Reactie van BT, COLT en Verizon op OPTA’s ontwerpbesluit marktanalyse vaste gespreksafgifte
Inleiding
Hierbij treft u de reactie aan van BT, COLT en Verizon (BCV) op OPTA’s ontwerpbesluit marktanalyse vaste gespreksafgifte van 15 augustus 2008.
Wellicht ten overvloede, BCV zijn alle drie aanbieders van
telecommunicatiediensten aan (groot)zakelijke afnemers. De specifieke karakteristieken van de zakelijke markt waarin BCV zich bewegen staan nader beschreven in het al eerder aan OPTA verstrekte position paper van ACT “De zakelijke telecommunicatiemarkt vraagt om een eigen regelgevende agenda” van 17 november 2007, dat geheel door BCV wordt onderschreven.
Consistente aanpak FTA en MTA ontbreekt
BCV vinden dat vaste gespreksafgifte (FTA) en mobiele gespreksafgifte (MTA) economisch identieke diensten zijn die in beginsel uniform ex ante gereguleerd dienen te worden. BCV acht zich in dit standpunt gesteund door de voorgestelde aanbeveling van de Europese Commissie (EC) (bijlage). BCV constateert dat het voorliggende ontwerpbesluit voor de regulering van FTA op belangrijke onderdelen afwijkt van de voor MTA door OPTA aangehangen principes.
De CBB uitspraak van 23 juli 2008 maakt de totstandkoming van een
consistent reguleringskader voor FTA en MTA nog urgenter. OPTA is naar de mening van BCV gehouden om MTA tarieven vast te stellen op basis van het BULRIC kostenmodel. Een andere keuze doet zich niet voor tenzij
marktpartijen een oplossing aandragen, waar thans ook de vaste aanbieders bij worden betrokken. Een dergelijke oplossingsrichting heeft, onder
voorwaarden, de voorkeur van BCV. Een van die voorwaarden is dat OPTA de ontstane situatie benut om de inconsistente regulering te herzien tussen MTA (BULRIC en asymmetrie) en FTA (EDC en symmetrie, zoals verwoord in het ontwerp besluit FTA).
Mede gezien de samenloop van genoemde CBB uitspraak en het ontwerp besluit FTA is er thans een reële mogelijkheid voor totstandbrenging van een uniform beleidskader voor de regulering van FTA en MTA. Zo’n uniform kader is bovendien noodzakelijk, niet alleen omdat de thans bestaande verschillen juridisch niet langer houdbaar zijn, maar ook omdat de verschillen tussen FTA en MTA alternatieve vaste aanbieders financieel en competitief
benadelen ten opzichte van mobiele operators en KPN.
De voornaamste kenmerken van een uniform beleidskader voor MTA en FTA zijn:
• Tariefregulering op basis van een BULRIC kostenmodel, en
• Symmetrische tarieven, waarbij een glijpad tot symmetrie een passende praktische implementatie is.
Bovenstaande is in lijn met de ontwerp aanbeveling van de EC.
Dit betekent dat het ontwerp besluit op het essentiële onderdeel van de tariefregulering voor KPN moet worden gewijzigd door in plaats van EDC BULRIC te gebruiken voor de bepaling van kostengeoriënteerde FTA tarieven van KPN.
BCV behouden zich uitdrukkelijk alle rechten voor met betrekking tot haar standpunten in deze consultatie indien OPTA niet over mocht gaan tot een consistente aanpak van FTA en MTA. Dit om te voorkomen dat een niet- consistente aanpak de partijen financieel en competitief blijft schaden.
Een marktgedragen oplossing
Met zijn brief van 22 juli 2008 doet OPTA een oproep aan marktpartijen om een marktgedragen oplossing te verkennen voor de zogenaamde WPC tarieven, waaronder FTA. BCV voegen daaraan toe dat een dergelijke
marktgedragen oplossing wellicht tevens een uitweg biedt voor de situatie als gevolg van de CBB uitspraak van 23 juli jl.
BCV zijn bereid tot het verkennen van een marktgedragen oplossing.
Voorwaarde daarvoor is dan echter wel dat OPTA eerst aangeeft dat zij een uniform reguleringskader zal gaan hanteren voor FTA en MTA. Bovendien vereist de totstandkoming van een marktgedragen oplossing een sterke regierol van OPTA.
Het inzetten van een marktgedragen oplossing kan alleen succesvol zijn als OPTA eerst de markt informeert over haar standpunt over de regulering van FTA en MTA, waarbij BCV er van uit gaat dat deze is gewijzigd onder invloed van de CBB uitspraak en de ontwerp aanbeveling van de Europese
Commissie. BCV verwachten dat OPTA de gelegenheid benut om over te gaan
op een consistent reguleringskader voor FTA en MTA. Dit voornemen zou
OPTA dan zo spoedig mogelijk, vooruitlopend op formele besluitvorming, aan
de markt dienen te communiceren. Daarbij zou OPTA dan eveneens behoren
aan te geven wat dit mogelijk in concrete zin zou kunnen gaan betekenen
voor de ontwikkeling van de verschillende tarieven: voor MTA, FTA KPN en
FTA alternatieve aanbieders. Aldus kunnen marktpartijen vervolgens binnen
een helder kader eventueel hun onderhandelingen starten.
Het ontwerpbesluit
In de tabel hieronder staat kort samengevat de zienswijze van BCV ten aanzien van de verschillende onderdelen van het ontwerpbesluit
Hieronder wordt alleen ingegaan op de onderdelen die in de tabel rood en oranje zijn gekleurd, waar BCV het (deels) niet eens zijn met OPTA’s ontwerpbesluit
1.
Non-discriminatie verplichting KPN
BCV zijn het niet eens met OPTA’s standpunt dat prijsdiscriminatie, en dan met name de discriminatie van externe tarieven voor verschillende afnemers, geen potentieel mededingingsprobleem is. De daaraan verbonden conclusie dat een non discriminatie verplichting niet nodig is wordt evenmin gedeeld door BCV, althans voor zover het KPN betreft.
BCV menen dat voor KPN een non discriminatieverplichting moet gelden ter voorkoming van eventuele strategische prijsdiscriminatie praktijken. Niet kan worden uitgesloten dat er voor KPN strategische overwegingen kunnen zijn om afwijkende FTA tarieven te hanteren voor bepaalde afnemers of groepen afnemers, bijvoorbeeld in relatie tot de afname van andere gereguleerde of ongereguleerde diensten, zoals bijvoorbeeld transit of huurlijnen. Van alle aanbieders in Nederland biedt KPN een zeer breed pallet van gereguleerde en
1
BCV zijn het eens met de marktafbakening en dominantie-analyse van OPTA. BCV maken echter eveneens een voorbehoud dat zij zich genoodzaakt zou kunnen vinden om een andere zienswijze in te nemen indien OPTA of het CBB onverhoopt voor MTA of FTA tot een andersluidende conclusie zouden komen dan die in het huidige ontwerpbesluit.
Eens met onderscheid KPN en andere partijen Gescheiden
boekhouding
Eens met beginsel van symmetrie. Mogelijk inconsistent met MTA. Glijpad naar symmetrie als pragmatische oplossing
Tariefregulering:
Symmetrie
Niet eens met EDC. Inconsitent met mobiele gespreksafgifte. BULRIC is aangewezen model. Zie ook ontwerp aanbeveling EC
Tariefregulering:
EDC
Eens met onderscheid KPN en overige partijen Transparantie
OPTA miskent risico strategische prijsdiscriminatie. Inconsistent met MTA.
Non discriminatieplicht belangrijk Non-discriminatie
Eens dat deze passend en noodzakelijk is Toegangsplicht
Eens dat geen sprake is van kopersmacht en dat elke aanbieder dominant is op eigen netwerk(*)
Dominantie
Eens dat sprake is van markt voor FTA op afzondelijke netwerken in Nederland(*)
Marktafbakening
Eens met onderscheid KPN en andere partijen Gescheiden
boekhouding
Eens met beginsel van symmetrie. Mogelijk inconsistent met MTA. Glijpad naar symmetrie als pragmatische oplossing
Tariefregulering:
Symmetrie
Niet eens met EDC. Inconsitent met mobiele gespreksafgifte. BULRIC is aangewezen model. Zie ook ontwerp aanbeveling EC
Tariefregulering:
EDC
Eens met onderscheid KPN en overige partijen Transparantie
OPTA miskent risico strategische prijsdiscriminatie. Inconsistent met MTA.
Non discriminatieplicht belangrijk Non-discriminatie
Eens dat deze passend en noodzakelijk is Toegangsplicht
Eens dat geen sprake is van kopersmacht en dat elke aanbieder dominant is op eigen netwerk(*)
Dominantie
Eens dat sprake is van markt voor FTA op afzondelijke netwerken in Nederland(*)
Marktafbakening
ongereguleerde (wholesale) diensten aan andere telecommunicatie-
aanbieders. Door KPN de gelegenheid te geven afwijkende FTA tarieven te hanteren, kan zij de concurrentieverhoudingen in onder meer de vaste telefoniemarkt beïnvloeden. Dat een dergelijke praktijken zich nog nooit heeft voorgedaan, komt omdat er tot op heden een non-
discriminatieverplichting geldt. Voor andere aanbieders van FTA is een non discriminatieplicht niet noodzakelijk omdat dergelijke partijen, gelet op een aanzienlijk minder omvangrijke portfolio van andere vormen van
dienstverlening, veel minder prikkels hebben tot strategische prijsdiscriminatie.
BCV verwijzen in dit verband eveneens naar het MTA besluit van OPTA waarin OPTA in de randnummers 403-404 en 552-560 concludeert dat de non-discriminatieverplichting passend en noodzakelijk is mede ter
voorkoming van prijsdiscriminatie en begrijpt niet waarom dit alleen voor MTA zou gelden en niet voor FTA.
Tariefregulering KPN
BCV zijn het niet een met OPTA’s keuze voor EDC als kostenmodel voor FTA en menen dat in plaats daarvan gekozen moet worden voor een BULRIC model, omdat daarmee een competitief FTA tarief het beste benaderd kan worden
Een keuze voor een BULRIC model is in lijn met de ontwerp aanbeveling van de EC die zegt dat tariefregulering van (mobiele en vaste) terminatie moet plaatsvinden op basis van een (BU)LRIC model.
De keuze voor BULRIC is bovendien in lijn met de keuze van OPTA voor een BULRIC model voor MTA. BCV ziet niet in waarom de argumentatie die OPTA hanteert ter onderbouwing van haar keuze voor BULRIC voor MTA niet evenzeer zou gelden voor FTA. In dit verband is vooral Annex B van OPTA’s MTA besluit interessant omdat daarin uitvoering wordt beargumenteerd waarom BULRIC de voorkeur geniet boven bijvoorbeeld een zogenaamd “fully allocated cost model”. Dat gebruik van EDC resulteert in ongewenste
uitkomsten en schade toebrengt aan de concurrentiepositie van andere marktpartijen dan KPN, komt duidelijk naar voren uit de hieronder
opgenomen benchmark. Daaruit blijkt onder meer dat indien in Nederland EDC-tarieven zouden zijn toegepast, we in Europa tot de groep landen zouden behoren met de hoogste FTA tarieven
2BCV menen dat KPN’s tarieven tot de laagste in Europa zouden moeten behoren. Voor een nadere toelichting wordt onder meer verwezen naar de brief van ACT van 7 april 2008 (bijlage).
2
Dit wordt aangegeven door de donkerblauwe kolom voor Nederland in onderstaande Europese
benchmark.
Op grond van de benchmark moeten we constateren dat de huidige
(vrijwillige) FTA tarieven van KPN maar liefst 66% en 73% omlaag moeten om respectievelijk nu en in 2011 tot de Europese “best practice” (het
gemiddelde van de beste drie landen met de laagste tarieven) te behoren.
Voor meer details zie onderstaand kader.
Het is aan OPTA om onder gebruikmaking van een eigen BULRIC model
3ervoor te zorgen dat KPN’s tarieven zeer substantieel worden verlaagd in de komende reguleringsperiode. Gebeurt dat niet dan wordt daardoor de
concurrentiepositie van andere aanbieders dan KPN grote schade toegebracht.
1 Confidential and proprietary material for authorized Verizon Business personnel only. Use, disclosure or distribution of this material is not permitted to any unauthorized persons or third parties except by written agreement.
Tarieven KPN in Europees perspectief
(1) Best practice 2007 single transit berekent op basis van gemiddelde van 3 beste landen (0.12+0.23+0.55) / 3 = 0.3.
Extrapolatie 2011 op basis van 5.1%
daling/jaar – zie ook voetnoot 2.
(2) Europees gemiddelde single transit berekent op basis van extrapolatie op grond van de gemiddelde Europese dalingen gedurende tijdvlak 2005-2007:
5.1%/jaar. Aldus luiden de tarieven:
2008: 0.78, 2009: 0.75, 2010: 0.71, 2011: 0.67
(3) Huidige tarieven KPN zijn: 0.90 per minuut bij een 3 minuten gesprek. Het zgn EDC-tarief zou ongeveer 1.20 geweest zijn.
EU Average October 2008: 0.78 EU Average October 2011: 0.67 EU Best practice October 2007: 0.30 EU Best practice October 2011: 0.24
• European Best practice:
(1)– KPN’s tarieven hadden nu al 66% lager moeten liggen – KPN’s tarieven moeten in 2011 73% lager zijn dan nu
• Europees gemiddelde:
(2)– KPN’s tarieven hadden nu al 12.5% lager moet liggen – KPN’s tarieven moeten in 2011 25.5% lager zijn dan nu
(3)
Symmetrie
Zoals hieronder al werd aangegeven menen BCV dat in beginsel sprake moet zijn van symmetrische tarieven. We zijn het op dit punt dus in beginsel met OPTA eens. Dit is ook de lijn die wordt gevolg in de ontwerp aanbeveling van de EC.
3
