De Regelingsbevoegdheid ( van de Kroon voor de Koloniën

De Regelingsbevoegdheid ( van de Kroon voor

de Koloniën

•

'f

I

I I

'S

•H

I

A. J. DE NEEF

• M

BIBLIOTHEEK KITLV

0093 3646

KROON VOOR DE KOLONIËN

VAN DE KROON VOOR DE KOLONIËN

PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTSWETEN- SCHAP AAN DE RIJKS-UNIVERSITEIT TE LEIDEN, OP GEZAG VAN DEN RECTOR-MAGNIFICUS DR. J. M. JANSE, HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER WIS- EN NATUURKUNDE, VOOR DE FACUL- TEIT DER RECHTSGELEERDHEID TE VERDEDIGEN OP VRIJDAG DEN 9EN JULI 1915, DES NAMIDDAGS

TE 2 UREN, DOOR

ADRIAAN ASUEER JEAN DE NEEF

GEBOREN TE PARAMARIBO.

A. H. KRUYT

AMSTERDAM

IN SURINAME.

Biz.

I N L E I D I N G i H O O F D S T U K I.

Grondslag en Omvang der Koninklijke regelings-

bevoegdheid in Grondwet en wetten 5

§ 1. De Grondwet en de Koninklijke regelings-

bevoegdheid 5—13

§ 2. W e l k e beperkingen gedoogt de Grondwet van de regelingsbevoegdheid uit artikel 61

lid 1 der Grondwet? 13—21

§ 3. Omvang van de bevoegdheid des Konings

krachtens de Regeeringsreglementen. . . . 21—26 H O O F D S T U K II.

De praktijk der Koninklijke regeling. . . . 27

§ 1. Algemeene maatregel van bestuur . . . . 27—31

§ 2. Vorm van den algemeenen maatregel van

bestuur t 3] 33

§ 3. Afkondiging van den algemeenen maatregel

van bestuur 33 40

§ 4. Regeling bij gewoon Koninklijk Besluit en

vorm daarvan 40 46

Biz.

5. Afkondiging van het gewone Koninklijke Besluit 46—48

6. Ministerieele resolutie 48 7. Koninklijk bevel 48 50

§ 8. Koninklijke medewerking bij de ordonnantiën van den Gouverneur-Generaal van Neder-

landsch-Indië 50 56

§ 9. Feitelijke medewerking der Kroon in Suri-

name en Curaçao 56 62 H O O F D S T U K III.

De praktijk der Koninklijke regeling getoetst aan

Grondwet en wet . 63

§ 1. Grens tusschen algemeenen maatregel van

bestuur en gewoon Koninklijk Besluit . . 63—76

§ 2. De gevolgen der willekeurige praktijk.

Afkondiging 76—82

§ 3. Inwerkingtreding van Koninklijke regelingen

na afkondiging . 82 90

§ 4. Wijziging van Koninklijke regelingen . . 90—94

§ 5. Interpretatie van wetten en algemeene

maatregelen van bestuur door den Koning 94—95

§ 6. Dispensatie (ontheffing) van Koninklijke

regelingen 95—104

§ 7. De ministerieele resolutie . 104 107

§ 8. D e Koninklijke medewerking bij de ordon-

nantie 108—126

§ 9. De Koning en de koloniale verordeningen

van Suriname en Curaçao . . . 126—143

HOOFDSTUK IV.

Wenschelijke wijzigingen van Grondwet en wet 144

§ 1. De omschrijving der verhouding van de

Kroon tot de koloniale verordening . . . 144—147

§ 2. De omschrijving der verhouding van de

Kroon tot de ordonnantie 147—148

§ 3. De algemeene maatregel van bestuur . . 148—151

§ 4. De Koning 151—152

§ 5. De Wetgevende Macht 152—154

De maand Mei van het jaar, waarin wij leven, is voor onze koloniën een herdenkingsjaar. W a s er op 1 Mei 1915 60 jaar verloopen sedert de inwerkingtreding van het Regee- ringsreglement van Nederlandsch-Indië, den 31 en Mei was het juist een halve eeuw, sinds de Koning zijne goedkeuring hechtte aan de door de Staten-Generaal aangenomen Regee- ringsreglementen van Suriname en Curaçao.

W e l zeer is in dit tijdsverloop de vraag van de regeling voor de koloniën door de Kroon van gedaante verwisseld.

De Grondwetsherziening van 1848, welke in het teeken stond van verruiming van den invloed der Staten-Generaal tegenover het vaderlijk albestuur van Neerlands eerste koningen, had ook voor de koloniën een zelfde strekking vertoond.

De artikelen 59 en 60 der gewijzigde Grondwet brachten, naast den eisch van vaststelling der Regeeringsreglementen, van het muntstelsel en van de regeling der comptabiliteit bij de wet, eene onbeperkte bevoegdheid voor den wetgever, andere onderwerpen de koloniën betreffende aan zich te trekken.

W a a r men nu in deze Grondwetsartikelen met een compromis te maken had tusschen degenen, die als Thorbecke, alles wat een onderwerp van wetgeving was, voor de koloniën evenzeer als voor het moederland, bij de wet geregeld wenschten te zien en die anderen, welke de uitsluiting der Staten-Generaal wenschten te bestendigen, daar kan het geen verwondering

A. A. J. de N. !

wekken, dat in de jaren, waarin de totstandkoming der Re- geeringsreglementen valt, de vraag, of eene regeling door den wetgever of door den Koning bij algemeenen maatregel van bestuur zou worden getroffen, herhaaldelijk feilen strijd uitlokte.

N o g in 1866 zal de ongeneigdheid van den Minister van Koloniën Fransen van de Putte het W e t b o e k van Strafrecht voor Nederlandsch-Indië bij de wet vast te stellen, de on- middellijke aanleiding zijn voor het uiteenspatten van het tweede ministerie- Thocbecke.

Het oude strijdpunt heeft voor ons evenwel nauwelijks meer belang. De vraag, of regeling door den wetgever of door den Koning zal geschieden, maakt heden ten dage niemand meer warm. De, nu door niemand voor de koloniën meer betwijfelde, ministerieele verantwoordelijkheid, welke de tegenstelling Koning—volksvertegenwoordiging hare oude scherpte deed verliezen, werkte samen met vanouds bestaande praktische overwegingen, om haar naar den verren achter- grond terug te dringen.

Nieuwe tijden brachten evenwel nieuwe vraagstukken naar voren. Met het besef, dat de koloniën er niet zijn ten bate en ten voordeele van het moederland, maar dat ze als eigen rechtsgemeenschappen een eigen welvaartsdoel bezitten, groeide de twijfel, of het wel wenschelijk mag worden geacht, dat nog immer bij de in het moederland zetelende organen — het moge dan Koning of wetgever zijn — het zwaartepunt der koloniale huishouding gezocht moet worden en wel niet alleen in dezen zin, dat zij de groote lijnen van het koloniale bewind aangeven en afwerend kunnen optreden tegen handelingen van de organen in de koloniën zelve, maar ook aldus, dat zij, tot in kleinigheden afdalend, voor de koloniën regelend kunnen optreden en dit ook doen.

Steeds meer wordt, voor Nederlandsch-Indië althans, in de literatuur, in het Parlement en zelfs van de Regeerings- tafel versterking van den invloed der wetgevende organen in de kolonie bepleit, terwijl anderzijds de dag, dat de in- gezetenen van Nederlandsch-Indië tot medewerking aan de koloniale taak, zij het ook in bescheiden mate, zullen worden geroepen, niet zoo heel ver meer af schijnt.

Ik zeide: voor Nederlandsch-Indië althans, want datgene, wat nu zoo ijverig voor deze kolonie wordt begeerd, was sedert 1865 voor Suriname en Curaçao geen wensch, doch werkelijkheid. De Regeeringsreglementen van deze koloniën kenden met liberale hand een ruim aandeel van de koloniale taak aan den wetgever ter plaatse toe, terwijl zij de ingezetenen dezer koloniën tot medewerking aan deze wetgeving ter plaatse riepen.

Het merkwaardige is nu, dat, terwijl de strooming voor verplaatsing van het zwaartepunt van de Indische regeering van Nederland naar Indië veld wint, voor de Westindische koloniën in steeds groeienden omvang een tegenstrooming van versterking der centrale organen ten koste van de organen in de kolonie in de regeerpraktijk is opgetreden. In het middelpunt dezer beide bewegingen staat de Koning als het normale, voor de koloniën optredende centrale orgaan.

De positie nu van den Koning, althans voor zoover het de regeling betreft, naar geldend koloniaal staatsrecht na te gaan is het doel van deze dissertatie. Zoowel de rege- lingen, die de Koning als wetgever voor de koloniën recht- streeks treft, als de invloed, die van den Koning uitgaat op regelingen van de organen in de koloniën zelve, zullen een onderwerp van onderzoek uitmaken. Niet besproken zullen worden het aandeel, dat de Koning als deel der wetgevende

macht in de koloniale wetten heeft, terwijl ook de achteraf verleende medewerking des Konings bij het noodregelings- recht van den Landvoogd buiten beschouwing zal blijven (zie de artikelen 21,24 en 26 Regeeringsreglement Nederlandsch- Indië en artikel 32bis van de Regeeringsreglementen van Suriname en Curaçao).

Het behoeft geen betoog, dat, tenzij het tegendeel blijkt, overal waar in dit geschrift gesproken wordt van den Koning, bedoeld wordt de Koning, handelende en optredende door of met medewerking van den verantwoordelijken Minister van Koloniën.

Grondslag en omvang der Koninklijke regelingsbevoegd- heid in Grondwet en wetten.

§ 1. De Grondwet en de Koninklijke regelingsbevoegdheid.

De regelingsbevoegdheid van de Kroon voor de koloniën steunt, als in 1815, nog steeds op de Grondwet en wel in de eerste plaats op het eerste lid van artikel 61, terwijl zij verder terloops tot uiting komt in artikel 75 lid 1. De term opperbestuur in artikel 61 omvat m.i. nog steeds de macht van wetgeving (regeling).

Hoewel het vraagpunt verre van nieuw is — zie laatstelijk Mr. Rollin Couquerque in Rechtshistorische Opstellen aange- boden aan M r . 5 . J. Fockema Andceae, 1914, blz. 99e.v.^x)

— kan eene korte samenvatting hier niet worden gemist.

Aan te toonen valt vooreerst, dat dit bedoeld was in de Grondwet van 1815. Reeds de Grondwet van 1814 sprak van een opperbestuur „bij uitsluiting" bij den Vorst (zie artikel 36). W a t daarmede toen bedoeld werd, is uit de wordings- geschiedenis niet op te maken. Uit de beraadslagingen over het artikel blijkt slechts, dat op voorstel van Van Lynden

1) Zie ook M r . J. T. Bugs De Grondwet I blz. 229, Mr. J. Heemskerk De Praktijk onzer Grondwet I blz. 68, Mr. A. F. de Savornin Lohman Onze Constitutie 2 blz. 479. Prof. de Louter Handboek van het Staats- en Administratief recht van Nederlandsch-Indië (1914) blz. 80—81, 177.

„bestuur", dat in het ontwerp stond, veranderd werd in

„opperbestuur"²).

Meer licht verschaffen de beraadslagingen, bij de totstand- koming der Grondwet van 1815 gevoerd in de Grondwets- commissie. Daarbij blijkt m.i. vooreerst duidelijk, dat door de woorden „bij uitsluiting" bedoeld werd : met uitsluiting van iedere andere macht en in het bijzonder van de Staten- Generaal. Twee bewijzen zijn hiervoor aan te voeren :

1°. Van Maanen bestrijdt het hooren van den Raad van State voor den algemeenen maatregel voor de koloniën o.a.

op grond, dat dit niet strooken zou met het opperbestuur bij uitsluiting "). Hoeveel te meer is hiermede niet het mede- vaststellen door de Staten-Generaal veroordeeld.

2°. Men zoekt een grondslag voor de vertegenwoordiging.

De Belgen willen het bevolkingsgetal als grondslag, de Noord- Nederlanders om niet overstemd te worden door het Zuidelijk zielental, willen den welvaartsgrondslag ^x). Maar, zeggen de laatsten, bij het aannemen van eenen bevolkingsgrondslag, moeten de inlanders in de koloniën bij onze bevolking ge- rekend worden. De Zuid-Nederlanders zeggen : neen, want de Staten-Generaal hebben met de koloniën niet te doen, daar immers de Koning alleen de directie („toute la direction et le pouvoir" schrijft Raepsaet) heeft voor de koloniën.

Elout weet daarop niets te antwoorden, dan dat de Staten- Generaal de wetten zullen maken op den handel en de vaart en dat dus de inwoners der koloniën wel degelijk belang hebben bij de nationale representatie. Ook uit deze uitlating

1) Zie Colenbrander Ontstaan der Grondwet Deel I blz. 111.

2) Zie Colenbrander t.a.p. Deel II blz. 185 (Aanteekeningen van Van Maanen), blz. 187 (Journaal van Raepsaet).

3) Colenbrander Deel II blz. 237, 230 (Journaal van Raepsaet).

kan men, meen ik, opmaken, dat wel degelijk de Staten- Generaal onbevoegd waren regelingen mede te maken, die op de koloniën rechtstreeks betrekking hadden. Bepalingen op den handel en de vaart zijn niet bij de wet tot stand gekomen 1).

Intusschen, indien men vaststelt, dat „bij uitsluiting" be- teekent „bij uitsluiting van de Staten-Generaal", is het vraag- stuk nopens de beteekenis van het woord opperbestuur nog niet opgelost. Omgekeerd is het m.i. evenzeer onjuist om, wanneer men aanneemt, dat door de genoemde woorden niet de Staten-Generaal, doch de oude compagnieën werden uitgesloten, daaruit te concludeeren tot eene enge uitlegging van den term opperbestuur. Het hoofdargument, dat onder dezen term in 1815 ook regeling was begrepen, is wel de uitlating van Van Hogendorp, die op de vraag van Do- trenge, of men door dit artikel — toenmaals alleen het tegenwoordige lid 1 — verstaat, dat de Koning wetgevende bevoegdheid in de koloniën had, bevestigend antwoordde ²).

In het Journaal van Raepsaet toch teekent deze aan ; „Sur la demande, si par cet article on entend que le roi a le pouvoir législatif dans les colonies, le président répond qu'oui". Het is waar, dat in latere jaren Van Hogendorp van meening veranderde ; maar m.i. gaat het niet aan, om gelijk Bordewijk3) wil, den Hogendorp van 1820 en later uit te spelen tegen dien van de commissie. Niet de meening van den bitter ontgoochelden gedenkschriftenschrijver, doch het oordeelvan 1) Zie het Koninklijk Besluit van 1815 Ned. S. 55 houdende nadere voor- schriften op de vaart op de West-Indiën door Nederlandsche ingezetenen.

2) Colenbrandec Deel II blz. 99, 106.

3) Mr. H. W. C. Bordewijk. Rechtspersoonlijkheid der Nederlandsche Koloniën, 1905, blz. 308.

den president, bekrachtigd door de stilzwijgende instemming zijner mede-commissieleden, heeft voor ons waarde. En in dit oordeel ligt niets vreemds of ongehoords. D e terminologie is in deze jaren nog uiterst zwevend, zoowel ten aanzien van het woord wetgeving, als ten aanzien van het woord bestuur.

Als Van Maanen in den Raad van State over de vereeni- ging van België met Nederland spreekt, zegt hij.- Duo in primis considerandis: A. Zal Holland en België als één land door gemeenschappelijke wetten worden bestuurd, enz.

De oude Indische Regeeringsreglementen spreken van ver- ordeningen en bepalingen ten aanzien van alle de deelen van het bestuur (zie artikel 16 van het reglement van 1827, artikel 12 van dat van 1830 en artikel 16 van 1836).

Trouwens het niet-juridische spraakgebruik vat nog steeds bestuur op in den zin van bewind, regeering. En ook het juridische spraakgebruik blijft hier niet altijd vrij van. N o g in 1865 werd na lange beraadslagingen het woord regeering, dat in de artikelen 15 en 16 van de ontwerp-Regeerings- reglementen voor Suriname en Curaçao stond, door een amendement-Schimmelpenninck veranderd in bestuur *). Men zie ook artikel 28 dezer reglementen en de proclamatie bij de feesfoarswisseling van den Landvoogd in Nederlandsch-Indië.

Naar mijne meening heeft men dus aan te nemen dat in 1815 inderdaad bedoeld was, met dezen term aan den Koning wetgevende bevoegdheid voor de koloniën toe te kennen.

De Koning maakt na 1815 ten volle gebruik van zijne macht om de Staten-Generaal buiten de koloniale zaken te houden.

1) Zie Bordewijk, Handelingen over de Reglementen op het beleid der Kegeenng in de koloniën Suriname en Curaçao, 1914, blz. 54—60.

Eerst in eenigszins aarzelenden vormx) in zijne gedenk- schriften, later in het openbaar met meerder stelligheid²) maakt Hogendorp zich tot tolk eener nieuwe opvatting, die weldra met ijver door Thorbecke werd voorgestaan ³). Opperbestuur zou beteekenen opperste macht van bestuur in tegenstelling met wetgeving en „bij uitsluiting" zou beteekenen met uit- sluiting van de oude compagnieën, geenszins evenwel eene uitsluiting inhouden van de Staten-Generaal, die integendeel als deel der wetgevende macht wetgevende bevoegdheid voor de koloniën zouden hebben, gelijk voor het moederland. Deze leer is m.i. onjuist op de boven aangevoerde gronden.

Verandert de zaak in 1848? „Bij uitsluiting" valt weg.

„Opperbestuur" blijft zonder eenige nadere aanvulling of toelichting, terwijl de bevoegdheden, die men aan de wet- gevende macht geeft, geredigeerd worden in een vorm, die aangemerkt kan worden als zoovele beperkingen van het opperbestuur in het eerste lid. Het moge nu juist zijn, dat op de onderscheiding bestuur-wetgeving sinds 1839 door Thorbecke gewezen is; het moge vreemd zijn, dat men niet liever het woord opperbestuur veranderd of verduidelijkt heeft met een ander artikeldeel; — men overschat evenwel m.i. den invloed van Thorbecke's geschriften in deze materie, wanneer men op grond hiervan meent, na 1848 eene andere uitlegging aan het woord opperbestuur te mogen geven dan daarvoor.

Thorbecke heeft in deze geheele materie fiasco geleden,

1) Brieven en Gedenkschriften van Gijsbect Kavel van Hogendorp.

Uitgegeven door Mr. H. Graaf van Hogendorp (1901), Deel V blz. 107.

2) G. K. van Hogendorp. Bijdragen tot de Huishouding van den Staat Deel VII blz. 364.

3) Zie Thorbecke. Aanteekening op de Grondwet, Deel I, blz. 135, 136.

zelf was hij de eerste om zich hierover teleurgesteld te toonenx).

De bedoeling van de Grondwet van 1848 was zeer zeker om aan den Koning wetgevende bevoegdheid voor de koloniën te laten. De mannen van 1848 waren voldaan de uitsluiting vandeStaten-Generaal te hebben weggenomen en repten verder niet over het artikel. N u het woord opperbestuur is blijven staan, moet men dit m.i. ook nemen in den zin, dien men er aan hechtte in 1815, daar niet van eene bedoeling om ver- andering te brengen blijkt (men vergelijke in artikel 51 Grond- wet de stad Amsterdam, terwijl we staatsrechtelijk het begrip

„stad" niet meer kennen).

Sommigen (b. v. Bordewijk ²)) meenen, dat er bezwaar bestaat wetgevende bevoegdheid van den koning te halen uit het woord „opperbestuur", daar men daardoor dit woord hier anders zou gebruiken dan in artikel 63 Grondwet.

Historisch is dit evenwel zeer goed mogelijk.

Dat ook na de Grondwetsherziening van 1848 men den Koning wetgevende bevoegdheid ingevolge artikel 61 toe- kent, blijkt o.a. uit Keuchenius II, blz. 494 ³), waar minister Pahud schrijft, dat ieder van de koloniale wetgevers nu zijn grondslag heeft en wel de wet en de Koning in de Grond- wet, de Gouverneur-Generaal in het Regeeringsreglement artikel 20. Bij de openbare beraadslaging (1854) zegt Baud (Keuchenius III blz. 319), dat er volgens de Grondwet twee wetgevende machten voor de koloniën zijn: de Koning en de gewone wetgever.

Het is niet te verwonderen, dat Thorbecke hiertegen op-

1) Bijdrage tot de herziening der Grondwet, 1848, blz. 24.

2) Rechtspersoonlijkheid enz. blz. 311.

3) Keuchenius. Handelingen der Regering ender Staten-Generaal betreffende het Reglement op het beleid der Regering van Nederlandsch Indie, 1857.

komt (Keuchenius III biz. 333—334) in eene niet zeer duidelijke rede, waaruit het volgende aangehaald zij :

„ . . . De Grondwet kent geene tweeërlei wetgevende magt over de koloniën; er bestaat, volgens haar, slechts ééne wetgevende magt. Zij onderscheidt enkel bestuur en wet- geving ; een natuurlijk en noodzakelijk onderscheid, dat altoos zal blijven, hoe ook de grenzen tusschen beider werkkring worden getrokken. Het gebied der wetgeving is hier te lande ruimer dan in Indie. Daarentegen is voor Indie dat van het bestuur veel uitgestrekter, en moet het zijn, dan in Europisch Nederland. Maar de Grondwet stelt de taak van het bestuur niet gelijk met hetgeen zij wetgeving noemt. De Grondwet noemt alleen dat, wat de Rijkswetgever te doen heeft, wet, en laat het overige aan het b e s t u u r . . . Wetgeving en bestuur zijn twee hoofddeelen van ééne magt. Hoe minder de eerste regelt, des te meer zal het bestuur te regelen vinden. En de mate van bevoegdheid tot regeling, die men aan het bestuur over de koloniën behoort te laten, zal, althans gedurende langen tijd nog, zeer groot moeten zijn.

Maar die regelende magt van het bestuur is niet wat de Grondwet wetgeving noemt, en hij die aan de koloniën tweeërlei hoogste wetgevende magt wil opdringen, spreekt, dunkt mij, niet volgens de Grondwet". Is de veronderstelling gewaagd, hieruit af te leiden, dat zelfs Thorbecke de rege- lingsbevoegdheid van den Koning uit het grondwettelijk opperbestuur erkent, mits men haar slechts niet den naam van wetgeving geeft?

Bij de beraadslaging (in 1865) over artikel 117 van het Regee- rings-reglement van Suriname, uit zich Kappeyne van de Coppello als volgt*) : „De magt van den Koning om te verordenen

1) Bordewijk, Handelingen enz., blz. 626.

is mi. tweeërlei. Zij is algemeen, of de mage, die ontleend wordt aan artikel 72 der Grondwet (van IMS), eene l g t e t d i l d o T9 9 j 't b e Z i t V O O r h e t R * - ^ e W o J L en die door geen wet kan worden opgeheven of beperkt.

Maar de Koning heeft buitendien een exeptionele mag voor de koloniën, ontleend aan artikel 59 van de Grondwet - h u ts t r e k k e n d e a I l e o n d e r w e r p e n > w a a r o m t r e n t - t . Ï»J het regeermgsreglement of de Grondwet zelve eene andere magt als bevoegd is aangewezen."

Welke macht artikel 72 aan den Koning gaf, is mij „i e t

duKlelük. Het artikel legt aan den Koning I n phTht o "

alle algemeene maatregelen van (inwendig) bestuur van de kolomen ter overweging bij den Raad van State te brengen en vooronderstelt aldus, dat deze algemeene maatregelen er' -Hen zijn. Wat hun gebied is, laat het artikel evenwel n het nudden. Juist lijkt mij evenwel de vermelding van de exceptloneele macht des Konings uit kracht van artikel 59 Fokker^ U i Ü n g e n d e r K a m e r l e d e n Wi^ens^) e n

2 4DM a t T t9 C1 0m mT V° ° ; d e G r 0 n d w e t s h- - i n g , ingesteld een e L t ï / " * — 9 noPens het „opperbestuur"

een emde maken, door naast het tegenwoordige artikel 61 hd 1 m een nieuw artikel te bepalen : „Door den Koning worden voor de koloniën algemeene maatregelen van bestuur vas gesteld , terwijl met deze aanvulling gepaard zou gaan

eene b e t o r d d e r ^ ^ ^ ^ J

kelen

_

^ ^ ^ J

1) Bordewijk, blz. 628.

2) Bordewijk, blz. 637.

In de twaalf voorstellen van verandering in de Grondwet1), afkomstig van het kabinet-Heemskerk, is dit niet overgenomen, noch zijn er andere wijzigingen voor de artikelen 61 en 62 voorgesteld.

§ 2. Welke beperkingen gedoogt de Grondwet van de regelingsbevoegdheid uit artikel 61 lid 1 der Grondwet?

De in § 1 behandelde vraag is van belang voor deze quaestie : M a g de Koning door de wet uitgesloten worden van de regeling van bepaalde onderwerpen ? Zegt men, dat de Koning krachtens de Grondwet geen toegekende regelings- bevoegdheid heeft en dat zij behalve in artikel 75 lid 1 er niet over spreekt2), dan is de vraag natuurlijk dadelijk op te lossen. D e wet, die de bevoegdheid geeft, kan natuurlijk eiken inhoud er aan geven, dien de wetgever verkiest. Voor hem daarentegen, die de in § 1 ontwikkelde meening aanhangt, is deze vraag van ingewikkelder aard.

De Grondwet zelve geeft voor een gedeelte een ondubbel- zinnig antwoord, waar ze in artikel 61 lid 4 vaststelt, dat alle onderwerpen, de koloniën betreffende, door de wet worden geregeld, zoodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan. Door dit artikeldeel wordt grondwettelijk de regelingsbevoegdheid van den Koning — ook buiten de met name in de Grondwet genoemde gevallen — in zooverre ter beschikking gesteld van de wet, als de wet zelf de regeling treft.

M a g echter de wet aan een lager koloniaal orgaan een

1) Bijlagen Staten-Generaal 1912/1913, stuk 250.

2) Zie b.v. Margadant. Het Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië, Deel I, blz. 134. Volgens deze opvatting is de bevoegdheid des Konings verscholen in de vouwen van artikel 20 van het Regeeringsreglement van Ned.-Indië en uitdrukkelijk toegekend in artikel 3 der reglementen van Suriname en Curaçao.

onderwerp ter regeling opdragen, daardoor de regeling ont- trekkende aan den Koning, en is dan aan de grondwettelijke toekenning van alle opperbestuur voldaan? En in de tweede plaats : mag de wet zonder te regelen, zichzelf eene regeling voorbehouden ?

O p beide vragen vindt men m.i. principieel het antwoord in artikel 61 lid 2 der Grondwet, dat aan de wet de vaststelling van de reglementen op het beleid der regeering in de koloniën opdraagt. Met het Regeeringsreglement heeft men bedoeld een staatsstuk, waarin de algemeene begin- selen zijn neergelegd, volgens welke de koloniën worden geregeerd. Terecht zegt Thorbecke er van : reglement op het beleid der regering drukt niet, als regterlijke inrigting of wetboek van burgerlijk regt, een vast begrip uit"1). Toch geloof ik, dat in een dergelijke beginselenwet niet in de laatste plaats een competentieregeling van pas is, evenals de Grondwet zelve, met welke men de Regeerings- reglementen zoo gaarne vergelijkt, voornamelijk haren grond vindt in de behoefte aan competentieregeling tusschen de verschillende organen. Het reglement van 1854 verschilt wat zijne draagwijdte betreft niet zeer veel van het te voren bestaande reglement van 1836; wat of nu ook een regeeringsreglement al dan niet moge kunnen inhouden, het ligt toch voor de hand, dat men voorzag, dat het nieuwe, na 1848 bij de wet vast te stellen reglement, zou kunnen inhouden, wat het in 1848 bestaande reglement inhield. Dit reglement nu wees voor verschillende onderwerpen den Gouverneur-Generaal als de regelende macht aan, zoo o.a.

in artikel 63, waar den Gouverneur-Generaal was opgedragen 1) Zie Bijdrage blz. 23.

het beramen en vaststellen van bijzondere bepalingen in verband met de landrente, zoo ook in artikel 65 dat in het tweede lid bepaalde, dat op de markten (passars) geene andere heffingen geschieden, dan die, welke door den Gouverneur- Generaal bij algemeene en bijzondere verordeningen zijn vastgesteld.

De Grondwetgever van 1848 moet dus begrepen hebben, dat hij, door aan de wetgevende macht op te dragen de samenstelling van een regeeringsreglement, dit reglement in staat zou stellen verschillende regelingen aan den Gouverneur- Generaal toe te wijzen, daarmede den Koning uitsluitende.

Evenzeer als de Gouverneur-Generaal is immers ook de Koning aan den wil van den wetgever onderworpen.

En ook de wetgever van 1854 moet begrepenhebben.dat door opdracht aan den Gouverneur-Generaal de Koning uitgesloten zou zijn. Daar hij in den regel voor aanwijzing van de tot regelen bevoegde macht gebruik maakt van den term „algemeene verordening", waaronder blijkens artikel 31 Regeeringsreglement van Nederlandsen Indië verstaan worden de regelingen uitgaande van wetgever, Koning o£ Gouverneur- Generaal, moet men wel aannemen, dat in die enkele gevallen, waarin hij Gouverneur-Generaal of Koning uitdrukkelijk noemde, regeling door dezen dan ook bijzonderlijk werd verlangd.

Meer dan voor de Oost, is onze vraag vóór 1901 voor Suriname en Curaçao van belang geweest. In de Regeerings- reglementen van deze koloniën vindt men slechts zelden het voor Nederlandsch-Indië gebruikelijke, neutrale „algemeene verorde- ning", terwijl in vele gevallen als de regelende autoriteit de kolo- niale verordening wordt aangewezen. N o g duidelijker dan in het Regeeringsreglement van Ned.-Indië vinden we door den wetgever van 1865 hier aangenomen, dat uitsluiting v a n d e n

Koning ten behoeve van de koloniale verordening, grond- wettelijk geoorloofd geacht werd. W a a r immers de artikelen 148 en 152 Regeeringsreglement Suriname en de daarmede overeen- komende artikelen I J l en 173 voor Curaçao eene regeling opdroegen aan de wet óf aan eene koloniale verordening, daar kan men daarin niets anders zien, dan eene gewilde uitsluiting van den Koning voor die onderwerpen. Bij de totstandkoming van artikel 117 van het Regeeringsreglement van Suriname is dan ook de uitsluiting van den Koning door verschillende sprekers zonder tegenspraak te ontmoeten, geconstateerd.

Z o o zegt Mr. Kappeijne van de Coppello, de afgevaar- digde, dien het openbaar gerucht, en naar het schijnt terecht, als den eigenlijken maker van dit Regeeringsreglement aan- wees: „Wanneer wij bij het Regeringsreglement iets op- dragen aan de Koloniale Staten, ontnemen wij dat aan het regt tot regeling van den Koning krachtens de exeptionele magt bij artikel 59 der Grondwet verleend"¹). En even later vernemen wij van het Kamerlid Van Nierop2) : „De Heer Rochussen heeft gezegd: het amendement is onnoodig, want de Koning heeft volgens artikel 59 van de Grondwet altijd de bevoegdheid voor de koloniën regelen buiten de wet te stellen. M a a r die onderstelde bevoegdheid wordt juist beperkt door artikel 117 van dit Regeeringsreglement, want die regeling wordt aan den Gouverneur met de Koloniale Staten toege- kend. Die daartegen bezwaar heeft, moet artikel 117 afstemmen".

Slechts één ongelukkige uiting van minister Fransen van de Putte geeft den tegenstanders van de hier ontwikkelde theorie houvast. De vraag, waarom het hier gaat, is bij de

1) Bordewijk Handelingen enz. blz. 626.

2) Bordewijk blz. 633.

behandeling van het Regeeringsreglement voor Suriname duidelijk en scherp geformuleerd door het Kamerlid Van Delden ter sprake gebracht *).

D e minister antwoordt : „De bedoeling van het wetsontwerp is zeer zeker, dat aan den Koning de macht gegeven wordt om met een besluit in den vorm van een maatregel van bestuur tusschenbeide te komen, ook daar, waar de opdracht aan de Koloniale Staten is geschied. M a a r de Koning zal niet tusschenbeide treden, tenzij in buitengewone gevallen."

Dit lijkt zoo pertinent mogelijk geantwoord.

Als de heer Van Delden hierop niet voldaan is, blijkt evenwel uit het nader antwoord van den minister ten duide- lijkste, dat deze niet geheel begreep, waar het om ging. Immers verwijst hij Van Delden naar artikel 48 (oud natuurlijk), eene verwijzing, die de zaak niet raakt. Alleen dan toch zou de verwijzing iets beteekenen, indien de gevallen, waarin de Koloniale Staten uitdrukkelijk in het Regeeringsreglement geroepen zijn, limitatief waren. Naast de genoemde gevallen evenwel hebben de Koloniale Staten met den Gouverneur nog verordenende bevoegdheid, die slechts begrensd wordt door artikel 47 van het reglement.

Bij de behandeling van artikel 8 komt de vraag weer ter sprake. Ook hier verwijst de minister lakoniek naar artikel 48²). Dit doet weinig waarde hechten aan de boven aangehaalde woorden van den minister, zoodat ze geen gewicht in de schaal kunnen leggen, nu zijn uitingen niet zijn neergelegd in de wet zelf.

Niet alleen de wet zelve, doch ook de wordingsgeschiedenis geven dus klemmende argumenten, dat de Koning en wel m.i. grondwettelijk in deze gevallen was uitgesloten.

1) Zie Bordewijk Handelingen blz. 10 e.v.

2) Bordewijk, blz. 44.

A. A. J, de N. 2

Z o o verstond het ook de praktijk, en nog in 1889 heeft Minister Keuchenius tegenover het afwijkende gevoelen van Mr. Verniers van der Loeff ~ het betrof eene verlenging van het octrooi der Surinaamsche Bank (zie artikel 164 Regee- ringsreglement Suriname) —, deze opvatting in het Parlement verdedigd1).

Het merkwaardige is nu, dat artikel 48 nieuw der beide Westindische regeeringsreglementen zijn oorsprong vindt inden wensch om de andere interpretatie (artikel 61 lid 1 der Grondwet is onbeperkbaar) in de wet uit te spreken. Toen in

1901 dit artikel 48 in dier voege gewijzigd werd, dat voortaan, behoudens enkele uitzonderingen, elk onderwerp, waarin volgens het reglement bij koloniale verordening is of kan worden voorzien, kan worden geregeld bij algemeenen maatregel van bestuur, heeft Minister Cremer, op voetspoor van hetgeen reeds de Memorie van Toelichting van de hand van Minister van Dedem in 1892 inhield, het steeds voorgesteld alsof deze wijziging eene geheel onschuldige verduidelijking was van hetgeen reeds uit artikel 61 der Grondwet volgde. M.i. is dit allerminst het geval. De regel, zooals hij nu luidt, is trouwens met 's ministers meening in strijd. Indien immers artikel 61 eene dergelijke interpretatie van de Regeerings- reglementen eischte, dan kan ook geen enkel onderwerp, dat volgens het Regeeringsreglement bij koloniale verordening ge- regeld moet worden, den Koning bij de wet onthouden worden.

Hoe is nu hiermede het maken van uitzonderingen voor de materie van de artikelen 114, 148 en 151 in dit zelfde artikel 48 nieuw te rijmen? Hier verlaat de wetgever van 1901 zijn theoretischen grondslag en geeft hij metterdaad toe,

l

1) Handelingen der Tweede Kamer 1889/1890 blz. 758 e.v.

1

dat de wet het opperbestuur vorm én inhoud kan geven¹).

De wetgever van 1909 is dan ook niet zoo zeker van zijne zaak als zijn voorganger van 1901. W a a r o m anders in artikel 3 lid 2 van de Curaçaosehe Mijnwet (Publicatieblad 1909 nr. 43, Nederlandsch Staatsblad 1909 nr. 213) bepaald, dat de daar vermelde regeling moet geschieden bij Koninklijk Besluit of koloniale verordening ? N o g onlangs echter maakte minister Pleyte zich weder tot tolk van de bij de wijziging van 1901 gehuldigde opvatting²). Daartegen m.i. terecht M r . 5 . ƒ. R. de Monchy ³).

En wat de tweede vraag betreft: waar het Regeerings- reglement eene competentieregeling vermag te geven, daar geloof ik, dat de wet als eerste orgaan in de koloniale huishouding, zeer zeker eene regeling in het reglement kan worden voorbehouden. Artikel 129 Regeeringsreglement Nederlandsch-Indië b.v. schijnt mij in overeenstemming met de Grondwet⁴).

Moet uit het bovenstaande nu afgeleid worden, dat alteen in het Regeeringsreglement wet of wetgever ter plaatse tot regeling kunnen worden geroepen met uitsluiting van den Koning? Reeds de vroeger aangehaalde uiting van

Thorbecke 5) zou een dergelijke conclusie ongerijmd formalis- tisch maken. Evenals sommige gewichtige, wellicht de ge- wichtigste, beginselen van het staatsbestuur, niet in de Grondwet zijn neergelegd, zoo heeft ook het Regeerings-

1) Zie ook Mc. Kleintjes, Verband en Verschil tusschen Rijks- en Koloniaal Staatsrecht, blz. 23 en Het Staatsrecht enz. 2. Deel I, blz. 229.

2) Handelingen Tweede Kamer 1914/1915, blz. 405.

3) In de Nieuwe Courant van 26 Januari 1915, Avondblad.

4) Anders Bays. De Grondwet I, blz. 244.

5) Zie blz. 14.

reglement een onstandvastigen inhoud. Men zie slechts het feit, dat een zoo gewichtig onderwerp als de begrooting, in tegenstelling met den toestand in Suriname en Curaçao, voor Nederlandsch-Indië niet in het Regeeringsreglement zelf is geregeld. Door het feit, dat het Regeeringsreglement bepaalde bevoegdheden vermag te geven, is dit principieel vastgesteld en daarmede is ook aan elke wet deze macht gegeven.

Evenals de Grondwet voor menige aangelegenheid, die materieel tot de bestuurstaak hoort, toch regeling bij de wet (in formeelen zin) eischt, zoo bestaat ook de mogelijkheid, dat in het Regeeringsreglement en andere koloniale wetten de wet zich voorbehoudt, wat materieel bestuur zou mogen heeten. De wetgever heeft zich dit recht toegekend in artikel

114 Regeeringsreglement Suriname (106 Curaçao), en artikel 151 Suriname (172 Curaçao)1). In deze gevallen is aan een opperbestuur des Konings, ook wanneer men dit met Thorbecke alleen opvat als opperste macht van bestuur, tekort gedaan.

Consequente aanhangers van deze Thorbeckiaansche leer, zij dus, die in artikel 61 Grondwet streng gesteld zien bestuur tegenover wetgeving, zullen deze artikelen 114 en 151 (resp. 106 en 172) ongrondwettig moeten verklaren, tenzij ze evenals schrijver dezes, in artikel 61 lid 2 de bevoegdheid van den wetgever zoeken.

W a t blijft er, gegeven het bovenstaande, van het regelende deel van het „opperbestuur" des Konings over? Het antwoord hierop kan slechts luiden : zooveel als de wet hem laat. Dit houdt het volgende in : waar de wet geroepen is, kan de Koning slechts met medewerking van de Staten-Generaal

1) Vele voorbeelden vindt men in de Comptabiliteitswetten.

optreden, waar alleen een lager koloniaal orgaan uitdrukkelijk bij de wet tot eene taak wordt geroepen, is de Koning onbevoegd om zelf te regelen, al is het hem overgelaten, eiken invloed op de van dit orgaan uitgaande regeling te oefenen, dien hij binnen de grenzen der wet kan oefenen.

N a a r het schijnt, moet men in de hierboven aangehaalde voor- stellen der Grondwetscommissie van 1910 x) ook voor deze vraag eene oplossing zien, en wel in den in den tekst ver- dedigden zin. Z o o zijn dan ook in de Memorie van Toelichting op de voorstellen tot Grondwetsherziening van minister Heems- kerk de volgende woorden verstaanbaar: „Niet overgenomen zijn de voorstellen der Staatscommissie om meer systematisch te ordenen de bepalingen van de artikelen 61 en 62. Immers is den ondergeteekende gebleken, dat daaruit consequenties worden afgeleid, welke geenszins waren beoogd" 2).

§ 3. Omvang van de bevoegdheid des Konings krachtens de Regeeringsreglementen. Gaan wij de Regeeringsreglementen na, dan zien we, dat onderscheid moet gemaakt worden tusschen de bevoegdheid des Konings in Nederlandsch-Indië eenerzijds, in Suriname en Curaçao anderzijds, en verder, dat er sedert de wijziging van de Regeeringsreglementen dezer laatste koloniën in 1901 eene groote verandering is gekomen in de omschrijving van de regelingsbevoegdheid des Konings in deze koloniën.

Het artikel, waarmede we in de eerste plaats te doen hebben is artikel 20 van het Regeeringsreglement van Nederlandsch- Indië. Dit artikel stelt in het algemeen den Gouverneur-Generaal

1) Zie blz. 12.

2) Bijlagen Staten-Genetaal 1912/1913, stuk 250-14 (blz. 21).

in zijn daar omschreven recht tot het maken van algemeene verordeningen (ordonnantiën — zie artikel 31), afhankelijk van 's Konings bevelen, zonder dat de wet den aard van deze bevelen nader bepaalt. Hierdoor staat m.i. de geheele ver- ordenende bevoegdheid van den Gouverneur-Generaal onder de hoede des Konings. Deze kan den Gouverneur-Generaal algemeene regelen stellen, welke hij bij zijne regeling heeft in acht te nemen en kan daarbij onderscheid maken tusschen ordonnanties, naar gelang van het onderwerp, dat zij be- handelen. In de tweede plaats kan hij te allen tijde invloed uitoefenen op den inhoud eener bepaalde ordonnantie.

Hij kan niet alleen den Gouverneur-Generaal bevelen geven tot vaststelling eener regeling, maar ook tot wijziging, in- trekking enz. eener reeds vastgestelde ordonnantie. Het vereischte van eenstemmigheid met den Raad van Indië voor vaststelling, wijziging, uitlegging, schorsing en intrek- king door den Gouverneur-Generaal (artikel 29) staat aan het recht van den Koning zijne bevelen te geven niet in den weg. Het is niet spoedig te denken, dat de Raad tegen de bevelen des Konings in zou gaan. In elk geval plaatst artikel 30 van het reglement den Koning reeds in het algemeen als scheidsrechter tusschen Gouverneur-Generaal en Raad. De weg van artikel 30 zou met niet twijfelachtig resultaat hier bewandeld moeten worden.

W a t nu, indien de Gouverneur-Generaal de bevelen van den Koning niet opvolgt?

In de eerste plaats kan, doordat van „algemeene verorde- ning" gesproken wordt, of doordat geen bepaalde macht bij de wet ter regeling is aangewezen, de Koning zelf bij alge- meenen maatregel van bestuur de regeling treffen of ook eenen algemeenen maatregel stellen in de plaats eener ordon-

nantie. Deze weg staat hem krachtens het in de vorige paragraaf betoogde niet open voor die onderwerpen, welke het Regeeringsreglement den Gouverneur-Generaal uitdruk- kelijk ter regeling opdraagt, dat zijn de gevallen van de artikelen 57, 67, 68 lid 3, 68c lid 3, 69 lid 1 en 3, 70 lid

1 en 3, 71 lid 2, 73 lid 2, 75 lid 2 en III (nieuw).

Bij het niet voldoen aan bevelen ten aanzien dezer onder- werpen, kan hiervan het eenige gevolg zijn een persoonlijk conflict, dat het aftreden van den Gouverneur-Generaal zou kunnen bewerken of ook wel den verantwoordelijken Minister van Koloniën tot heengaan zou kunnen nopen. Dit uiterste middel kan natuurlijk dienen tot beëindiging van elk ander conflict tusschen deze beide autoriteiten.

W a a r er ten slotte aanleiding toe bestaat, zal artikel 38 van het Regeeringsreglement eene strafrechtelijke aansprake- lijkheid van den Gouverneur-Generaal kunnen medebrengen, al zal iets dergelijks in de praktijk niet spoedig plaats hebben.

Opmerking verdient hierbij, dat artikel 38 niet bestrijkt het opzettelijk nalaten of grovelijk verzuimen uitvoering te geven aan koninklijke bevelen, welke niet in den vorm van Ko- ninklijke Besluiten zijn gegeven.

In enkele gevallen is door het Regeeringsreglement den Koning eene materie ter regeling opgedragen, waardoor de Gouverneur-Generaal natuurlijk uitgesloten is. In deze ge- vallen is het den Koning m.i. ook niet geoorloofd de regeling aan den Gouverneur-Generaal over te dragen (zie boven blz. 15). D e hier bedoelde artikelen zijn artikelen 7, 28 lid 2-f, 64, 66 lid 2, 68 lid 1, 95 lid l a en 122.

De groote tegenstelling tusschen de staatsinrichting van Nederlandsch-Indië e'enerzijds, Suriname en Curaçao ander-

zijds is wel deze, dat in deze beide Westindische koloniën den ingezetenen een aandeel in de regeling ter plaatse is toegekend door een uit ingezetenen bestaand college, — in Suriname Koloniale Staten, in Curaçao Koloniale Raad geheeten, — aan welks medewerking en goedkeuring de Gouverneur bij het vaststellen van koloniale verordeningen gebonden is. De omstandigheid, dat de leden der Koloniale Staten vóór 1901 voor het grootste deel, sedert 1901 allen, gekozen worden door ingezetenen-kiezers (artikel 68 Suriname), terwijl de leden van den Kolonialen Raad door den Koning benoemd worden (artikel 67 Curaçao) maakt hier principieel niet veel verschil.

Men kenschetst in den regel dit feit van medezeggings- schap der ingezetenen in de koloniale huishouding, door te zeggen : de koloniën Suriname en Curaçao (of: Suriname alleen) bezitten autonomie, in tegenstelling met Nederlandsch-Indië.

De algemeenheid van het gebruik van den term „autonomie"

in dezen zin is geen waarborg voor zijne juistheid.

Autonomie heeft in het Nederlandsche staatsrecht eene vaste, geijkte beteekenis en wel deze, dat binnen een zekeren rechtskring (het Rijk) kleinere territoriale eenheden (provincie, gemeente, waterschap) met eigen vertegenwoordigende, locale organen voorkomen, welke organen de uitsluitende bevoegd- heid hebben, zelfstandig — van onafhankelijk wel te onder- scheiden — alle zuiver huishoudelijke belangen van het territoir te regelen. Aan deze terminologie vasthoudende, zou men eerst dan van autonomie voor de genoemde koloniën kunnen spreken, wanneer alle regelingen voor deze koloniën bij koloniale verordening of door den Gouverneur moesten getroffen worden, aangezien slechts de Gouverneur met of zonder de Staten (den Raad) een „eigen" orgaan van de kolonie is, hetwelk

zij mét niemand deelt, terwijl de Kroon en de wetgever wel ook Surinaamsche en Curaçaosche, maar toch in hoofdzaak moederlandsche organen zijn. Voor Curaçao rijst dan nog weer de vraag, of de Raad een vertegenwoordiging is, aan- gezien artikel 92 Regeeringsreglement Suriname hier ontbreekt.

Het gebruik van het woord autonomie voor den bestaanden toestand in deze koloniën schijnt mij toe een misbruik te zijn, dat misleidend werkt en tot verkeerde gevolgtrekkingen aanleiding geeft ; het zal in dit geschrift vermeden worden.

Kan men dus m.i. hier niet van autonomie spreken, dit doet niets af aan de omstandigheid, dat eene groote en omvangrijke taak aan den localen wetgever van Suriname en Curaçao door de Regeeringsreglementen was toegedacht.

Voor vele onderwerpen is in 1865 de eisch van regeling bij koloniale verordening gebiedend gesteld. Daarmede was m.i.

de Koning van regeling uitgesloten. De wijziging vanartikel 48 in 1901 heeft aan deze uitsluiting een einde gemaakt, behalve voor de gevallen van artikel 114 lid 2, 148 en 152, in welke artikelen een regeling is opgedragen aan wet of koloniale verordening. In alle overige gevallen kan nu een algemeene maatregel van bestuur in de plaats treden eener koloniale verordening. Naast deze zeer uitgebreide koninklijke macht heeft de Koning, zoowel vóór als na 1901 een recht tot vernietiging eener koloniale verordening bij besluit met redenen omkleed en den Raad van State gehoord, wegens strijd met de wet, met een algemeenen maatregel van bestuur of met het algemeen belang („van het Rijk of van de Kolonie").

Voorts kan de Koning grooten invloed uitoefenen op den inhoud van koloniale verordeningen door bevelen aan den Gouverneur. Krachtens artikel 21 Suriname en Curaçao oefent de Gouverneur zijne waardigheid uit met stipte inachtneming

van 's Konings bevelen. Men hoede zich evenwel, hierin een onbeperkte bevoegdheid van den Koning tot het geven van bevelen te lezen. Met instemming haal ik in dit verband het oordeel aan van Mr. Bordewijk1) : „De Gouverneur is orgaan der kolonie, niet koninklijke dwarskijker. Zijne bevoegdheden wortelen in de wet en wanneer hij zijne gehoorzaamheid aan de Kroon aldus opvatte, dat met de wet of met andere in de kolonie geldende wettelijke regelingen strijdige koninklijke bevelen door hem moesten worden opgevolgd, dan zou hij krachtens artikel 22 sub c tot straf vervolgbaar wezen naar de bepalingen der wet op de ministerieele verantwoordelijk- heid." Dat ook het Regeeringsreglement in artikel 21 niet een allesomvattenden plicht van den Gouverneur ziet, daarop wijst ook artikel 57, dat het nog eens noodig vindt in een tweede lid te bepalen, dat de Gouverneur een door hem vastgesteld besluit, houdende algemeene maatregelen en strekkende tot uitvoering eener algemeene verordening, intrekt of wijzigt, zoodra hem dit van 's Konings wege wordt bevolen.

Ook dit artikel 57 geeft den Koning overigens grooten in- vloed op de werking der door den wetgever ter plaatse ge- troffen regelingen.

Dat bij niet-opvolging der koninklijke bevelen door den Gouverneur ook hier eene administratieve en eventueel eene strafrechtelijke aansprakelijkheid van den Gouverneur bestaat, behoeft geene verdere bespreking.

In de artikelen 5, 113 lid 2, 114 lid 1, 128 en 146 Regeerings- reglement Suriname en de daarmede overeenstemmende arti- kelen 5, 105 lid 2, 106 lid 1, 149 en 167 Curaçao wordt eene regeling aan den Koning opgedragen.

1) Encyclopaedic van Nederlandsch West-Indië onder het woord „Bestuurs- regeling" over Curaçao (blz. 133).

D e praktijk der Koninklijke regeling,

§ 1. Algemeene maatregel van bestuur. Als vorm van koninklijke regeling voor elk der drie koloniën staat op den voorgrond de algemeene maatregel van bestuur, welke term ook voor de koloniën gesanctionneerd wordt in artikel 75 der Grondwet. Het is, naar de definitie van Buys ¹), waar- mede Kleintjes 2) accoord blijkt te gaan, een besluit van den Koning, bestemd om algemeen te werken.

In geen der drie Regeeringsreglementen vindt men dezen term gebezigd. Het Regeeringsreglement van Nederlandsch- Indië spreekt doorloopend van Koninklijke Besluiten ; dezelfde aanduiding vinden wij in de artikelen 5 en 128 resp. 149 der Regeeringsreglementen van Suriname en Curaçao. Overigens vinden we in deze laatste reglementen voortdurend de om- slachtige omschrijving: „besluiten des Konings, genomen in den vorm, bij de Grondwet van het Koninkrijk voorge- schreven voor algemeene maatregelen van bestuur" (artikel 3—26, artikelen 42, 47, 48 enz.).

Voorts vinden we den algemeenen maatregel aangeduid als een van den Koning uitgegane „wettelijke regeling"

(Regeeringsreglementen Suriname en Curaçao artikel 3), eene 1) Deel I blz. 332.

2) Het Staatsrecht van Nederlandsch-Indië. Tweede druk I blz. 229.

„Koninklijke verordening" (artikel 24 Regeeringsreglement Nederlandsch-Indië ; zie voor het Rijk ook artikel 28 der W e t op de Rekenkamer 1841 Nederlandsen Staatsblad nr.

4 0 ; artikel 2 wet ter aanvulling van de Jachtwet van 1886 Nederlandsch Staatsblad nr. 61, artikel 10 i° artikel 19 der Jachtwet). De wet van 6 Maart 1818 rekent de reglementen van inwendig bestuur van den Staat tot de „algemeene ver- ordeningen", terwijl ook de term „reglementen op het beleid der Regeering in de Koloniën" zijn oorsprong ontleent aan de periode vóór 1848. Ten slotte verdient vermelding, dat het eerste ontwerp-Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië (1851), spreekt van „ordonnantiën" door den Koning vast- gesteld (zie o.a. artikel 21).

Hoe komt hij tot stand?

De algemeene maatregel van bestuur voor de koloniën wordt op het departement van koloniën voorbereid, soms met gebruikmaking van gegevens verzameld door Staats- commissies, altijd of bijna altijd na voorafgaand advies van Gouverneur-Generaal of Gouverneur. Het ontwerp-algemeene maatregel maakt in den ministerraad een punt van beraad- slaging uit. (Wel is waar noemt artikel lc van het Regle- ment van Orde voor den Raad van Ministers den algemeenen maatregel voor de koloniën niet uitdrukkelijk, maar er is geen aanleiding hem hier als uitgesloten te beschouwen.) Daarna wordt het ontwerp, hetwelk gekleed is in den vorm van uitgifte, met begeleidend rapport van den Minister van Koloniën, naar de Koningin verzonden met verzoek om machtiging tot het aanhangig maken bij den Raad van State.

Deze machtiging geschiedt bij Kabinetsrescript (Mr. Kleintjes^x)

1) Het Staatsrecht enz. 2 I blz. 233 noot 2.

omschrijft het Kabinetsrescript als een schriftelijke mededeeling van den directeur van het kabinet van de Koningin aan den Minister, waarbij de beslissing der Koningin ten opzichte van een schriftelijke voordracht des Ministers wordt kenbaar gemaakt. Het stuk wordt enkel door den directeur onder- teekend, evenwel niet zonder dat de Koningin vooraf van haar genomen besluit door het plaatsen van hare hand- teekening of paraaf op de haar voorgelegde voordracht des Ministers heeft doen blijken).

Hierna maakt de Minister het ontwerp aanhangig bij den Raad van State. Voor het verdere verloop zie men de W e t op den Raad van State. Het ontwerp ondergaat een voor- bereidend onderzoek in de afdeeling Koloniën van den Raad, al of niet in vereeniging met andere afdeelingen (zie artikel 28 en volgende W e t Raad van State voor overleg met den Minister, Staatsraden in buitengewonen dienst enz.). In de vergadering van den Raad wordt nu over het ontwerp be- raadslaagd, nadat een verslag is uitgebracht door de afdeeling, die het voorbereidend onderzoek heeft gevoerd. De Raad stelt het advies vast. Men zie als voorbeeld het gepubliceerde advies van den Raad over het besluit tot opheffing der Rechtbanken van omgang en nieuwe regeling van de resi- dentiegerechten op Java en Madoera 1901. Hier eindigde het advies van den Raad na bespreking van het eerste ontwerp aldus :

„Ten advieze overgaande, heeft de Raad de eer Uwer Majesteit eerbiedig in overweging te geven het ontwerp Koninklijk Besluit in den vorm, waarin het thans wordt voor- gedragen, niet te bekrachtigen, maar wanneer het, in over- eenstemming met 's Raads advies, in drie ontwerpen zal gesplitst zijn, die ontwerpen te bekrachtigen, nadat daarin de

door den Raad noodig geachte wijzigingen zullen zijn aan- gebracht, waartoe het Uwer Majesteit moge behagen, dit advies aan den Minister van Koloniën toe te zenden.

(Onderteekend) De vice-president van den Raad van State".

Het advies moet zijn schriftelijk en met redenen omkleed.

Afzonderlijke, van de meerderheid afwijkende adviezen van leden zijn toegestaan (artikel 33 W e t Raad van State). Zooals het slot van het advies reeds aangeeft, gaat het advies niet dadelijk weer naar den Minister, maar ontvangt deze het via het Kabinet der Koningin. De Kroon is vrij in het gebruik, dat ze van het advies wil maken. V a n het ten slotte ge- nomen besluit wordt den Raad mededeeling gedaan, zooals in den algemeenen maatregel wordt uitgedrukt in de woorden : (Onze Minister van Koloniën is belast met de uitvoering van dit besluit), waarvan afschrift zal worden gezonden aan den Raad van State".

N a a r aanleiding van het advies biedt de Minister de Koningin een nader rapport aan, het ontwerp-algemeene maatregel, zooals hij al dan niet gewijzigd luidt, begeleidende, waarna vaststelling volgt door de onderteekening door de Koningin.

De adviezen van den Raad van State zijn ook in koloniale zaken niet openbaar. Slechts zelden dringen ze tot de buiten- wereld door, al geeft het Koloniale Verslag wel eens gelegen- heid er eene opmerking over te plaatsen.

Het belangrijke advies van den Raad omtrent bovengenoemden algemeenen maatregel houdende opheffing van de rechtbanken van omgang en nieuwe regeling van de residentiegerechten op Java en Madoera (S. 1901 —13) ^J) werd door de Regee-

1) Met de afkorting S. is steeds het Indische Staatsblad bedoeld; het Nederlandsche Staatsblad wordt voortaan aangeduid met Ned. S.

ring geheel openbaar gemaakt, van het Reglement op de Rechterlijke Organisatie van 1848 is het advies van den Raad voor ons toegankelijk door het werk van Mr. Imminkx)

§ 2. Vorm van den algemeenen maatregel van bestuur.

Evenmin als voor den algemeenen maatregel van bestuur van het Rijk is er een vorm voorgeschreven voor den algemeenen maatregel voor de koloniën, behalve dan de verplichte ver- melding van het hooren van den Raad van State krachtens artikel 75 lid 2 der Grondwet.

Gebruik is:

a. aanhef: W i j Wilhelmina enz.

O p de voordracht van onzen Minister van Koloniën (enz.)

Den Raad van State gehoord (advies van enz.) Gezien het nader rapport van onzen Minister

van Koloniën.

b. considerans: Soms omstandig (zie bijvoorbeeld S. 1908:542).

Soms één woord (zie bijvoorbeeld S.

1898 ; 175).

Veelal ontbrekend (bijvoorbeeld de W e t - boeken van Suriname van Gbld. 1911 : 1 en 2 ²) enz.)

c. Hebben goedgevonden en verstaan:

Vast te stellen enz.

Het lichaam van den algemeenen maatregel.

1) Hier zij nog vermeld de publicatie van het advies van den Raad over de ontwerp-Regeeringsreglementen van Suriname en Curaçao door Mc. Dr.

Bordewijk in de Handelingen enz.

2) Met de aanduiding Gbldt is in dit geschrift bedoeld het Gouverne- mentsblad van Suriname, met P. B. het Curaçaosche Publicatieblad.

d. Slot : Onze Minister van Koloniën is belast met de uitvoering van dit besluit, waarvan afschrift zal worden gezonden aan den Raad van State.

e. Onderteekening van de Koningin met ministerieel con- treseing.

Betreft het een financieelen maatregel, dan wordt ook afschrift gezonden aan de Algemeene Rekenkamer en zelfs vindt men in den aanhef van den kolonialen algemeenen maatregel van 1911 Ned. S. 31 in den aanhef vermeld: „de Algemeene Rekenkamer gehoord".

In S. 1833 no. 44 en S. 1844 no. 34 werd in den aanhef melding gemaakt, dat de Raad van State meer dan eenmaal was gehoord.

Merkwaardig is de vorm van den niet-kolonialen alge- meenen maatregel, afgekondigd in het Nederlandsche Staats- blad van 1905 no. 119. Hier is bijna geheel het wets- formulier nagebootst; een vergissing?

Het eerste Koninklijke Besluit in het Indische Staatsblad vinden wij in S. 1821 no. 27a. Opvallend is daar in de eerste plaats de buitengewoon lange considerans, welke als uitvoerige Memorie van Toelichting niet zou misstaan.

In tegenstelling met de groote soberheid of het meestal geheel ontbreken van een considerans in den tegenwoordigen tijd, ging men zich in die jaren wel zeer aan breedsprakigheid te buiten. Soms vindt men in den aanhef van een besluit de aanduiding „Gezien (gelet op) de wet van enz." (Zie bijvoor- beeld Gbld. 1 9 1 2 : 3 , het Agrarisch Besluit in S. 1870 no. 118.) Men heeft dit als een beknopte considerans te beschouwen.

Bijna altijd vindt men ook vóór 1840 in het Staatsblad den algemeenen maatregel van bestuur met de onderteekening

van den Koning. Het Koninklijk Besluit van Staatsblad 1836 no. 48, waarbij een nieuw Regeeringsreglement werd afge- kondigd, is evenwel niet onderteekend.

Sedert 1840 heeft men ingevolge het bij de grondwets- wijziging van dat jaar tot stand gekomen nieuwe artikel 76 het verplichte ministerieele contraseing. V o o r dien vond men geregeld de medeonderteekening „van wege den Koning"

door den Secretaris van Staat.

T o t slot van deze paragraaf deze opmerking : de woorden

„algemeene maatregel van bestuur" staan noch in, noch boven den maatregel.

Slechts zeer zelden vindt men dezen term in het formulier opgenomen. Z o o bijvoorbeeld in S. 1864 no. 194, S. 1867 no. 31 en in Ned. S. 1864 no. 71 artikel 6 (in deze geval- len met weglating van het woord „inwendig", dat vóór de grondwetsherziening van 1887 in de Grondwet stond). Voor den lateren tijd zie men het Koninklijk Besluit in Ned. S.

1899 no. 143 en Ned. S. 1914 no. 370.

§ 3. Afkondiging van den algemeenen maatregel van bestuur. Artikel 31 van het Regeeringsreglement van Neder- landsch Indië noemt als voorwaarde voor de verbindbaarheid o.a. van den algemeenen maatregel van bestuur, de afkondi- ging in den vereischten vorm. De zorg voor deze afkondiging berust op den Gouverneur-Generaal, evenwel niet, dan nadat hij een daartoe strekkend bevel ontvangen heeft van den Minister van Koloniën. De aard van het bevel en artikel 22 van het Regeeringsreglement eischen m.i„ dat de Gouverneur- Generaal in gewone omstandigheden onverwijld tot de

A. A. J. de N. ³

afkondiging overgaat1). Intusschen zijn er vele voorbeelden van Koninklijke Besluiten, welke eerst vele jaren na hunne totstandkoming eene plaats in het Staatsblad vonden. Z o o vindt men bijvoorbeeld een algemeenen maatregel van bestuur van 25 Februari 1876 eerst afgekondigd in 1892 Staatsblad 237, terwijl de ook bij Kleintjes vermelde algeme?ne maatregel van bestuur van 17 April 1877 nooit werd afgekondigd.⁸)

Natuurlijk heeft men hier niet steeds met een verzuim van den Landvoogd te doen. Ten eerste kan artikel 22 toepassing vinden, dat den Gouverneur-Generaal bevoegd verklaar*

om gewichtige redenen, onder nadere goedkeuring van den Koning, de afkondiging van Koninklijke Besluiten uit te stellen.

Mr. Kleintjes vermeldt dan ook het geval van bovengenoemd Koninklijk Besluit van 17 April 1877 juist als eene toepassing van artikel 22 en inderdaad is de niet-af kondiging door den Koning goedgekeurd (Koloniaal verslag van 1880 blz. 58)²).

Anderzijds staat het den Koning, zooals vanzelf spreekt, vrij zijn nog niet uitgevoerd bevel tot afkondiging, desnoods telegraphisch, te herroepen.

Het Koninklijk Besluit houdende vaststelling van het W e t - boek voor Strafrecht voor Europeanen (1866 S. 55) hield in artikel 2 een last in aan den Gouverneur-Generaal het wetboek af te kondigen vóór of op den eersten Juli 1866.

In het nieuwe Strafwetboek van 1898 S. 175 is dit getrouw nagevolgd. Hier wordt den Gouverneur-Generaal opgedra- gen het wetboek af te kondigen vóór of op den eersten September 1898. En nu is het nog niet ingevoerd.

De afkondiging geschiedt in het Staatsblad van Nederlandsch- 1) Zie Kleintjes. Het Staatsrecht 2 I, blz. 411.

2) t. a. p. blz. 412—413.

Indië (bestaande sedert 1816 of zoo men wil 1820)1) met het in artikel 32 Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië geëischte onderschrift.

In Suriname geschiedt de afkondiging door den Gouverneur in het Gouvernementsblad (van 1817), in Curaçao in het Publicatieblad, ingesteld in 1845 na de administratieve af- scheiding der Westindische koloniën. In het formulier van afkondiging voor Suriname en Curaçao wordt van het koninklijke bevel tot afkondiging melding gemaakt ingevolge artikel 44 der beide Regeeringsreglementen, in Nederlandsch- Indië niet. V a n belang schijnt mij dit verschilpunt niet2).

Naast deze afkondiging in de daartoe bestemde koloniale bladen vindt men vaak den algemeenen maatregel voor de koloniën ook afgekondigd in het Nederlandsche Staatsblad.

Zie b.v. Nederlandsch Staatsblad 1913 nos. 1, 6, 99, 116, 140 enz. enz. Noodig is deze afkondiging niet, behalve wanneer de algemeene maatregel zoowel voor het Rijk als voor de kolonie(n) geldt. Z o o is het b.v. met den algemeenen maatregel van Ned. S. 1913: 6, zoo ook met het Koninklijk Besluit van 1911 Ned. S. 30, regelende de ten uitvoerleg- ging in Nederland van in de kolonie Suriname opgelegden dwangarbeid, zoo kunnen wellicht de besluiten in Ned. S. 1913 no. 1, 179 en 318, die alle wijzigingen brengen in het besluit op de Indische bestuursopleiding beschouwd worden als veranderingen in een Rijks algemeenen maatregel betreffende het onderwijs, in de meeste gevallen heeft men evenwel te doen met mededeelingen aan het Nederlandsche publiek zonder

1) Zie M r . D r . ƒ. C. H. van der Beeke. Het Staatsblad (Dissertatie) 1915. blz. 26, 79, 83.

2) Zie van der Beeke blz- 36, 37 ; Marcella. Algemeene Bepalingen van Wetgeving voor Nederlandsch-Indië (Dissertatie) 1913, blz. 7 en 8.

eenige rechtskracht (zoo wat betreft de termijn van inwerking- treding, de gunstigste strafbepaling bij straf besluiten), die wel niet in het Nederlandsche Staatsblad thuis behooren. Bij de afkondiging in het Nederlandsche Staatsblad vindt men van deze algemeene maatregelen van bestuur de uitgifte gelast door den Minister van Justitie, die krachtens het besluit van 1863 Ned. S. 149 zorgt voor de uitgave van het N e - derlandsche Staatsblad. Vaak vindt men nu klakkeloos de signatuur van den Minister van Justitie in Indisch Staats- blad, Gouvernementsblad of Publicatieblad opgenomen. Hier heeft dit natuurlijk niet den minsten zin *).

Soms wordt een algemeene maatregel voor Indië in de Staatscourant bekend gemaakt. Zie bv. S. 1909: 260 en 261, 1906: 6. Dit is wel de aangewezen weg om een maatregel, die men ook voor het Nederlandsche publiek van belang acht, bekend te maken.

Anders wordt de zaak evenwel, wanneer men aan de plaatsing in de Staatscourant rechtsgevolgen verbindt. Dit steunt op niets.

Men zie S. 1913: 468. Het is een algemeene maatregel houdende aanvulling van het Reglement op het verleenen van pensioenen aan Europeesche burgerlijke ambtenaren in Nederlandsch-Indië, en eindigt aldus:

„Onze Minister van Koloniën is belast met de uitvoering van dit besluit, waarvan afschrift z a l . . . enz., en dat in werking treedt in Nederland met de opneming in de Neder- landsche Staatscourant en in Indië met de afkondiging in het Staatsblad van Nederlandsch-Indië". M.i. is dit onwettig ²).

1) Vgl. voorts M r . Kleintjes, Het Staatsrecht enz. 2 I Hz. 409.

2) Anders Mr. van der Beeke t. a. p. blz. 49.

Een algemeene maatregel voor de koloniën kan nergens op de wereld in werking treden, alvorens ze in het betrokken koloniale afkondigingsorgaan is verschenen. Personen in het moederland verblijf houdende, kunnen met een kolonialen algemeenen maatregel te doen hebben, hij blijft niettemin eene koloniale regeling. Dat bij plaatsing in het koloniale orgaan de maatregel terugwerkende kracht kan worden ver- leend, behoeft geen betoog.

W a n n e e r men te doen heeft met een gemeenschappelijken algemeenen maatregel voor het moederland en voor de koloniën wordt de inwerkingtreding in het Rijk na de af- kondiging bepaald door de in het Rijk geldende bepalingen (zie de wet van 1852 Ned. S. 92), in de koloniën na af- kondiging aldaar volgens den daar geldenden regel. Z i e b . v . het Nederlandsch Staatsblad 1 9 1 3 : 6 , een algemeenen maat- regel over de post behelzende. Artikel 5 luidt: „Dit besluit treedt in werking voor de verzending uit Nederland den 16en Januari 1913, voor de verzending uit Nederlandsch-Indië, Suriname en Curaçao op den datum respectievelijk door den Gouverneur-Generaal van Nederlandsch-Indië, den Gouver- neur van Suriname en van Curaçao te bepalen."

Niet altijd heeft men het sedert 1816 noodig gevonden, de bepalingen van het besluit zelf in het Indische Staats- blad af te kondigen, alvorens er werkingskracht aan toe te kennen. Z o o volstaat S. 1819: 60 met deze afkondiging:

„Alzoo het Zijne Majesteit den Koning heeft behaagd bij besluit van 17 Februari 1819 de in Nederland vigeerende bepalingen ten aanzien van het verkrijgen van meerderjarig- heid toepasselijk te doen worden op al de buiten Europa gelegen koloniën, bezittingen en etablissementen van den Staat

En nademaal aan Ons is in last gegeven om van deze

bepaling in Nederlandsen Indië een doelmatig gebruik te maken Z o o is het, dat W i j hebben goedgevonden te bevelen, gelijk wij bevelen bij deze, dat in nakoming van het deswegens gestatueerde bij het bovengemelde Koninklijk Besluit van 17 Februari 1819 in Nederlandsch Indië voor meerderjarig worden gehouden een ieder, die den ouderdom zal hebben bereikt, op welken in Nederland, volgens de al- daar vigeerende wetten, de meerderjarigheid verkregen wordt."

[Een overeenkomstig geval vindt men nog steeds in de artikelen 67 en 82 der Indische Comptabiliteitswet (S. 1864 no. 106 Ned. S. 35), welke voor de in die artikelen ge- noemde onderwerpen toepasselijk verklaren de Rijkswetten, welke zijn vastgesteld of vast te stellen, betreffende die onderwerpen. Men vergelijke ook artikel 107 van het Regee- ringsreglement van Nederlandsch-Indië.]

Erger nog is de toestand ten aanzien van het Militaire Crimineele wetboek en Reglement op de krijgstucht (Ned. S.

1815 no. 269) en het Reglement op de militaire rechtsple- ging (Ned. S. 1814 no. 85), welke nog geregeld toepassing vinden in Nederlandsch-Indië, hoewel ze daar nooit of nim- mer zijn afgekondigd. In eene slotbepaling is het Crimineele Wetboek, maar ook alleen dit wetboek, toepasselijk verklaard voor de koloniën, maar dit doet niets af aan het zonderlinge van het geval. Geheel kan ik mij dan ook vereenigen met het afbrekende oordeel door M r . Marcella¹) dienaangaande geveld.

Terecht wijst deze schrijver er op, dat het militair gerechts- hof met zich zelf in strijd komt, wanneer het in zijn arrest

1) t. a. p. blz. 8 en 9.