschijnlijk is die er ook nooit geweest, maar toen iedereen nog steeds grotere stuk- ken kon krijgen van een al maar groter wordende koek, was de verdeling niet zo'n probleem. Nu gaat het eigenbelang een veel grotere rol spelen. Werken- den, werkgevers en vakbeweging bevinden zich wat dit betreft in feite op één lijn.

Er is gevaar voor het ontstaan van een 'onderklasse' die permanent van de arbeidsmarkt is uitgesloten, om- dat aan het soort ongeschoolde arbeid dat zij te bieden heeft, weinig behoefte meer is. De omvang van deze categorie wordt geschat op circa 250.000 personen, onder wie vele immigranten.

De stijging van de criminaliteit wordt door Köbben en Godschalk niet uitsluitend, maar wel mede aan de werkloosheid geweten. Alcoholisme en drugsgebruik worden niet veroorzaakt door werkloosheid, maar voor probleemdrinkers is werkloosheid wel een extra risico. Omgekeerd, wie eenmaal het stigma van over- matig alcoholgebruik of drugverslaving draagt, komt nauwelijks meer aan de slag.

Al ligt een massale opstandigheid volgens de schrijvers dan niet in het verschiet, virulente sociale bewegingen

H.M. Langeveld

Socioloog, voormalig lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

socialisme en democratie nummer 4

103 april 1986

m

socialisme en democratie nummer 4

april 1986

van kleinere omvang sluiten zij toch niet uit. Over- heidsmaatregelen en de ontwikkeling van de werk- loosheid onder hoger opgeleiden (de leiders!) kunnen hiertoe bijdragen.

Voor de opvatting dat langdurige werkloosheid tot verlies van vertrouwen in de politiek leidt, kunnen Köbben en Godschalk geen bewijzen vinden. E~n di- rect verband tussen werkloosheid en haat tegen bui- tenlanders wijzen zij ook af. Wel zien zij een indirect verband; bij het vóórkQmen van ongeregeldheden zuI- len deze aangewakkerd worden door de aanwezigheid van grote aantallen werkloze jongeren.

Niet alle niet-werkenden hebben naast hun uitkering andere inkomsten. Vooral zieken en gehandicapten, een-oudergezinnen, ouderen, allen die enkel van de bijstand of de AOW moeten leven, kunnen het zeer moeilijk hebben. Het zijn de 'stille armen' waartoe ook nog wel een deel van degenen die voor het mini- mumloon werken, kunnen behoren. Tenslotte komen er binnen de informele economie nieuwe vormen van uitbuiting voor (bij voorbeeld bij thuisarbeid).

Al met al is het een flinke lijst met problemen, waar- van echter een deel niet zo veel en niet zo direct met werkloosheid te maken heeft. Wat de auteurs mijns in- ziens onderschatten, is de invloed van de inkomens- ontwikkeling. De voorgenomen herziening van het stelsel van sociale zekerheid zal voor vele uitke- ringstrekkers een aanzienlijke achteruitgang gaan be- tekenen . ⁴ Bovendien zullen de verschillen tussen di- verse regelingen die er nu bestaan, verdwijnen, zodat de groep wat uitkeringshoogte betreft homogener wordt. Een steeds verder uiteengroeien van de inko- mens van werkenden en niet-werkenden is waarschijn- lijk, zowel in een gunstige als in een ongunstige econo- mische situatie. In een gunstige situatie zullen de wer- kenden hun aanspraken op loonsverhoging meer en meer gehonoreerd krijgen, bij een ongunstige econo- mie zullen de uitkeringen over de hele linie dalen, ter- wijl de lOOnontwikkeling toch een gedifferentieerd ka- rakter houdt. De volgens Köbben en Godschalk groei- ende sociaal-darwinistische mentaliteit van de wer- kenden zou haar tegenpool kunnen krijgen in aan- zwellende gevoelens van relatieve deprivatie en wrok bij de niet-werkenden. Dat zou een klimaat scheppen waarin acties gedijen en de ene actie de andere losmaakt in een kettingreactie. ^S

Verdere kritiek op het gebruik en de interpretatie van gegevens door beide auteurs vind ik weinig zinvol.

Zulke kritiek blijft in de lucht hangen door de schaarste aan empirische data. Liever probeer ik uit de analyse van Köbben en Godschalk enige gevolgtrek- kingen te maken en die op hun beleidsconsequenties te toetsen.

Werklozen weten zich te handhaven in de samenleving Er zijn twee gangbare stereotype beelden van werklo- zen. Het eerste is dat van de' Arbeitslosen von Marien- thal'6, van de werkloze die elke interesse verliest, tot apathie vervalt en zich afsluit van zijn omgeving. De werkloze wordt als deerniswekkend slachtoffer gepor- tretteerd. Het andere beeld is dat van de werkloze die het aan sociaal verantwoordelijkheidsbesef ont-

104

breekt, die het werkloos leven wel best vindt en het met zijn sollicitatieplicht dan ook niet zo nauw neemt. De- ze werkloze wordt als parasiet op de maatschappij af- geschilderd. Er zullen zeker wel mensen bestaan die trekken van een van beide typen vertonen. Zij die wat met het eerste type gemeen hebben, werden reeds ge- noemd. In het algemeen echter is de realiteit anders.

Het leven draait niet voortdurend om 'hoera, ik hoef niet naar een baas' of 'hoe kom ik in hemelsnaam de tijd door' , want de meeste werklozen weten zich aan te passen, weten hun leven te organiseren. Men neemt zijn lot in eigen hand. Men stort zich in een studie of in het vrijwilligerswerk in de hoop dat daar nog eens een baan uit voortkomt. Anderen zetten zich in voor een ideaal of richten alternatieve bedrijfjes op. Men ver- enigt zich ter bereiking van bepaalde doelen, op eigen initiatief of met behulp van een 'zaakwaarnemer' (in renovatie-projecten 7 , tweede-handswinkels, klussen- projecten, woonwerkprojecten 8 , wat niet aI 9). Zij die daar niet voor voelen omdat zij werk louter instru- menteelopvatten ('werken moet geld opleveren') zo- als veel ongeschoolde jongeren, vullen hun leven met sport en dergelijke. I 0 Men schept zijn eigen wereldje, soms ook met eigen standaarden, maar men stelt zich in het algemeen niet buiten of tegenover de rest van de maatschappij op. Eerder probeert men zoveel moge- lijk te blijven meedoen. Ook wat de consumptie be- treft. Als men het consumptieniveau al niet kan hand- haven, dan houdt men toch wel vast aan het consump- tiepatroon. Allicht, bepaalde vormen van consumptie zijn in onze samenleving nu eenmaal essentieel voor het gevoel 'erbij te horen'. Men kan niet enerzijds dat gevoel doorlopend stimuleren en anderzijds van een be- paalde categorie eisen dat zij zich tot soberheid be- keert. Er wordt dus ook zwart geklust en men voelt het niet of nauwelijks als fraude. Het werken in de infor- mele economie houdt het gevoel van eigenwaarde op peil; zwart werk is vaak ook prettig werk omdat men het doet voor bekenden of in een kleinschalige organi- satie.

Zou het vreemd zijn als een deel van deze mensen hun leven zo zinvol gevuld vindt, dat zij niet inzien dat be- taald werk daar veel aan verandert? Soms vinden zij hun huidige bezigheden maatschappelijk belangrij- ker. Als men redelijk tevreden is met de wijze waarop men zijn bestaan heeft georganiseerd, zal een baan iets moeten bieden dat daar tegenop weegt. En voor een deel van de werklozen gaat dat ook op. 11 Maar de wer- kelijkheid is ingewikkeld; de meerderheid wil toch maar het liefst een reguliere baan. Het wijst erop dat betaalde arbeid in het leven een zeer centrale plaats in- neemt. Dat neemt niet weg - en daarop wijst de grote- re selectiviteit bij het zoeken van een baan - dat het arbeidsethos wat is verzwakt: het gevoel dat men een morele verplichting heeft om hoe dan ook te werken is afgenomen. ¹² Het is een ontwikkeling die al dateert van vóór de werkloosheid, maar waar de werkloos- heid geen omkering in heeft gebracht. Het zou trou- wens merkwaardig zijn als dat wel zo was geweest.

Het is opmerkelijk dat de aanpassing die werklozen vinden, van overheidszijde niet altijd gewaardeerd wordt. Wat kan een samenleving die prijs stelt op rust

en or een r werk:

tuige heid l rend, wach heidl korte hoc 1 mee, een h hecht ven, belar beta::

meer zelf r Heti fecte vastz ging · naar circu (ten e erop ad he Scho VoO!

groei dreig geslo jong, vol ::

schik gereI Men een 2

en Ol ook, ve m voor vast!

hebb ben, aan.

ding ze m behu de z\

meel doen date rakt!

ter n Sche ling dreg wen!

gehc

de v,

en orde eigenlijk meer verlangen? Waarom reageert een minister geërgerd als in een televisie-uitzending werkloze jongeren hun tevredenheid met het leven be- tuigen? Zouden zij liever blijk van hun ontevreden- heid moeten geven? Of moeten zij, eindeloos sollicite- rend, voortdurend in gespannen maar gehoorzame af- wachting de (negatieve) uitslag verbeiden? De over- heid probeert echter ook op verschillende manieren op korte termijn iets voor de werklozen te doen. Het ad hoc beleid houdt er niet altijd voldoende rekening mee, dat werklozen door hun werkloosheid niet tot een homogene massa zijn gereduceerd. De werklozen hechten aan de wijze waarop zij hun bestaan vorm ge- ven, aan de erkenning van de eigen identiteit, temeer belangrijk omdat de maatschappelijke erkenning die betaalde arbeid biedt, is weggevallen. De overheid zou meer moeten aansluiten op aanpassingen die mensen zelf maken.

Het is niet de bedoeling van dit betoog de negatieve ef- fecten, die met name aan het zwarte (of grijze) circuit vastzitten, te veronachtzamen. Maar een reële afwe- ging van positieve en negatieve functies daarvan heeft, naar ik meen, nog nooit plaats gevonden . Het zwarte circuit is bovendien niet te onderdrukken, hoogstens (ten dele) op te nemen in de formele economie. Ik kom erop terug. Eerst zal ik ingaan op enkele vormen van ad hoc beleid voor werklozen .

Scholing

Voorwerp van herhaaldelijk geuite bezorgdheid is een groep jongeren die heel weinig opleiding heeft en die dreigt permanent van de arbeidsmarkt te worden uit- gesloten. Algemeen is de roep om scholing voor deze jongeren. Nu is in de eerste plaats scholing alleen zin- vol als er dan ook aansluitende arbeidsplaatsen be- schikbaar zijn, maar daar komt bij dat voor deze jon- geren scholing nu bij uitstek niet het middel is.

Men mag aannemen dat iedereen geboren wordt met een zeker leervermogen. De bedoeling van opvoeding en onderwijs is dat te ontwikkelen, maar het kan er ook door gefnuikt worden. De abstraherend-cognitie- ve methoden waarmee ons onderwijs werkt, zijn niet voor iedereen geschikt. Deze jongeren zijn er zo in vastgelopen, dat zij elke gemotiveerdheid tot leren hebben verloren en alleen maar een forse tegenzin heb- ben ontwikkeld. Ook vrijwilligerswerk trekt hen niet aan. Zij hebben een sterk instrumentele arbeidshou- ding en willen gewoon werken voor een loon. Voor de- ze mensen moet dat werk gecreëerd worden, wat met behulp van het terugploegen van uitkeringsgelden op de zuinigste wijze kan gebeuren. Bij voorbeeld bij ge- meenten is voldoende werk van ongeschoolde aard te doen dat nu blijft liggen. Het is ook niet uitgesloten dat een deel van dit werk op den duur een regulier ka- rakter kan krijgen. Experimenten zijn tot nu toe ech- ter niet talrijk.

Scholing voor jongeren moet, zegt men, maar scho- ling voor ouderen schijnt verspilling te zijn. Baren- dregt, in een artikel in Arbeidsmarkt op drift, uit de wens dat iemand haar eens kon verzekeren 'dat veel gehoorde uitspraken als zou voor iemand van boven de veertig jaar, die nooit in een metaal- of aanverwant

beroep gewerkt heeft, omscholing naar een metaa/be- roep niet (meer) mogelijk zijn, onjuist zijn . ^'13 Ver- moedelijk heeft Barendregt een rhetorische formule- ring gekozen en weet zij ook dat dit, mits de motivatie aanwezig is, heel best kan en in het verleden ook ge- beurd is. Namelijk toen in de jaren vijftig uit allerlei traditionele werkloosheidsgebieden arbeiders naar de Randstad werden gehaald die daar versneld werden (om)geschoold. Maar motivatie zal wèl samenhangen met het reëel uitzicht op een baan.

Werken met behoud van uitkering

Werken met behoud van uitkering is een manier om de tijd zinnig te besteden en wat ervaring op te doen . Het kan ook wel eens een springplank naar reguliere ar- beid zijn, maar in het algemeen is die werking niet van grote betekenis. Werken met behoud van uitkering vindt plaats in bedrijven en instellingen en in speciaal voor of door werklozen opgezette projecten. Voor al dit werk geldt dat het niet concurrentievervalsend of budgetvervalsend mag zijn en geen reguliere ar- beidsplaatsen mag verdringen. Toetsingscommissies beoordelen elk geval. Als de Wet On beloonde Arbeid door Uitkeringsgerechtigden - de WOAU - van kracht wordt, zal de toetsing veranderen. Er komen regionale toetsingscommissies (thans ook vele lokale) en hun samenstelling die thans zeer gevarieerd is, zal beperkt worden tot twee vertegenwoordigers van werkgevers, twee van werknemers, twee van gemeen- ten en een van de werklozen zelf. Besluiten moeten unaniem worden genomen. De algemene verwachting is dat dit de toetsing zal verscherpen.

Vooral projecten in de vorm van werkplaatsen worden als concurrentievervalsend gezien. 14 Concurrentiever- valsing en budgetvervalsing zijn echter moeilijk toe- pasbare begrippen. In vele gevallen is het vrijwel niet na te gaan of dit effect zal optreden . Tegenover de on- duidelijkheid en het vermoedelijk marginale belang van deze criteria (bij de opzet van de projecten wordt er immers al rekening mee gehouden) staat het duide- lijke belang van de werkloze en zijn integratie in de sa- menleving. De nieuwe toetsingscommissies bieden in hun samenstelling geen garantie dat zij deze afweging in redelijkheid kunnen maken.

Projecten voor werklozen kunnen voortkomen uit eigen initiatieven van werklozen of uit initiatieven van instanties. De eerste komen gemakkelijker van de grond dan de tweede. Bij de eerste zou ook gehono- reerd moeten worden dat eigen initiatief, zich niet af- hankelijk stellen in de geest van de tijd zijn. Vele pro- jecten dragen meer een hobby-karakter dan dat zij een economisch doel hebben . Projecten die wel inspelen op een reële behoefte produceren vaak voor een weinig koopkrachtig publiek. Er zullen zeker wel eens projec- ten voorkomen die voor een ruimere markt produce- ren, maar als de 'economische schade' die zij aanrich- ten niet zeer direct en manifest is, moet dat maar geac- cepteerd worden. Alle projecten die op eigen initiatief gestart worden, zouden hoogstens marginaal getoetst moeten worden. Projecten die begonnen worden door (overheids-)instanties lenen zich voor stringentere toetsing.

socialisme en democratie nummer 4

105 april 1986

socialisme en democratie nummer 4

april 1986

Als werklozen met behoud van uitkering in instellin- gen en bedrijven gaan werken, is de mogelijkheid van verdringing van reguliere arbeidskrachten reëel aan- wezig. Sommigen juichen dat toe omdat het zou bij- dragen tot een herstel van de marktwerking wat de Io- nen aangaat, met name in de non-profit sector. Als men dat standpunt niet huldigt, is het goed om de te- werkstelling van werklozen met behoud van uitkering aan een maximum aantal te binden. Het is namelijk toch onmogelijk om het werk dat zij doen voldoende te controleren.

Bijverdiensten

De vergroting van de inkomenskloof is een groot maatschappelijk risico als daarbij grote groepen on- der een zekere inkomensgrens belanden. Die grens ligt daar waar de behagelijkheid uit het leven verdwijnt, als men zich niet meer die goederen en activiteiten kan permitteren, zelfs niet in hun goedkoopste vorm, waarmee de huidige mens meent zijn individualiteit gestalte te geven. De herziening van het stelsel van so- ciale zekerheid conform de huidige voornemens zal voor velen een gevoelige aderlating betekenen. Als de- ze of soortgelijke maatregelen genomen worden, dan zou in ieder geval moeten worden toegestaan dat men de terugval zelf compenseert. Bijverdiensten tot een bedrag van bij voorbeeld vijfhonderd gulden per maand zouden algemeen toegelaten moeten worden.

Wel zou de tewerkstelling van deze arbeidskrachten aan een maximum aantal per bedrijf gebonden moe- ten worden. Overigens is natuurlijk niet iedere uitke- ringstrekker in staat tot bijverdienen en zal dit geen oplossing zijn voor de groep die als 'stille armen' ge- kenschetst is .

Lange-termijnbeleid

Ad hoc-beleid alleen zou niet geheel ontoereikend zijn, als het tekort aan werkgelegenheid als een voor- bijgaande zaak kon worden beschouwd. Geen enkele serieuze prognose geeft aanleiding te veronderstellen dat de werklozen op redelijke termijn vanzelf weer in het arbeidsleven zullen worden opgenomen, zelfs niet als de conjunctuur zich in opwaartse lijn zou blijven bewegen. Dat er ook nu nog tekorten aan specifiek ge- kwalificeerde arbeidskrachten bestaan, kan niet als een aanwijzing voor een algemeen herstel van de vraag opgevat worden . Maar, zo er al enige duidelijkheid en althans een schijn van eensgezindheid heeft bestaan over de te volgen koers, dan is die nu wel geheel zoek.

In theorie zijn er drie opties:

- uitbreiding van het begrip 'arbeid' tot alle vormen van werk, die dus ook alle betaald moeten worden;

- handhaving van de huidige scheiding tussen betaald en niet-betaald werk met een herverdeling van betaald werk;

- (verdere) ontkoppeling van de plicht tot arbeid en het recht op inkomen.

De tweede optie, waaraan schoorvoetend een begin van uitvoering is gegeven, lijkt nog steeds de meest verkieslijke. Zij sluit aan op overheersende opvattin- gen, waarvoor de toestand van de meerderheid der werklozen indicatief is: zij gaan niet ten onder aan de

106

uitsluiting uit het arbeidsleven, weten zich aan te pas- sen, maar blijven haken naar een 'normale' baan. De- ze optie bergt een hoge mate van gelij kheid van kansen op geambieerd werk in zich . Het zwarte circuit zal ech- ter niet afgezwakt worden. Drastische arbeidsduur- verkorting (ADV) met verlenging van bedrijfstijd zal in het kader van deze optie blijvend moeten worden nagestreefd, maar het valt niet te verhelen dat die in een uiterst langzaam tempo verwezenlijkt zal worden.

Elke oplossing zal zekere offers vragen . Köbben en Godschalk laten zich nogal cynisch uit over de offer- bereidheid, die een solidariteit veronderstelt die er vol- gens hen niet is en waarschijnlijk ook nooit geweest is . Zij hebben gelijk. Solidariteit bestaat slechts daar waar mensen een gezamenlijk doel hebben dat zij moeten bevechten. Ieder heeft belang bij dit doel, maar de saamhorigheid strekt verder dan het pure be- lang. Er kunnen immers grote offers gevraagd worden voor de goede zaak en die offers zijn niet gelijk ver- deeld. Solidariteit houdt emotionele verbondenheid in omdat men weet dat men van elkaar afhankelijk is.

Oorspronkelijk zal in de arbeidersbeweging een derge- lijke solidariteit zeker hebben bestaan. Sindsdien heeft de 'verstatelijking van de verzorgingsarrange- menten ^{'I S} het begrip uitgehold. Men levert iets in

- geld - en men krijgt er iets voor terug, geld of diensten. De bereidheid om in te leveren strekt slechts zover als men meent dat ook het eigen belang daarmee gediend is, in materiële of in immateriële zin. Dat laat- ste heet dan morele of zedelijke overtuiging of - afge- zwakt - sociaal gevoel. Een zedelijke overtuiging kan zich verbreiden, doorgaans zeer langzaam, maar vaak loopt dat ook parallel met een verbreiding van mate- rieel belang bij de zaak. (Zo ziet men bij voorbeeld dat in het huidige Zuid-Afrika blanken de apartheid mo- reel beginnen te veroordelen, terwijl men tezelfdertijd meer en meer overtuigd raakt van de economische on- houdbaarheid van de apartheid.)

Welnu, het typische van het werkloosheidsprobleem is dat de werklozen door hun onopvallende aanpassin- gen geen zedelijke of sociale gevoelens wakker maken bij hun medemensen, terwijl deze voor zover zij werk- gevers en werknemers zijn hun belangen als totaal an- ders ervaren dan die van de werklozen . Bij hen is de bereidheid om zich opofferingen te getroosten dan ook bijna tot het nulpunt gedaald. Het heeft er alle schijn van dat ADV pas verwezenlijkt kan worden bij grote economische expansie. De huidige manier van ADV werkt trouwens ook averechts: het toedelen van de gewonnen vrije tijd in vrije dagen en vrije perioden verhoogt de behoefte aan extra geld om die tijd aange- naam te besteden en versterkt slechts de roep om loonsverbetering.

Met dit perspectief voor ogen is er veel voor te zeggen om toch ook de andere opties te bekijken. De eerste optie leeft nauwelijks en heeft ook vele bezwaren, waarvan de emancipatiebelemmerende werking niet de geringste is.

De derde optie wordt beleefd als een principiële veran- dering, hoewel in feite de band tussen arbeid verrich- ten en inkomen ontvangen in de loop der jaren aan- zienlijk losser geworden is. Deze optie vindt dan ook

(no!

ting brel kei t in c ont\

Ikd (GB hou Het bev( de a lijkf deel GBI heid inw siev' tu ss drul aan! verr info Ma. meIl

lan~

nem beaJ zijn effe tem ken! meIl nen forr dan van mul

ver~

zen

serÏl

ook

Wel

waa

rech

nod

Inv(

het

zone

Hoe

niet

voll,

beel

beid

beid

arbf

len.

nen

stra

geef

mis!

vrO\

(nog?) geen steun in in ruime kring aanvaarde opvat- tingen. Niettemin is er een vorm waarin, zo er al af- breuk wordt gedaan aan de plicht tot arbeid, de prik- kel tot arbeid in ieder geval blijft bestaan. En dat lijkt in overeenstemming met de hiervoor gesignaleerde ontwikkeling van arbeidsethos en arbeidsoriëntatie.

Ik doel op het gegarandeerd gedeeltelijk basisinkomen (GBI), dat onvoldoende is voor eigen levensonder- houd en dus de noodzaak tot arbeid niet wegneemt. 16

Het GBI kan op twee manieren de werkgelegenheid bevorderen. Ten eerste door een andere verdeling van de arbeid. Korter werken wordt namelijk aantrekke- lijker, omdat men daarvoor een minder dan evenredig deel van het totale inkomen inlevert. Voorts kan het GBI bijdragen tot uitbreiding van de werkgelegen- heid. Het GBI verlaagt namelijk de loonkosten; het is in wezen een verplaatsing van lasten van arbeidsinten- sieve naar arbeidsextensieve bedrijven maar zonder tussenkomst van de overheid. De collectieve lasten- druk wordt daardoor niet verhoogd. Het zal ook de aantrekkingskracht van zwart werk daadwerkelijk verminderen en bijdragen tot een verschuiving van het informele naar het formele circuit. 17

Maar zou invoering van het gedeeltelijke basisinko- men de arbeidsduurverkorting niet nog meer op de lange baan schuiven door er de argumenten aan te ont- nemen? Dat is niet onmogelijk. De vooralsnog niet te beantwoorden wedervraag is hoe bezwaarlijk dat zou zijn. Want hoe verhouden zich de werkgelegenheids- effecten van het GBI tot die van de ADV en in welk tempo worden zij verwezenlijkt? Vergelijkende bere- keningen zijn tot nu toe nog niet gemaakt. 18 Maar men zou dergelijke berekeningen ook overbodig kun- nen achten op grond van onvergelijkbaarheid. Uni- forme ADV leidt tot een gelijkmatiger herverdeling dan het GBI, dat vermoedelijk alle mogelijke vormen van deeltijdarbeid, tijdelijke en afroeparbeid zal sti- muleren, dat wil zeggen de sociale ongelijkheid zal vergroten. ADV is alleen daarom al te prefereren. De- ze redenering is niet helemaal houdbaar. De 'flexibili- sering' van de arbeidsmarkt is al volop aan de gang;

ook de ADV zal deze ontwikkeling niet kunnen keren.

Wel geeft het GBI een extra stimulans. Een grote waakzaamheid ten aanzien van de gevolgen voor de rechtspositie van werknemers is echter zonder meer nodig.

Invoering van een gedeeltelijk basisinkomen maakt het mogelijk enig zicht te krijgen op neveneffecten zonder dat deze meteen een grote omvang aannemen . Hoewel de maatregel niet omkeerbaar is, behoeft ook niet in rechte lijn doorgemarcheerd te worden naar een volledig basisinkomen. Een neveneffect zou bij voor- beeld kunnen zijn dat de positie van vrouwen op de ar- beidsmarkt nog moeilijker wordt: omdat zij nu een ar- beidsloos inkomen ontvangen, wordt hun het recht op arbeid ontzegd. Maar het kan evengoed anders uitval- len. Door het GBI wordt de positie van de vrouw bin- nen de (huwelijks)relatie versterkt en dat kan een uit- stralingseffect naar buiten hebben. Mogelijk ook geeft het GBI enig tegenwicht tegen de uitbuiterij en de misstanden in de thuisarbeid die veelal door gehuwde vrouwen wordt verricht. Zij zouden zelf selectiever

kunnen gaan optreden bij het aannemen van werk.

Naarmate het gedeeltelijk basisinkomen zou stijgen, zou de inkomensverderling veranderen: de positie van alleenstaanden zou ongunstiger worden ten opzichte van die van huishoudens . Mede gezien de ontwikkelin- gen die aan de gang zijn in het privéleven is het niet juist het GBI daarom op voorhand af te wijzen. De ca- tegorie alleenstaanden wordt steeds heterogener.

Voor velen is het alleen zijn slechts een korte fase tus- sen twee relaties. Voor oudere mensen is het vaak een blijvende toestand. Toch is het zeer wel mogelijk dat ouderen in de toekomst meer en meer gemeenschappe- lijke huishoudens gaan vormen.

In het WRR-rapport Waarborgen voor zekerheid is het gedeeltelijk basisinkomen slechts één element van het sociale zekerheidsstelsel. Het omvat ook een alge- mene inkomensdervingsverzekering die het risico van inkomensderving door ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid dekt tot aan het sociale minimum voor een alleenstaande. De premiebetaling geschiedt door werkgevers en werknemers. Voorts is er een alge- mene bijstand als restvoorziening die uit de algemene middelen wordt gevoed. Tenslotte is er de vrijwillige inkomensdervingsverzekering met individueel toet re- dingsrecht voor dekking van het risico van inkomens- derving voor het bovenminimale inkomensdeel. 19 Be- jaarden, weduwen, vroeg gehandicapten en blijvend invaliden ontvangen een verhoogd GBI, volgens het rapport, op het niveau van het sociale minimum (te vergelijken met de huidige AOW, AWW en AAW).

Twee dingen zijn hierin van belang met het oog op groepen die nu onder de armoedgrens dreigen te gera- ken. Ten eerste zijn de inkomens van niet-werkenden weer gekoppeld aan de algemene inkomensontwikke- ling. Verder is de algemene bijstand teruggebracht tot waar hij oorspronkelijk voor bedoeld was, een rest- voorziening en geen vergaarbak van uiteenlopende groepen en aanspraken. ²⁰ Daarmee wordt de duide- lijkheid gediend en vermindert de kans op afbraak van de sociale zekerheid op oneigenlijke gronden.

Tot voor kort was het gedeeltelijk basisinkomen eigenlijk nauwelijks bespreekbaar. Dat is nu veran- derd maar, zoals gezegd, ruimere aanvaarding vindt het nog niet. Velen hebben moeite met het idee van een arbeidsloos inkomen, daarbij vergetend dat de ar- beidsplicht een betrekkelijk recent en nauw met de op- komst van het kapitalisme verbonden verschijnsel is.

Spreekt dus de zedelijke overtuiging tot nog toe tegen het GBI, het zou wel eens kunnen zijn dat de belangen zodanig gespreid zijn, dat een conglomeraat van uit- eenlopende, positief belanghebbenden gemakkelijker tot stand komt voor het gedeeltelijk basisinkomen dan voor de arbeidsduurverkorting. In ieder geval zou de discussie op dit moment voortgezet en verdiept moe- ten worden.

Samenvatting

De samenleving splijt niet, al zijn er zorgwekkende ver- schijnselen. Van degenen die zonder werk zijn weten de meesten zich staande te houden, hun bestaan te or- ganiseren, alleen of samen met anderen, maar de meesten zouden toch een reguliere baan de voorkeur

107

socialisme en democratie nummer4

april 1986

socialisme en democratie nummer 4

april 1986

-- ^{- - - -}

geven. Soms creëren zij zich wereldjes die er andere normen en waarden op na houden, maar ook dat gaat zelden zover dat zij zich geheel buiten of tegenover de maatschappij opstellen. De werklozen hechten aan de wijze waarop zij hun bestaan vorm geven, aan de er- kenning van hun identiteit, temeer belangrijk omdat de maatschappelijke erkenning die arbeid biedt, is weggevallen. Het is dan ook geen wonder dat goed be- doelde overheidsmaatregelen niet altijd aanslaan.

Verder uiteengroeien van de inkomens is een gevaarlij- ke ontwikkeling. Het zal niet alleen tot relatieve, maar ook tot absolute deprivatie leiden en de niet-werken- den op één hoop drijven. Ook al lijkt eensgezinde, ge- organiseerde strijd niet in het verschiet te liggen, reek- sen van uitbarstingen zijn dan zeer waarschijnlijk. In- breuken van de overheid op wat werklozen als hun we- reld beschouwen (voordeurdelerscontrole, inhouden van bijverdiensten, verbieden van vrijwilligerswerk met behoud van uitkering, uithuiszettingen van kra- kers en dergelijke) zullen meer verzet gaan uitlokken.

De overheid draagt het meeste bij tot de integratie van de werkloze in de samenleving als zij haar korte-ter- mijnbeleid laat aansluiten bij wat werklozen zelf al doen en ambiëren. Geen scholing opdringen aan groe- pen die daartoe niet gemotiveerd zijn, maar hun werk verschaffen tegen loon. Daarentegen wel gerichte be- middeling en scholing voor de 'oudere' werkloze die met uitzicht op een baan daadwerkelijk tot omscho- ling bereid is. Er rekening mee houden dat projecten waar werklozen met behoud van uitkering aan deelne- men, het beste gedijen als zij initiatieven van de werk- lozen zelf zijn. In de toetsing van projecten op groten- deels on weegbare zaken als concurrentievervalsing en budgetvervalsing een grote mate van ruimhartigheid betonen. Het toestaan van een bijverdienste, wat ook het zwarte circuit weer wat inperkt.

Hoewel de kracht van het arbeidsethos iets is vermin- derd, blijft betaalde arbeid voor de mens een zeer be- langrijke plaats in het leven innemen. Daarom zal het lange-termijnbeleid zich moeten blijven richten op al- gemene remedies voor de werkloosheid. Het is wel duidelijk dat de ADV in een zeer traag tempo verwe- zenlijkt zal worden. Daarom is het aan te bevelen de instelling van een gedeeltelijk basisinkomen in over- weging te nemen. Het kan de vraag naar arbeidskrach- ten bevorderen door herverdeling van arbeid en verla- ging van loonkosten. Het kan het zwarte circuit al- thans gedeeltelijk 'witten' en het kan ten goede komen aan groepen die op het ogenblik tussen wal en schip dreigen te geraken. De negatieve gevolgen lijken bij een gedeeltelijk basisinkomen nog wel in de hand te houden.

108

Noten

I. J .M. den Uyl bij de algemene politieke beschouwingen op 9 okt. 1984 in de Tweede Kamer; Sociaal en Cultureel Rapport 1984, p. 13; J.G. Lambooy, 'Amsterdam duaal', Rede uitgesproken bij de 354e dies natalis van de Universiteit van Amsterdam (NRC, 8 jan. 1986) en vele anderen .

2. Marcel van Dam in 'Achter het Nieuws' 9 mrt. 1985.

3. Köbben, A.J .F. en J.J. Godschalk, Een tweedeling van de samenleving? (COMT) Leiden, 1985.

4. Men zie Berekend beleid, Sociale en Culturele Studies -5 van het SCP, Den Haag, 1985, hfdst. 6.

5. Zo ook: Alber, J., 'Versorgungsklassen im Wohl- fahrtsstaat', in Kölner Zeitschriftfür Soziologie und So- zialpsychologie, 36 (1984) 1.; Wijngaarden, P. van, 'Ver- zorgingsstaat en collectieve actie van uitkeringsgerech- tigden', in Sociaal Maandblad, (1985)1, p. 56-62.

6. Refereert aan een klassieke studie over de gevolgen van langdurige en massale werkloosheid in een Oostenrijks dorp in de jaren dertig. Lazarsfeld-Jahoda, M. en H.

Zeisi, Die Arbeitslosen von Marienthai, Leipzig, 1933 . 7. B. v. De Bothoven in Enschede.

8. Zie b.V. NRC, 19 dec. 1985.

9. Een (onvolledige) inventarisatie in de Atlas van lokale initiatieven in Nederland, (Min. van SoZaWe), Den Haag, 1984.

10. Velden, B. van der, 'Tevreden met behoud van uitke- ring', NRC, 23 nov. 1985.

11. Huurne, A.G. ter en A.W. Maas, Arbeidsprojecten voor werkloze jongeren: wat zeggen zij er zelf van?

(IVA), Tilburg, 1985.

12. Vissers, A.M.C. en A.G. ter Huurne, De zin van het ar- beidsethos, Paper voor het NSAV-congres Waardenve- randering en/ of cultuurcrisis, 19 dec . 1984.

13 . Barendregt, N., 'Haagse waarheden', in Arbeidsmarkt op drift, (Uitgeverij Raamgracht) Amsterdam, 1986, p.

49.

14. Wielen, K.E. van der, Werkprojekten voor werklozen, D12: Ondersteunende instanties, opzet en functioneren, (Min. v. SoZaWe), 1986.

15. Swaan, A. de, 'De mens is de mens een zorg: over versta- telijking van verzorgingsarrangementen,' De Gids 112, 1976, p. 35-47.

16. Waarborgen voor zekerheid, Een nieuw stelsel van so- ciale zekerheid in hoofdlijnen, WRR Rapporten aan de Regering 26, Den Haag, 1985.

17. Waarborgen ... etc., p. 10.

18. Er is veel gerekend rond mogelijke alternatieve heffings- grondslagen voor sociale zekerheid. De uitkomsten lo- pen sterk uiteen, voornamelijk omdat er verschillende vooronderstellingen werden gebruikt over de technolo- gische ontwikkeling bij relatieve verlaging van de ar- beidskosten. Het is niet waarschijnlijk dat technologi- sche innovatie belemmerd zal worden door een daling van de arbeidskosten.

19. Waarborgen ... etc. p. 8/9.

20. Wiebrens, C. en E. de Gier, Sociale zekerheid en maat- schappelijke tweedeling, Paper voor de NSAV- werkconferentie 'Tweedeling', Utrecht, 29 mrt. 1985.

Rf

hE

Het het r tie d de P het \ besl<

heid pas i derg' zijn menl miss dum term meel onde ten 0 gen i

Den refer verk zich Het Bies) ging.

en v.

onze betel op 0 tisch gara!

ben, Beha gers singe Dit a woO!

Dit l

disc\

gaat

opva

we tg

volg,

serla

riant

van I

aan,

de \

prirn

zulle

nier

allee

Referendum, volksinitiatief en het primaat van het vertegenwoordigend stelsel

Het eindrapport van de commissie-Biesheuvel inzake het referendum en het volksinitiatief is in eerste instan- tie door de Tweede-Kamerfractie en het bestuur van de Partij van de Arbeid gereserveerd ontvangen. Op het verkiezingscongres van februari 1986 werd echter besloten een nieuwe discussieronde over de wenselijk- heid van referendum en volksinitiatief in te gaan en pas in 1987 een standpunt te bepalen. Het nut van een dergelijke discussieronde zou er in gelegen kunnen zijn dat meer aandacht wordt besteedt aan de funda- mentele vragen die in het voorstel van de staatscom- missie aan de orde zijn. Teveel is er over het referen- dum en het volksinitiatief in uitsluitend strategische termen gedacht. Als zich in de opiniepeilingen een meerderheid voor een door democratisch-socialisten onderschreven standpunt aandient - over kruisraket- ten of kerncentrales bijvoorbeeld - verklaren sommi- gen zich subiet voorstander van een referendum . Als Den Uyl er weer eens aan herinnert dat in Zwitserland referenda met een conservatieve strekking voorkomen verklaren anderen - vooral in de top van de partij - zich mordicus tegen. Zo komen we nooit verder.

Het aardige van het eindrapport van de commissie- Biesheuvel is dat het laat zien dat strategische overwe- gingen niet doorslaggevend moeten zijn. Referendum en volksinitiatief zijn wenselijk om de structuur van onze representatieve democratie te versterken en ver- beteren . Het zijn middelen om het openbaar bestuur op onderdelen te democratiseren. Vanuit democra- tisch oogpunt zijn het neutrale middelen. Er is geen garantie dat 'links' of 'rechts' er iets aan zullen heb- ben, wel dat de invloed van de kiezers vergroot wordt.

Behalve voor het aanwijzen van volksvertegenwoordi- gers kunnen kiezersuitspraken ook dienen om beslis- singen te nemen over enkele belangrijke onderwerpen.

Dit alles niet in plaats van, maar binnen het vertegen- woordigend stelsel.

Dit artikel is bedoeld als een bijdrage aan de nieuwe discussieronde. 'Het' referendum bestaat niet; het gaat er om varianten te vinden, die in onze democratie opvatting passen . Een zo'n variant is het correctief wetgevingsreferendum en als aanvulling daarop een volgens dezelfde lijnen opgezet volksinitiatief. Zwit- serland en Denemarken stonden model voor deze va- riant. Een andere variant is het volksinitiatief ten tijde van periodieke verkiezingen. Deze variant is ontleend aan de referendumpraktijk van enkele deelstaten van de Verenigde Staten. Beide varianten erkennen het primaat van het vertegenwoordigend stelsel, maar we zullen zien dat zij dit primaat op een verschillende ma- nier gestalte geven. Voor de overzichtelijkheid wordt alleen gesproken over referendum en volksinitiatief

op nationaal niveau . De argumenten zijn ook van be- lang voor referenda op lokaal niveau , maar de compli- caties die hier optreden blijven buiten beschouwing.

Eerste variant: het correctief wetgevingsreferendum ln het voorstel van de commissie-Biesheuvel is het re- ferendum een facultatief onderdeel van de wetge- vingsprocedure.

Eerst wordt de normale wetge- vingsprocedure doorlopen tot en met de aanvaarding van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer. Voor de bekrachtiging en afkondiging kan dan desgewenst een referendum plaatsvinden over de wet als geheel (met als uitslag: aanvaarden of verwerpen van de wet) . De kiezersuitspraak is beslissend. Wordt het wetsvoorstel verworpen, dan vervalt het van rechtswege; wordt het niet verworpen, dan is de regering verplicht het te be- krachtigen. Uitzondering hierop vormt het geval waarin het initiatief tot het wetsvoorstel niet van de re- gering, maar van de Tweede Kamer is uitgegaan; in dat geval heeft de regering het recht bekrachtiging te weigeren. Het referendum kan dan niet doorgaan . Uit deze regeling blijkt het primaat van het vertegenwoor- digend stelsel, aldus de commissie.

Het initiatief tot het correctief wetgevingsreferendum gaat in eerste instantie uit van tienduizend kiezers.

Mits aan enkele voorwaarden voldaan is (zie verder) wordt vervolgens steun geworven voor het voorstel ge- durende zes weken. Als dan driehonderd duizend handtekeningen zijn verzameld kan het referendum doorgang vinden. Op deze manier is een drempel op- geworpen, die er voor moet zorgen dat het aantal refe- renda beperkt blijft. Moet men te vaak naar het stem- lokaal dan is er een dalende deelname te verwachten en vermindert de democratische waarde van het referen- dum. Er is nog een tweede drempel ingebouwd. Ver- werping van het wetsvoorstel geschiedt bij meerder- heid van stemmen, als deze meerderheid tenminste dertig procent omvat van de stemgerechtigden. Deze aan Denemarken ontleende regel maakt het moeilijker een wet te verwerpen naarmate minder kiezers zijn op- gekomen. Als minder dan zestig procent van het elec- toraat opkomt, is een gekwalificeerde meerderheid (meer dan de helft van de stemmen) nodig om het voorstel te verwerpen. Komt minder dan dertig pro- cent van het electoraat op, dan is het voorstel niet ver- worpen, zelfs al stemt honderd procent van die dertig procent tegen het voorstel.

Naast deze twee drempels zijn er inhoudelijke restric-

ties . Over een viertal onderwerpen is geen referendum

mogelijk: wetgeving inzake het koningschap of het koninklijk huis, wetgeving tot uitvoering van verdra- gen of van besluiten van volkenrechtelijke organisa- ties, wetgeving inzake honoraria van ambtsdragers,

W.J. Witteveen Wetenschappelijk

medewerker bij de vakgroep staatsrechtelijke vakken van de Rijksuniversiteit Leiden

socialisme en democratie nummer 4

109 april 1986

socialisme en democralie nummer4

april 1986

wetsvoorstellen tot grondwetsherziening in eerste le- zing (de referendumprocedure is wel mogelijk na tweede lezing). In al deze gevallen vertrouwt de com- missie, om uiteenlopende redenen, de burgers geen oordeel over de wetgeving toe. Een bijzonder geval doet zich voor als de wetgever een wetsvoorstel als 'dringend' aanmerkt. Het kan dan meteen in werking treden. Het referendum kan dan wel plaatsvinden, maar terwijl de wet al geldt. Bij verwerping vervalt de wet met terugwerkende kracht.

Wat nu te doen als wetgeving uitblijft? Bij impasses in de politieke besluitvorming kan gebruik gemaakt wor- den van een volksinitiatiefprocedure, vindt een meer- derheid van de commissie. Ook hier eerst tienduizend, dan driehonderd duizend kiezers, die de procedure starten. Vervolgens vindt parlementaire behandeling van het initiatiefvoorstel plaats, op vergelijkbare wij- ze met de procedure voor initiatiefwetsvoorstellen vanuit de Tweede Kamer. Nemen regering en Staten- Generaal het volksinitiatief over dan hoeft uiteraard geen stemming plaats te vinden. Vindt afwijzing plaats, of overschrijding van de termijnen, dan komt het wel tot een volksstemming. Daarbij gelden dezelf- de drempels en voorwaarden als bij het referendum.

Er komt een extra drempel bij: tenminste een vijfde deel van de Tweede Kamer moet met het voorstel in- stemmen. Zulks om het primaat van het vertegen- woordigend stelsel tot uitdrukking te brengen.

Tweede variant: het decisief volksinitiatief bij perio- dieke verkiezingen

In dit voorstel draait het niet om de wetgevingsproce- dure, maar om de periodieke verkiezingen. ² De kie- zersuitspraak resulteert ook niet in een wet, maar in een besluit. Verkiezingen voor vertegenwoordigende lichamen hebben nu als enige reëele functie het aan- wijzen van vertegenwoordigers, die geacht worden 'namens de kiezers' te handelen. Het beslissend volks- initiatief koppelen aan periodieke verkiezingen is een middel om behalve een uitspraak over de persoon van een vertegenwoordiger tevens een uitspraak te verkrij- gen over enkele onderwerpen, die in de verkie- zingsstrijd aan de orde zijn geweest. Van de kiezers wordt gevraagd om nog enkele vragen met ja of nee te beantwoorden. In mijn voorstel ligt het initiatief tot het toevoegen van een vraag aan het stembiljet bij vijf- tigduizend kiezers. Dit aantal kan lager zijn dan bij het correctief wetgevingsreferendum, omdat het pro- bleem zich niet voordoet dat de kiezers meerdere ma- len per jaar naar het stemlokaal moeten. De grens ligt bij vijftigduizend naar analogie met het aantal stem- men dat nodig is om een zetel in de Tweede Kamer te verwerven. Zowel bij het winnen van een zetel, als bij het voorleggen van een initiatief ontstaat de bevoegd- heid om een beslissende instantie (het parlement c.q.

de kiezers) tot een uitspraak te bewegen.

De procedure begint een half jaar voor de verkiezin- gen met de aanmelding van het initiatief door een or- ganiserend comité bij de Referendumkamer , een on- afhankelijke instelling, die moet oordelen over het voortgaan van de procedure . De Referendumkamer heeft tot taak te toetsen of aan alle formele en materië-

110

Ie eisen is voldaan. Zij controleert of er vijftigduizend geldige handtekeningen zijn en beoordeelt de kwaliteit van de vraagstelling. Als zij vindt dat de vraagstelling de kiezers geen eerlijke keus geeft wijst zij het verzoek af. Van die beslissing staat beroep open op de Afde- ling Rechtspraak van de Raad van State. Een ander materieel vereiste betreft het onderwerp. De vraagstel- ling mag niet in strijd zijn met de Grondwet of met een ieder verbindende bepalingen van verdragen (vlg. art.

94 G.W.). Bij initiatieven tot Grondwetsherziening moeten eerst regering en Staten-Generaal zich op de thans gebruikelijke wijze in eerste lezing uitspreken, en wordt vervolgens het voorstel aan de kiezers voor- gelegd; een tweederde meerderheid is dan vereist.

Omdat het niet om wetgeving gaat is er geen dringend- heidsbepaling in het geding. Omdat de stemming plaatsvindt in combinatie met de reguliere verkiezin- gen is er geen reden voor een lage opkomst te vrezen en is een dertig-procentregel niet nodig. Wel moet nog iets gezegd worden over de status van het besluit. Niet alle denkbare vraagstellingen lenen zich voor een volksstemming. Erg technische problemen zijn onge- schikt. Vage of principe uitspraken leiden tot interpre- tatie problemen en de noodzaak van allerlei uitvoe- ringsmaatregelen. De werkzaamheden van de Refe- rendumkamer zijn er op gericht te komen tot hanteer- bare, duidelijke vraagstellingen. Ook bij geslaagde vraagstellingen blijven echter uitvoeringsbesluiten noodzakelijk. Een beslissing over het al dan niet voort- zetten van een bepaalde overheidsactiviteit kan het no- dig maken om wetten en lagere regelingen aan te pas- sen (er moet bij voorbeeld een begrotingspost worden aangepast enzovoort) . In de Grondwet dient daarom de regel te worden opgenomen dat alle overheidsorga- nen verplicht zijn mede te werken aan de totstandko- ming van maatregelen, die redelijker wijs geïmpli- ceerd zijn in de uitspraak van de kiezers. Ook met die regel zal er onvermijdelijk een zekere speelruimte overblijven om de uitvoering op verschillende manie- ren te doen plaatsvinden.

Hoe werken de varianten?

In de voorgaande paragrafen zijn de varianten be- knopt, abstract en in juridische termen getypeerd. De schets doet allerlei complicaties vermoeden, maar het is nog niet duidelijk hoe de procedures precies zouden werken . Daarom zal ik nu de voor- en nadelen van de varianten behandelen aan de hand van concrete voor- beelden. Ik kies een onderwerp: de herziening van het stelsel van sociale zekerheid. Dat onderwerp is zeker belangrijk genoeg om er een referendum over te hou- den. Ook is het goed voorstelbaar dat de vakbeweging het nuttig acht om in haar verzet tegen de regering- voornemens steun te krijgen van de kiezers. De vakbe- weging is bij uitstek in staat om de procedurele drem- pel van beide varianten (respectievelijk driehonderd duizend en vijftig duizend handtekeningen) te passe- ren . Voor een lage opkomst hoeft, gezien het belang van het onderwerp, niet te worden gevreesd. De pro- blemen beginnen echter in zicht te komen als we ons afvragen hoe de vakbeweging de kiezersuitspraak pre- cies moet uitlokken in het kader van het wetgevingsre-

feren Kam, deW het nj Er is zijn g aanp:

aanp:

lang ( bezui een c' aan d gings hetm deel \ in we stelle refen komt ligth, zin h heel I zienÏl te sp koers ders.

het TI

make in eer wegir kieze:

voon ren.

Nuk:

beeld keld ; dieht dere matie wet z, corre Maar zoals Maat Beëin duide ilIust) wetge regeh in la~

wetge

tred,

lijkhe

ren Ol

volks

regeli

melij

gers r

als re

willer

form,

over I

ferendum. Er moet dan gewacht worden tot de Eerste Kamer een wetsvoorstel aanvaard heeft. Wachten op de Wet Stelselherziening dus? Helaas, zo eenvoudig is het niet.

Er is niet een moment waarop de stelselherziening in zijn geheel in een wet wordt neergelegd. Het gaat om aanpassingen van een aantal bestaande wetten. Die aanpassing vindt elk jaar een beetje plaats, al naar ge- lang de politieke mogelijkheden om nog wat verder te bezuinigen. De principiële kwesties zijn verspreid over een complex van wetten en komen gespreid in de tijd aan de orde. Moet de vakbeweging nu over elk wijzi- gingsvoorstel een referendumprocedure starten? Is het mogelijk de kiezers te interesseren voor slechts een deel van het onderwerp, omdat de rest nu toeval\ig niet in wetsvorm aan de orde is? Het is moeilijk voor te stel\en dat de procedure van het col\ectief wetgevings- referendum er toe leidt dat er een kiezersuitspraak komt over de stelselherziening als geheel. Bovendien ligt het voor de hand aan te nemen dat de regering geen zin heeft in zo'n kiezersuitspraak. Daar kan ze dan heel gemakkelijk onderuit komen door de stelselher- ziening over een groot aantal ingewikkelde regelingen te spreiden; voor deze strategie is geen moeilijke koerswijziging nodig, want de praktijk is al niet an- ders. Ook kan de regering proberen het gebruik van het referendum voor de vakbeweging onrendabel te maken door onaangename en aangename elementen in een en het zelfde wetsvoorstel te regelen. De vakbe- weging kan alleen het voorstel in zijn geheel aan de kiezers voorleggen en raakt dan bij verwerping van het voorstel meteen zaken kwijt, die al binnengehaald wa- ren.

Nu kan men mij verwijten dat ik een ongelukkig voor- beeld heb gekozen. Niet al\e wetgeving is zo verbrok- keld als de sociale wetgeving. Maar bij onderwerpen die hun regeling in een wet vinden zijn er nog weer an- dere complicaties aanwezig. Over de abortusproble- matiek gaat de Wet Beëindiging Zwangerschap. Die wet zou aan de kiezers kunnen zijn voorgelegd als het correctief wetgevingsreferendum al was ingevoerd.

Maar de regeling in die wet was verre van duidelijk, zoals gebleken is bij de conflicten over de Algemene Maatregel van Bestuur ter uitvoering van de Wet Beëindiging Zwangerschap. Afstemmen van een on- duidelijke wet schept weinig duidelijkheid. De casus illustreert een verschijnsel dat bij het merendeel van de wetgeving aan de orde is. De belangrijkste materiële regels zijn vaak niet in de formele wet te vinden, maar in lagere regelingen; soms ook in regels van andere wetgevers dan de formele (gemeenteraad). De terug- tred van de wetgever betekent een terugtred in moge- lijkheden om per referendum de wetgeving te corrige- ren op die punten waar het de kiezers om zal gaan. Een volksopstand tegen een delegatiebepaling of tegen de regeling inzake rechtsbescherming is minder aanne- melijk dan onvrede over de materiële regels die de bur- gers raken. Ook hier is er weer een strategische kant:

als regering en Kamermeerderheid geen referendum willen, nemen zij de regels waar het om gaat niet in de formele wet op, maar in uitvoeringsregelingen, waar- over geen referendum kan plaatsvinden.

De keuze voor het wetgevingsreferendum brengt nog een ander probleem met zich mee. Het is niet altijd mogelijk uit te maken wat de afwijzing van een wets- voorstel betekent. Bij principiële kwesties, zoals inza- ke abortus of gelijke behandeling, heeft het verzet te- gen een wet heel uiteenlopende motieven. Tegenstan- ders van een Wet Gelijke Behandeling kunnen vinden dat de wet te ver gaat of niet ver genoeg, te veel regelt of te weinig, enzovoort, enzovoort. Het enige waar ze het over eens zijn is dat het wetsvoorstel niet deugt en daarom stemmen ze tegen. Met een variant op een voorbeeld van Daudfl kan men zich in extremo voor- stel\en dat een wet wordt afgewezen dankzij een coali- tie van drie groepen tegenstanders A, B, en C die van- wege zwaarwegende bezwaren tegen verschillende on- derdelen 1, 2, en 3 de hele wet afwijzen. Als je de be- zwaren per onderdeel zou meten, zou er echter een overduidelijke meerderheid voor alle onderdelen van de wet zijn.

1 2 3 1+2+3

A (300/0) tegen voor voor tegen B (30%) voor tegen voor tegen

C (40%) voor voor tegen tegen

70% voor 70% voor 60% voor 100% tegen

Deze paradoxale mogelijkheid laat zien dat het pro- bleem van de vraagstel\ing bij het correctief wetge- vingsreferendum slechts in schijn is opgelost. De keu- ze tussen aanvaarden of verwerpen van een wetsvoor- stellijkt een eenduidige keuze, maar is het niet. In feite is elke wettelijke regeling een reeks van antwoorden op een reeks van vragen. Ja of nee zeggen tegen het hele complex geeft geen zuivere meting van voorkeuren.

Terug naar de drempels en voorwaarden. In het geval van de sociale zekerheid waren deze voor de vakbewe- ging geen probleem, zo is gesteld. Wanneer zijn deze wel problematisch? Het aantal handtekeningen (drie- honderd duizend) is bij het wetgevingsreferendum een drempel voor slecht in het politieke systeem vertegen- woordigde minderheden. Dat is jammer, omdat juist voor minderheden het referendum aantrekkelijk is.

De dertig-procentregel kan tot frustraties leiden als ondanks veel inspanningen het merendeel van de kie- zers niet in het brandende probleem van 29 procent van de bevolking geïnteresseerd is; hier kunnen regio- nale of etnische tegenstel\ingen door worden aange- wakkerd. Dan de inhoudelijke beperkingen. Waarom zou over het koningshuis geen maatschappelijke dis- cussie mogen plaatsvinden en over andere, wel\icht veel belangrijker, onderwerpen wel? Het is mogelijk dat de wetgever bij wet een voor grote delen van de be- volking onaanvaardbare regeling met betrekking tot het koninklijk huis treft. Moet daar dan geen correc- tief referendum mogelijk zijn? Waarom zouden de burgers wel over belastingwetten en niet over de sala- rissen van ambtsdragers mogen beslissen? De uitzon-

socialisme en democratie nummer4

111 april 1986

socialisme en democralie nummer 4

april 1986

dering voor wetgeving ter uitvoering van besluiten van volkenrechtelijke organisaties kan makkelijk worden misbruikt om wetgeving van het referendum uit te zonderen. Zo zou je de hele stelselherziening kunnen opvatten als wetgeving ter uitvoering van het EG-be- leid. Dringende wetgeving kan slechts met terugwer- kende kracht buiten werking gesteld worden. Stel ech- ter dat de Wet Tweeverdieners met terugwerkende kracht een jaar na invoering, van rechtswege vervalt.

Er volgt dan organisatorische chaos .

Het komt mij voor dat het correctief wetgevingsrefe- rendum nog onvoldoende doordacht is . Hebben we dan meer aan het volksinitiatief? Bij de commissie- Biesheuvel is dit een afgeleide van het wetgevingsrefe- rendum. Het biedt de mogelijkheid om een initiatief voor te leggen aan de regering en de Staten-Generaal.

Omdat het hier om invloed in een eerdere fase van het wetgevingsproces gaat zijn er meer mogelijkheden om de hiervoor geschetste problemen te vermijden. De initiatiefnemers hebben zelf tot op grote hoogte de kwaliteit van het wetsvoorstel in de hand. Als wijzi- ging van één wet niet voldoende is om het doel te berei- ken staan zij echter met lege handen. In het geval van het sociale zekerheidsstelsel is de vakbeweging met dit middel dus niet geholpen.

Vervolgens het decisief volksinitiatief bij periodieke verkiezingen . In dit geval hoeft de vakbeweging geen geschikte wet af te wachten om de stelselherziening aan de kiezers voor te leggen. Er moet zich alleen een periodieke verkiezing voordoen (Tweede Kamer, Pro- vinciale Staten, Gemeenteraad, Europarlement). De problemen met het volksinitiatief hebben voorname- lijk betrekking op de vraagstelling. Afgezien van de controle door de Referendumkamer is dit een eigen verantwoordelijkheid van het organiserend comité. Ik schets nu twee verschillende scenario's. In het eerste geval willen de initiatiefnemers zich concentreren op een omstreden onderdeel van de herzieningsoperaties, bij voorbeeld de regeling inzake de voordeurdelers . Dan zullen zij de kiezers een specifieke regeling voor- leggen die, als de Referendumkamer haar werk goed gedaan heeft, aan duidelijkheid niets te wensen over- laat. De uitvoering van het besluit van de kiezers zal dan ook grotendeels onomstreden zijn. Voor zover het besluit aanpassingsproblemen teweeg brengt voor met de materie verband houdende andere regelingen, die niet aan de orde waren bij de stemming, moeten de po- litieke organen, volgens de gebruikelijke procedures, meewerken aan een redelijke uitvoering van het geno- men besluit.

In het tweede geval wil de vakbeweging een principe- uitspraak van de kiezers. Bij voorbeeld over de koppe- ling van uitkeringen aan het minimumloon. Ook een principe-uitspraak kan duidelijk zijn, in die zin dat iedereen het erover eens is welk principe is aanvaard.

Maar het is dan nog niet duidelijk wat er vervolgens met het principe moet gebeuren. In dat geval is de kie- zersuitspraak te beschouwen als een aansporing aan de politieke organen om te streven naar beleid, dat de kiezersuitspraak gestalte geeft. De vakbeweging, die in dit beleidsvormingsproces natuurlijk betrokken is, heeft nu een steuntje in de rug. Als de initiatiefnemers

112

kiezen voor een principe-uitspraak in plaats van een in omvang beperkt besluit zullen ze zelf de voor- en nade- len van deze keus kunnen afwegen. Bij de keuze voor een principe-uitspraak komt deze variant neer op een actualisering van het idee dat de opvattingen van de kiezers een rol moeten spelen in de regeringsvorming en in de beleidsvorming. De kiezers leggen een richt- lijn neer voor een te voeren beleid .

Zo kan meteen iets worden gedaan aan het probleem dat onze verkiezingen geen duidelijkheid verschaffen over het mandaat dat de vertegenwoordigers van de kiezers hebben gekregen. De gedachte dat alle kiezers van een partij hebben ingestemd met het complex van betrekkelijk vage en vaak onderling tegenstrijdige ver- langens uit het verkiezingsprogramma is een fictie. De gedachte dat deze verkiezingsprogramma's weer ver- taald worden in een regeerprogramma is een tweede fictie daar boven op. In het proces van regeringsvor- ming verdwijnt de 'wil van de kiezers' onder tafel, om de eenvoudige reden dat coalitievorming geen rechtstreekse vertaling van de wil van de kiezers toe- laat en om de nog eenvoudiger reden dat er geen een- duidige wil van de kiezers ter tafel ligt. Niemand weet hoeveel mensen zich 'herkènnen' in de partijprogram- ma's, omdat er niet alleen gestemd wordt door mensen die instemmen met alle punten uit een programma. In- voering van het volks initiatief maakt de constructie van een op de opvattingen van een meerderheid van de bevolking steunende regering minder een kwestie van ficties. Op enkele punten heeft men immers een duide- lijke, te respecteren uitspraak. Voor het overige is het 'business as usual'. In 99 procent van de beleidskwes- ties wordt beslist volgens de tradities van het vertegen- woordigend stelsel.

Het primaat van het vertegenwoordigend stelsel Het zal inmiddels wel duidelijk zijn dat ik meer pro- blemen zie bij de variant van het collectief wetgevings- referendum dan bij de variant van het volksinitiatief bij periodieke verkiezingen. Maar misschien bekijk ik die tweede variant te veel door een rose bril. Ik wacht maar op reacties van anderen, die andere kleuren bril- len op hebben. Ik wil tenslotte nog wijzen op een as- pect van beide varianten. Allebei zijn vormen van ver- groting van kiezersinvloed binnen de parameters van het vertegenwoordigend stelsel. Mijns inziens zijn bei- de voorgestelde procedures te verenigen met 'onze' parlementaire democratie. Maar het primaat van het vertegenwoordigend stelsel wordt in de beide varian- ten op een verschillende manier gerealiseerd. De voor- stellen van de commissie-Biesheuvel benaderen de kie- zersinvloed vanuit de optiek van het bestuur . Het refe- rendum is een 'hard' alternatief voor vrijblijvende in- spraakprocedures. Het effect moet zijn dat de best uurs- praktijk, voor zover deze stoelt op wetgeving, legitiem wordt. De wetgevende activiteit, en de daarbij betrok- ken actoren, staat op de voorgrond. Het decisief volks- initiatief heeft een ander aangrijpingspunt. Hier is ge- kozen voor vergroting van kiezersinvloed vanuit de optiek van het democratisch proces. Het volksinitia- tief is een 'hard' alternatief voor vrijblijvende verkie- zingsprogramma's en door kiezers niet te beïnvloeden

Vervolg op blz. 118.

'1

v:

'Ir cu scl pro zo eCI Ie vel vel pe on na an

(Cl

he ke tel H br sc ee tu id aa pr tu zo cu ec zi. m lir pc pi o

rü

n< w;

b(

v;:

ril cc ni PI

Vé

dl

vi

la

bI

H

kl