ten tie re- ze kunst-
·over, Ie- rne scha- espelen.
om in te
·s, muzi- tart toe- ordt het oen.
keonge- effectief enk dan
eech' die
; de uit- 10 sep-
s &..o to 2ooo
SOCIAAL-DEMOCRATIE IN HET POSTSANERINGSTIJDPERK
Staatsschuld-
Vroeger, ja VToeger, toen had je nog felle discussies tussen economen, over de I procent-operatie, Bestek '81, en de arbeidsinko- mensquote. Maar dat was
reductie aileen doet huidige generaties tekort
Tegelijk is er ook toene- mende onVTede in de sa- menleving over het func- tioneren van de overheid.
Er zijn volop indicaties dat vroeger, toen de economi-
de ( overheids-)uitgaven in ons land voor bijvoorbeeld sche ontwikkeling stag-
neerde, de werkloosheid opliep en fmancieringste- kort en schuldquote niet meer beheersbaar leken.
Hoe stil was het de afgelo- pen jaren. De economische ontwikkeling werd steeds zonniger, en er leek nauwe- lijks nog een probleem te zijn, waar je je als econoom druk over kon of moest maken. Aile scherpe kantjes verdwenen onder de Pol- derstolp. Aileen de WAO
KEES VAN PARIDON onderwijs en gezondheids- zorg niet overmatig zijn.
Verhalen over afwezige on- derwijzers, onverzorgde schoolgebouwen en wacht- lijsten in de gezondheids- zorg maken duidelijk dater iets scheef zit. Het onver- mogen om voldoende per- soneel te werven dan wei vast te houden wordt steeds duidelijker. Dit soort ban en is niet meer aantrekkelijk.
Maar ook bij de investerin- gen is schraalhans al veel te In het actuele bearotinasdebat is a rote nadruk
komen te liaaen op een snelle verlaaina van de staatsschuld. Teaelijk worden emstiae tekortkominaen in tal van overheidsvoorzieninaen
vastaesteld. Van Paridon bepleit - met het ooa op lanae termijn aroeimoaelijkheden - voor een
samenaaan van schuldencifbouw en hoaere overheidsuitaaven. Creatieve aanpassinaen van het
beleid, van belastinastelsel tot ouderbijdraaen in het onderwijs, kunnen tot een economisch en sociaal weloverwoaener bearotinasbeleid leiden.
bleef een onoplosbaar probleem, maar verder ...
Gelukkig volgens sommigen, helaas volgens velen, kwam onlangs aan deze 'paradijselijke' toe- stand een einde. Het ging te goed. Voor het eerst sinds begin jaren '70 heeft Nederland de luxe van een begrotingsoverschot. Ook de staatsschuld nam snel af, tot nu ruim onder de 6o procent, (als per- centage van het B N P) en direct was de stilte toch iets rninder oorverdovend. Wat te doen? Moest de over- heid de schuldenlast zo snel mogelijk verminderen, moest er in den brede gei'nvesteerd worden, of moest er voor bepaalde uitgavencategorieen meer uitgegeven worden? Even leek er een debat te ont- staan, maar de vonken lijken al weer gedoofd. Er lijkt consensus te zijn ontstaan over het lange ter- mijn doe!, namelijk het verrninderen van de schul- denlast op een zodanige wijze dat rond 2025 de schulden zijn afgelost. Dan is er meer ruimte om be- paalde extra uitgaven te kunnen doen, met name ook om de gevolgen van de ouder wordende bevol- king te kunnen opvangen.
lang keukenmeester geweest. A Is men ziet hoe groot op veel basisscholen en in het voortgezet onderwijs het aantal kinderen per klas is, hoe moeilijk het is om op vee! scholen klasverkleining door te voeren, omdat er geen personeel te vinden is en/of er geen klaslokalen voorhanden zijn, en hoe karig de inrich- ting van middelbare scholen met bijvoorbeeld tech- nische apparatuur vaak is, dan moet de conclusie toch zijn dat Nederland niet voldoende rniddelen besteedt aan het onderwijs. Over de gezondheids- zorg zijn soortgelijke verhalen te schrijven. Zouden we die extra uitgaven rnisschien al niet eerder moe- ten verrichten? Lijden we geen groter verlies door deze uitgaven uit te stellen? Over dit VTaagstuk - schuldenafbouw nu om straks beleidsruimte te heb- ben, dan wei extra uitgaven nu om straks een sterker draagvlak te hebben- gaat dit artikel.
Overheids-en bearotinasbeleid in de 21 e eeuw Economische groei, voortgaande internationalise- ring, technologische doorbraken zoals 1 c T, en
s &._o 10 2ooo
sociaal-culturele ontwikkelingen als emancipatie en individualisering scheppen een samenleving met toenemende differentiatie, toenemende keuze- mogelijkheden en een grotere ruimte voor eigen verantwoordelijkheid. Daarmee beperken ze de beleidsruimte voor de overheid. Dat proces wordt nog versterkt door de Economische en Monetaire Unie. Door de deelname daaraan heeft Nederland bewust haar financieel-economische beleidssoeve- reiniteit teruggebracht. Er is geen ruimte meer voor een nationaal monetair beleid en ook de marges voor een nationaal begratingsbeleid zijn vanwege afspraken over het begrotingstekort in het kader van het Stabiliteitspact in belangrijke mate ingeperkt. Dat impliceert dat voor een verant- woorde sociaal- en financieel-economische ont- wikkeling de overheid veel minder kan terugvallen op een vraaggericht beleid. Daartegenover wordt aanbodbeleid steeds belangrijker. Dan gaat het om wet- en regelgeving, het aanbod van collectieve goederen, het belastingstelsel, en om het arbeids- marktbeleid. De overheid moet zorgen voor goede wet- en regelgeving, waarmee haar algemene doel- stellingen- van democratie en gelijkheid tot milieu en solidariteit - en ook de sociaal-economische doelstellingen optimaal kunnen worden gereali- seerd. De organisatie van goed functionerende markten is daarbij steeds belangrijker geworden. De overheid dient er voor te zorgen dat naar kwantiteit en kwaliteit voldoende goederen en diensten, waar- van afgesproken is dat ze op (semi-)collectieve wijze worden aangeboden - zoals onderwijs, gezond- heidszorg en infrastructuur- , beschikbaar zijn. Bij het belastingstelsel gaat het om een zodanige heffing op inkomen en vermogen, op mobiele en immo- biele productiefactoren, dat ondernemingen en werkenden bereid zijn zoveel activiteiten te star- ten dan wel voort te zetten, dat de economische ontwikkeling gunstig verloopt, dat de hiervoor ge- noemde activiteiten mogelijk zijn en de overheicis- begroting beheersbaar blijft, dat de arbeidspartici- patie zich optimaal ontwikkelt, dat de milieubelas- ting binnen grenzen blijft en dat een goed niveau van sociale zekerheid beschikbaar is voor diegenen die niet anderszins een inkomen kunnen verwerven.
Bij het arbeidsmarktbeleid ten slotte gaat het vooral om de ontwikkeling van de loonkosten, in samen-
hang met de productiviteitsantwikkeling en de ge- realiseerde afzet.
Generatiebewust beleid?
Al deze aspecten nopen tot een zorgvuldige afwe- ging van inkomsten en uitgaven, van het verwerven van belastingmiddelen op grond van overwegingen van redelijkheid, rechtvaardigheid en legitimiteit, zonder de economische ontwikkeling onnodig te belasten, tot het doen van uitgaven om een wense- lijke ontwikkeling van de economie op de langere termijn mogelijk te maken, met een goede benut- ting van de beschikbare productiefactoren, en met een aanvaardbare mate van inkomensverdeling en bestaanszekerheid binnen en tussen generaties. Het zal duidelijk zijn dat alleen al deze overwegingen het overheids-en begratingsbeleid de komende jaren er niet eenvoudiger op zullen maken.
Daarbij komen de gevolgen van de demografi- sche transitie. In de 21 e eeuw zal, voor zover dat nu in te schatten valt, de Nederlandse bevolking nau- welijks meer toenemen en vervolgens zelfs afne- men. Tegelijk zullen er steeds minder jongeren en steeds meer ouderen komen 1• Die laatste verande- ring vooral zal snel toenemende kosten voor pen- sioenen, gezondheidszorg, en maatschappelijke zorg gaan betekenen, terwijl tegelijkertijd het aantal mensen wat deze zorg moet opbrengen- werkende premiebetalers tussen 1
s
en 65 jaar- zal afnemen.De w R R heeft in haar rapport Generatiebewust beleid nagegaan wat de gevolgen zijn, aan de hand van de criteria of het bestaande systeem van overdrachten houdbaar blijft onder de veranderende omstandig- heden, en of de lusten en lasten voldoende recht- vaardig over de verschillende generaties verdeeld worden 2• Op grond daarvan komt de w R R met een aantal aanbevelingen, te weten een vergroting van de arbeidsparticipatie om het draagvlak voor de overheidsuitgaven te versterken, een beheerste kos- tenontwikkeling in de zorg, en een aflossing van de staatsschuld in de komende periode om zo te antici- peren op toekomstige uitgavenstijgingen.
Deze conclusie wordt ook getrokken in twee re- cent verschenen studies. In juli 2ooo bracht de Stu- diegroep Begrotingsruimte een rapport uit over de schuldpolitiek op de lange termijn3. Daarin schetsen ze als dominante trends voor de langere termijn een
1. Deze veranderingen doen zich in alle Westerse landen voor.
2. Zie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Generatiebewust beleid, Rapport nummer t;6, 's-Gravenhage:
3. Zie Studiegroep Begrotingsruimte, Een verkennina van de schuldpolitiek op lanae termijn, Ministerie van Financiën, 's-Gravenhage, 2ooo.
Sdu, 1999.
en de ge-
lige afwe-
·erwerven wegingen sitimiteit, nnodig te
~n wense- le langere de benut- n, en met
·deling en aties. Het
~ingen het le jaren er
emografi- ver dat nu king nau- elfs afne- lgeren en
verande- roor pen- lappelijke hetaantal werkende afnemen.
.vust beleid 1d van de :drachten nstandig- de recht-
verdeeld
t meteen oting van
voor de
~rste kos- :tg van de
te antici-
. twee re- lt de Stu- t over de . schetsen
·mijn een
sruimte, itiek op
;inancien,
s&..n 10 2ooo
toenemende vergrijzing van de Nederlandse bevol- king, een ontwikkeling die na 2 o I o nog versnelt, als- mede een voortgaande internationalisering en libe- ralisering van de wereldeconomie en een verdere individualisering en welvaartsgroei. Deze ontwikke- lingen vragen om een optimale vormgeving van collectieve en institutionele arrangementen, waarbij de lastendruk concurrerend blijft, de bevolking waar voor haar belasting-en premiegelden krijgt, het stel- sel van collectieve voorzieningen op de langere ter- mijn budgettair houdbaar is en tevens bijdraagt tot een gezonde economische ontwikkeling. Volgens de Studiegroep impliceren deze trends en eisen dat de overheidsschuld de komende 25 jaar moet worden afgebouwd en dat het beleid van lastenverlichting moet worden voortgezet. Prioriteit client te worden gegeven aan afbouw van de rente-uitgaven en aan het reduceren van de overdrachtsuitgaven.
Vervolgens kwam begin september het Centraal Planbureau met een rapport over de gevolgen van de veroudering voor het begrotingsbeleid4. De voor- naamste conclusie is dat een houdbare ontwikkeling op de langere termijn bij voortzetting van het hui- dige beleid niet mogelijk is. Nodig is een structured begrotingsoverschot Van I
a
2 procent, bijvoorbeeld door per direct de belastingdruk structureel met o, 7 procent van het B N Pte verhogen. Het c P B geeft aan dat toekomstige ontwikkelingen met grote onzeker- heid zijn omgeven. Nagegaan werd wat de gevolgen zijn van afwijkende ontwikkelingen in de demogra- fie, de arbeidsparticipatie, rente, arbeidsproductivi- teitsgroei en uitgaven voor de gezondheidszorg. De conclusie was dat een snelle aflossing van de over- heidsschuld tot 2025 een te prefereren strategie zou zijn.De conclusie is duidelijk. Het terugbrengen van de staatsschuld client de komende jaren de voor- naamste doelstelling van het begrotingsbeleid te zijn. Oat impliceert dat gestreefd moet worden naar een overschot op de begroting, ook vanwege de be- grotingscriteria van het Stabiliteits- en groeipact.
Tegelijk lijken de voortgaande internationalisering en Europese integratie eerder een neerwaartse dan een opwaartse druk uit te oefenen op belastingtarie- ven en premieheffing. Worden deze bevindingen ge- combineerd, dan moeten de kansen op een verho- ging van overheidsuitgaven niet te hoog worden in- geschat. Maar tegelijk is ook duidelijk dat op tal van
4· Zie Centraal Planbureau, Aaeina in the Netherlands, 's-Gravenhage, 2ooo.
terreinen, zoals onderwijs en gezondheidszorg, nieuwe uitgaven dringend nodig zijn. Hoe nu ver- der?
Wat te doen?
Bij de presentatie van de Miljoenennota 2oo I kon men niet aan de indruk ontkomen dat regering en regeringsfracties zich op sommige momenten toch wat ongemakkelijk voelden. Natuurlijk kon men met gepaste trots wijzen op de gunstige economi- sche ontwikkeling>. De economische groei houdt aan, evenals de groei van de werkgelegenheid; de of- ficiele werkloosheid, internationaal gezien al zeer laag, neemt verder af, en ook over de begroting val- len nagenoeg aileen positieve uitkomsten te meld en.
Het begrotingsoverschot loopt verder op en de staatsschuld ( als percentage van het B N P) daalt snel.
Maar daartegenover stond dat men ook moest con- stateren dat in sectoren als onderwijs en gezond- heidszorg aanzienlijke problemen waren ontstaan.
Vooral het onvermogen om voldoende werknemers te werven viel op, maar ook op het vlak van de kwa- liteit narn de kritiek toe. Zoveel jaar van relatieve verwaarlozing begon nu zijn tol te eisen. Natuurlijk, er moest na I983 fors bezuinigd worden, maar nu werd men met de gevolgen geconfronteerd. Rege- ring en regeringsfracties reageerden op deze ont- wikkelingen door op een groot aantal punten extra uitgaven te bewerkstelligen om zo de ergste noden tegen te gaan. Er was geld genoeg over.
Naast onderwijs en gezondheidszorg kunnen hier ook maatschappelijke zorg, openbaar vervoer en infrastructuur genoemd worden. Vijfentwintig jaar aanpassingen, loonmatiging en bezuinigingen hebben in deze sectoren tot een relatieve kwaliteits- verlaging en/ of tot kwantiteitsproblemen geleid, met nog altijd grote klassen, wachtlijsten en vooral te weinig personeel als resultaat. Onvoldoende in- vesteringen, te lang doorgevoerde soberheid in de uitvoering, en opererend met te weinig mensen tegen relatief ongunstige arbeidsvoorwaarden, al deze factoren zijn daarbij van belang. Deels is daar- door de verdelende rechtvaardigheid in het gedrang gekomen, maar ook de huidige en toekomstige groeimogelijkheden van de Nederlandse economie worden hiermee op het spel gezet, en daarmee ook de toekomstige fmancieringsmogelijkheden van de sociale zekerheid. Een minder restrictiefbeleid lijkt
s.
Zie Centraal Planbureau, Macro- economische Verkennin9 2001, Sdu, 2ooo.s &.._o 10 2ooo
me hier gewenst. Daarbij lijkt me het argument dat met meer uitgaven op de korte termijn nauwelijks iets bereikt kan worden niet steekhoudend. Voor de bezuinigingen gold hetzelfde. De eerste ronde was te dragen, de tweede ook nog wei, maar na 25 jaar bezuinigingen zijn de gevolgen wei degelijk merk- baar. Het omgekeerde gaat volgens mij ook op. Her- stel van vertrouwen bij betrokkenen en een grotere wervingskracht, om in het onderwijs of in de ge- zondheidszorg te werken, is een proces van langere adem6. Natuurlijk, De Kam heeft gelijk als hij stelt dat via efficientieverbetering nog vee! te bereiken is, maar als uit tal van vergelijkende o E co-studies naar voren komt dat het uitgavenniveau en de beschik- bare menskracht relatief laag is en als de klachten over kwaliteit en kwantiteit van dit soort diensten gegrond moeten worden geacht, dan lijkt me naast een offensief met organisatorische verbeteringen ook een beargumenteerde verhoging van de uitga- ven een te verdedigen zaak.
Verwaarloosde vragen
Bij de Algemene Beschouwingen is vee! gesproken over afbetaling van de staatsschuld, over het op peil houden dan wel verder verbeteren van voorzienin- gen, over het wegwerken van wachtlijsten, over de betrekkelijke waarde van extra uitgaven om deze kwalen weg te werken en over de mogelijkheden om via organisatorische aanpassingen met hetzelfde geld meer resultaat te behalen, maar tal van andere vragen kwamen niet goed aan bod. Ik noem er een paar: wat is de conjuncturele component in de hui- dige econornische ontwikkeling, met andere woor- den hoeveel van het huidige overschot is bepaald door de conjuncturele situatie? Is er dan nog wel ruimte voor extra uitgaven? En is dat voldoende om de gememoreerde tekorten in die sectoren adequaat te bestrijden? Welke kwantiteit en kwaliteit moeten in deze sectoren ten minste gerealiseerd worden? En hoe meet je dat? In hoeverre zijn uitkomsten van een dergelijke exercitie in te passen in een Regeerak- koord met een uitgavennorm als de 'Zalm' -norm?
In welke mate dragen dergelijke extra uitgaven bij tot een versterking van het draagvlak, genereren ze meer toekomstige welvaart? Hoe zijn eventueel extra uitgaven en schuldaflossing op een noemer te krijgen? Is het verstandig om het terugbrengen van
de schuldenlast in gematigder tempo door te voe- ren? Worden daarmee onaanvaardbare risico's gelo- pen? Kunnen de overheidsinkomsten vergroot wor- den? Hoe groot is de bereidheid van mensen om voor bepaalde voorzieningen (meer) te willen beta- len, via belastingen, prijzen of anderszins? En als de to tale uitgaven dan niet omhoog kunnen, zijn er dan verschuivingen binnen het overheidsbudget moge- lijk? Waaraan moet de overheid dan haar geld uitge- ven? Ten koste van wat dan? Is het mogelijk en wen- selijk om meer private bijdragen te organiseren, om zo extra inkomsten binnen te hal en, of wordt daar- mee een ongewenste tweedeling doorgevoerd? In hoeverre zijn bruikbare inzichten aanwezig over hoe met een betere organisatie een hogere en/ofkwali- tatiefbetere productie van dit soort diensten bereikt kan worden? En hoe zorgje daarbij ook nog voor op- timaal gemotiveerde werknemers om dat mogelijk te maken? Is het wenselijk om bepaalde voorzienin- gen juist niet of juist sterker dan nu via private aan- bieders te organiseren?
Deze vragen zouden naar mijn mening het debat over het functioneren van de overheid in de nabije toekomst op een zinvolle wijze kunnen verbreden.
Te zeer is de afgelopen jaren de discussie, noodge- dwongen door de benarde financiele omstandighe- den, verengd geweest tot het financiele aspect, het terugdringen van het financieringstekort, de verla- ging van de belasting-en premiedruk, en de beheer- sing van de staatsschuld. N u echter lijkt het moment daar om over de langere terrnijn te spreken en kun- nen ook de andere aspecten aan bod komen, zoals de betekenis van overheidsuitgaven voor de lange ter- rnijn economische ontwikkeling en voor de inter-en intragenerationele herverdelingen. Een dergelijke verbreding van de discussie kan zo tot evenwichtiger en maatschappelijk acceptabelere besluiten leiden.
Wat volgt zijn bespiegelingen op een aantal van de gememoreerde vragen.
Verlaging staatsschuld
In het licht van de te verwachten demografische ont- wikkelingen en de daarvan te verwachten extra
fi-
nanciele lasten is het een verstandige keuze om te streven naar een verlaging van de staatsschuld. Ook de Tweede-Kamer-fractie van de PvdA lijkt nu voor dit do'el gekozen te hebben. Daarmee neemt ze af-6. Terzijde, meer in het algemeen valt op hoe beperkt de tijdshorizon van be- leidsmakers vaak is, getuige bijvoor- beeld de maatregel om wachtlijsten in
de gezondheidszorg, oak veroorzaakt doordat er onvoldoende artsen beschikbaar te zijn, aan te pakken door het loslaten van de numerus fixus.
1· Zie Partij van de Arbeid, Kracht en kwaliteit: lntelliaent investeren in een sterke en sociale samenlevina, nota Tweede Kamerfractie PvdA, 2ooo.
oe- :lo- -or- om
~ta
;de dan tge- :ge-
·en- om lar-
?ln
hoe•ali- eikt
op- :lijk :lin- tan-
~bat
.bije len.
lge-
,
rhe- het :rla- eer- lent~
lsde ter-
·- en lijke jger :len.
n de
ont-
·a fi- m te Ook voor e af-
en terke
s&_o Io 2ooo
stand van haar eigen nota Kracht en kwaliteit: lntelli- Bent investeren in een sterke en sociale samenlevinB, die in
april 2ooo uitgebracht was7. Daarin werd betoogd dat het begrotingsbeleid een koersaanpassing be- hoefde. Een weloverwogen verhoging van de over- heidsuitgaven was zinvol, gewenst en mogelijk. Het kabinet was vervolgens bereid om binnen de marges van het regeringsakkoord iets minder terughoudend te opereren, maar aan vee! van de verlangens van de PvdA-fractie werd niet tegemoet gekomen. De PvdA-ministers in het kabinet leken met die uit- komst niet ontevreden te zijn. Ook de auteurs van de in mei 2ooo verschenen WBS-publicatie, Schuld en solidariteit zullen om deze kabinetsreactie niet rouwig zijn geweest8. Die auteurs, Don, De Kam, Wolfson en Jacobs, waren eensgezind in hun oordeel over de nota van de Tweede-Kamer fractie. Krach- tige termen worden daarbij niet geschuwd zoals 'een nalef wereldbeeld', 'een verlanglijst die lijkt op de Wehkampcatalogus' en 'een weinig doordachte optelsom'. Don, De Kam en Jacobs pleitten voor voortzetting van een strafbeleid om de schuldenlast te verminderen. Wolfson was daar geen voorstander van, maar gaf wei aan dat in de huidige conjuncturele situatie een bestedingsimpuls door meer overheids- uitgaven als voorgesteld door de fractie niet oppor- tuun was. De economie was a! meer dan voldoende verhit, niet aileen door de gunstige economische ontwikkeling, maar ook door de inkomensverbete- ring als gevolg van de belastingherziening. Alleen voor uitgaven, die de spanning op de arbeidsmarkt zouden kunnen verminderen, kon Wolfson zich vin- den.
Ook andere economen hebben zich recentelijk publiekelijk verzet tegen het zozeer benadrukken van het verlagen van de staatsschuld. Bomhoff maakt zich in de zomeruitgave van s &D erg boos op a! die- genen die pleitten voor een staatsschuldafbetalings- strategie, niet in de laatste plaats op de auteurs van het a! eerder aangehaalde WRR-rapport9. In zijn ogen is er geen dwingende red en waarom de Staats- schuld in een geforceerd tempo moet worden gere- duceerd. De overheid zou zijn aandacht beter op de kwantiteit en kwaliteit van onderwijs en gezond- heidszorg kunnen rich ten. Bomhoffbetitelt deze be- leidsterreinen als open-einde-regelingen, waarvoor
macro-beleid op basis van de 'Zalm' -norm niet ge- schikt is. Meer aandacht voor een goede organisatie is in zijn ogen vee! relevanter. Ook Kolnaar verzet zich tegen een eendimensionale benadering van de staatsschuld. Met het WRR-rapport als aanleiding, stelde hij dat in de huidige economische situatie de overheid de mogelijkheden tot productieve uitga- ven, tot investeringen, vee! meer zou moeten be- nutten 10 . Verlaging van de staatsschuld is in zijn ogen de verkeerde keuze. Vanuit de overweging, dat de overheid altijd een goede toegang tot de finan- ciele markten moet hebben, pleiten Scholtens en Sterken voor het handhaven van een zekere schuld- positie1 1.
Kortom, hoe nastrevenswaardig een afbouw van de staatsschuld ook is, het betekent nog niet dat die schuld in 2 5 jaar moet worden afgebouwd tot nul, en ook op dat niveau moet blijven. Niet aileen doet de overheid daarmee de huidige generatie op sommige punten tekort, bijvoorbeeld als dat onvoldoende uitgaven voor bijvoorbeeld de gezondheidszorg zou betekenen, nog ernstiger is dat ze door onvoldoende investeringen in infrastructuur en opleidingscapaci- teit de lange termijn-groeimogelijkheden niet vol- doende weet uit te bouwen. Daartoe reken ik ook het onvermogen om voldoende mensen bereid te vinden om te willen werken in dergelijke sectoren.
Gechargeerd gesteld, misschien hebben we over 25 jaar geen staatsschuld meer, maar ook een prestatie- niveau wat lager is dan potentieel mogelijk was, en dus ook minder mogelijkheden om de kosten van de demografische transitie te kunnen betalen.
Conjuncturele aevoeliaheid
In aile gevallen is het gewenst meer helderheid te krijgen over de betekenis van de huidige conjunc- tuurfase voor de begrotingssituatie. Niet duidelijk is hoe structured het huidige begrotingsoverschot is.
Duidelijk is dat bij een conjuncturele terugval, en die zal zich vroeg of laat voordoen, zelfs in deze 'nieuwe' economie, de overheidsuitgaven weer zul- len toenemen en de inkomsten zullen dalen. Het overschot zal afnemen en wellicht weer omslaan in een tekort, maar in welke mate dat gebeurt en in hoeverre daarbij de eerder genoemde 3-procent grens genaderd wordt, is niet met zekerheid te zeg-
8. Zie H. Don, C. A. de Kam, B. Jacobs en D. Wolfson, Schuld en Solidariteit, Amsterdam: wss, 2ooo.
de PvdA-elites', Socialisme &..Democratie, 2ooo, jrg.
n.
nr. 7/8, p. 323-327.ESB, 26-s-2ooo, biz. 432-436.
1 1. Zie L.J.R. Scholtens en E. Sterken,
'Het belang van overheidsschuld', ESB, 24-3-2ooo, blz. 241-242.
9· Zie E. BomhofT, 'Dwaalwegen van
10. Zie A.H.J. Kolnaar,
'Financieringstekort en staatsschuld',
470
s &_o 10 2ooo
gen. Daarbij spelen nog twee onzekerheden mee die voor de Nederlandse economie niet onbelangrijk zijn.
De ene onzekerheid betreft de aanstaande belas- tingherziening. Nu het Parlement de belastingwet
2oo1 heeft aanvaard, zuilen de Nederlandse huis- houdens volgend jaar naar verwachting
s
rniljard meer te besteden hebben. Volgens het CPB zal des- ondanks ook volgend jaar een begrotingsoverschot bereikt worden. Belangrijker kunnen de gevolgen voor de econornie zijn. Omdat de econornie mo- menteel al op voile capaciteit opereert en de ar- beidsmarkt zeer gespannen is, zullen, zo vrezen velen, de effecten vooral zichtbaar worden in oplo- pende prijzen, en vee! minder in uitbreiding van de productie. Daardoor kan de econornie oververhit raken, en, aldan niet in samenhang met een restric- tiever monetair beleid van de Europese Centrale Bank, eerder en rnisschien ook scherper in een re- cessie belanden.De tweede complicerende factor is dat de bin- nenlandse bestedingen in toenemende mate ook bemvloed worden door de waarde van het aandelen- bezit van particuliere huishoudens en door beste- dingen op basis van hypotheekverstrekkingen aan diezelfde huishoudens. Beide zaken hebben de afge- lopen jaren een hoge vlucht genomen, mede onder invloed van het fors toegenomen zelfvertrouwen van Nederlandse consumenten/werknemers. Hoe groot de invloed is op de bestedingen, en wat de ge- volgen voor de bestedingen zijn als de waarde van aandelen en huizen beduidend zou afnemen, is mo- menteel moeilijk aan te geven. Zeker is wei dater in- vloed van uit gaat. Oat impliceert dat de overheid er rekening mee zou moeten houden, dat de terugval dit keer scherper zou kunnen zijn dan in het verle- den gebruikelijk was. Ook de noodzaak tot en de in- tensiteit van compenserende maatregelen om een te grote vraaguitval tegen te gaan, zal toenemen. Deze factoren nopen tot voorzichtigheid, en tot een rede- lijk begrotingsoverschot zolang de invloeden niet duidelijker geworden zijn.
'Zalm' -Norm
Vanaf 19 8 3 is het begrotingsbeleid lange tijd gericht geweest op een vermindering van het begrotingste- kort, en met succes. Belangrijk nadeel van dat beleid was het pro-cyclisch karakter, in de zin dat bij een opgaande economie dena te streven reductie van het financieringstekort relatief gemakkelijk kon worden bereikt, maar dat bij recessies de overheid zich ge-
dwongen zag om nog eens extra te hezuinigen, om toch aan de tekortdoelsteiling te kunnen voldoen. Het was met name deze overweging die de Studie.
groep begrotingsruimte, met de toenmalige CPB·
directeur G. Zalm als voorzitter, er in 1994 toe bracht een ander begrotingsbeleid voor te stellen, namelijk een beleid gericht op beheersing van de uitgaven. Doel waste komen tot een stabiel begro·
tingsbeleid, waarbij duidelijke afspraken gemaakt werden bij het begin, en waarbij de conjuncturele invloed beperkt zou zijn door uit te gaan van een be·
hoedzame econornische ontwikkeling. Op basis van de daaruit berekende (belasting)-opbrengsten en de na te streven doelstelling voor het begrotingstekort vie! vervolgens afte leiden welke ruimte er beschik·
baar was voor de uitgaven. Voor drie sectoren- de Rijksbegroting, de sociale zekerheid en de zorg- werden hiermee de zogenaamde ijklijnen berekend, die de reele bestedingsruimte voor iedere sector aangaven. Uitgangspunt was dat de uitgaven, gecor·
rigeerd voor prijsontwikkelingen, deze ijklijn niet mochten overschrijden. Tevens werd vooraf afge·
sproken wat er gedaan zou worden met extra in·
komsten dan wei overgebleven rniddelen vanwege niet verrichte uitgaven.
Geholpen door een vanaf 199
s
weer aantrek·kende economische groei, hebben de kabinetten Kok-1 en - II optimaal van dit nieuwe begrotingsbe·
leid kunnen profiteren. Er was een betere beheer·
sing van de collectieve uitgaven, met een duidelijker prioriteitenstelling en bovenal veel meer bestuur·
lijke rust. Sterker nog, de keuze voor het behoed·
zame scenario hield in dat nagenoeg altijd meeva].
lers zouden optreden. Het moest wei erg slecht gaan met de econornie, wilde men met zware tegenva].
lers geconfronteerd worden. De elkaar steeds sne].
ler opvolgende berichten van meevailers heeft het conjuncturele zelfvertrouwen van consumenten en investeerders danig versterkt, met aile bestedings·
gevolgen van dien. Dit is van niet te onderschatten betekenis geweest.
Helaas, ook aan deze norm kleefden bezwaren.
Bepaalde sectoren, met name de zorg, bleken voort·
durend meer uit te geven dan vooraf aan ruimte be·
schikbaar was gesteld. Oat kwam ook door de stij·
gende loonkosten. Dankzij de meevallers kon hier·
aan steeds weer tegemoet gekomen worden. Maar die extra ruimte was niet genoeg om voldoende mensen te werven voor loongevoelige sectoren als onderwijs en gezondheidszorg. Daarbij speelt ook de uitgangssituatie een rol. Men zou kunnen uitgaan
om en.
lie-
?B-
toe en, de ro- akt -ele be- van cde ort tik-
·de
g-
nd, :tor :or- liet ge-
in- ege
ek- ten be- :er- ker mr-
·ed- val- :aan val- 1el- het
1 en 1gs- :ten
·en.
Jrt- be- stij- ier- iaar nde
1 als ook
~a an
s &..o to 2ooo
van een schatting wat een bepaalde sector zou moe- ten produceren, naar omvang en kwaliteit, en welke uitgaven dat met zich mee zou brengen. In werke- lijkheid zijn de bestaande uitgaven het startpunt van de overwegingen. Waren die uitgaven al te laag, dan is de kans groot dat ook in het nieuwe regeerakkoord de beschikbare ruimte niet voldoende is om een ge- wenst productieniveau te realiseren.
Gegeven de huidige discussie over deficienties in dit soort sectoren, zou het aan te bevelen zijn om bij een volgend regeerakkoord meer met de aanbod- mogelijkheden rekening te houden. Voortzetting van een begrotingsbeleid op basis van een 'Zalm'- norm, op basis van een behoedzaam dan wei een voorzichtig scenario, blijft aantrekkelijk, maar dan moeten de uitgangspunten ook gebaseerd zijn op een reelere inschatting van de fmanciele ruimte die dit soort sectoren nodig hebben om zich voldoende te kunnen herstellen.
Meer arbeidsparticipatie en aanpassingen in de sociale zekerheid
Een van de voornaamste beleidselementen in aile toekomstscenario's is de omvang van de arbeidspar- ticipatie. Een verdere verhoging van de arbeidsparti- cipatie is onder alle omstandigheden een wenselijke zaak. Niet voor niets stelde Wolfson dat aileen dit ar- gument valide genoeg was om daarmee meer uitga- ven toe te staan. Onlangs heeft de w R R in het rap- port 'Doorgroei van arbeidsparticipatie' aangege- ven dat een verdere verhoging van de arbeidsmarkt- participatie inN ederland niet aileen wenselijk, maar ook haalbaar is12• Wei vereist dat beleidsaanpassin- gen om de arbeidsparticipatie van vrouwen, oude- ren en laaggeschoolden te verhogen. De overheid kan de arbeidsparticipatie van deze groepen bevor- deren door gerichte maatregelen te nemen op het terrein van de zorg, het onderwijs en de sociale ze- kerheid.
In de sfeer van de sociale zekerheid zijn verdere aanpassingen nodig. Weliswaar bevindt de collec- tieve uitgavenquote van Nederland zich momenteel weer op een gemiddeld niveau, maar als gekeken wordt naar de verdeling van de uitgaven tussen over- heidsconsumptie en -investeringen aan de ene kant en overdrachtsuitgaven aan de andere kant, dan blijkt de laatste categoric boven het gemiddelde uit
te komen, en de eerste groep onder het gemiddelde.
Ontegenzeggelijk zijn er de laatste 2o jaar aanzien- lijke aanpassingen doorgevoerd in de sociale zeker- heid. Toelatingscriteria, hoogte en duur van de uit- kering en niet in de laatste plaats de organisatorische in bedding zijn aangescherpt dan wei aangepast. Des- ondartks is men er niet in geslaagd om de toestroom naar deze regelingen meer onder controle te krij- gen. In absolute zin is het aantal uitkeringsgerechtig- den tussen I 5 en 65 jaar in 2ooo gelijk aan het aantal in I 9 8 3. De opmerkelijke toename van de werkgele- genheid heeft niet geholpen om dit aantal terug te brengen. Juist op dit terrein valt nog veel te ver- wachten van organisatorische aanpassingen, niet ai- leen om mensen weer snel naar de arbeidsmarkt te doen terugkeren, maar vooral om te voorkomen dat ze de arbeidsmarkt moeten verlaten.
In het geheel van sociale zekerheidsregelingen is met name de omvang van de WAO een probleem. Ik vermag niet in te zien waarom de omvang hier twee- tot driemaal zo hoog is als in de ons omringende Ian- den. Gegeven de noodzaak de arbeidsparticipatie te verhogen, de premiedruk niet onnodig te Iaten stij- gen, en om ruimte op de begroting te krijgen, is aan- passing van deze regeling onvermijdelijk. Een der- gelijke verandering vergroot de mogelijkheden om diegenen die werkelijk geen kans meer hebben op terugkeer naar de arbeidsmarkt een adequaat inko- men te kunnen verschaffen. Gewacht moet worden op voorstellen van de Commissie-Donner.
Belastingen eventueel aanpassen
Door mede hierdoor bezuinigingen in de sociale ze- kerheid te realiseren, zou binnen de huidige begro- ting ruimte voor extra uitgaven geschapen kunnen worden. Een mogelijk alternatief is te vinden in aan- passingen in het belastingstelsel, bijvoorbeeld via een verhoging van de belastingtarieven. Daarbij moet overigens beseft worden dat de marges hier gering zijn. In toenemende mate spelen verschillen in belastingtarieven een rol bij de afweging, waar te investeren en te produceren of waar te werken.
Naarmate de Europese markt steeds verder gelnte- greerd raakt, wordt deze factor steeds belangrijker.
Een hoger niveau van belastingen zal slechts dan ge- tolereerd worden als er ook een kwantitatief dan wei kwalitatief beter overheidsproduct tegenover staat.
12. Zie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Doorgroei van arbeidsparticipatie, rapport nummer S7, 's-Gravenhage: Sdu, 2ooo.
471
472
s &..o to 2ooo
Op dit vlak zal de beleidsconcurrentie alleen nog maar verder toenemen. Oat impliceert dat een eventuele belastingverhoging slechts dan bespreek- baar zou zijn, als daarmee zodanige uitgaven ver- richt worden dat aanbieders van arbeid en/ of on- dernemers overgehaald worden zich hier te vesti- gen. Zoals Jacobs in de bundel 'Schuld en solidari- teit' ook suggereert, zou de PvdA de verkiezingen kunnen gebruiken om met onderbouwde voorstel- len te komen waarom de PvdA vindt dat bepaalde uitgaven ornhoog moeten, welke problemen daar- mee worden aangepakt, en waarom het gewenst is om daarvoor de belastingen te verhogen.
In dat verband valt het te betreuren dat voor de modale belastingbetaler het onderscheid tussen be- lasting-en premie-betaling nauwelijks meer teach- terhalen is. Oat is jammer, omdat op die manier niet meer duidelijk is wat mensen betalen voor de ver- schaffmg van (semi-collectieve) goederen en dien- sten en wat voor de fmanciering van de sociale ze- kerheid noodzakelijk is. Meer duidelijkheid hierover zou de band tussen gebruiken en betalen iets minder ondoorzichtig worden. Als men er oak nag in zou slagen om bepaalde aftrekposten terug te dringen, zou daarmee duidelijk kunnen worden dat de belas- tingdruk in Nederland relatiefbeperkt is, en dat de problemen van de hoge belasting- en prerniedruk vooral verbonden zijn met de fmanciering van de so- dale zekerheid. Daarmee wordt een zinvollere dis- cussie mogelijk over wat de burger voor de belastin- gen van de overheid kan verwachten, en wat er aan alternatieven beschikbaar zijn als men het aanbod te weinig of niet goed genoeg vindt.
In datzelfde verband zou het denkbaar kunnen zijn om bepaalde aftrekregelingen zoals de hypo- theekregeling-aftrek te verminderen. Deze hollen de heffmgsgrondslag voor de belastingen in aanzien- lijke mate uit, waardoor de tarieven hager uitkomen dan zonder dergelijke aftrekregelingen het geval zou zijn. Oat heeft weer een negatieve invloed op de ont- wikkeling van de economie. Momenteel wordt on- geveer 1 1 miljard gulden niet belast via de hypo- theekrente-aftrek. De regeling lijkt in toenemende mate gebruikt te worden op een wijze die de wetge- ver oorspronkelijk niet voor ogen had. De Neder- landse Bank heeft de laatste maanden herhaaldelijk gewaarschuwd tegen de gevaren van een 'crash', die het gevolg zou kunnen zijn van deze regeling, in sa- menhang met een overspannen huizenmarkt. Met het doorvoeren van dergelijke correcties zouden niet aileen rniddelen vrij kwmen komen voor meer
uitgaven, maar is het zelfs denkbaar dat de belasting- percentages omlaag kunnen.
Onder die mogelijke belastingaanpassingen zou oak naar een mogelijke aanpassing van de vermo- gensbelasting in het nieuwe belastingsysteem geke- ken kunnen worden. In het nieuwe stelsel is gekozen voor een fictief rendement op aile vermogensinkom- sten van 4 procent. Mijn bezwaar richt zich niet zo- zeer op deze systematiek, maar meer op het ge- fixeerde percentage. De keuze voor zo'n vast percen- tage werd beargumenteerd met het gegeven dat goede en slechte jaren elkaar afwisselen en dat 4 pro- cent een redelijk gemiddelde is. De afgelopen jaren hebben aanzienlijke stijgingen op de aandelenmark- ten en op de markten voor andere vermogenstitels Iaten zien, die ver hoven de 4 procentuitgingen. Deze uitkomst stelt het rechtvaardigheidsgevoel danig op de proef, zoals ook in jaren van terugval het evenmin voor de hand ligt dat mensen dan 4 procent belasting moeten betalen, terwijl ze wellicht een aanzienlijke vermogensdaling hebben ondergaan. Had het niet voor de hand gelegen dit fictieve rendementscijfer wat meer te Iaten bepalen door de feitelijke ontwik- kelingen? Het zou niet aileen ten goede komen aan het rechtvaardigheidsgevoel van velen, maar ook kunnen bijdragen aan een evenwichtiger conjunctu- rele ontwikkeling. Op die wijze heeft men namelijk ook meer mogelijkheden om een ongewenste over- verhitting van de economie tegen te gaan.
Eiaen bijdraae en oraanisatorische aanpassinaen Tenslotte de eigen bijdrage voor collectieve goede- ren. De afgelopen tijd is er weer vaak gerefereerd aan de uitspraak 'individuele rijkdom, collectieve armoede', als typering voor het huidige tijdvak. Niet te ontkennen valt dat de afgelopen jaren som- mige mensen meer dan anderen geprofiteerd heb- ben van de economische ontwikkeling. Oat geldt niet aileen de optie-bezitters. Ook veel huishoudens waarin nu meer dan een inkomen verdiend wordt, zijn er duidelijk op vooruit gegaan. Tegelijk is de in- komensontwikkeling van uitkeringsgerechtigden achtergebleven. Hiervoor werd al aangegeven dat oak het aanbod van bepaalde voorzieningen in kwa- liteit en in kwantiteit niet altijd meer aan de nieuwe eisen voldoet.
Exemplarisch voor de nieuwe situatie is de om- gang met het soms schaarse aanbod aan bepaalde collectieve voorzieningen. Zo voltrok zich de afge- lopen jaren een moeizame discussie over het even- tueel versneld en apart behandelen van zieke werk-
ng-
lOU
no- ke- zen
lffi-
zo- ge- en- dat ro- ren rk- tels eze op nin
ing
jke liet jfer rik- aan lok :tu- lijk·er-
de- erd eve ak.
tffi-
eb- :ldt ens
·dt, in- len dat
>va- .we
·ill-
Ide ge- en- rk-
s &._o 10 2ooo
nemers, bijvoorbeeld in het weekend, om te voor- komen dat ze op de wachtlijst kwamen en langdurig moesten wachten voordat ze geholpen werden. De vrees was dat dat een tweedeling zou veroorzaken, waardoor bepaalde groepen nog Ianger moesten wachten. N a enige discussie is het principe aanvaard, waarbij aangegeven werd dat voor deze faciliteit wei extra betaald moest worden en dat de beschikbare ruimte voor andere groepen niet zou afnemen. On- duidelijk is in welke mate van deze regeling gebruik gemaakt wordt, en wat de gevolgen zijn. lets soort- gelijks lijkt zich te kunnen gaan voordoen in het on- derwijs. Diverse scholen proberen via sponsoracties middelen te verwerven voor investeringen in het onderwijs. Daarnaast bestaat de neiging om school- gelden op te krikken om zo extra geld binnen te halen. Sinds kart is het ook mogelijk om in Neder- land volledig privaat gefinancierd basisonderwijs te volgen. Kortom, veel scholen zitten om extra geld te springen om de kwaliteit van hun onderwijs te verbeteren en proberen dat op deze manieren bin- nen te halen, terwijl tegelijk ouders, op zoek naar goede onderwijsfaciliteiten voor hun kinderen, be- reid zijn daarvoor ook extra financiele lasten te dra- gen. Die ontwikkeling laat zien dat mensen wei de- gelijk bereid zijn voor dit soort voorzieningen te be- talen. Waarom zou dat dan niet kunnen via meer overheidsuitgaven, en indien nodig via een hogere belasting? Als de samenhang tussen deze vorm van overheidsuitgaven en belastingopbrengsten ver- sterkt zou worden, als mensen zien dat ze waar voor hun geld krijgen, zijn mensen volgens rnij best be- reid daarvoor eventueel meer belasting te betalen.
Maar wellicht is het ook denkbaar dat mensen een grotere eigen bijdrage leveren aan het onderwijs van hun kinderen, afhankelijk van hun eigen inkom en en bereidheid daartoe. Natuurlijk zijn er nadelen aan dit systeem verbonden, zoals een grotere kans op se- gregatie, maar waar nu een onderscheid naar religie wei wordt toegestaan en de ruimtelijke segregatie zich anderszins ook vertaalt in schoolsegregatie, lij- ken me die nadelen nog beperkt. Het voordeel is dat het onderwijs meer rniddelen verwerft, en de over- heid haar budget wellicht gerichter kan besteden aan die groepen, die een dergelijke eigen bijdrage niet kunnen bekostigen, of aan die scholen die minder van dit soort middelen kunnen verwerven.
Meer in het algemeen is het gewenst om in de eer- der genoemde sectoren serieuzer naar nieuwe orga- nisatie-en sturingsprincipes op zoek te gaan, zo mo- gelijk via de organisatie van meer marktconforme
structuren, die een betere afstemming van vraag en aanbod mogelijk maken en die zo ook meer mogelijk- heden bieden om productiviteitsverbeteringen te re- aliseren. Oat impliceert meer eigen verantwoorde- lijkheid voor organisaties op die niveaus, waar men direct met de afnemers van het product te maken heeft. Voor de overheid betekent dat een rol op af- stand, die zich meer met de spelregels en de scheids- rechter moet bemoeien dan met de samenstelling van de selectie en de te volgen strijdwijze. De ervaringen op dat terrein - van verzelfstandigde agentschappen tot geprivatiseerde bedrijven, van concurrentie op het spoorwegnet tot integratie van arbeidsbureau en sociale dienst- zijn tot nu toe niet altijd positief ge- weest. Oat impliceert ook dat in vee! opzichten hier nog sprake is van 'terra incognita', en dat betekent weer dat werkelijke verbeteringen niet van vandaag op morgen gerealiseerd zullen worden. Maar lukt het hier vaste voet onder de grand te krijgen, dan kan daardoor de kwaliteit en kwantiteit van het aanbod belangrijk toenemen, en wie weet zelfs tot besparin- gen lei den. Maar zover is het nog lang niet.
De laatste maanden is in het begrotingsdebat steeds meer nadruk komen te liggen op een snelle afbouw van de staatsschuld, als beste garantie voor het kunnen opvangen van de gevolgen van de demo- grafische transitie. Tegelijk is in datzelfde de bat ook meer aandacht gekomen voor de kwantitatieve dan wei kwalitatieve deficienties van bepaalde over- heidsvoorzieningen. Dit artikel heeft gepoogd enige helderheid in die zaken te brengen, en tegelijk dui- delijk te maken dat, hoe goed en nastrevenswaardig een verlaging van de staatsschuld wellicht ook is, extra overheidsuitgaven voor bijvoorbeeld onder- wijs en gezondheidszorg minstens even zinvol kun- nen zijn. Aangegeven werd ook dat realisatie van beide doelstellingen, minder staatsschuld en meer uitgaven, mogelijk is door beleidsaanpassingen. Ge- noemd werden verschuivingen in het overheidsbud- get, aanpassingen in het belastingstelsel of zelfs onder voorwaarden hogere belastingen, door een grotere bijdrage te vragen voor bepaalde voorzie- ningen, en door organisatorische aanpassingen.
Door deze en andere mogelijkheden in het debat te betrekken, kan een weloverwogener begrotingsbe- leid geformuleerd worden, dat nu en in de toekomst economisch en sociaal de toets der kritiek kan door- staan.
KEES VAN PARIDON
Hoogleraar economie Erasmus Universiteit Rotterdam
