Terug naar volledige werkgelegenheid?

(1)

Afslanken

Minder ambtenaren en een betere overheid. Dat is het motto waarmee de grootscheepse afslankingsoperatie van de Rijksdienst wordt ingezet. Ruim 26.000 ambtenaren minder: 10.000 door privatisering en 16.000 door vermindering. Voorwaar een grote operatie!

Minder, maar beter. Twee zaken die als vanzelfsprekend met elkaar in verband worden gebracht. Spreekt die vanzelfsprekendheid voor zich?

De reorganistatie van de Rijksdienst heeft zeker de indruk gewekt dat een meer doelmatige en efficiënte overheid mogelijk is. De aanbevelingen van de commissie-Geelhoed over deregulering hebben duidelijk gemaakt dat op vele fronten een vereenvoudiging van regelgeving mogelijkis. De voorstellen op het gebied van decentralisatie en vermindering van planpro- cedures kunnen leiden tot een vermindering van taken en werkdruk.

Zeker het is tijd voor de overheid om zichzelf de spiegel voor te houden en werkelijk consequenties te ver- binden aan wat daar zichtbaar wordt. Consequenties die ook in de omvang van de personeels-formatie tot uitdrukking moeten komen. De regeringsvoorstellen om tot vermindering van het aantal ambtenaren te komen en tot de daarbij behorende bezuiniging zijn wat dat betreft glashelder. Aanwijzingen over de wijze waarop de organisatie verbeterd kan en zal worden, de regels vereenvoudigd en taken herzien, ontbreken echter volledig. Minder ambtenaren ja, maar geen uit- zicht op verbetering van de kwaliteit gemeten in prestaties van de overheid. Er worden geen èchte keu- zen gemaakt. De terugtredende overheid neemt geen duidelijke kleur aan. Behalve CDA en VVD, fronsen alle partijen in de Kamer daarover hun wenkbrauwen.

Herman Tjeenk Wil/ink, in zijn functie van regerings- commissaris, hield eerder de politiek de spiegel voor:

'Veranderen is geen neutrale bezigheid. Veranderen is kiezen. Kiezen, waarom veranderingen nodig zijn.

Kiezen, wat en hoe veranderd moet worden '. Als zoveel van zijn adviezen, is ook dit niet verstaan.

141

Hans Alders

Lid van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid

socialisme en democratie nummerS

mei 1987

(2)

?AN~U)RIGt

"S111"T ,JYWfRK'''SHfl' I

~ socialisme en democratie

j nummerS

~~~ l~

1

E, ka st, ve

W(

ze V( ze ge za su p,

va

sa

pr ec tir In zÏc pé la stl ke m

o~

nli ja m

W(

za gi: W(

de ha he he N: ke

(Zl

to gil

ge

gu bi, ve zo vc 'v he fe ni he ti(

(3)

Terug naar volledige werkgelegenheid?

Even leek het alsof het werkgelegenheidsbeleid van het kabinet-Lubbers, met zijn zware accent op het ontstaan van nieuwe banen in het particulier bedrijfsleven, kans van slagen had. De 'officieel geregistreerde werkloosheid' begon eind 1984 te dalen, en die daling zette het daaropvolgende jaar maand na maand door.

Voor het eerst sinds 'de tweede oliecrisis' eind jaren zeventig kon er een belangrijke vermindering van de geregistreerde werkloosheid worden geboekt, en dat zal niet weinig hebben bijgedragen aan het electorale succes van premier Lubbers in mei 1986. Ook in de PvdA moeten velen gedacht hebben dat er een levens- vatbaar alternatief was gevonden voor de gangbare sociaal-democratische aanpak van het werkloosheidsprobleem, gebaseerd op gerichte stimulering van de economie door de overheid, en op arbeidstijdverkorting.

Inmiddels is, met een nieuwe internationale recessie in zicht, het optimisme over de mogelijkheid om via het particulier bedrijfsleven de komende paar jaar een belangrijke reductie van de werkloosheid te bereiken sterk bekoeld. Merkwaardig genoeg heerst er tegelijkertijd links en rechts een ongeschonden geloof in de mogelijkheid op langere termijn weer een evenwicht op de arbeidsmarkt te bereiken, om terug te keren naar de 'volledige werkgelegenheid' zoals we die in de jaren zestig kenden. Ter rechterzijde wordt daarbij met graagte gewezen op het potentieel aan welvaart en werkgelegenheid dat door het particulier bedrijfsleven zal worden aangeboord op basis van nieuwe technologische mogelijkheden en een herwonnen zelfvertrou- wen.¹Maar ook in PvdA en vakbeweging wordt de doelstelling 'volledige werkgelegenheid' onverkort gehandhaafd, misschien niet zozeer uit optimisme over het groeipotentieel van onze economie, als wel vanuit het idee: 'het moet, dus het kan'. 2

Naar mijn mening is het echter een illusie om te denken dat we in Nederland binnen afzienbare termijn (zeg: binnen twintig jaar), terug zullen keren naar\een toestand van 'volledige werkgelegenheid' als in hei begin van de jaren zestig. Om te beginnen is de werkgele- genheidssituatie in ons land op dit moment veel on- gunstiger dan het op basis van de gangbare analyses, bijvoorbeeld van het Centraal Plan Bureau, lijkt. Bo- vendien is de sociale structuur van ons land sinds 1960 zodanig veranderd, de scheidslijn tussen beroepsbevolking en 'niet-actieven' zo vervaagd, dat het begrip 'volledige werkgelegenheid' een heel andere inhoud heeft gekregen dan het twintig jaar geleden had. Deze feiten dwingen de Partij van de Arbeid naar mijn mening tot een herziening van haar visie op werkgelegenheid en werkloosheid - hoe problematisch dat in politiek opzicht ook kan zijn.

De werkgelegenheid in het bedrijfsleven

De sociaal-economische strategie van de twee kabinet- ten-Lubbers was en is praktisch uitsluitend gericht op de creatie van nieuwe werkgelegenheid in de particuliere sector. Deze strategie is tot mislukken gedoemd.

Het Centraal Plan Bureau voorspelde vorig jaar dat de werkgelegenheid in de marktsector in 1990 waarschijnlijk ongeveer 120.000 arbeidsjaren groter zal zijn dan eind 1985. Dat klinkt goed, maar daarmee blijft het arbeidsvolume in de marktsector nog altijd 170.000 arbeidsjaren onder het niveau dat in 1980 was bereikt. Het CPB zet het aantal van 120.000 extra arbeidsjaren tegenover de in de komende jaren te verwachten toestroom naar de arbeidsmarkt (400.000 mensen), en concludeert dat ook een sterke groei van het aantal part-time banen die toestroom niet zal kunnen opvangen. 'Dit betekent dat het tekort aan werk- gelegenheid gedurende de komende periode verder toeneemt '. 3

Inmiddels zijn, in het Centraal Economisch Plan van dit jaar, de verwachtingen van het CPB voor de nabije toekomst nog iets pessimistischer geworden.

Ook deze bijgestelde verwachtingen van het Centraal Plan Bureau geven echter nog een veel te rooskleurig beeld van de op korte termijn te verwachten ontwikke- lingen. Dat heeft, te maken met de verouderde wijze waarop zowel de werkgelegenheid als de werkloosheid in ons land worden gemeten. Het is inmiddels genoeg- zaam bekend dat de statistiek van de 'officieel geregistreerde werkloosheid' grote gebreken vertoont (zie verderop in dit artikel). Hetzelfde geldt echter voor gangbare maatstaven voor de omvang van de werkge- legenheid als 'standaard arbeidsjaren' en 'arbeidsvolume'. Ook die begrippen worden in toenemende mate onbruikbaar.

Het 'arbeidsvolume' is de werkgelegenheid in ons land, gemeten in 'standaard arbeidsjaren'. Stel dat de werknemers met een volledige baan in ons land gemiddeld 40 uur per week werken. Het standaard arbeidsjaar komt dan overeen met 52 weken van 40 uur = 2080 uur. Heeft een werknemer een arbeidscontract voor 40 uur per week gedurende een half jaar, of voor 20 uur per week gedurende een heel jaar, dan telt dat voor een half 'standaard arbeidsjaar'. ⁴

Dit is een simpele en bruikbare methode om bijvoorbeeld deeltijdbanen te herleiden tot volledige banen.

Maar het is geen goede methode om bij te houden hoe groot nu feitelijk de behoefte van de werkgevers aan arbeidskracht is. Dit wordt duidelijk wanneer: we de ontwikkeling van de hoeveelheid gewerkte uren verge- lijken met die van de hoeveelheid standaard arbeidsjaren. Stel dat iedere full-time werknemer 2 uur per week korter gaat werken, en er daardoor geen nieuwe banen bijkomen. Hoewel de feitelijke hoeveelheid

Sander Kooistra Medewerker van de Wiardi Beckman Stichting

(4)

mei 1987

werk is afgenomen verandert er in dat geval niets aan het arbeidsvolume - het standaard arbeidsjaar is ge- woon wat korter geworden. Of neem een ander geval:· iedere full-time werknemer gaat 2 uur korter werken, en de aldus vrijkomende uren worden voor een deel (zeg, een kwart) herbezet. Dan stijgt het arbeidsvolume (er komen namelijk banen bij), terwijl het aantal gewerkte uren in totaal fors is gedaald.

Dat dergelijke theoretische voorbeelden zich in de praktijk kunnen voordoen, laat grafiek 1 zien. Bij het maken van deze grafiek is gebruik gemaakt van gegevens verzameld door het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (EIM). Dit istituut heeft een vrij compleet bestand opgebouwd van data over het aantal feitelijke gewerkte uren in het Nederlandse particuliere bedrijfsleven. Feitelijk gewerkte uren staat in dit geval voor: het aantal te werken uren volgens het arbeidscontract (na aftrek van nationale feestdagen, vakantiedagen, roostervrij, snipperdagen, etcetera) plus overwerk, minus ziekteverzuim, ongeoorloofde afwezigheid, vorstverlet, enzovoort. 5 De gegevens be- treffen ongeveer 90070 van de werknemers en zelfstan- digen in het particulier bedrijfsleven. Het resultaat is naar mijn mening de beste indicator van de werkelijke behoefte aan (betaalde) arbeid in het Nederlandse bedrijfsleven die op het moment voorhanden is. Let wel:

aangezien voor de jaren 1985 en 1986 nog geen gegevens van het EIM beschikbaar zijn, is het aantal 'feitelijke uren' voor die jaren door mij geschat.

Grafiek I. De ontwikkeling van het feitelijk aantal gewerkte uren in het Nederlandse partikuliere bedrijfsleven (exclusief landbouw en aardgaswinning), vergeleken met de oiJtwikke- ling van het arbeidsvolume.

1960 = 100. Uitkomst feitelijk gewerkte uren 1985 en 1986 geschat.

1 2 0 - . - - - ,

110

100

90

80

70

60~~~~~~~~~~~~~~~~~~

1960 1965 1970 1975

- - arbeidsvolume: bedrijven - CPB ++++ feitelijk gewerkte uren - EIM

Bron: Arbeidsvolume - CPB

1980 1985

Feitelijk gewerkte uren 1960/1984 - EIM (uitkomst 85 en 86 : schatting SK)

144

We zien dat de 'feitelijke uren' in de particuliere sector een heel andere ontwikkeling vertonen dan het arbeidsvolume, dat enige ups en downs vertoont, maar toch grosso modo op hetzelfde niveau blijft. Het aantal feitelijk gewerkte uren in het Nederlandse bedrijfsleven daalde van 1967 tot nu in een verrassend gelijkmatig tempo met ongeveer 30 procent. En er lijkt vooralsnog geen keerpunt te zijn bereikt.

Dat de vermindering van het aantal gewerkte uren niet heeft geleid tot een grote uitstoot van arbeid is te dan- ken aan een voortdurende vermindering van de 'feitelijke uren' per arbeidsjaar C.q. per baan: meer vakantiedagen, meer snipperdagen, meer roostervrij etcetera. Over de gehele periode gemeten daalde het feitelijk gewerkte aantal uren per arbeidsjaar met gemiddeld 1,7 procent per jaar. We kunnen die conclusie ook omdraaien: wanneer het proces van verkorting van de feitelijke arbeidsduur (in wat voor vorm dan ook) niet wordt voortgezet, dreigt al snel een vermindering van het arbeidsvolume, C.q. van het aantal banen in het bedrijfsleven.

Vaak wordt gesteld dat weliswaar de werkgelegenheid in een sector als de industrie afneemt, maar dat daar creatie van nieuwe werkgelegenheid in de dienstensector, en dan vooral in de commerciële dienstverlening, tegenover staat. Zoals de industrie tot halverwege deze eeuw arbeidskrachten overnam van de landbouw, zo zou nu de dienstensector banen scheppen voor over- bodig geworden industriearbeiders. 6

Dat proces is zich inderdaad aan het voltrekken. De volgende grafiek laat echter zien dat de uitbreiding van de werkgelegenheid in de dienstensector heeft plaatsgevonden op basis van een stagnerend aantal Grafiek 2. De ontwikkeling van het feitelijk gewerkte aantal uren in drie grote sectoren van het particulier bedrijfsleven, 1960 - 19841960 = 100.

1 2 0 , - - - , 110

90 80 70

60

~H-~~ro~~~~~~~~~~~~~y

1960 1965 1970

0 0 0 0 commerciële dienstverlening

++++ bouw

• • • • industrie

1975

Bron: Eigen berekening op basis gegevens EIM

1980 1985

fe to ee

WI

D W

h~

hé vi VI te; bi zo sI< da ne va de

w,

va da ju lal W be na da gr ti\ Gr, bei keI ver (ex 19l

34(

32C 30(

28C 26C 24C 22C 200 18C 16C 14C 120 100

TT

BIC CP lan Aa Aa.

(5)

feitelijk gewerkte uren. Dat meer mensen in deze sector een baan hebben gevonden is dus het resultaat van een verdeling van grosso modo dezelfde hoeveelheid werk over meer personen.

De ontwikkeling van de produktiviteit

Waarom daalde het aantal feitelijk gewerkte uren in het bedrijfsleven vanaf 1967 zo gestaag? De voor de hand liggende conclusie is: omdat de arbeidsproduktiviteit sneller steeg dan de produktie.

Volgens de gangbare analyse is de arbeidsproduktiviteit in de laatste decennia weliswaar van jaar tot jaar blijven stijgen, maar steeds langzamer - sinds 1973 zou zich ook in ons land een zogeheten 'productivity slowdown' voordoen. Wanneer die vertraging inderdaad optreedt, zouden we iets optimistischer aan kunnen kijken tegen de mogelijkheden om tot uitbreiding van de werkgelegenheid te komen via uitbreiding van de produktie. Zo heeft het CPB vrij optimistische verwachtingen gepubliceerd betreffende de ontwikkeling van de werkgelegenheid op langere termijn, die inderdaad zijn gebaseerd op het (naar mijn mening on- juiste) idee dat de arbeidsproduktiviteit in het Neder- lands bedrijfsleven niet meer snel kan stijgen.⁷ Wanneer we de historische ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit in het particuliere bedrijfsleven nader bekijken, zien we op het eerste gezicht inderdaad vanaf 1973 een vertraging in de produktiviteits- groei optreden, althans gegeven de gangbare produktiviteitscijfers (zie de ononderbroken lijn in grafiek 3).

Grafiek 3. Twee indicatoren voor de ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit in het particuliere bedrijfsleven vergeleken: de produktiviteit per arbeidsjaar voor de gehele bedrijvensector (CPB) en de produktiviteit per feitelijk gewerkt uur (exclusief de energie-winning en de landbouwsector). Index 1960 = 100.

340 320 300 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100

1960 1965 1970 1975 1980 1985

- - arbeidsproductiviteit bedrijven - CPB ++ ++ arbeidsproductiviteit per feitelijk gewerkt uur

Bronnen: produktiviteit bedrijvensector per arbeidsjaar - CPB produktiegegevens particulier bedrij fsleven exclusief landbouw en energiewinning - CPB

Aantal feitelijk gewerkte uren 1960/1984 - EIM Aantal feitelijke uren 1985 en 1986: schatting SK

Nemen we ons uitgangspunt echter anders, dan ont- staat een hiervan afwijkend beeld.

Wat veroorzaakt nu precies het verschil tussen deze twee indicatoren van de arbeidsproduktiviteit? Ten eerste natuurlijk het feit dat het CPB-cijfer is bere- kend op basis van het arbeidsvolume, en het andere op basis van 'feitelijke uren'. Wanneer bijvoorbeeld in een bepaald jaar door arbeidstijdverkorting, gevolgd door gedeeltelijke herbezetting van de vrijkomende uren, het totale arbeidsvolume stijgt, heeft dat een neerwaarts effect op de produktiviteitscijfers van het CPB. In een analyse gebaseerd op feitelijk gewerkte uren wordt verdisconteerd dat door de gedeeltelijke herbezetting in feite produktieve uren verloren zijn ge- gaan, hetgeen een opwaarts effect heeft op het pro- duktiviteitscijfer.

Het tweede grote verschil is dat in het CPB-cijfer de sector energiewinning (zeg maar: aardgas) wordt mee- geteld. Dit beïnvloedt de uitkomsten sterk, vooral in de laatste jaren. In de sector energiewinning werken slechts 9.000 mensen. Met 0,2070 van de beroepsbevol- king produceert deze bedrijfstak ongeveer 7% van de toegevoegde waarde van ons land. Met andere woorden: de produktiviteit per mensjaar is daar ongeveer 35 maal zo hoog als het gemiddelde voor het Neder- landse bedrijfsleven. De energiewinning heeft daardoor een groot gewicht in het CPB-produktiviteitscijfer, hetgeen de uitkomsten minder representatief maakt voor de overige 99,8% van de werkenden in het bedrijfsleven. De waarde van de gasproduktie is de laatste jaren zoals bekend sterk gedaald (door de koppeling aan de olieprijzen, en de waardedaling van de Amerikaanse dollar). Daarmee hebben we de twee re- denen besproken waarom het produktiviteitscijfer van het CPB de laatste jaren nauwelijks meer stijgt: de arbeidstijdverkorting en de daling van de energieprij- zen.

De stijging van de CPB-arbeidsproduktiviteit is na 1973 meer dan gehalveerd, en de laatste paar jaar tot praktisch nihil teruggevallen. De produktiviteit per feitelijk gewerkt uur vertoont na 1973 ook wel een minder sterke toename dan vóór dat economische keerpunt, maar de vertraging is daar toch aanmerkelijk minder sterk (van iets minder dan 6% tot bijna 4%

per jaar). De vertraging blijkt in die laatste reeks bovendien voor het overgrote deel toe te schrijven aan de zeer lage produktiviteitswinsten in de jaren 1979/

1981. Wanneer die recessiejaren buiten beschouwing worden gelaten blijft er van de 'productivity slowdown' nog maar weinig over (een teruggang van 6%

naar 5% per jaar).

In feite kan de jaarlijkse produktiviteitswinst na 1973 zeer hoog worden genoemd, gezien het feit dat ze werd geboekt onder veel moeilijker economische omstan- digheden. De produktie in bedrijven groeide veel minder (1 ,5% per jaar sinds 1973, tegen 6% daarvóór!) en er werd aanmerkelijk minder geinvesteerd. Naar mijn mening kunnen we, wanneer de economische groei echt zou worden gestimuleerd en de binnenlandse in- vestering van bedrijven fors zouden toenemen, een jaarlijkse stijging van de arbeidsproduktiviteit ver-

(6)

.ocialisme en democratie IUmmerS

nei 1987

wachten die het gemiddelde van de jaren zestig zeker bereikt, maar waarschijnlijk overtreft. Ik verwacht met andere woorden niet dat het stimuleren van de particuliere sector nog veel extra werkgelegenheid (in de zin van meer uren werk) zal kunnen opleveren.

Ook wanneer de groei van de arbeidsproduktiviteit in bedrijven de komende jaren op hetzelfde peil blijft als in de afgelopen vijftien jaar (met jaarlijkse stijgings- percentages rond de vier procent), kunnen we een voortgaande daling verwachten van het aantal feitelijk gewerkte uren in het bedrijfsleven. De produktie van bedrijven stijgt de laatste jaren immers langzamer dan de arbeidsproduktiviteit per feitelijk gewerkte uur. Ik vrees derhalve dat de vermindering van het aantal feitelijk gewerkte uren in ons land voorlopig ongestoord verder zal gaan.

Het aanbod op de arbeidsmarkt

Terwijl in de afgelopen decennia de feitelijke behoef aan (betaalde) arbeid in het bedrijfsleven gestaag a nam, groeide het aantal mensen dat er jaarlijks op ( arbeidsmarkt bijkwam. Voor het grootste deel was dat een gevolg van 'de demografische trend' (een wassen- de stroom jongeren uit de geboortegolf van de jaren vijftig kwam op de arbeidsmarkt); voor een kleiner, maar toch substantieel deel van een ingrijpende sociaal-culturele verandering: steeds meer vrouwen gin- gen betaald werk zoeken. Geen land in West Europa heeft de afgelopen decennia zo'n toeloop naar de arbeidsmarkt meegemaakt als Nederland, en die toeloop bereikte nu juist een hoogtepunt in een periode van internationale recessie. Dat alles is een bekend verhaal.

Maar ik geloof niet dat we ons al goed realiseren hoe groot eigenlijk het overschot op de arbeidsmarkt geworden is, en hoe fundamenteel de sociale structuur in ons land veranderd is sinds de tijd van de 'volledige werkgelegenheid' van het begin van de jaren zestig.

Er is de laatste maanden rond het begrip 'officieel geregistreerde werkloosheid' nogal wat discussie ontstaan: er kon namelijk onomstotelijk worden aange- toond dat de registratie van werklozen door de Ge- westelijke Arbeidsbureau's uitermate slordig ge- schiedt, zodat er in het werklozen bestand nogal wat 'vervuiling' zit. Het aantal (excusez Ie mot) 'echte offi- cieel geregistreerde werklozen' blijkt ruim een derde lager zijn dan werd aangenomen. Deze kwestie is vanzelfsprekend vooral van belang door het politieke gewicht van het begrip 'officieel geregistreerde werkloosheid'. Premier Lubbers heeft de verkiezingen van mei 1986 onder andere gewonnen doordat hij een gun- stige ontwikkeling van de officiële werkloosheidscij- fers kon laten zien, en hij heeft vervolgens een stapsge- wijze verdere daling van dat cijfer beloofd. En nu blijkt het een vrij waardeloze indicator van de werk- loosheidsomvang te zijn.

Het feit dat de Arbeidsbureaus slordig tellen betekent overigens niet dat de 'echte' werkloosheid wel mee- valt. Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft medio 1985 in het kader van de Arbeidskrachtentelling tevens onderzoek gedaan naar de omvang van de werkloosheid in ons land volgens ILO-maatstaven

146

(waarbij het actief zoeken naar werk een belangrijk criterium is), en kwam toen nog enkele tienduizenden werklozen hoger uit dan de 'vervuilde' telling van de Gewestelijke Arbeids Bureau's.s

Die uitkomst is geen verrassing voor wie de jaarlijkse publikaties van het Centraal Plan Bureau kent. Daar- in wordt de laatste jaren steevast gemeld dat de ontwikkeling van de ('officiële') werkloosheid meeviel, omdat het 'ontmoedigingseffect' zo groot was: mensen die kunnen en willen werken zagen ervan af zich als werkzoekende bij het Arbeidsbureau te laten inschrijven, omdat ze op de arbeidsmarkt toch geen kans dachten te maken. In de Macro-Economische Verkenning 1987 suggereert het Centraal Plan Bureau bijvoorbeeld dat dit jaar de helft van het 'trendmatig aanbod op de arbeidsmarkt' zich niet meer als werkzoekende zal laten inschrijven. Hetgeen resulteert in de surrealistisch aandoende conclusie: 'Onder de ver- onderstelling dat circa 55.000 nieuwkomers op de ar- beidsmarkt zich niet laten registreren zou de werkloos- heid met circa 50.000 personen kunnen afnemen. '9

Ter gelegenheid van de Arbeidskrachtentelling 1985 heeft het CBS overigens nog een groter deel van de 'verborgen werkloosheid' boven water gehaald. En wel door een onderzoek naar 'het onbenut arbeidsaanbod' (bijvoorbeeld: mensen die part-time werken, maar liever een volledige baan zouden willen) en naar 'de ontmoedigden' op de arbeidsmarkt. Uit die gegevens valt de conclusie te trekken dat medio 1985 ongeveer 1,3 miljoen mensen, 'echte officiële werklozen' plus 'verborgen werklozen', boven de arbeidsmarkt hingen.^loGezien de omvang van het ontmoedigingseffect in de afgelopen paar jaar zal dat aantal inmiddels de 1,5 miljoen dicht benaderen, en tegen 1990 ongetwijfeld ruim overschrijden. Wanneer we in het laatst- genoemde jaar 'iedereen die kan en wil werken' werk willen verschaffen, zal er dus één nieuwe baan moeten worden gecreëerd op elke drie bestaande banen.

Ik vrees echter dat zelfs deze schrikbarende cijfers nog een onderschatting inhouden van het werkelijke overschot aan arbeidskracht in ons land. In het algemeen kan worden opgemerkt dat in geen van de ontwikkelde Westerse landen zo'n laag percentage van de bevolking tussen 15 en 65 jaar een baan heeft als in Neder- land: ongeveer 50070.

Elk van onze buurlanden haalt een aanmerkelijk hoger percentage, van België (56%) via West Duitsland (59%) tot Groot Brittannie (64%). Wat relatieve omvang van de werkgelegenheid betreft behoort Neder- land in Europa met landen als Spanje, Portugal en Ier- land tot de achterhoede.

Eén van de belangrijke verklaringen voor deze achterstand van Nederland op de rest van de Westerse wereld is dat in ons land naar verhouding nog altijd zeer weinig vrouwen werken. De participatiegraad van vrouwen in de beroepsbevolking (werkenden plus officieel werklozen als percentage van het aantal vrouwen tussen 15 en 65 jaar) ligt in ons land nu op ongeveer 43%. Dat is opnieuw het laagste percentage van alle ontwikkelde Westerste landen. In buurlanden als België en West Duitsland ligt de participatiegraad van vrouwen

im lal ku cil kil ve be en ge va gr.

tOl

be Ef on tic sel in m: ku va va Ef di, en zij de tet V( de al: ar de en ba kt: Di va lel ge pI: al: m, Er ve Cl eiJ sc, vr

di, is W kf he ee de re vc ac ge

(7)

inmiddels ruim boven de 50070; in de Scandinavische landen is een percentage rond de 70% bereikt. We kunnen dus aannemen dat de bovengrens van de participatie van vrouwen in de Nederlandse beroepsbevolking nog lang niet in zicht is. Op korte termijn laten veel vrouwen zich weliswaar ontmoedigen om de arbeidsmarkt op te gaan, maar op langere termijn is deze emancipatiegolf toch niet te stuiten. Om een indruk te geven van het mogelijke effect hiervan op de omvang van de werkloosheid: een stijging van de participatiegraad van vrouwen met 10% komt overeen met een toestroom van ongeveer 500.000 vrouwen naar de arbeidsmarkt.

Een tweede verklaring voor de grote arbeidsreserve in ons land zit, zoals bekend, verborgen in het (interna- tionaal gezien uitzonderlijk hoge) aantal arbeidsonge- schikten in ons land: meer dan 600.000 mensen. Velen in deze categorie zouden bij een krappere arbeidsmarkt waarschijnlijk een aangepaste baan hebben kunnen vinden. Bovendien kunnen door de toepassing van nieuwe technologieën de arbeidsmogelijkheden voor gehandicapten aanmerkelijk worden verruimt.

Een specialist op het gebied van revalidatie van gehandicapten: 'Ik durf de stelling te verdedigen dat geen enkele gehandicapte werkloos thuis hoeft te blijven zitten. Voor iedereen kan een werkplek worden gevon- den. Het is kwestie van mentaliteit en van geld. Aan de techniek hoeft het niet te liggen. ^'12

Voor alle categorieën niet-actieven lijkt te gelden dat de stap naar de arbeidsmarkt lang niet meer zo groot is als vroeger het geval was. Wanneer er een tekort aan arbeidskracht zou ontstaan zouden deze groepen naar de arbeidsmarkt worden gezogen. En een gericht emancipatiebeleid zou het verkrijgen van een betaalde baan voor veel niet-actieven makkelijker haalbaar kunnen maken.

Dit alles heeft vanzelfsprekend belangrijke implicaties voor de manier waarop in onze maatschappij werkgelegenheid en werkloosheid c.q. in-activiteit worden gedefinieerd. Of liever gezegd: het zou belangrijke implicaties moeten hebben. In feite plegen wij een term als 'volledige werkgelegenheid' te gebruiken alsof de maatschappelijke betekenis daarvan constant is. De Engelse wetenschappers Wagstaff en Leach omschrij- ven in hun boek Future Employment & Technical Change de periode van volledige werkgelegenheid eind jaren vijftig/begin jaren zestig als 'een histori- sche toevalligheid, mogelijk gemaakt doordat veel vrouwen buiten de beroepsbevolking bleven en de mensen op pensioengerechtigde leeftijd zich op hun

"welverdiende rust" verheugden. ^'13Dat soort 'volledige werkgelegenheid' is nu niet meer haalbaar, en dat is maar gelukkig ook.

Wat de term 'volledige werkgelegenheid' precies betekent hangt kortom sterk af van een politieke keuze:

hoe serieus nemen wij de claim op betaald werk van een bepaalde groep of een bepaald individu? Het is daarbij niet voldoende om slechts het aantal mensen te registreren dat zich bij enigerlei instanties aanmeldt voor betaald werk. Er zijn namelijk onder de niet- actieven allerlei groepen en individuen die zichzelf geen kans geven op de arbeidsmarkt, maar waarvan de

maatschappij desalniettemin vindt dat zij die kans wel zouden moeten krijgen - zelfs als dat de omvang van het werkloosheidsprobleem nog vergroot.

Toekomstverwachtingen

Maar zal het werkloosheidsprobleem op wat langere termijn niet vanzelf worden opgelost door de te verwachten daling van de (potentiële) beroepsbevolking?

De op het moment gangbare prognoses laten inderdaad zien dat er in de loop van de jaren negentig steeds minder nieuwelingen de arbeidsmarkt zullen opstro- men. In het laatste decennium van deze eeuw zullen volgens de prognoses van het CPB nog zo'n 200.000 mensen extra een baan zoeken, waarbij een fors 'ontmoedigingseffect' onder gehuwde vrouwen is veron- dersteld.¹⁴Pas in het eerste decennium van de volgende eeuw zal de (potentiële) beroepsbevolking echt gaan dalen.

Het is dus wel duidelijk dat het tekort aan betaald werk voor ons land onhandelbare proporties heeft aangenomen - tenzij er een economisch mirakel ge- beurt gelijk we dat in de jaren vijftig en zestig hebben meegemaakt. Er wordt op het moment veel gespecu- leerd over de komst van een nieuwe economische bloeiperiode, op basis van de mogelijkheden tot pro- dukt- en procesvernieuwing die de nieuwe technologie biedt, en gedragen door een nieuw elan in het bedrijfsleven. Daarbij redeneert men soms alsof de komst van een nieuwe bloeiperiode een economische wetmatig- heid is, zodat we slechts onderuitgezakt hoeven af te wachten tot we worden meegesleurd door 'de opgaan- de fase van de volgende Kondratieff'. Meer afgewo- gen visies op de mogelijkheid een hernieuwde groei te bereiken op basis van nieuwe technologie, zoals die van Christopher Freeman en Luc Soete, gaan echter uit van een zeer actieve overheid die zowel de effectie- ve vraag in de economie op peil houdt, als barriëres voor technologische vernieuwing wegneemt. IS

Hoe dan ook, het is niet geheel ondenkbaar dat we aan de vooravond staan van een economische trendbreuk, en dat op basis van een versnelling van de economische groei ook de werkgelegenheid weer fors zal toenemen.

Ik meen echter dat een dergelijke ontwikkeling niet meer is dan een theoretische mogelijkheid. De veel be- schreven nieuwe technologieën hebben vooralsnog geen nieuwe massa-markten kunnen creëren op een schaal als in de jaren vijftig en zestig gebeurde. En ook wanneer dat op langere termijn zou lukken hoeft daar- uit geen grote groei van de werkgelegenheid te resulte- ren. Ik heb in dit artikel al opgemerkt dat tot dusver de toepassing van nieuwe technologie, bij een relatief laag niveau van produktiegroei en investeringen, toch een continue en forse stijging van de arbeidsproduktiviteit teweegbrengt. Het is heel goed mogelijk dat een versnelling van de economische groei in de komende decennia, indien deze al plaats vindt, gepaard zal gaan met historisch gezien uitzonderlijk hoge stijgingen van de produktiviteit.

Het lijkt mij veeleer te verwachten dat we de komende decennia een economische groei zullen houden zoals de afgelopen tien jaar: met groeivoeten rond de 2070, met een gestage toename van het totale besteedbare in-

(8)

:. socialisme en democratie nummerS

mei 1987

komen, maar zonder groei van de werkgelegenheid.

Wij vinden een groeivoet rond de 2070 per jaar laag, omdat we in de jaren vijftig en zestig gewend zijn ge- raakt aan het dubbele daarvan. Wanneer een dergelijke 'lage' groeivoet enkele decennia kan worden volge- houden leidt dat echter wel degelijk tot een zeer forse stijging van de besteedbare inkomens (in dit voorbeeld: met 50070 in twintig jaar). Het grote probleem van de komende decennia zal volgens mij niet zijn dat er te weinig economische groei is, maar dat de vruch- ten van die groei, vooral door de ongelijke verdeling van de betaalde arbeid, voor het overgrote deel terecht zullen komen bij die lagen in de bevolking die nu ook al het beste af zijn.

Enkele politieke conclusies

Ik heb in dit artikel een zeer somber beeld geschetst van de mogelijkheden om in Nederland op afzienbare termijn weer een enigszins evenwichtige situatie op de arbeidsmarkt te bereiken. De behoefte aan arbeid in het bedrijfsleven daalt, ondanks alle goede zorgen die het huidige kabinet aan de ondernemingen besteedt.

Tegelijkertijd blijft het aanbod toenemen, zowel door demografische als door sociaal-culturele tendensen.

We kunnen de omvang van de werkloosheid op dit moment, afhankelijk van de definitie die we willen hanteren, schatten op ongeveer 700.000 mensen (mensen die actief werk zoeken volgens de maatstaven van het ILO), op ongeveer l,S miljoen mensen (actief werkzoekenden plus parttimers die liever full-time zouden werken plus 'ontmoedigden' die tot voor kort nog actief werk zochten volgens de definities van het CBS), of op iets in de buurt van de 2 miljoen mensen (waarbij ook nog rekening wordt gehouden met groepen niet-actieven die te ver van de arbeidsmarkt af- staan om zelfs bij de ontmoedigden te worden meege- teld, maar waarvan wij het maatschappelijk gezien wenselijk vinden dat ze in het arbeidsproces gaan deel- nemen). Deze aantallen zullen zeer waarschijnlijk in de jaren tot 1990 nog aanmerkelijk toenemen, en op langere termijn is volgens mij geen 'spontane' keer ten goede te verwachten.

'De Partij van de Arbeid blijft kiezen voor volledige werkgelegenheid' staat te lezen in het vorig jaar ver- schenen rapport Werk Delen. 'Zij beschouwt het als haar eerste verantwoordelijkheid te zorgen voor vol- doende en volwaardig werk voor ieder die kan en wil werken. 'Uit andere uitspraken in dit - overigens nog steeds zeer bruikbare - rapport blijkt ten eerste dat de auteurs 'werkloosheid' definiëren als 'het werkelijk arbeidsaanbod', dat wil zeggen, in de trant van de middelste van de drie zoëven geformuleerde omschrij- vingen. En ten tweede, dat ze zich weinig illusies maken over de mogelijkheid om voor een dergelijk aantal mensen binnen afzienbare tijd banen te scheppen. Het belangrijkste hoofdstuk van het rapport eindigt aldus:

'De werkloosheid is oplosbaar. Niet op korte termijn, niet met marginale ingrepen. Wel met doelbewuste en ingrijpende beleidsmaatregelen. Maar vooral met de wil om hoe dan ook naar een oplossing te streven, en er niet in te berusten dat honderdduizenden blijvend aan de kant staan. '

148

Ik zou er niet voor willen pleiten dat de PvdA het bereiken van 'volledige werkgelegenheid' als doelstelling opgeeft, zelfs al is die naar menselijke maatstaven gemeten onhaalbaar. Het feit dat de sociaal-democratie aan die 'volledige werkgelegenheid' vasthoudt heeft een bepaalde symbolische waarde. De boodschap wordt in bovenstaand citaat goed omschreven als 'er niet in berusten dat honderdduizenden blijvend aan de kant staan'. Volledige werkgelegenheid is in de eerste plaats nastrevenswaardig omdat die situatie de emancipatie van achtergestelde groepen, en de spreiding van kennis, macht en inkomen bevordert. Dat zijn dan dus ook de doelen waarop het werkgelegenheidsbeleid zich in eerste instantie zou moeten richten, nu we we- ten dat niet binnen afzienbare tijd weer een redelijk evenwicht op de arbeidsmarkt kan worden bereikt.

Met andere woorden: de 'emancipatie-doelstelling' in het sociaal-economisch beleid zal een zwaarder gewicht moeten krijgen ten koste van de 'werkgelegen- heidsdoelstelling' .

Om misverstanden te voorkomen: ik bedoel niet te zeggen dat de sociaal-democratie haar strijd voor uitbreiding van de werkgelegenheid maar zou moeten op- geven, integendeel. Een coalitie die een meer op het sociaal-democratische denken geënt economisch beleid gaat voeren, inclusief het stimulerend gebruik van overheidsinvesteringen, een offensief technologiebe- leid, uitbreiding van de kwartaire sector en verdeling van het bestaande werk, kan wel degelijk een belangrijk deel van de huidige werkloosheid wegwerken. Er blijft echter hoe dan ook een zeer omvangrijk aantal werklozen over.

Kan ons land met een langdurige massa-werkloosheid 'Ieren leven'? In zeker zin wel. De omvang van de werkloosheid is op zich het probleem niet - per slot van rekening zijn wij gewend aan de situatie dat slechts de helft van de potentiële beroepsbevolking nodig is om van ons land een van de rijkste ter wereld te maken. Het probleem is veeleer de ongelijke verdeling van de voordelen van werk en de nadelen van werkloosheid. Het Sociaal Cultureel Planbureau merkt in een recente publikatie op dat weliswaar de maatschappelijke positie van werklozen ten opzichte van die van werkenden niet achteruit lijkt te gaan, maar dat bij werklozen vaak een cumulatie van ongunstige om- standigheden (bijvoorbeeld: slechte huisvesting, een slechte gezondheid etcetera) wordt aangetroffen.

In het werklozen bes tand is een aantal groepen met wat in Arbeidsbureau-jargon wordt genoemd 'bemidde- lingsbemoeilijkende kenmerken' (zoals: laag ge- schooId, ouder dan veertig, niet blank, of al langdurig werkloos) zwaar oververtegenwoordigd. Een stijgend percentage van de mensen in deze groep is al meerdere jaren werkloos, en het ziet er niet naar uit dat ze op ge- bruikelijke manier ooit nog aan een baan zullen komen. Vanuit het oogpunt van 'eerlijk delen' zou nu juist deze groep op een of andere manier weer in het arbeidsproces getrokken moeten worden. Dat roept echter een aantal dilemma's op.

Op zich ligt het voor de hand om te stellen dat de sociaal-democratie, gegeven het absolute tekort aan

ba rit

W( W(

de he nil ze va

vÏl Ol m, m, ri! ni, or mi

WI

or

WI

ee he sc oe ni, 0] vc m be te aa D, la kt re pi pi gr in be va m sc de ze bé m dl ee d( ve m D k,

0\ o(

d( EI

Vé V(

dl hl

(9)

banen, roulatie van werkgelegenheid een grotere prio- riteit zou moeten geven dan het verdedigen van de werkzekerheid en de verworven rechten van hen die al werk hebben. Het probleem is echter dat daardoor aan de ene kant werknemers rechten zullen worden uitge- hold (verdringing van thans werkenden, etc.), terwijl niet zeker is of de meest aangewezen groepen werklozen ervan zullen profiteren. De 'kenmerken' die het voor de langdurig werklozen moeilijk maken werk te vinden, bemoeilijken immers ook bedoelde roulatie.

Onderzoek naar werkgelegenheidsbevorderende maatregelen wijst steevast uit dat maar één soort maatregelen echt effect heeft: scholing. Veellangdu- rig werklozen ontbreekt het nu precies daaraan. Wie niet voldoende is opgeleid komt automatisch aan 'de onderkant' van de arbeidsmarkt terecht waar zeer veel mensen concurreren om een afnemende hoeveelheid werk. De enige manier om aan die vicieuze cirkel te ontsnappen is een nieuwe vakbekwaamheid op te bouwen waarnaar nog redelijk veel vraag is. Het leren van een nieuw vak kost echter veel tijd, en vaak ontbreekt het langdurig werklozen aan de lust om weer in de schoolbanken te gaan zitten (waar zij in het verleden ook al weinig succes hadden). Veel creativiteit is er nog niet aan dit probleem besteed: we hebben wel een Open Universiteit waarvan je de colleges op TV kunt volgen, maar voorlopig nog geen Open LTS. En de mogelijkheden tot interactief leren met behulp van de beeldplaat worden wel benut om systeemanalisten op te leiden, maar niet om een simpele cursus Nederlands aan buitenlandse werknemers te geven.

De grote vraag blijft echter hoe mensen die al jarenlang buiten het arbeidsproces staan nog gemotiveerd kunnen worden om een dergelijke inspanning te leve- ren. Flip de Kam heeft recentelijk een opmerkelijk pleidooi gehouden voor de zogeheten 'workfare', een plan dat voorziet in de creatie door de overheid van grote aantallen banen voor ongeschoolde werklozen in met name de kwartaire sector - met een ar- beidsplicht voor de werkloze, op straffe van verlies van uitkering.^J6Dat is ongetwijfeld een manier om mensen te dwingen tot werk, of zelfs tot scholing. Mis- schien zou een dergelijke aanpak via het vergroten van de werkervaring van sommige langdurige werklozen zelfs ertoe kunnen leiden dat ze alsnog naar reguliere banen mee kunnen dingen. De prijs die daarvoor zal moeten worden betaald is echter dat enkele honderdduizenden mensen onderworpen zullen worden aan een systeem van dwang en controle niet ongelijk aan de vooroorlogse 'werkverschaffing', terwijl het van te voren vaststaat dat een zeer groot deel vàn hen nooit meer uit de 'workfare'-baan zal kunnen wegkomen.

Dan wordt naar mijn mening het middel erger dan de kwaal. In onze maatschappij met zijn omvangrijke overschot aan menskracht zou een bepaalde groep opeens aan een rigide werkplicht moeten worden onderworpen?

Een sociaal-democratische partij zou er volgens mij vanuit moeten gaan dat de roulatie van werk wordt be- vorderd voorzover werklozen daar uit vrije wil (en dus: gemotiveerd) aan meewerken - ook wanneer dat het instrument minder effectief maakt. Dan nog liever

accepteren dat er een kern van werkloosheid blijft be- staan die onoplosbaar is, en voor die mensen een sociaal-cultureel beleid (met een impopulaire betiteling:

een 'werklozenbeleid') uitwerken, gericht op bevorde- ring van hun participatie in andere maatschappelijke activiteiten.

Noten

I. Vgl. bijvoorbeeld: Mr. Ir. F. C. Rauwenhoff, topman van Philips Nederland: 'Het in brede kring doorgedron- gen nieuwe elan maakt volledige werkgelegenheid eerder tot een realiseerbare doelstelling dan tOl een illusie. ' De- ze en vergelijkbare analyses zijn te vinden in de in Pre- Adviezen van de Vereniging van Staathuishoudkunde 1985, gepubliceerd onder de welsprekende verzamel- naam 'De weg naar volledige werkgelegenheid'.

2. Zie bijvoorbeeld de PvdA-nota Werk Maken van april 1986, en het artikel van Flip de Kam; 'Werk voor Allen', in: Intermediair.24 december 1986.

3. Centraal Economisch Plan 1986, p. 217.

4. De berekening is in werkelijkheid iets (zij het niet veel) ingewikkelder: de gemiddelde wekelijkse arbeidsduur wordt namelijk steeds per bedrijfstak vastgesteld.

5. Voor het verschil tussen potentiële, contractuele en feitelijke arbeidsduur, zie bijvoorbeeld J.W. Becker, R.

Vink en J.J. Godschalk: Enige Aspecten van Arbeid in de Toekomst, Sociaal Cultureel Planbureau, mei 1986, p. 13.

6. Bijvoorbeeld oud-Philips-president Wisse Dekker tij- dens een rede over Europese Integratie in Maastricht 17 januari 1987: 'De werkgelegenheid in de goederen in- dustrie zal langzaam maar zeker afzakken tot een niveau vergelijkbaar meI de agrarische sector. Een compense- rende ontwikkeling doet zich echter voor in de informa- tie-industrie. Daarin is de mens de bepalende factor.

Nergens ter wereld is zoveel menselijk potentieel be- schikbaar als juist in Europa. '

7. Centraal Plan Bureau, De Nederlandse Economie op Langere Termijn, werkdocument no. I, 1985. 8. Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Supplement bij

de Sociaal-Economische maandstatistiek, jaargang 1986, no. 6: 'De omvang van de werkloosheid in 1985 nader bezien' .

9. Centraal Plan Bureau: Macro-Economische Verkennin- gen 1987, p. 17.

10. Deze schatting, gebaseerd op de publikatie genoemd in noot (8), werd in het VPRO-televisieprogramma Gou- den Bergen van I februari 1987 bevestigd door CBS-di- recteur Begeer. Zie de uitgewerkte tekst van dit pro- gramma in: Rijksvoorlichtingsdienst, Beleid Be- schouwd, no. 5478, 24 februari 1987.

11. Zie voor meer gegevens Goran Therborn, Why some pe- oples are more unemployed than others, London 1986, deel II: Profiles of Unemployment.

12. Dr. Ir. M. Soede van het Hoensbroekse Instituut voor Revalidatievraagstukken in De Volkskrant 28 maart 1987, (bijlage Wetenschap & Samenleving): 'Technische hulpmiddelen halen gehandicapten uit hun isolement'.

13. Donaid Leach & Howard Wagstaff: Future employment and technological Change, London 1986, p. 23. 14. Centraal Plan Bureau, Vooruitberekening van het

trendmatig aanbod tussen 1980 en 2010, 1984.

15. In de loop van dit jaar verschijnt een - langverwachte - studie van Freeman en Soete over de relatie technolo-

gie - werkgelegenheid, met de hoopgevende titel 'Tech-

nical Change and Full Employment'.

16. Flip de Kam, 'Werk voor Allen', in: Intermediair, 24 de- cember 1986.

socialisme en democralie nummerS

(10)

M. van der Stoel Lid van de Raad van State;

oud-minister van Buitenlandse Zaken

socialisme en democratie

; nummerS

I mei 1987

Na Reykjavik

De topontmoeting tussen Reagan en Gorbatsjov in oktober j.1. zal nog jarenlang stof tot schrijven opleveren. De hoofdoorzaak van de mislukking staat wel vast. Reagan wilde de handen zo veel mogelijk vrij hebben voor het operationeel maken van een Ameri- kaans ruimteschild in de tweede helft van de jaren negentig; Gorbatsjov wilde een dergelijke ontwikkeling nu juist blokkeren.

Maar ook als over SDI overeenstemming zou zijn bereikt, hadden nog heel wat moeilijkheden moeten worden overwonnen alvorens beslissende doorbraken in het wapenbeheersingsoverleg tot stand zouden zijn gekomen. Zo kwam Reagan met het voorstel tot af- schaffing, in tien jaar tijds, van alle ballistische offen- sieve nucleaire wapensystemen, hetgeen dus zou hebben betekend dat Amerika zich ook na het tot stand- komen van een verdedigingssysteem in de ruimte in elk geval niet zou willen ontdoen van strategische bom- menwerpers en kruisraketten. Gorbatsjov daarentegen, overtuigd van de Amerikaanse voorsprong in niet-ballistische wapensystemen, stelde de afschaffing van alle nucleaire offensieve wapensystemen voor.

Zal het de partijen in de resterende twee jaar van Rea- gan's ambtsperiode alsnog gelukken tot elkaar te komen? Zowel Washington als Moskou zeggen dit te willen. Toch lijken de kansen op een doorbraak niet groot. SDI is steeds het troetelkind van de president geweest, en in zijn 'State of the Union' speech in januari heeft hij nog eens uitdrukkelijk verklaard aan de verwezenlijking van dit project te willen vasthouden.

Wezenlijke concessies op het punt van SDI zouden hem bovendien op een breuk komen te staan met vele van zijn trouwste aanhangers en met zijn minister van Defensie Weinberger, die kennelijk van oordeel is dat de Amerikaanse voorstellen in Reykjavik al te ver gin- gen en nu pleit voor een zodanig ruime interpretatie van het ABM-verdrag dat geen hinderpalen op de weg naar invoering van de SDI-systemen overblijven.

Anderzijds lijkt het ook weinig waarschijnlijk dat Gorbatsjov belangrijke elementen van zijn SDi-voorstellen zal prijsgeven. Kennelijk is de Sovjet-leider be- vreesd voor een nieuwe bewapeningsrace op het ge:

bied van de defensieve nucleaire systemen. De toch al uiterst onbevredigend functionerende Sovjet-economie zou een nieuwe last te dragen krijgen, terwijl bovendien de Sovjet-Unie op vele terreinen die nu juist voor het ontwikkelen van een verdedigingssysteem in de ruimte van bijzonder belang zijn, reeds nu een belangrijke achterstand op Amerika heeft. Anderzijds zou het berusten in de Amerikaanse voorsprong op het punt van verdedigingswapens in feite betekenen, dat de Sovjet-Unie de moeizaam bereikte nucleaire pari- teit met Amerika weer zou moeten prijsgeven.

150

Is er meer reden voor optimisme over de kansen op af- sluiting van een akkoord over middenafstands-raketten? Nu Gorbatsjov de aanvankelijk na Reykjavik ge- legde koppeling tussen een SDI-akkoord en een akkoord over midden-afstandsraketten weer heeft laten vallen, werd van beide zijden de hoop uitgesproken dat binnen enkele maanden een verdragstekst zou kunnen worden overeengekomen. In Reykjavik was immers al in beginsel overeenstemming bereikt over wederzijdse terugtrekking van alle nucleaire middenafstandswapens uit Europa. Beide partijen zouden slechts honderd kruisraketten op hun grondgebied mogen handhaven (voor wat de Sovjet-Unie betreft:

in het Aziatische deel van het land). Toch zijn er nog grote moeilijkheden te overwinnen. Het probleem van de verificatie is niet eenvoudig op te lossen, en bovendien zijn er duidelijke meningsverschillen over de raketten op de kortere afstand. De Sovjet-Unie is bereid zich te verplichten tot toekomstige onderhandelingen en het in afwachting daarvan bevriezen van hun aantal; Amerika wenst, bezorgd door het grote overwicht van de Sovjet-Unie in deze categorie wapens, een be- ginselafspraak over een gemeenschappelijk plafond voor deze wapens in een akkoord over de middenafstandswapens op te nemen. Een aantal Westeuropese NATO-landen is zelfs geneigd een dergelijke afspraak als een conditio sine qua non voor een akkoord te be- schouwen. En ten slotte heeft de Sovjet-Unie scherp afwijzend gereageerd op de Amerikaanse gedachte om de Pershing II raketten tot wapens voor de kortere afstand om te bouwen. Het is dus op dit moment nog geenszins zeker of het de komende twee jaar tot een akkoord zal komen, zij het dan ook dat het voor Rea- gan een aantrekkelijke gedachte moet zijn om zijn door Irangate zozeer getekende presidentschap met een belangrijke doorbraak op het gebied van wapenbeheersing af te sluiten.

Vergelijking van de Russische voorstellen op wapen- beheersingsgebied van enkele jaren geleden met die van nu maakt duidelijk dat concessies zijn aangebo- den die men zich destijds nauwelijks kon voorstellen.

Zo werd, toen in de herfst van 1981 de Amerikanen voor het eerst met het voorstel van wederzijds afzien van midden-afstandsraketten in Europa kwamen, de kans op aanvaarding daarvan door Moskou op nage- noeg nul geschat. Een aantal Russische concessies werd gekoppeld aan de voorwaarde dat de Amerika- nen hun SDI-project zouden beperken tot aan vrij nauwe grenzen gebonden research. Kennelijk is Gor- batsjov bereid voor het aan banden leggen van SDI een hoge prijs te betalen - hetgeen overigens menig Congreslid, dat sceptisch stond tegenover SDI, tot de overtuiging heeft gebracht dat SDI terdege betekenis

kal M;;

dOl COl

ver zm SS va! del mi! pla Bo

VOl

de wa en eer ver rac

ZOI

len wo me frc So rUI Te: rer

Iij~

vel

gOI OVI

sar nie ka het tie Sta ter> sin str:

hOI pUI

fur pu: de kal aff ka;

kOl

me 'lal In del

bOl

die lan

VOl

pel eer en

(11)

kan hebben als 'wisselgeld'.

Maar het zou mede gelet op de loskoppeling van SDI door de Sovjet-Unie onjuist zijn Gorbatsjovs grotere concessiebereidheid uitsluitend aan SDI toe te schrijven. Zo valt moeilijk in te zien dat de Sovjet-Unie zich, zoals nu, in beginsel bereid zou hebben verklaard de SS 20's uit Europa weg te halen, als de NATO niet had vastgehouden aan het voornemen om, hangende onderhandelingen over wederzijdse vermindering of eli- minatie, kruisraketten en Pershing lI's in Europa te plaatsen.

Bovendien zijn er de steeds ernstiger problemen waar- voor een stagnerende en ook kwalitatief achterblijven- de economie de Sovjet-Unie stelt. Gorbatsjov ziet waarschijnlijk dat het jaren van strijd met een verstard en vaak corrupt partij-apparaat zal vergen alvorens een effectievere aanpak kan worden gerealiseerd. Een verlichting van de loodzware last die de bewapeningsrace op de Sovjet-economie legt, zou hem daarom bijzonder welkom zijn. Zijn wapenbeheersingsvoorstel- len kunnen daarom ook niet als slimme propaganda worden afgedaan. Hoewel propagandistisch verpakt, moeten ze in de kern ernstig worden genomen. Gecon- fronteerd met grote interne moeilijkheden, is de Sovjet-Unie thans duidelijk geïnteresseerd in het te- rugschroeven van de bewapeningsrace.

Tegen deze achtergrond is het wel bijzonder betreu- renswaardig dat van Amerika op dit moment nauwelijks kan worden verwacht dat het met eigen initiatie- ven op deze nieuwe situatie zal inspelen. In het Penta- gon (het ministerie van Defensie) domineert de scepsis over wapenbeheersing en veel wijst erop dat dit nauw samenhangt met de overtuiging dat met het Kremlin niet echt zaken kunnen worden gedaan zolang Ameri- ka de eigen militaire positie niet aanzienlijk verder heeft versterkt, ja wellicht tot Amerika weer een positie van nucleaire superioriteit heeft verworven. Op het State Department (Buitenlandse Zaken) is er een grotere bereidheid de mogelijkheid van wapenbeheer- singsakkoorden te onderzoeken. Resultaat: constante strijd tussen de twee departementen. De president, hoewel qua instelling meer overhellend naar het standpunt van Weinberger, is vaak weinig geneigd tot een fundamentele keus ten gunste van één van de stand- punten. Het frequente gevolg is een verlamming van de mogelijkheden tot effectief onderhandelen. De kans lijkt bovendien groot dat de nasleep van de Iran- affaire de mogelijkheden van een slagvaardig Ameri- kaans beleid nog verder zal beperken, terwijl in Mos- kou de mening kan gaan postvatten dat het weinig zin meer heeft te proberen met een aldus reeds vroegtijdig 'Iame duck' geworden president nog zaken te doen.

In Reykjavik hebben Amerika en de Sovjet-Unie, zonder enigerlei vertegenwoordiging van hun Europese bondgenoten, over Europa onderhandeld op een wijze die met name de beide nucleaire mogendheden Enge- land en Frankrijk ernstig heeft verontrust. Reagan's voorstel om alle ballistische offensieve nucleaire wapens in tien jaar tijds af te schaffen, zou immers tot een parallelle besluitvorming ten aanzien van de Britse en Franse (en Chinese) kernmachten moeten leiden!

De leverantie van Amerikaanse Trident-raketten aan Engeland, die mevrouw Thatcher wenst om tot mo- dernisering van de Britse kernmacht te kunnen over- gaan, zou uiteraard op de toch komen te staan.^lDit alles gaf Kissinger aanleiding tot de opmerking dat de president zich in Reykjavik dichter bij de positie van Labour dan van de Conservatieven bevond.

De onvrede van de bondgenoten met het Amerikaanse voorstel kwam het duidelijkst tot uiting toen in het communique aan het eind van de NA VO-ministerraad in december j.l. wel instemming werd betoogd met het Amerikaanse voorstel om in een eerste fase van vijf jaar vijftig procent van de ballistische offensieve wapens te elimineren, maar werd gezwegen over de tweede fase van algehele afschaffing.

De NAVO-bondgenoten hebben zich niet gedistan- cieerd van de door Amerika en de Sovjet-Unie in principe aanvaarde nul-optie voor middenafstands-raketten in Europa. Zij konden dit ook moeilijk doen, omdat zij dit idee al in de herfst van 1981 in principe hadden aanvaard, zij het dan ook dat bij een aantal van hen deze instemming voortkwam uit de overtuiging dat dit voorstel toch nooit door Moskou zou worden aanvaard. Maar gebleven is de vraag waarom de Ame- rikanen niet hebben vastgehouden aan de (in principe al vóór Reykjavik door de Russen in Genève aanvaarde) formule van een verminderd, maar gelijk aantal kernkoppen voor middenafstandswapens wederzijds in Europa, waardoor de ten tijde van het plaatsings- besluit nu juist primair beoogde versterking van de koppeling zou zijn gehandhaafd, zij het dan in geredu- ceerde vorm. Deze verminderde Amerikaanse belang- stelling voor de koppeling kan dan weer worden geplaatst tegen de achtergrond van sceptische uitlatin- gen over de betekenis van de Amerikaanse nucleaire garantie door prominente Amerikanen met grote er- varing als bewindsman op het gebied van de veilig- heidspolitiek.²

In elk geval is het duidelijk dat het verloren gaan van de Amerikaanse nucleaire superioriteit in het begin van de jaren zeventig het Amerikaanse denken over de verdediging van West-Europa sterk heeft beïnvloed.

Typerend is een recente uitlating van David Abshire, de kort geleden afgetreden Amerikaanse permanente vertegenwoordiger bij de NAVO. Op 20 januari j.l.

verklaarde hij voor de Senate armed services commit- tee: 'In de jaren negentig zal nucleaire afschrikking door dreigen met een eerste gebruik niet hetzelfde af- schrikkende effect hebben als in de jaren zestig '.

Tegelijkertijd wordt van Amerikaans zijde voortdu- rend de noodzaak van verhoging van nucleaire drem- pel door vergroting van de conventionele sterkte in West-Europa beklemtoond. Engeland en Frankrijk gaan echter onverdroten door met hun plannen voor modernisering C.q. uitbreiding van hun nucleaire strijdkrachten, hetgeen onvermijdelijk ten koste gaat van de conventionele inspanning van deze beide landen.

Toekomstige veiligheidsvraagstukken

Tot zover Reykjavik en de nawerking van het daar ver- handelde. Voor de nabije toekomst lijken zich drie be-

socialisme en democralie nummerS

(12)

.! socialisme en democratie

11 nummerS

11 mei 1987

langrijke kwesties af te tekenen: SDI; de toekomstige organisatie van de verdediging van West-Europa ener- zijds, en van de wapenbeheersingsonderhandelingen betreffende Europa anderzijds; de vraag of een geïnte- greerd Westeuropees veiligheidsbeleid gewenst en bovendien ook verwezenlijkbaar is. Verreikende veilig- heidspolitieke koerswijzigingen in één of meer belangrijke NAVO-lidstaten kunnen dit beeld uiteraard in- grijpend veranderen. Ik denk bij voorbeeld aan een overwinning van Labour in de verkiezingen die ver- moedelijk dit jaar zullen plaatsvinden, gevolgd door daadwerkelijke uitvoering van het in het nieuwe pro- gram aangekondigde voornemen om de Britse atoom- macht af te schaffen en de Amerikaanse nucleaire ba- ses in Engeland op te heffen. Dit zou een schokeffect in het bondgenootschap veroorzaken waarvan de consequenties moeilijk zijn te overzien. Uitvoering van dit voornemen vergt echter wel een absolute meerderheid van Labour over Conservatieven en Liberaal-sociaal- democratische Alliantie tezamen. Het is onwaarschijnlijk dat dit Labour zal lukken. Bovendien schijnt deze partij in het zicht van de verkiezingen het aanvankelijk ingenomen standpunt weer af te zwak- ken. Terwijl vanuit de PvdA wordt gepleit voor stop- zetting van de werkzaamheden in Woensdrecht, schijnt Labour over te hellen tot het standpunt dat hangende de onderhandelingen in Geneve over de nul- optie de Amerikanen niet zou moeten worden ge- vraagd hun kruisraketten uit Engeland terug te trekken.

Voor de PvdA zou zich een ernstig dilemma voordoen, als, hetgeen nog steeds niet valt uit te sluiten, ten tijde van een komende kabinetsformatie de onderhandelingen over de nul-optie nog niet tot een resultaat zouden hebben geleid. Het lijkt onwaarschijnlijk dat een coalitie-partner (en een Kamermeerderheid) zou kunnen worden gevonden die zou instemmen met een poging Amerika te bewegen van uitvoering van het plaatsingsverdrag af te zien of reeds geplaatste raketten weg te halen. Het is ook onwaarschijnlijk, ook in het geval in 1988 een Democratische president wordt gekozen, dat een dergelijk verzoek in Washington een positief onthaal zal vinden.

Maar ook als al deze hordes zou worden genomen: wat hebben we dan eigenlijk bereikt? Waarschijnlijk al- leen dat de landen om ons heen plaatsen wat anders in Nederland geplaatst zou worden. In de veiligheidssi- tuatie van Europa is dan in wezen niets veranderd. En ook niet in die van Nederland. Want ook als in Woens- drecht niet wordt geplaatst, stopt een atomair conflict niet bij Zevenaar. Men kan natuurlijk redeneren dat de partij de consequenties van een nu eenmaal ingenomen standpunt moet durven aanvaarden. Maar men dient wel te beseffen, dat vasthouden aan het absolute neen leidt tot voortgezet isolement van de PvdA.

Daarmee worden ook mogelijkheden afgesneden om het toekomstige veiligheidsbeleid van Nederland te beinvloeden - en dit terwijl de problemen die zich aandienen in belang zeker niet voor de kwestie van de kruisraketten onderdoen. Een poging tot analyse van enkele daarvan volgt hieronder.

152

SDI

Toen president Reagan in maart 1983, tot verrassing van zijn bondgenoten en vele van zijn naaste mede- werkers, zijn plannen voor een Amerikaans ruimteschild lanceerde, zei hij dat Amerika op deze wijze nucleaire wapens 'machteloos en ouderwets' zou kunnen maken. En dit zou op zijn beurt tot gevolg kunnen hebben dat het door de president als immoreel bestem- pelde veiligheidssysteem, berustend op de dreiging van wederzijdse vernietiging, zou kunnen verdwijnen.

De president doelde kennelijk op een verdedigingssysteem dat de gehele bevolking van Amerika zou kunnen beveiligen. Maar er zijn maar weinig specialis- ten die menen dat dit in de komende decennia zal kunnen worden verwezenlijkt. Meer en meer hoort men daarentegen over een beperkt defensief systeem dat bij voorbeeld de lanceerbases voor intercontinentale raketten op het Amerikaanse vasteland zou kunnen beveiligen. Maar dan is er uiteraard geen sprake van afschaffing van de 'balance of terror' , maar uitsluitend van een versterking van het Amerikaanse afschrik- kingssysteem, die, zolang de Sovjet-Unie er niet in zou slagen wapens van vergelijkbare betekenis te ontwikkelen en operationeel te maken, het nucleaire evenwicht ten gunste van Amerika zou doen verschuiven.

Zal Amerika erin slagen een dergelijk systeem te ontwikkelen? In de afgelopen maanden heeft minister Weinberger hoog opgegeven van de doorbraken die in het kader van het SDI-project waren bereikt. Maar hij voorzag dat het operationeel maken van delen van het SDI-systeem eerst rond 1993/1994 zou kunnen beginnen. De eerste twee jaren zou echter nog geen beslissing in deze zin kunnen worden genomen. Met andere woorden: Reagan zal deze beslissing niet meer kunnen nemen.

Minister van Buitenlandse Zaken Shultz liet zich, in een getuigenis voor een commissie van het Huis van Afgevaardigden op 11 februari j.l, nog voorzichtiger uit. Hij zei dat de president SDI aan drie criteria wenste te toetsen: technische verwezenlijkbaarheid, overlevingskansen, en de vraag of een defensief systeem zou kunnen worden ontwikkeld dat niet door inzet van meer offensieve middelen zou bezwijken. Het toetsen aan deze criteria zal nog wel de nodige problemen opleveren. Is een verdedigingsstelsel, dat zozeer is aangewezen op het feilloos functioneren van alle onderdelen daarvan, een haast onvoorstelbaar ge- compliceerd stelsel bovendien, niet uitermate kwets- baar voor vijandelijke pogingen tot ontregeling daarvan? Vergt het overlevingscriterium niet additionele voorzieningen die de invoering van het systeem zullen vertragen en de toch al gigantische kosten van het project nog verder zullen doen oplopen? Menige deskun- dige is er ook van overtuigd dat het de Sovjet-Unie mogelijk zal zijn door uitbreiding van het offensieve potentieel de effectiviteit van het defensieve stelsel aanzienlijk te reduceren.

Inmiddels is een felle discussie uitgebroken over de interpretatie van het AMB-verdrag van 1972, dat in artikel V lid I onder meer verbiedt anti-raket-raketten of onderdelen daarvan 'te ontwikkelen, testen of toe te passen'. Tot 1985 heeft Amerika dit verbod strikt ge-