ONDERZOEK OMGEVINGSWET EN WET KWALITEITSBORGING VOOR HET BOUWEN IN RELATIE TOT DE LEGES
GEMEENTE ALMELO
Involon BV
Saltshof 1020, 6604 EA Wijchen Postbus 168, 6600 AD Wijchen
Telefoon 024 64 85 900 Datum 10 mei 2021
Contactpersoon N.W. Nijveld Kenmerk E-mail n.nijveld@involon.nl
INHOUD
1 Samenvatting ___________________________________________________________________________ 4
2 Inleiding _______________________________________________________________________________ 5
3 Wettelijke grondslagen, doelen en nadere toelichting ____________________________________________ 6
3.1 De Omgevingswet _________________________________________________________________ 6
3.2 De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen ______________________________________________ 6
4 De grondlagen voor de leges _______________________________________________________________ 8
4.1 Het begrip dienst __________________________________________________________________ 8
4.2 De opbrengstnorm, tariefdifferentiatie en kruissubsidiering __________________________________ 8
4.3 Risico’s ten aanzien van de opbrengstnorm_____________________________________________ 10 4.4 Beleidsvrijheid algemeen ___________________________________________________________ 10
4.5 Beleidsvrijheid ten aanzien van het percentage kostenverhaal ______________________________ 10
5 De gevolgen van de Omgevingswet en de Wkb voor de leges ____________________________________ 11
5.1 Inleiding ________________________________________________________________________ 11
5.2 Vergunningvrij ____________________________________________________________________ 11
5.3 Participatie ______________________________________________________________________ 11
5.4 Voorfase/Omgevingsoverleg ________________________________________________________ 12
5.5 Omgevingsplanactiviteiten (OPA) _____________________________________________________ 14
5.6 Milieubelastende activiteiten (Mba) ___________________________________________________ 15
6 De Financiele gevolgen van de Omgevingswet en de Wkb ______________________________________ 16
6.1 Inleiding ________________________________________________________________________ 16
6.2 Scenario’s voorfase _______________________________________________________________ 16 6.2.1 Gratis __________________________________________________________________________ 16 6.2.2 Vast tarief _______________________________________________________________________ 16 6.2.3 Koppeling aan aantal overleggen en deskundigen _______________________________________ 17
6.3 scenario’s Omgevingsplanactiviteiten _________________________________________________ 17 6.3.1 Inleiding en financiële omvang _______________________________________________________ 17 6.3.2 Impactanalyse Vereniging van Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN) ten opzichte van model legesverordening VNG ___________________________________________________________________ 17
6.3.3 Resultaten impactanalyse __________________________________________________________ 18
6.4 Scenario’s Milieubelastende activiteiten ________________________________________________ 19 6.4.1 Inleiding en financiële omvang _______________________________________________________ 19 6.4.2 Gratis __________________________________________________________________________ 19 6.4.3 Heffen over milieubelastende activiteiten _______________________________________________ 19 6.4.4 Vergoeding Milieuactiviteiten via Algemene uitkering _____________________________________ 20
6.5 Meerjarenperspectief voor de legesopbrengsten _________________________________________ 20
7 Overig ________________________________________________________________________________ 21
7.1 De concept modelverordening 2022 van de VNG ________________________________________ 21
7.2 Invloed grote projecten _____________________________________________________________ 21
8 Eindconclusie __________________________________________________________________________ 22
1
SAMENVATTINGDe Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het Bouwen (Wkb) die naar verwachting op 1 januari 2022 in werking treden hebben gevolgen voor de lasten en baten van de leges. De mate van de financiële gevolgen voor de leges hangt mede af van gemeentelijke beleidskeuzes.
De belangrijkste keuzes die moeten worden gemaakt zijn:
Wel of geen leges voor omgevingsoverleg
Voordat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd kan ter voorbereiding overleg met de gemeente plaatsvinden, het zogenoemde omgevingsoverleg. Het beoogt resultaat is een kwalitatief betere aanvraag.
Tevens is de gemeente zo onmiddellijk op de hoogte van nieuwe plannen. De vraag die moet worden beantwoord is of voor het omgevingsoverleg leges worden geheven (met een eventuele reductie bij daadwerkelijke aanvraag) of dat deze dienstverlening gratis gaat plaatsvinden. Een derde mogelijkheid is deze kosten te verhalen via de tarieven van ingediende vergunningen. Onderliggend is de vraag of de gemeente het omgevingsoverleg wil stimuleren of niet. De verwachting is dat de keuzes geen substantiële invloed zullen hebben voor de leges
Wel of geen koppeling tussen ruimtelijke toets en bouwsom
De inwerkingtreding van de Wkb zorgt ervoor dat voor bouwwerken uit gevolgklasse 1 geen bouwtechnische toets meer wordt uitgevoerd door de gemeente, alsmede het toezicht daarop. Deze werkzaamheden verschuiven naar een private marktpartij, de kwaliteitsborger. Dit stelt gemeenten voor de keus de
tariefstelling van de ruimtelijke toets te koppelen aan de bouwsom (huidige situatie) waarbij kruissubsidiering plaatsvindt van groot naar klein, of hiervoor een andere heffingsmaatstaf te gaan hanteren. Voor aanvragen die onder een hogere gevolgklasse blijven vallen blijft de huidige koppeling met de bouwsom in stand. De Vereniging van Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN) gaat in haar impactanalyse uit van koppeling aan de bouwsom, inclusief de huidige kruissubsidiering. De VNG gaat in haar concept modelverordening uit van vaste bedragen, met als gevolg dat er geen of beperkt kruissubsidiering plaatsvindt. Voor Almelo levert een koppeling aan de bouwsom meer leges op dan bij het hanteren van een vast bedrag. De gevolgen voor de legesopbrengsten kunnen oplopen tot - € 700.000.
Wel of geen leges voor milieubelastende activiteiten
Onder de Omgevingswet wordt het mogelijk om te heffen over milieubelastende activiteiten. Tot op heden was het heffen van leges voor milieuvergunningen niet toegestaan. Almelo zal een besluit moeten nemen of over de milieubelastende activiteiten wel of geen leges geheven gaan worden. Vanuit het oogpunt van maximaal kostenverhaal zou het antwoord ja moeten zijn. Bij deze afweging kunnen besluiten van omliggende gemeenten en provincies ook een rol spelen. Heffing leidt altijd tot een meeropbrengst ten opzichte van nu. Een ruwe schatting ligt in de bandbreedte van € 50 - € 100.000.
Bij alle keuzes is van belang dat de kostendekking van de volledige verordening niet hoger wordt dan 100%.
Boven de 100% ontstaat het risico dat in een juridische procedure de verordening onverbindend wordt verklaard.
2
INLEIDINGDe Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke
leefomgeving. De nieuwe wet zorgt voor minder en overzichtelijkere regels, een samenhangende benadering van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming. De Omgevingswet bundelt wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Daarmee vormt de wet de basis voor de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet treedt naar verwachting in 2022 in werking.
Bewoners en gebruikers willen kwalitatief goede gebouwen. Bijvoorbeeld met een goede brandveiligheid en een laag energieverbruik. De overheid wil meer toezicht en controle in de bouw, zodat bouwers zich aan de geldende kwaliteitseisen houden. De wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) gaat hiervoor zorgen.
Ook deze wet treedt naar verwachting in 2022 in werking.
Beide wetten hebben gevolgen voor de legesheffing. De Gemeentewet schrijft voor dat tarieven van de leges zodanig moeten zijn vastgesteld, dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
De vrijheid die gemeenten hebben bij het vaststellen van de legestarieven wordt daarmee begrensd door de eis van maximale kostendekking.
Wij hebben onderzocht welke financiële invloed de Omgevingswet en de Wkb zullen hebben op de
legesheffing. Daarbij is gekeken naar de lasten, baten en kostendekking. Omdat de gevolgen mede afhangen van beleidskeuzes wordt gewerkt met scenario’s. Daarnaast hebben beide wetten gevolgen voor de
organisatie, formatie en activiteiten die niet samenhangen met de leges. Deze gevolgen maken geen deel uit van deze rapportage.
3
WETTELIJKE GRONDSLAGEN, DOELEN EN NADERE TOELICHTING3.1 DE OMGEVINGSWET
Het omgevingsrecht wordt inzichtelijker voor burgers, ondernemers en overheden. Er komen minder regels en er is meer ruimte voor initiatieven. Met het vernieuwen van het omgevingsrecht wil de wetgever 4 verbeteringen bereiken. Dit worden ook wel de ‘verbeterdoelen van de stelselherziening’ genoemd.
1. Inzichtelijk omgevingsrecht
Het omgevingsrecht is inzichtelijk, voorspelbaar en gemakkelijk in het gebruik. Door de bundeling van wetgeving zijn minder regels nodig. Hierdoor kan de wetgever de regels duidelijker en overzichtelijker opschrijven. Bij het ontwerp van het wettelijk stelsel is de beleidscyclus gebruikt om te beoordelen welke verschillende instrumenten nodig zijn in de diverse fasen van deze cyclus. De Omgevingswet wordt gemaakt via verschillende sporen die bij inwerkingtreding samenkomen.
2. Leefomgeving centraal
De fysieke leefomgeving staat op een samenhangende manier centraal in beleid, besluitvorming en
regelgeving. De fysieke leefomgeving gaat bijvoorbeeld over bouwwerken, infrastructuur, milieu en erfgoed.
3. Ruimte voor lokaal maatwerk
De Omgevingswet biedt overheden meer afwegingsruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken. De wet beoogt een versterking van de positie van decentrale overheden, volgens het principe Decentraal, tenzij.
Dit houdt in dat gemeenten bevoegd zijn om regels op te stellen, tenzij er een overkoepelend belang is.
Gemeenten moeten een omgevingsvisie en een omgevingsplan opstellen voor het totale grondgebied van de gemeente. In het omgevingsplan komen alle bestaande regels samen. Gemeenten krijgen tot eind 2029 de tijd om het omgevingsplan op te stellen. Via het Invoeringsbesluit gaan alle bestaande regels deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Dit wordt de bruidsschat genoemd. Gemeenten maken eigen keuzes die in het omgevingsplan worden vastgelegd. Afhankelijk van de keuzes in het omgevingsplan kunnen wel of geen leges worden geheven.
4. Snellere besluitvorming
Besluitvorming over projecten in de leefomgeving gaat onder de Omgevingswet sneller en beter. Dat vergt een integrale en samenhangende werkwijze van overheden, burgers en bedrijven. Open, flexibel,
uitnodigend, innovatief en vertrouwen zijn daarbij de kernwoorden. Voor veel vergunningen gaat de reguliere procedure gelden met een beslistermijn van 8 weken, waardoor initiatiefnemers sneller weten waar ze aan toe zijn.
3.2 DE WET KWALITEITSBORGING VOOR HET BOUWEN
Bewoners en gebruikers willen kwalitatief goede gebouwen. Bijvoorbeeld met een goede brandveiligheid en een laag energieverbruik. De overheid wil meer toezicht en controle in de bouw, zodat bouwers zich aan de geldende kwaliteitseisen houden. De wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) gaat hiervoor zorgen.
Het nieuwe stelsel geldt eerst alleen voor bouwwerken in de laagste risicoklasse, de gevolgklasse 1. Dit zijn bijvoorbeeld eengezinswoningen en simpele bedrijfspanden. Dat geeft alle betrokken partijen de kans om ervaring op te doen met de nieuwe werkwijze voor toezicht in de bouw. De verwachting is dat na enkele jaren de wet ook gaat gelden voor bouwwerken met een hogere risicoklasse. Dit zijn de gevolgklassen 2 en 3. De wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) gaat naar verwachting vanaf 1 januari 2022 stapsgewijs in.
Het beoogde doel van de wet is minder gebreken bij nieuwbouw en verbouw. Het kabinet wil dat bouwbedrijven de kwaliteit van hun werk beter controleren. Zo kan de bouwkwaliteit van gebouwen verbeteren door minder bouwfouten en gebreken. Bijvoorbeeld constructiefouten, brandonveilige situaties, onvoldoende isolatie of een slecht functionerende ventilatie. Ook hoeven bouwbedrijven minder kosten te maken voor het herstel van bouwfouten. En het werk van onafhankelijke kwaliteitscontroleurs wordt makkelijker en sneller, omdat de bouwers zelf al veel gecontroleerd hebben.
Dit zijn de 5 belangrijkste veranderingen van de Wkb.
1. Onafhankelijke kwaliteitscontroleurs controleren of een gebouw voldoet aan de wettelijke technische eisen. Dit doen zij tijdens het ontwerp en op de bouwplaats. Deze controleurs heten kwaliteitsborgers. Dit zijn werkzaamheden die nu nog door de gemeente worden uitgevoerd.
2. De aannemer is verantwoordelijk voor de gevolgen van alle gebreken in de bouw die hij zelf veroorzaakt heeft. Als er gebreken zijn, dan kan de klant de aannemer dwingen om de fouten te repareren. Ook als de klant deze fouten pas later ontdekt.
3. De aannemer moet de klant laten weten of en hoe hij zich heeft verzekerd tegen faillissement en risico's op schade en gebreken.
4. Klanten kunnen, net als in de huidige situatie, 5% van het bouwbedrag (aanneemsom) parkeren bij de notaris. Nu gaat dit bedrag automatisch naar de aannemer als het gebouw klaar is. Vanaf 1januari 2022 keert de notaris het geld aan de aannemer uit, wanneer de klant aangeeft dat alle gebreken zijn verholpen.
5. Wanneer de kwaliteitsborger of de gemeente een probleem ziet, kan de gemeente de bouw stilleggen.
4
DE GRONDLAGEN VOOR DE LEGESDe grondslag voor de leges staat in de Gemeentewet of in bijzondere wetten. Leges vallen onder de rechten.
Rechten onderscheiden zich van belastingen, doordat zij de rechtstreekse tegenprestatie vormen voor een concrete, door de overheid geleverde dienst. De meeste leges worden opgelegd op basis van artikel 229, lid 1 onder b van de Gemeentewet. De eis van maximale kostendekking staat in artikel 229b van de
gemeentewet. Deze artikelen luiden als volgt:
Artikel 229 Gemeentewet
1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van:
a. het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde
gemeentebezittingen of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of in onderhoud zijn;
b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
Artikel 229b Gemeentewet
1. In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b , worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Daarnaast worden leges ook opgelegd op basis van de Paspoortwet.
4.1 HET BEGRIP DIENST
Het begrip 'dienst' is in de wet niet nader gedefinieerd. Deze vraag is wel meerdere malen beantwoord in de jurisprudentie. In essentie komt het erop neer dat de door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden aangemerkt worden als dienst, als het gaat om:
“werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening, maar
bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang”.
Per dienst moet het algemene belang en het individuele belang dat wordt gediend, tegen elkaar worden afgewogen.
4.2 DE OPBRENGSTNORM, TARIEFDIFFERENTIATIE EN KRUISSUBSIDIERING
De opbrengstnorm
Gemeenten mogen geen winst maken met de heffing van de leges. Dit noemt men de “opbrengstnorm”. De tarieven moeten zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde kosten. Let wel, het gaat om de geraamde lasten en baten. De berekening van de kostendekking moet op basis van de primitieve begroting plaatsvinden.
Tariefdifferentiatie
Uit constante jurisprudentie blijkt dat de hoogte van de tarieven niet ter beoordeling van de belastingrechter staat, tenzij de verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, die de wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid niet beoogd heeft. De Hoge Raad heeft dit bevestigd in haar arrest van 14 augustus 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1943) inzake de gemeente Nijkerk. De Hoge Raad oordeelt hierin dat het gemeenten in beginsel vrij staat die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindend verklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Voor de leges geldt dat onderlinge verschillen in – op zich geoorloofde – kostendekkingspercentages tussen groepen van
diensten niet in strijd zijn met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. Een motivering voor die verschillen is daarbij niet vereist.
Verder is geen rechtstreeks verband vereist tussen enerzijds de hoogte van de geheven rechten en
anderzijds de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten. Ook indien de verschillen in dekkingspercentage enerzijds en de hoogte van de geheven rechten anderzijds tezamen en in hun onderlinge verband worden bezien, is er geen grond tot onverbindend verklaring wegens strijd met enig algemeen rechtsbeginsel. Zie verder ook de uitspraken van het Gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2001:AD7683), Gerechtshof Arnhem (ECLI:NL:GHARN:2006:AV8597).
Het voorgaande betekent dat bij het heffen van leges zogenoemde kruissubsidiëring is toegestaan, met als consequentie dat de ene belastingplichtige meer bijdraagt in de gemeentelijke lasten dan overeenkomt met zijn aandeel in die lasten. Hiermee wordt invulling gegeven aan de gemeentelijke autonomie en de daaruit volgende politieke keuzevrijheid van de gemeente. In de gemeentelijke praktijk wordt kruissubsidiering standaard toegepast bij de activiteit bouwen. Door de leges te relateren aan de bouwsom dragen grotere projecten meer bij dan kleinere projecten. De kleinere projecten worden zo gesubsidieerd door de grote projecten. Ook als een regressief tarief wordt gehanteerd (lager percentage naarmate de bouwsom stijgt) is bijna altijd sprake van kruissubsidiering.
Bij de leges zijn wel een aantal tarieven die een limiet kennen doordat het (maximale) tarief door het Rijk wordt bepaald. Voorbeelden van dergelijke tarieven zijn die van de reisdocumenten, rijbewijzen, akten burgerlijke stand en speelautomaten. Deze tarieven worden middels publicaties in het Staatsblad bekendgemaakt.
Europese Dienstenrichtlijn, Wabo en kruissubsidiëring bij de leges
Eind 2006 is de Europese Dienstenrichtlijn in werking getreden. Deze is op 28 december 2009
geïmplementeerd. De Dienstenrichtlijn heeft consequenties voor de Nederlandse manier van legesheffing.
Voor het behandelen van een aanvraag voor een vergunning kunnen op grond van de Gemeentewet (artikel 229b) leges geheven worden. Artikel 13, tweede lid van de Dienstenrichtlijn heeft betrekking op de
toegankelijkheid van vergunningprocedures en -formaliteiten en de hoogte van de kosten die worden gemaakt. Dit artikel bepaalt dat eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag redelijk zijn en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en de kosten van de procedures niet mogen overschrijden. Kosten die de gemeente heeft gemaakt door diensten te verrichten in verband met vergunningsprocedures, kunnen met inachtneming van de kaders van artikel 13, tweede lid, in rekening worden gebracht bij de aanvragers. Die kostentoerekening hoeft niet op individuele basis plaats te vinden. De Dienstenrichtlijn laat toe dat vaste (forfaitaire) bedragen voor dienstverlening in verband met
vergunningprocedures worden gehanteerd, mits die forfaitaire kosten zijn gebaseerd op gemiddelde kosten.
Door de formulering van de dienstenrichtlijn is kruissubsidiëring alleen nog toegestaan binnen een cluster van sterk samenhangende vergunningstelsels. Dit betreft alleen de diensten aan dienstverrichters waarop de EDR van toepassing is. De wetgever heeft hierin geen aanleiding gezien om artikel 229b van de
Gemeentewet te wijzigen. Bij de introductie van de Wabo (omgevingsvergunning) ging de wetgever er van uit dat kruissubsidiëring tussen het cluster omgevingsvergunning en andere in de legesverordening opgenomen dienstverlening niet mogelijk is (Kamerstukken 29515 2005/2006, nr 140, pag. 26; Kabinetsplan aanpak administratieve lasten). Met ingang van 1 oktober 2010 leek daarmee voor wat betreft de
omgevingsvergunning de kruissubsidiëring alleen nog binnen titel II van de modelverordening van de VNG toegestaan.
Inmiddels heeft de Hoge Raad arrest gewezen met betrekking tot de toepassing van de kruissubsidiëring. Zie ECLI:NL:HR:2015:282. Hieruit blijkt dat de kostendekkendheid moet worden beoordeeld op het niveau van de gehele legesverordening. Het standpunt van het kabinet over de beperking van de kruissubsidiëring heeft niet geleid tot wetgevende maatregelen. Ook is geen gebruik gemaakt van de in artikel 2.9, lid 2, Wabo opgenomen bevoegdheid om nadere regels te stellen voor de toepassing van artikel 229b, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Evenmin is die bepaling in de Gemeentewet zelf gewijzigd.
Dit leidt volgens de Hoge Raad tot de gevolgtrekking dat de beoordeling van de opbrengstlimiet ook thans nog moet plaatsvinden in het licht van hetgeen ondubbelzinnig uit de ontstaansgeschiedenis van die bepaling volgt, namelijk toepassing van de daarin neergelegde toets op 'het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden' (zie HR 4 februari 2005, nr. 38860,
ECLI:NL:HR:2005:AP1951, BNB 2005/112). Naar verwachting wijzigt dit niet bij inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb.
4.3 RISICO’S TEN AANZIEN VAN DE OPBRENGSTNORM
Als de geraamde baten uitkomen boven de geraamde kosten, kan de verordening en de tarieventabel, of een gedeelte daarvan, in een procedure onverbindend worden verklaard en worden de aanslagen welke zijn opgelegd op basis van die verordening vernietigd.
Als sprake is van willekeurige en onredelijke belastingheffing, verklaart de rechter de betreffende artikelen van de tarieventabel onverbindend en wordt de in het geding zijnde aanslag vernietigd.
Het kan ook gebeuren dat een aanslag onbevoegd wordt opgelegd. In een procedure vernietigt de rechter in dat geval de betreffende aanslag.
4.4 BELEIDSVRIJHEID ALGEMEEN
Almelo is binnen de Gemeentewet vrij in het heffen en innen van belastingen en rechten. Bovendien heeft de gemeenteraad de volledige beleidsvrijheid wat betreft de in de tarieventabellen op te nemen rechten, mits er sprake is van “het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten”.
Indien het gemeentebestuur van mening is dat voor een door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte dienst geen rechten geheven hoeven te worden, dan heeft zij daartoe de volledige vrijheid deze niet op te nemen in de tarieventabel. De daarbij behorende consequentie is wel dat deze diensten dan worden
gefinancierd vanuit de algemene middelen. Anders gesteld, bepaalt de gemeente of voor de verstrekte dienst het profijtbeginsel dan wel financiering vanuit de algemene middelen wordt toegepast. Indien de gemeente besluit tot het laten vervallen van een aantal in de huidige tarieventabel voorkomende diensten, kan dit middels een wijzigingsbesluit worden geëffectueerd.
4.5 BELEIDSVRIJHEID TEN AANZIEN VAN HET PERCENTAGE KOSTENVERHAAL
Door de aard van de rechten, namelijk kostenverhaal, is het gebruikelijk dat gemeenten een kostendekking van 100% als uitgangspunt hanteren. Dit is echter geen verplichting. Strikte toepassing van dit uitgangspunt op onderdelen van de in de tarieventabel opgenomen diensten kan leiden tot spanningen en politiek gezien ongewenste lasten voor de burgers. Het is aan de gemeente de juiste balans te vinden tussen de
dienstverlening en de betaling, in relatie tot de politiek aanvaardbare lasten voor de burgers.
5
DE GEVOLGEN VAN DE OMGEVINGSWET EN DE WKB VOOR DE LEGES5.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste gevolgen van de Omgevingswet en de Wkb beschreven.
Achtereenvolgens komen de volgende aspecten aan de orde. Vergunningsvrije aanvragen, participatie, omgevingsoverleg, omgevingsplanactiviteiten en de milieubelastende activiteiten.
5.2 VERGUNNINGVRIJ
Onder de Omgevingswet kan bij bouwen sprake zijn van twee activiteiten: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken. Het Rijk heeft bij beide activiteiten een aantal activiteiten vrijgesteld van de vergunningplicht. De gemeente kan daarnaast in het omgevingsplan ook andere activiteiten vergunningsvrij maken.
Een beperkt aantal activiteiten is vrijgesteld van de vergunningplicht. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl staan in artikel 2.15db de bouwactiviteiten waarvoor de vergunningplicht voor de bouwtechnische toets niet geldt. Bijvoorbeeld voor een dakkapel.
De gevallen waarbij geen vergunning nodig is voor een omgevingsplanactiviteit zijn te vinden in artikel 2.15f van het Bbl. Dit zijn allemaal omgevingsplanactiviteiten die bestaan uit bouwen. Voorwaarde is dat de activiteit niet in ernstige mate in strijd is met de regels over het in stand houden van een bouwwerk die betrekking hebben op de ernstige ontsiering van het uiterlijk van dat bouwwerk wanneer deze in het
omgevingsplan zijn opgenomen. Deze bepaling over welstandstoezicht uit artikel 12 van de Woningwet komt via de bruidsschat uit het Invoeringsbesluit in het omgevingsplan, in artikel 22.7. Deze bepaling kan de gemeente laten vervallen of aanpassen.
Alle andere activiteiten waarvoor een vergunningplicht in het omgevingsplan is opgenomen, of die niet voldoen aan de regels van het omgevingsplan, zijn vergunningplichtig. Het aantal vergunningplichten zal na inwerkingtreding van de Omgevingswet lager zijn dan in het huidige stelsel.
Conclusie
De Omgevingswet leidt tot minder vergunningplichtige aanvragen en daardoor tot minder mogelijkheden om kosten te verhalen via de leges. De financiële impact wordt in hoofdstuk 6 berekend.
5.3 PARTICIPATIE
Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Overheden kunnen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet al aan de slag met het opstellen van hun participatiebeleid. Gemeenten moeten in de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de omgevingsverordening of programma aangeven hoe ze invulling geven aan hun eigen participatiebeleid.
Wat komt er in?
Overheden bepalen zelf het participatiebeleid. De visie op participatie en de uitgangspunten worden in dat beleid opgenomen. Bijvoorbeeld over de toegankelijkheid, de representativiteit en de betrokkenheid van ondervertegenwoordigde groepen. Maar ook over de eigen rol en over de manier waarop het
participatieresultaat wordt meegewogen in het uiteindelijke plan. Door dit beleid duidelijk vast te stellen, is
Verplichte participatie
Er is nog een goede reden voor het opstellen van participatiebeleid. De gemeenteraad kan met een
raadsbesluit gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is. Het gaat dan om activiteiten die niet mogelijk zijn volgens het omgevingsplan: de zogenoemde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. In het
participatiebeleid wordt aangegeven hoe wordt omgegaan met binnengekomen aanvragen.
Participatiebeleid en participatieverordening
Voor nog betere participatie op decentraal niveau is een wetsvoorstel in voorbereiding. Daarin wil men de inspraakverordening die nu nog geldt, verbreden naar een participatieverordening. Het wetsvoorstel stimuleert decentrale overheden om participatiebeleid te ontwikkelen: beleid over de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Het voorstel nodigt overheden ook uit dit beleid uit te werken in de participatieverordening. Decentrale overheden mogen zelf beslissen op welke manier ze inwoners betrekken bij de verschillende beleidsfasen.
Als een participatieverordening ook gaat over de instrumenten van de Omgevingswet, hebben overheden te maken met de motiveringsplicht. Gemeenten, provincies en waterschappen moeten dan bij het vaststellen van die instrumenten aangeven hoe ze de participatieverordening, en dus het eigen participatiebeleid, hebben ingevuld.
Gevolgen voor de leges
Voor de heffing van leges moet er sprake zijn van dienstverlening. Bijna altijd gaat hieraan een aanvraag vooraf. Bij participatie is geen sprake van dienstverlening als het initiatief uitgaat van Almelo. Als sprake is van verplichte participatie, zal Almelo bij een aanvraag wel toetsen of de participatie op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. Deze activiteit scharen wij onder de beoordeling van de aanvraag, waarvoor een tarief is vastgesteld in de tarieventabel van de leges.
Wat nu als een bouwer of aanvrager een verzoek doet aan de gemeente om de participatie uit te voeren of te faciliteren? Ons inziens moet Almelo de participatie niet overnemen, omdat dan een niet gewenste
verschuiving van de verantwoordelijkheid plaatsvindt. Ook treedt een verstrengeling van belangen op omdat Almelo ook het oordeel moet geven over de juiste uitvoering van de participatie.
Dit geldt in mindere mate voor het faciliteren van participatie. Zeker als het bijvoorbeeld gaat om het (tegen privaatrechtelijke betaling) beschikbaar stellen van een ruimte. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid niet overgenomen. Desondanks adviseren wij Almelo om hier terughoudend mee om te gaan.
5.4 VOORFASE/OMGEVINGSOVERLEG
Het hoofddoel van de voorfase is om te bepalen of het initiatief wenselijk en mogelijk is. Past het bij de omgevingsvisie en strategische doelen van de gemeente en de ketenpartners, zoals de Omgevingsdienst, het Waterschap etc. Door het overleg weet de initiatiefnemer vroeg of diens plan wenselijk is en hoeft de gemeente alleen met wenselijke initiatieven de vervolgfase in te gaan. Het vooroverleg functioneert dus als poortwachter. Het risico dat een aanvraag niet ontvankelijk wordt verklaard of wordt geweigerd wordt door het omgevingsoverleg beperkt. Het omgevingsoverleg leidt tot kwalitatief betere aanvragen.
Almelo kan in het DSO zelf bepalen voor welke activiteiten een omgevingsoverleg mogelijk is. Op dit moment is deze service in het DSO nog in ontwikkeling.
Vanaf het moment dat een aanvraag in behandeling wordt genomen is er sprake van dienstverlening waarvoor leges kunnen worden geheven. De aanvraag om omgevingsoverleg markeert het omslagpunt
tussen de algemene informatieverstrekking (gefinancierd vanuit de algemene middelen) en de dienstverlening waarvoor leges kunnen worden geheven. De wijze waarop moet blijken uit de legesverordening en tarieventabel.
De verwachting is dat het omgevingsoverleg onder de Omgevingswet zal toenemen. Enerzijds door de wijzigingen en nieuwe activiteiten in de Omgevingswet en praktische toepassing daarvan, anderzijds om mogelijke aandachtspunten en problemen in een zo vroeg mogelijk stadium met elkaar te bespreken.
Belangrijke vraag is of de kosten van het omgevingsoverleg worden verhaald door leges en eventueel in mindering worden gebracht op de leges bij een daadwerkelijke aanvraag.
Huidige situatie in Almelo
In Almelo staat in de huidige legesverordening alleen een tarief voor de beoordeling van een
conceptaanvraag. Andere vormen van vooroverleg worden niet genoemd en daardoor ook niet belast. Het aantal conceptaanvragen per jaar waarvoor nu leges worden geheven is af te leiden uit het overzicht van de in rekening gebrachte leges van het jaar 2019. Het aantal is 49. Indien op het vooroverleg een aanvraag omgevingsvergunning volgt, dan worden de geheven leges voor de conceptaanvraag daarop in mindering gebracht. Het doel van de Omgevingswet is het omgevingsoverleg te stimuleren. Dit staat los van de keuzes om wel of niet te gaan heffen voor het vooroverleg. Er zijn substantiële voordelen aan het houden van vooroverleg.
Ten eerste zal het vooroverleg leiden tot minder weigeringen en intrekkingen van vergunningen. De systematiek van de leges bepaalt, dat op het moment dat een vergunningaanvraag in behandeling wordt genomen de belastingplicht ontstaat. Als de vergunning daarna wordt ingetrokken of geweigerd kan een deel van de verschuldigde leges worden teruggegeven. Hiervoor staan afzonderlijke tarieven in de tarieventabel.
Weigeringen en intrekkingen kunnen met behulp van vooroverleg worden voorkomen en brengen daardoor meer efficiency in het proces. Dit is in het voordeel van zowel de initiatiefnemer als Almelo.
Ten tweede heeft omgevingsoverleg een positief gevolg voor de termijn die Almelo heeft voor de behandeling van een aanvraag (8 weken met verlengingstermijn van 6 weken). In het omgevingsoverleg kunnen al een aantal activiteiten worden verricht en kan de uiteindelijke aanvraag omgevingsvergunning in onderling overleg goed worden voorbereid. Dit heeft een positief gevolg voor de behandelsnelheid van de aanvraag.
Ook dit is het voordeel van zowel de initiatiefnemer als Almelo.
Ten derde past het bij een dienstverlenende overheid om met potentiële aanvragers vroegtijdig in contact te komen om de juiste informatie te verstrekken en de aanvrager behulpzaam te zijn. Hierbij past geen
drempelwerking via de leges. Door vermindering van meer dan 100% van de geheven leges bij de aanvraag omgevingsvergunning, kan het omgevingsoverleg worden gestimuleerd.
Conclusie
De wijzigingen in de Omgevingswet met betrekking tot het omgevingsoverleg kunnen leiden tot gevolgen voor de lasten of baten voor de leges. Nu worden de overlegactiviteiten belast met een vast bedrag aan leges. Op het moment dat alle overlegactiviteiten worden belast met leges, met daarbij een differentiatie naar de omvang van het overleg of de overleggen, betekent dit een verhoging van de baten. Almelo verrekent de geheven leges in de voorfase met de leges die zijn verschuldigd op het moment dat er een
omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Extra baten worden bij deze systematiek alleen behaald in de gevallen dat er geen aanvraag omgevingsvergunning volgt na het omgevingsoverleg. In de lasten verwachten wij geen substantiële wijzigingen. De verwachting is dat de extra inspanningen tijdens het omgevingsoverleg minstens opwegen tegen de efficiencyvoordelen die optreden tijdens de behandeling van de aanvraag omgevingsvergunning.
5.5 OMGEVINGSPLANACTIVITEITEN (OPA)
Vergunningplicht is af te leiden uit regels omgevingsplan
In het omgevingsplan zoals dat vanaf 2022 gaat gelden staan regels over activiteiten en onder welke voorwaarden deze op een locatie toegestaan zijn. Een regel kan zijn dat er wettelijk een
omgevingsvergunning nodig is. Ook geldt een vergunningplicht als een activiteit volgens de regels van het omgevingsplan niet is toegestaan. In beide gevallen is dit een omgevingsplanactiviteit en daar is altijd een vergunning voor nodig. De uitzonderingen zijn een aantal activiteiten die bestaan uit het bouwen. Deze zijn vermeld in het Besluit Bouwwerken Leefomgeving en kunnen altijd zonder een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden gebouwd.
Omgevingsplanactiviteiten kunnen bestaan uit binnenplanse en buitenplanse activiteiten. Een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit kan alleen verleend worden als wordt voldaan aan de beoordelingsregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Binnenplanse omgevingsplanactiviteit
Een binnenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die voldoet aan de regels van het omgevingsplan (bijlage onderdeel A Omgevingswet) en waar een vergunning voor nodig is. De gemeente bepaalt deze activiteiten. Dat kan alleen niet als het Rijk in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bepaalt dat een activiteit vergunningvrij voor het bouwen is.
De reden voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit kan zijn dat het voor een initiatiefnemer niet altijd duidelijk is of een activiteit aan de (beoordeling)regels uit het omgevingsplan voldoet. Bijvoorbeeld bij een open norm als 'redelijke eisen van welstand'.
Buitenplanse omgevingsplanactiviteit
Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningvrij voor het bouwen is. Er zijn twee varianten:
1. Een activiteit waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat een vergunning nodig is, maar het volgens de beoordelingsregels niet mogelijk is de vergunning te verlenen.
2. Een andere activiteit in strijd met het omgevingsplan.
Stand van zaken Almelo
De Invoeringswet voor de Omgevingswet zorgt ervoor dat automatisch alle wet- en regelgeving deel gaat uitmaken van het tijdelijk omgevingsplan vanaf 2022. Dit wordt de bruidsschat genoemd. Tot eind 2029 krijgen gemeenten de tijd om het omgevingsplan vast te stellen. Hierin zullen gemeentelijke keuzes worden gemaakt of omgevingsplanactiviteiten vergunningplichtig blijven, meldingsplichtig worden of geen van beide.
Deze keuzes hebben gevolgen voor de leges. Het omgevingsplan zal worden vastgesteld na de vaststelling van de gemeentelijke omgevingsvisie. De verwachting is dat de omgevingsvisie en de doorwerking in het omgevingsplan in 2022 nog niet zal zijn gerealiseerd. Dat houdt in dat de huidige regels 1 op 1 gaan gelden voor het omgevingsplan 2022.
Conclusie
In 2022 zal niet veel wijzigen vanuit nieuwe keuzes in het omgevingsplan omdat deze dan nog niet zijn gemaakt. Door de Invoeringswet worden alle regels die nu gelden automatisch onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan. Uiterlijk eind 2029 moet het omgevingsplan Almelo zijn vastgesteld. De gevolgen van het vergunningvrij worden van bouwwerken in gevolgklasse 1 door de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, waardoor een vergunning alleen nog voor de omgevingsplanactiviteiten moet worden aangevraagd, kan wel grote financiële gevolgen hebben. Dit wordt behandeld in het hoofdstuk 6.
5.6 MILIEUBELASTENDE ACTIVITEITEN (MBA)
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt voor de leges het verbod om te heffen voor
milieuvergunningen. Alle activiteiten in de Omgevingswet waarvoor een vergunningplicht gaat gelden vallen onder het begrip dienst zoals verwoord in artikel 229 Gemeentewet. Daarmee ontstaat voor Almelo de mogelijkheid leges te gaan heffen voor milieubelastende activiteiten. Hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) wijst een aantal milieubelastende activiteiten aan waarvoor rijksregels van het Bal gelden.
Deze milieubelastende activiteiten zijn gegroepeerd per bedrijfstak.
Overwegingen wel of niet heffen
Almelo zal moeten bepalen of en in welke mate de lasten die samenhangen met de milieubelastende activiteiten vanaf 2022 worden verhaald via de leges. Een belangrijke overweging hierbij is de vraag of buur/regiogemeenten wel of niet gaan heffen in verband met de concurrentiepositie van gemeenten
onderling. Ook het standpunt van de provincie, die ook kan gaan heffen over aanvragen waarbij de provincie bevoegd gezag is, kan een rol spelen. Vooralsnog hebben de provincies aangegeven te gaan heffen.
Een andere overweging is te maken vanuit het beleidsuitgangspunt kostendekkend te werken. Bij dit standpunt hoort de conclusie dat voor alle diensten waarvoor een heffing mogelijk is, deze ook wordt
geheven. In dit geval dus voor aanvragen voor milieubelastende activiteiten. Het gevolg van niet heffen is dat de activiteiten vanuit de algemene middelen moeten worden gefinancierd. De differentiatie naar
bedrijfssectoren in het Bal van de milieubelastende activiteiten kan ook worden gebruikt voor differentiatie in tarieven in de tarieventabel voor de leges.
Omvang Milieu belastende activiteiten
De Omgevingsdienst Twente (ODTwente) behandelt de milieuvergunningen voor Almelo. De kosten van de ODTwente worden doorberekend aan Almelo. Tot op het moment van invoering van de Omgevingswet zijn de milieuvergunningen verbonden aan het begrip inrichting. Vanaf het moment dat de Omgevingswet in werking treedt vervalt het begrip inrichting en wordt gesproken van milieubelastende activiteiten. Binnen een inrichting en een omgevingsvergunning kan sprake zijn van meerdere milieubelastende activiteiten.
Het Uitvoeringsprogramma van ODTwente geeft vanuit verschillende programma’s een overzicht van aantallen en uren. Deze zijn echter niet 1 op 1 te vertalen naar de nieuwe situatie onder de Omgevingswet.
Op dit moment vindt nog onderzoek plaats naar de huidige kosten van de ODTwente voor
milieuvergunningen. Het globale uitgangspunt is dat deze kosten vergelijkbaar zijn aan de kosten voor de behandeling van aanvragen na 1 januari 2022. Deze kosten kunnen worden verhaald via nieuwe
legestarieven. Een ruwe inschatting van deze kosten ligt tussen de € 50.000 en € 100.000 per jaar.
Om een indruk te krijgen van mogelijke tarieven die met de milieubelastende activiteiten samenhangen verwijzen wij naar de Omgevingsregeling van het Rijk. Als het Rijk het bevoegde gezag is worden de tarieven uit de omgevingsregeling toegepast. Daarbij moet worden opgemerkt dat voor het Rijk geen sprake is van belastingen of leges maar van privaatrechtelijke tarieven.
6
DE FINANCIELE GEVOLGEN VAN DE OMGEVINGSWET EN DE WKB6.1 INLEIDING
De financiële gevolgen van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen worden in dit hoofdstuk in scenario’s geschetst. Er gelden grote onzekerheden. De eerste liggen op het gebied van de inhoud van de Omgevingswet. De inwerkingtreding is nog niet zeker en de wetgeving en uitwerking in de AMVB’ss wijzigen tot op de dag van vandaag. De tweede onzekerheid is dat we met nieuwe definities en nieuwe processen te maken hebben waarvan de uitwerking op de lasten en baten niet duidelijk is. Ten derde hebben we het over vraag-gestuurde processen, waarbij Almelo afhankelijk is van de initiatieven van aanvragers. Binnen deze onzekerheden worden financiële scenario’s voor de leges uitgewerkt voor de voorfase/het omgevingsoverleg, de omgevingsplanactiviteiten en de milieubelastende activiteiten. Bij het onderdeel omgevingsplanactiviteiten worden gelijktijdig de financiële effecten van de Wkb doorgerekend.
6.2 SCENARIO’S VOORFASE
In deze paragraaf worden scenario’s geschetst op grond van de varianten die in het werkmodel legesverordening 2022 van de VNG worden weergegeven.
6.2.1 Gratis
Ter stimulans kan Almelo alle activiteiten in de voorfase gratis verlenen. In dat geval worden geen artikelen in de verordening opgenomen en worden de samenhangende kosten altijd gefinancierd uit de algemene middelen.
In 2019 is 49 keer het vaste bedrag voor het beoordelen van een conceptaanvraag verhaald via de leges. De opbrengst bedraagt circa € 7.500,-. Onbekend is het aantal keer dat het bedrag is verminderd omdat na de beoordeling van het concept een aanvraag omgevingsvergunning is ingediend. De veronderstelling daarbij is dat de kosten van de beoordeling van het concept worden ‘terugverdiend’ gedurende de behandeling van de omgevingsvergunning. In het geval er geen vooroverleg heeft plaatsgevonden worden de kosten tijdens de behandeling van de omgevingsvergunning gemaakt.
Het uitgangspunt kan ook zijn dat de kosten van de beoordeling van de conceptaanvraag standaard
verdisconteerd zijn in het tarief voor de behandeling van de omgevingsvergunning. Deze systematiek kan ook in de nieuwe situatie worden toegepast. Er ontstaat dan een financieel nadeel als na het omgevingsoverleg geen aanvraag omgevingsvergunning volgt. Uit de gegevens van 2019 kunnen we niet concluderen dat in Almelo na de conceptaanvragen steeds een aanvraag omgevingsvergunning is gevolgd. Het risico op inkomstenderving schatten wij laag in.
6.2.2 Vast tarief
Bij een vast tarief wordt, zonder rekening te houden met de omvang van het omgevingsoverleg, een gelijk tarief gehanteerd. Dit sluit aan bij de bestaande systematiek, waarbij we opmerken dat het omgevingsoverleg waarschijnlijk wel gaat toenemen. Het omgevingsoverleg kan ook bestaan uit meerdere overleggen met meerdere activiteiten. Almelo kan ervoor kiezen het vaste tarief bij een daadwerkelijke aanvraag gedeeltelijk of geheel terug te geven of zelfs een meer dan het vaste tarief, om het omgevingsoverleg te stimuleren. Dan worden in ieder geval deels kosten verhaald als er geen daadwerkelijke aanvraag volgt na het
omgevingsoverleg.
6.2.3 Koppeling aan aantal overleggen en deskundigen
Bij de koppeling van tarieven aan het aantal overleggen met meer of minder deskundigen ontstaat een causaal verband tussen kosten en opbrengsten. Er wordt rekening gehouden met de omvang van het omgevingsoverleg. Ook hier kan Almelo ervoor kiezen de leges bij een daadwerkelijke aanvraag gedeeltelijk of geheel terug te geven of zelfs een meer dan het vaste tarief, om het omgevingsoverleg te stimuleren.
In dit geval worden de werkelijk gemaakte kosten verhaald, ook als er geen daadwerkelijke aanvraag volgt na het omgevingsoverleg.
6.3 SCENARIO’S OMGEVINGSPLANACTIVITEITEN 6.3.1 Inleiding en financiële omvang
De Wkb bepaalt dat voor bouwwerken die in de zogenoemde gevolgklasse 1 vallen de vergunningverlening voor het bouwtechnische deel komt te liggen bij een marktpartij, de externe kwaliteitsborger. Ook het toezicht op het bouwtechnische deel van de aanvraag komt te liggen bij deze externe kwaliteitsborger.
Voor aanvragen met betrekking tot bouwwerken in gevolgklasse 1 is de gemeente wel verantwoordelijke voor de ruimtelijke toets en het toezicht daarop en eventueel voor de welstandtoets en de toets aan het
bestemmingsplan (wordt omgevingsplan). Voor deze laatste twee gelden vaste legestarieven. Bij de
gemeente blijven verder kosten op het gebied van de administratie en van coördinatie. Belangrijk neveneffect van de Wkb is dat afhankelijk van keuzes de huidige kruissubsidiëring kan wegvallen. Nu is het zo dat het surplus aan leges dat betaald wordt voor de beoordeling van de aanvragen voor grote projecten, gebruikt wordt voor de financiering van de kosten voor de behandeling van de kleinere projecten. Dit wordt
kruissubsidiëring genoemd. Een praktijk die in heel Nederland wordt toegepast en wordt veroorzaakt door de bouwkosten als heffingsmaatstaf te gebruiken.
Als gezegd blijft voor gevolgklasse 1 de ruimtelijke toets en het toezicht daarop achter bij de gemeenten. In het werkmodel legesverordening 2022 van de VNG wordt uitgegaan van een vast legestarief voor de ruimtelijke toets en het toezicht daarop. Dit betekent waarschijnlijk dat bij de toepassing van een vast tarief de baten sneller zullen dalen dan de lasten. Een gemiddelde tariefstelling zal namelijk leiden tot
maatschappelijk onacceptabele tarieven voor in omvang geringe projecten. Om deze daling van baten te compenseren kan er voor gekozen worden om in plaats van een vast tarief te kiezen voor een
gedifferentieerd tarief, bijvoorbeeld op basis van de gebruikersoppervlakte, gekoppeld aan de soort aanvraag en de gebruiksklasse of gekoppeld aan de bouwsom, om hiermee uitdrukking te geven aan de complexiteit van het initiatief. Deze mogelijkheden zijn bij de totstandkoming van het huidige werkmodel legesverordening 2022 gewogen en als te complex beoordeeld. Deze varianten brengen nieuwe definitieproblemen en
werkzaamheden met zich mee, evenals een waarschijnlijke toename van bezwaren. Een koppeling aan de bouwsom is duidelijker, sluit aan op de huidige systematiek en sluit aan op de methodiek die voor de gevolgklasse 2 en 3 wordt gehanteerd.
6.3.2 Impactanalyse Vereniging van Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN) ten opzichte van model legesverordening VNG
De VBWTN heeft een rekenmodel ontwikkeld om de impact van de Wet kwaliteitsborging te berekenen. In het standaardmodel zijn aantallen en normen opgenomen die vervangen moeten worden door de gegevens van een individuele gemeente.
Cruciaal is dat deze berekening uitgaat van een blijvende koppeling tussen de leges voor de ruimtelijke toets
de legesverordening 2022. De VNG neemt in het werkmodel Legesverordening 2022 het standpunt in dat deze koppeling onredelijk is en gaat uit van vaste tarieven. Daarnaast gaat het model van de VBWTN uit van gevolgen voor de totale formatie na inwerkingtreding van de wetten. Dit ongeacht of het formatie betreft waarvan de kosten wel of niet samenhangen met de leges. Wij hebben het model van de VBWTN aangepast om alleen de gevolgen voor de leges te berekenen.
Almelo heeft zelf een eerste versie van de impactanalyse ingevuld. Omdat hierin niet alle uren die worden besteed aan de behandeling van de omgevingsvergunningen waren opgenomen, hebben wij deze
berekening opnieuw opgezet. Daarbij hebben wij gebruik gemaakt van de berekening van de kostendekking zoals deze door Almelo is opgezet. De impactanalyse is opgebouwd in Excel en gelijktijdig met deze rapportage aan Almelo geleverd.
6.3.3 Resultaten impactanalyse
In deze paragraaf worden de resultaten van de impactanalyse gepresenteerd. Daarbij zijn verschillende varianten berekend. Uitgangspunt is de berekening van de kostendekking 2021. De impact is berekend door de teruggang in formatie te berekenen op basis van het aantal uren dat vervalt na inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb. Uitgedrukt in een percentage van het totaal aantal uren betreft dit 24%. Voor een juiste interpretatie is het belangrijk te beseffen dat hier de uren worden berekend die wegvallen. Daar tegenover staan uren die moeten worden verricht aan nieuwe werkzaamheden, bijvoorbeeld behandelen van meldingen, extra handhaving etc. Omdat de kosten van deze extra werkzaamheden niet kunnen worden verhaald met leges, maakt dit geen onderdeel uit van onderstaande berekeningen.
Berekening op basis van model VBWTN
Het percentage van -24% is in mindering gebracht op het percentage dat nu over de bouwsommen voor bouwwerken in gevolgklasse 0 en 1 wordt geheven. De vermindering van lasten komt tot stand door het aantal uren dat vervalt, te vermenigvuldigen met het uurtarief inclusief overhead van € 90,28. De totale verminderring bedraagt 3.758 uur. De lasten dalen met € 339.285,-.
De baten dalen eveneens. Het huidige percentage is voor gevolgklasse 0 en 1-bouwwerken gecorrigeerd met het deel dat wordt besteed aan de bouwtechnische toets (24%). De daling van de baten bedraagt € 238.040,- . De kostendekking van Titel 2 stijgt daardoor van 100% naar 107%.
Berekening kostendekking
2021 lasten baten % kostendekking
begroting € 1.821.859 € 1.820.685 100%
bij aansluiting bouwsom € 1.482.575 € 1.582.645 107%
Berekening op basis van werkmodel legesverordening 2022 VNG
Op basis van de berekening kostendekking 2021 hebben we de gevolgen van het hanteren van een vast tarief berekend in meerdere varianten. In de eerste variant gaan we uit van een vast tarief van € 500,- per aanvraag. In de volgende varianten wordt uitgegaan van een vaste tarieven van € 1.000, oplopend tot € 11.233,-. De resultaten staan in onderstaande tabel. Bij een vast tarief van € 11.233,- blijft het niveau van de huidige baten in stand. Echter, de kostendekking stijgt dan tot ruim boven de 100% naar een ongeoorloofd percentage van 123%.
Het effect van de keuze om voor de behandeling van een aanvraag en de behandeling van een
omgevingsplanactiviteit te kiezen voor een vast tarief of aan te sluiten bij de bouwkosten heeft substantiële gevolgen voor de baten en de kostendekking. De impact varieert van min € 238.040 bij koppeling van tarieven voor omgevingsplanactiviteiten aan de bouwsom, tot min € 691.583 bij het hanteren van een vast tarief van € 500 per omgevingsplanactiviteit. Daarbij merken we op dat het tarief van € 500,- fors hoger is dan de huidige legestarieven voor kleinere bouwwerken. In 2019 zijn er 236 aanvragen geweest waar een legestarief van minder dan € 500,- is geheven. Dit is inclusief de leges over de bouwsommen. Het gemiddelde legesbedrag in deze groep is € 200,-.
Daarbij merken wij op dat de tariefstelling van € 500 of hoger leidt tot forse lastenverzwaringen voor kleine aanvragen. En als sprake is van een bouwactiviteit die onder gevolgklasse 1 valt, zal een private
kwaliteitsborger kostendekkende tarieven in rekening gaan brengen. Deze zijn naar verwachting veel hoger dan de vermindering aan leges die aan Almelo moeten worden betaald, omdat Almelo kruissubsidiering toepast. Een private kwaliteitsborger zal dit niet toepassen en per aanvraag kostendekkende tarieven in rekening brengen. Verder moet worden opgemerkt dat het aantal vergunningplichtige activiteiten afhankelijk is van de gemeentelijke keuzes in het omgevingsplan. Als Almelo voornemens is veel activiteiten
vergunningvrij te maken, wat past bij de bedoeling van de Omgevingswet, dan wordt de legesderving nog groter.
6.4 SCENARIO’S MILIEUBELASTENDE ACTIVITEITEN 6.4.1 Inleiding en financiële omvang
Vanuit het vaak ingenomen gemeentelijke standpunt dat een maximale kostendekking wordt gewenst én ter compensatie van wegvallende leges, ligt het invoeren van heffing over milieubelastende activiteiten voor de hand. Wij adviseren hierover ook te overleggen met omliggende gemeenten en de provincie zodat de leges geen criterium worden in de afweging van aanvragers voor de keuze van de vestigingsplaats.
6.4.2 Gratis
Hierbij wordt aangesloten bij de huidige situatie waarbij legesheffing op milieuactiviteiten niet is toegestaan.
De milieuactiviteiten worden dan niet opgenomen in de legesverordening.
6.4.3 Heffen over milieubelastende activiteiten
In het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL) is een grote hoeveelheid aan milieubelastende activiteiten Berekening kostendekking
2021 lasten baten % kostendekking Titel II
begroting € 1.821.859 1.820.685 100%
bij aansluiting bouwsom € 1.482.575 € 1.582.645 107%
Wkb vast tarief € 500 € 1.482.575 € 1.129.102 76%
Wkb vast tarief € 1.000 € 1.482.575 € 1.161.320 78%
Wkb vast tarief € 2.000 € 1.482.575 € 1.225.755 83%
Wkb vast tarief € 4.000 € 1.482.575 € 1.354.625 91%
Wkb vast tarief € 8.000 € 1.482.575 € 1.612.365 109%
Wkb vast tarief € 11.233 € 1.482.575 € 1.820.683 123%
door de Omgevingsdienst Twente (ODTwente). De kosten worden door de ODTwente doorbelast aan Almelo, ongeacht of Almelo de kosten wel of niet verhaalt via de leges.
De verwachting is dat het aantal milieubelastende activiteiten niet zo hoog zal zijn. Daarentegen kunnen de kosten voor milieubelastende activiteiten oplopen tot duizenden euro’s per aanvraag. De kosten die met de milieuactiviteiten samenhangen worden nog nader onderzocht door de ODTwente. Een ruwe prognose van de opbrengsten bij kostendekkende tarieven ligt tussen de € 50.000 en € 100.000. Uitgaande van
kostendekkende tarieven zal de invloed op de kostendekking van de leges vrij klein zijn.
6.4.4 Vergoeding Milieuactiviteiten via Algemene uitkering
In 1998 is het besluit genomen om de milieuleges af te schaffen. Het Rijk heeft toen een bedrag van 32 miljoen toegevoegd aan de algemene uitkering in het Gemeente- en Provinciefonds. Voor gemeenten en provincies verviel daarmee de mogelijkheid van legesheffing. Met de inwerkingtreding van Omgevingswet vervalt echter het onderscheid tussen bouwen en milieu. Daarmee ontstaat de mogelijkheid voor provincies en gemeenten om over milieuactiviteiten leges te gaan heffen. Het is niet de verwachting dat het gemeente- en provinciefonds zal worden gekort door de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarmee ontstaat voor Almelo de mogelijkheid om extra inkomsten te genereren. Inmiddels hebben de provincies besloten om te gaan heffen. Almelo zal deze keuze nog moeten maken.
6.5 MEERJARENPERSPECTIEF VOOR DE LEGESOPBRENGSTEN
De inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen zijn een startpunt voor nieuwe ontwikkelingen en wijzigende processen. Na inwerkingtreding zijn meerdere wijzigingen te verwachten. Voor de ontwikkeling van het omgevingsplan geldt een overgangstermijn tot eind 2029. De verwachting is dat gemeenten het omgevingsplan gefaseerd gaan uitwerken. Alle besluiten in het omgevingsplan kunnen effect hebben op de legesverordening. Vergunningplichten kunnen wijzigen of vervallen. Een en ander is mede afhankelijk van het ambitieniveau van Almelo. De invloed op de
legesopbrengst zal zeer waarschijnlijk negatief zijn. Wij adviseren om jaarlijks onderzoek te doen naar de doorwerking van de keuzes in het omgevingsplan voor de leges.
Ook de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen kent een fasering. Met de inwerkingtreding van de wet wordt het bouwtechnische deel van de werkzaamheden van bouwwerken in gevolgklasse 1 overgeheveld naar de private kwaliteitsborgers. Het is de bedoeling dat deze verschuiving van werkzaamheden ook gaat
plaatsvinden voor de bouwwerken in hogere gevolgklassen. Wanneer dit gaat plaatsvinden is nu nog niet bekend, dit is mede afhankelijk van de ervaringen met de bouwwerken in gevolgklasse 1. Wel kunnen we concluderen dat de financiële gevolgen van deze vervolgstappen een groot negatief gevolg zullen hebben voor de legesopbrengsten omdat in deze gevolgklassen, meer dan in gevolgklasse 1, sprake is van kruissubsidiering van groot naar klein. Wij adviseren u de gevolgen van deze fase vroegtijdig te berekenen.
7
OVERIG7.1 DE CONCEPT MODELVERORDENING 2022 VAN DE VNG
De VNG heeft op 30 maart 2021 het eerste werkmodel gepresenteerd van de modelverordening leges 2022.
Door wijzigende wetgeving en de consultatie bij gemeenten kan de modelverordening nog wijzigen. Het werkmodel ligt nu ter consultatie voor. Eind mei wil de VNG het model definitief vaststellen.
7.2 INVLOED GROTE PROJECTEN
Omvangrijke projecten hebben een zeer grote invloed op met name de baten van de leges. Dat blijkt ook uit een aantal ontwikkelingen op het XL-Businesspark in Almelo. De extra opbrengsten staan hier niet in verhouding tot de extra lasten. In 2019 en 2020 is meer legesopbrengst gerealiseerd dan begroot. Met name in 2020 is sprake van een zeer grote extra opbrengst van 1,5 miljoen ten opzichte van € 450.000 aan extra lasten. Niet altijd is duidelijk in welk jaar dergelijke aanvragen zullen worden gedaan. De raming van deze lasten en baten voor de primitieve begroting is daardoor lastig en met risico’s omgeven. Als sprake is van structurele meeropbrengsten ten opzichte van de ramingen in de primitieve begroting, kunnen juridische en financiële risico’s ontstaan.
Wij merken op dat de financiële consequenties van de het wel of niet doorgaan van een aantal aanvragen op het XL-Businesspark in omvang vergelijkbaar zijn met de financiële effecten die samenhangen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb maar een tegengesteld effect hebben op de lasten en baten.
8
EINDCONCLUSIEDe berekeningen van de impact van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen leiden tot de conclusie dat met name het vergunningvrij worden van huidige vergunningplichtige aanvragen en zeker de werking van de Wkb grote financiële impact kunnen hebben op de lasten en baten die samenhangen met de leges. . De impact is in een separaat excel-rekenmodel berekent en afzonderlijk gelijktijdig met deze rapportage aangeleverd.
De mate van financiële impact wordt sterk beïnvloed door beleidskeuzes die Almelo moet gaan maken over het wel of niet heffen over de activiteiten van het omgevingsoverleg en de milieubelastende activiteiten. De financieel belangrijkste keuze moet worden gemaakt naar aanleiding van de invoering van de Wkb.
Vanuit het streven naar kostendekkende tarieven adviseren wij voor alle activiteiten die onder de legesheffing kunnen vallen leges te gaan heffen. Wij adviseren de heffing over het omgevingsoverleg in mindering te brengen op de legesheffing van de betreffende aanvraag Omgevingsvergunning. De financiële impact is daardoor gering.
Een grote potentiële financiële impact op de legesopbrengsten is gerelateerd aan de keuze om de tarieven van de behandeling van een vergunningaanvraag voor een omgevingsplanactiviteit wel of niet te koppelen aan de bouwkosten voor aanvragen die vallen onder gevolgklasse 1. De impact varieert van min € 238.040 bij koppeling van tarieven voor omgevingsplanactiviteiten aan de bouwsom, tot min € 691.583 bij het hanteren van een vast tarief van € 500 per omgevingsplanactiviteit. Overigens is dit tarief voor circa 236 aanvragen (2019) in de laagste bouwklasse al hoger dan het huidige gemiddelde legestarief van € 200 voor deze aanvragen.
Ook moet de kostendekkendheid nauwgezet worden berekend omdat geen sprake mag zijn van overschrijding van de maximale kostendekking van 100%. In een aantal varianten wordt de 100%
overschreden. Door middel van tariefsverlaging of door toepassing van kruissubsidiering tussen Titel 1, 2 en 3 kan dit mogelijk worden gecompenseerd.
Voor de heffing van de milieubelastende activiteiten zijn nog niet alle financiële gegevens voorhanden. De ODTwente is gevraagd inzicht te geven in de huidige kosten die samenhangen met deze activiteiten. Omdat heffing nu niet mogelijk is, heeft iedere vorm van heffing een positief gevolg voor baten van de leges. Zodra hierover meer bekend is wordt deze rapportage aangevuld.
Tot slot willen wij nogmaals wijzen op de juiste interpretatie van de resultaten in deze rapportage. Het huidige onderzoek heeft plaatsgevonden binnen het kader van de leges. Er is niet onderzocht welke nieuwe
werkzaamheden ontstaan door beide wetten die buiten het kostenverhaal van de leges vallen en moeten worden gefinancierd met algemene middelen. Het gaat dan om de gevolgen van beide wetten voor de organisatie als geheel. Het vervallen van formatie voor de bouwwerken die wettelijk vergunningvrij worden en het vervallen van de bouwtechnische werkzaamheden door de Wkb mag niet tot de conclusie leiden dat de formatie in die omvang kan worden verlaagd. De omvang van de nieuwe werkzaamheden is nu nog niet betrouwbaar in te schatten en zal op basis van praktijkervaringen vanaf 2022 moeten worden bepaald.
