De EU of eigenbelang? Machtspolitiek en gasinfrastructuur

1

De EU of eigenbelang?

Student: Maurits Bast

Studentnummer: 1341111

Adres: Rode kruislaan 57 te Groningen

Tel: 06-47516718

Email: maurits_bast@hotmail.com

2

Voorwoord

Al vanaf mijn jonge jaren houd ik me bezig met het vraagstuk energie. De fascinatie voor olie en gas en het verdelingsvraagstuk waarbij landen afhankelijk van elkaar worden in vraag en aanbod naar dit goed, maakt het een uiterst interessant geopolitiek vraagstuk. De nauwe band die Nederland heeft met aardgas, de EU-Rusland verhouding die voor een belangrijk deel wordt bepaald door gas en mijn stageperiode bij N.V. Nederlandse Gasunie hebben ertoe geleid dat ik mijn scriptie over geopolitiek en aardgas wilde schrijven.

Toen de gelegenheid zich voor deed om dit bij de heer De Wolf van de afdeling Projecten en Deelnemingen van Gasunie te schrijven, was de keuze snel gemaakt. Ondanks zijn drukke agenda ben ik hem dankbaar voor zijn advies, tips en benaderwijze. Hij wist me continu te stimuleren tot een kritische houding naar mijn scriptie.

Tevens wil ik mijn begeleider van de RuG, de heer Horstmeier, danken voor de interessante en altijd uitlopende voortgangsgesprekken die ik met hem gehad heb. Hij wist me altijd tot nadenken te zetten door zijn expertise aan te wenden. Hij wist zijn vinger op de zwakke plakken van mijn onderzoek te leggen en hierdoor heb ik niet alleen veel geleerd, maar ook een bevredigend eindresultaat afgeleverd.

Voor de rest wil ik mijn vriendin bedanken voor haar immense steun gedurende dit proces. De momenten dat ik het zwaar had en niet te genieten was, wist ze me altijd weer te motiveren om door te gaan. Tot slot wil ik diverse mensen van Gasunie bedanken die altijd bereid waren tijd voor me vrij te maken.

Groningen, november 2009

3

Inhoudsopgave

Voorwoord 2

Lijst met afkortingen 5

Inleiding 6

1 De machtspolitieke strategieën, balanceren en meeliften 12

1.1 Neorealisme 12

1.1.2 Absolute en relatieve winst 13

1.2 Balans van dreiging theorie van Walt 14

1.2.1 Algemene beginselen en complexe karakter allianties 15

1.2.2 Dreigingfactoren 17

1.2.3 Balanceren en meeliften 20

1.2.3.1 Balanceren 20

1.2.3.2 Meeliften 21

1.2.3.3 Rechtvaardiging keuze balanceren of meeliften 22

1.3 Variabelen Reinhard Drifte 25

1.4 Samenvatting 28

2 EU gasbeleid en leveringszekerheid 30

2.1 Rol van gas binnen EU 30

2.1.2 Interstatelijk gastransport 32

2.2 Totstandkoming Europees gasbeleid 33

2.2.1 Basisbeginselen EU-gasbeleid 34

2.2.2 Eerste en derde pijler: marktwerking en milieu 35

2.3 Tweede pijler: leveringszekerheid 36

2.3.1 Richtlijn 2004/67/EC en strategische energieherzieningen 39

2.3.2 Gevolgen voor kleine en grote landen 40

2.3.2 Leveringsrisico’s 42

2.4 Relevantie infrastructuur en leveringszekerheid 43

2.5 Alternatieve EU-gasinfrastructuur 46

2.6 Samenvattend 48

3 Machtspolitiek, South Stream en Nabucco 49

3.1. Relatie EU en Rusland 49

3.2 Procedures grensoverschrijdende gasinfrastructuur 54

3.2.1 Gedetailleerde informatie South Stream en Nabucco 55 3.3 Gasrelatie Rusland met Oostenrijk, Hongarije, Roemenie en Bulgarije 58

3.3.2 Geografische nabijheid 63

3.3.3 Ideologische verbondenheid 65

3.4. Criteria meeliften en balanceren 71

3.5 Ontmoetingen Nabucco en South Stream 72

3.5.1 Ontmoetingen Nabucco 73

3.5.2 Politieke en economische ontmoetingen South Stream 76 3.6 Gevoerde beleid ten opzichte van Nabucco en South Stream 79

4

4 Conclusie 84

4.1 Het machtspolitieke beleid van de vier landen 84

4.2 Deelvragen 86

4.3 Kritische analyse theorie 87

5 Aanbevelingen voor Gasunie 90

Bijlage A 93

Bijlage B 94

5

Lijst met afkortingen

ARF Industrie Leaders Forum

BEH Bulgarian Energy Holding

BNP Bruto Nationaal Product

BCM Billion Cubic Meter

CCS Carbon Capture and Storage

CEC Caspian Energy Cooperation

CEO Chief Executive Officer

CEGH Centraal Europese Gashub in Baumgarten

COMECON Raad voor Wederzijdse Economische Bijstand

DDR Duitse Democratische Republiek

DG-Energie Directoraat Generaal Energy

EBRD European Bank for Reconstruction and Development

ECT Energy Charter Treaty

EC Europese Commissie

EEZ Exclusieve Economische Zone

EIB Europese Investeringsbank

EG Europese Gemeenschap

ENI Ente Natzionale Idrocarburi

EU Europese Unie

ETS Emissions Trading System

FDI Foreign Direct Investment

IAP Ionian-Adriatic Pipeline

IEA Internationaeel Energie Agentschap

IEP Internationaal Energie Programma

IGI Italy-Greece Interconnector

IPIC Internationaal Petroleum Investeringsbedrijf Abu Dhabi

GmbH Nabucco Gaspijpleiding Internationaal

IGA Intergovernmental Agreement

LNG Liquefied Natural Gas

MFB Hungarian Development Bank

MF Madrid Forum

MOL Magyar Olaj- es Gazipari Reszvenytarsasag

NAVO Noord Atlantische Verdragsorganisatie

NEP Noord Europese Pijpleiding (Nord Stream)

OAIG Oostenrijkse Industrie Holding

OESO Organisatie Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OMV Osterreichisch Mineralolverwaltung

OPEC Organisation of the Petroleum Exporting Countries

PIP Prioriteiten Interconnectie Plan

RWE Rheinisch-Westfälisches Elektrizitätswerk

SEER Strategic European Energy Review

SU Sovjet-Unie

TEN-E Trans-European Energy Network Guidelines

TAP Trans-Adriatic Pipeline

TGI Turkey-Greece Interconnector

TPA Third Party Access

TVK Tiszai Vegyi Kombinát

VS Verenigde Staten

VAE Verenigde Arabische Emiraten

VN Verenigde Naties

6

Inleiding

Vanaf de jaren 80 van de twintigste eeuw streeft de Europese Gemeenschap een geïntegreerde Europese gasmarkt na, waarbij alle lidstaten hun bevoegdheden gedeeltelijk of volledig zouden moeten afstaan aan Brussel. Vanuit laatstgenoemde stad zou het beleid vervolgens georganiseerd moeten worden door richtlijnen en verordeningen, die in de EU-lidstaten navolging moeten genieten. Het Directoraat-Generaal Energie (in het resterende onderzoek aangeduid als DG Energie) wordt door onenigheid tussen lidstaten verhinderd om een uitgekristalliseerd en gemeenschappelijk beleid te vormen. Deze Commissaris is

verantwoordelijk voor de Europese energiemarkt op het gebied van gas en streeft naar een geïntegreerde Europese gasmarkt, waarbij marktwerking, milieu en leveringszekerheid de drie belangrijkste beleidsonderdelen zijn

De ontwikkelingen die gaande zijn binnen het Europees gasbeleid leiden dan ook regelmatig tot onenigheid tussen de lidstaten en het DG Energie. Het onderwerp energie en het daaronder ressorterende gasbeleid wordt door veel landen gezien als nationaal strategisch belang en hierdoor is afstaan van bevoegdheden aan Brussel een moeizaam proces. Bovendien bestaan er uiteenlopende verschillen tussen de lidstaten op het gebied van grondstoffen die in de bodem zitten. Dit leidt ertoe dat bepaalde landen minder baat hebben bij een

gemeenschappelijk beleid, dan andere landen. Bepaalde landen zijn namelijk vanwege eigen voorraden meer zelfvoorzienend dan andere landen en zijn hierdoor beter in staat de zaken zelf te regelen.

Een tot nu toe weinig ontwikkeld element waar onenigheid over bestaat tussen lidstaten en de Commissie is de aanwezigheid van crisismechanismen voor de gasmarkt. De EU is er namelijk nog niet in geslaagd om crisismechanismen te scheppen die een effectief middel bieden om leveringszekerheid in alle gevallen te kunnen garanderen. Het Russisch-Oekrains gasconflict dat in januari 2009 uitbrak, is een voorbeeld waaruit Europese

kwetsbaarheid op dit gebied naar voren komt. Tijdens dit conflict kwam de gastoevoer vanuit Rusland naar Europa tot stilstand en kwamen diverse EU-lidstaten zonder Russisch gas te zitten. Het aspect leveringszekerheid, een van de drie pijlers van het EU-gasbeleid, heeft tot een aantal belangrijke infrastructuurprojecten geleid, die dit element volgens de Commissie versterken. Deze projecten zijn volgens laatstgenoemde van groot belang voor de toekomstige leveringszekerheid van gas, maar niet alle lidstaten delen deze mening.

Een project dat hoge prioriteit heeft voor de Commissie is het Nabucco-

7 de Kaspische regio en het Midden-Oosten naar Europa moet gaan vervoeren. Voor de Commissie is dit project van belang omdat het gasaanbod hierdoor wordt gediversifieerd en op deze manier een grotere leveringszekerheid voor gas wordt bewerkstelligd. De grootste externe gasleverancier van de EU, Rusland, heeft geen rol in dit project. Het traject loopt niet over Russisch grondgebied en Rusland heeft ook geen rol als gasleverancier. Hierdoor vermindert volgens de Commissie Europa’s kwetsbare positie die ontstaat door een steeds groter wordende afhankelijkheid van een aanbieder. Als deze namelijk zou besluiten gasleveranties op te schorten, zoals begin 2009 gebeurde, zou dit de EU aanzienlijk kunnen schaden. Door ruimschoots van te voren diversificatiemaatregelen te treffen, kan deze schade in de toekomst mogelijk beperkt worden.

Een tegenhanger van het Nabucco-project is het door Rusland en Italië in 2007 gelanceerde South Stream- pijpleidingproject, dat een capaciteit van 63 BCM op jaarbasis heeft. Dit project is eveneens gericht op de Midden- en Zuidoost-Europese gasmarkten en concurreert met Nabucco voor gasleveranciers. Deze twee pijplijnen creëren overcapaciteit op de Zuid-Europese gasmarkt, waardoor de aanleg en exploitatie van deze leidingen

economisch onrendabel kan worden.1 Bovendien neemt door South Stream het aandeel Russisch gas in de EU juist toe, wat indruist tegen de plannen van de Commissie.

Deze twee projecten leiden tot verdeeldheid tussen de EU-lidstaten. Enkele landen zijn namelijk voorstanders van alleen South Stream of Nabucco. Vier EU-landen zijn echter actief betrokken in beide projecten en lijken te balanceren tussen beide projecten en geen concrete keuze te maken voor een van de twee en dit zijn: Bulgarije, Hongarije, Oostenrijk en

Roemenie. Twee van de vier landen hebben buiten de akkoorden die ze voor Nabucco hebben gesloten ook akkoorden voor South Stream gesloten. De tegenstellingen die er lijken te bestaan tussen de uitgangspunten van het Europese gasbeleid enerzijds en de positie die de onderzochte staten hebben ingenomen anderzijds, maakt het extra interessant om hier onderzoek naar te verrichten.

De hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek luidt:

Welk machtspolitiek beleid hebben Bulgarije, Hongarije, Oostenrijk en Roemenie gevoerd ten opzichte van de projecten South Stream en Nabucco van 2005 tot halverwege 2009?

1

8 Om deze hoofdvraag zo nauwkeurig mogelijk te kunnen beantwoorden, wordt de vraag opgesplitst in drie verschillende deelvragen. Deze deelvragen worden vervolgens stuk voor stuk beantwoord in de drie verschillende hoofdstukken die dit onderzoek telt. In het eerste hoofdstuk komt het theoretische kader van dit onderzoek aan bod en wordt duidelijk welke beleidskeuzes staten hebben om met dreigingen om te gaan. In het tweede hoofdstuk staat het EU-gasbeleid centraal en wordt de nadruk gelegd op leveringszekerheid en infrastructuur. In het derde hoofdstuk komt tot slot naar voren welk beleid de vier landen ten opzichte van de twee projecten hebben gevoerd.

In het eerste hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: Welke beleidskeuzes hebben

staten om met dreigingen om te gaan en aan de hand van welke indicatoren kan de beleidstrategie bepaald worden? Vanuit het neorealisme wordt getracht de positie van de

verschillende staten te verklaren. De auteur heeft voor de neorealistische invalshoek gekozen omdat de EU-lidstaten op het beleidsterrein van gasvoorziening geen uniform beleid voeren. Er is sprake van verdeeldheid tussen de Commissie en de lidstaten over het te voeren beleid. Het neorealisme biedt in dit geval een adequaat raamwerk, omdat de verdeeldheid tussen de lidstaten en de Commissie aangeeft dat niet alle staten bereid zijn zich te scharen achter het beleid van de Commissie. Hieruit blijkt dat de centrale gedachte van het neorealisme, dat staten ondanks samenwerking de belangrijkste actoren binnen de internationale betrekkingen zijn, mogelijk weerspiegeld wordt in de ontwikkelingen van het EU-gasbeleid. De balans van dreiging theorie van de neorealist Stephen Walt, waarbij machtspolitiek van staten centraal staat, dient hiervoor als uitgangspunt. Hij verklaart de positie van staten aan de hand van dreigingen. De beleidsmiddelen die staten hebben om met deze dreigingen om te gaan vallen uiteen in balanceren of meeliften. Wanneer staten besluiten te balanceren dan vormen zij een alliantie tegen de dreigende staat en wanneer staten meeliften vormen ze een alliantie met de staat die de dreiging vormt. Walt biedt het geschikte raamwerk om het Russische

9 onderzochte projecten. Op politiek gebied wordt de nadruk gelegd op het aantal ontmoetingen dat heeft plaatsgevonden in het kader van een van de projecten en waar afgevaardigden van de onderzochte landen bij aanwezig zijn geweest. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen drie verschillende niveaus. Het eerste niveau is het officiële politieke niveau waarop hoge

politieke afgevaardigden (staatsleiders en ministers) samenkomen. Het tweede niveau is het semi-officiële niveau waarop politieke (zowel hoge als lage afgevaardigden) en private partijen samenkomen. Op het derde niveau komen alleen private partijen samen. Op economisch gebied ligt de nadruk op investeringen die de landen in een van de projecten hebben gedaan (of van plan zijn te gaan doen) en op extra inspanningen die de landen voor de projecten hebben gedaan. Het theoretisch kader biedt de basis voor de rest van het onderzoek en vandaar dat dit naar voren komt in het eerste hoofdstuk.

In het tweede hoofdstuk wordt de volgende vraag beantwoord: Hoe ziet het EU-

gasbeleid op het gebied van leveringszekerheid er anno 2009 uit? In dit hoofdstuk staat de

ontwikkeling van het EU-gasbeleid en het aspect leveringszekerheid centraal. Het aspect leveringszekerheid en het Nabucco-project zijn namelijk onlosmakelijk met elkaar verbonden, waardoor dit specifieke onderdeel van het EU-beleid prioriteit geniet. De

leveringszekerheidrichtlijn 2004/67/EG en strategische energieherzieningen komen aan bod om dit onderdeel van het EU-beleid nauwkeuriger te belichten. Verder wordt de nadruk gelegd op de relatie leveringszekerheid en infrastructuur. Hierbij komen niet alleen het

Nabucco-project aan bod, maar worden ook andere geplande Europese infrastructuurprojecten belicht. Aan de hand van de in dit hoofdstuk verschafte informatie wordt het kader duidelijk waarbinnen het onderzoek zich afspeelt. De vier landen worden namelijk in hun beleidskeuzes beïnvloed door de regels die Brussel opstelt. Bovendien komt in dit hoofdstuk naar voren waarom Nabucco wel past binnen het beleid van de Commissie en South Stream juist niet.

Het derde hoofdstuk geeft een antwoord op de hoofdvraag: Welk machtspolitieke

beleid hebben Bulgarije, Hongarije, Oostenrijk en Roemenie gevoerd ten opzichte van de projecten South Stream en Nabucco van 2005 tot halverwege 2009? De nadruk ligt in dit

hoofdstuk op de positie die de vier landen ten opzichte van beide projecten hebben

ingenomen. Eerst wordt ter verduidelijking van de hedendaagse situatie de historische context van de relatie tussen de EU-lidstaten en Rusland op gasgebied geschetst, sinds de eerste gascontracten gesloten werden. Omdat de oorsprong van de huidige spanningen in het

verleden liggen, dient hierbij te worden stilgestaan. Vervolgens worden de procedures belicht die doorlopen dienen te worden alvorens de constructie van grensoverschrijdende

10 van het Nord Stream-project en wordt aan de hand hiervan de huidige status van Nabucco en South Stream vergeleken. Eerstgenoemd project is in een verder stadium en bovendien vergelijkbaar (financieel, technisch, politiek en economisch)met de twee laatstgenoemde projecten, waardoor dit een geschikt project vormt om de verschillen tussen Nabucco en South Stream inzichtelijk te maken. Daaropvolgend wordt aan de hand van de elementen van de theorie van Walt het dreigingniveau dat Rusland vormt voor Bulgarije, Hongarije,

Oostenrijk en Roemenie bepaald. Op deze manier wordt niet alleen inzichtelijk welke dreiging Rusland vormt voor de vier landen, maar wordt bovendien duidelijk hoe deze afhankelijkheid van Rusland eruit ziet. Walt voorspelt het beleid van staten aan de hand van het dreigingsniveau van een ander land. Door dit dreigingsniveau eerst te bepalen, en vervolgens het daadwerkelijk gevoerde beleid van de bedreigde landen in kaart te brengen, wordt tevens getoetst in hoeverre Walt’s theorie correct is. Tot slot wordt het gevoerde beleid van de onderzochte landen ten opzichte van Nabucco en South Stream uitvoerig getoetst en wordt antwoord gegeven op de hoofdvraag. De indicatoren van Drifte vormen hierbij de leidraad en aan de hand hiervan wordt een uitspraak gedaan over de beleidstactieken (balanceren en/of meeliften) die de landen hebben toegepast.

Dit onderzoek wordt aan de hand van diverse boeken, artikelen, websites en andere publicaties verricht. Hierbij wordt gebruik gemaakt van wetenschappelijke artikelen die binnen Gasunie aanwezig zijn, maar ook van gerenommeerde onderzoeksinstituten, waaronder de Cambridge Energy Research Associates (CERA) en het Oxford Energie Instituut. Aangevuld met informatie uit publicaties van onder meer de energie-experts Stern, van der Linden, Odell en Noel tracht de auteur antwoord te geven op de hoofdvraag van dit onderzoek.

De motivatie voor dit onderzoek valt uiteen in een wetenschappelijk, maatschappelijk en commercieel belang. Het wetenschappelijke belang van dit onderzoek is meer inzicht creëren in het EU-gasbeleid, de projecten Nabucco en South Stream en het nationaal gevoerde beleid van de vier onderzochte landen. Door deze drie elementen kritisch te analyseren en met elkaar te integreren, ontstaat een objectief beeld van de machtspolitiek die de landen hebben gevoerd ten opzichte van beide projecten. De discussie over het aspect leveringszekerheid, die wederom is opgelaaid na Russische gasonderbrekingen begin januari 2009, maakt dit

11 uitkomsten van dit onderzoek mogelijk aangewend kunnen worden voor een nieuwe

invalshoek in de discussie. Niet alle EU-staten zijn namelijk even kwetsbaar voor Russische gasonderbrekingen, waardoor bepaalde landen meer baat hebben bij een gemeenschappelijk gasbeleid dan andere. Bovendien leidt meer inzicht over de beleidskeuzes van de landen tot meer inzicht in de steun van deze landen voor de uitgangspunten van het EU-gasbeleid.

Het maatschappelijke belang is dat dit onderzoek een bijdrage levert in de discussie over leveringszekerheid van gas binnen de EU. Toekomstige, evenals huidige, generaties zijn gebaat bij een optimaal functionerend Europees gasbeleid met effectieve mechanismen om leveringszekerheidrisico’s te minimaliseren. Om dit doel te kunnen bereiken, dienen huidige ontwikkelingen en veranderingen die binnen dit beleid gaande zijn, kritisch onderzocht te worden. In dit onderzoek wordt het verschil tussen het beleid dat Brussel uiteenzet en de praktijkwerking hiervan in vier EU-lidstaten duidelijk. Dit levert inzicht op over de

verschillen die bestaan tussen het beleid op papier (Brussel) en het beleid in de praktijk (in de onderzochte landen). Hierdoor worden de zwakke en sterke punten van het beleid duidelijk, waardoor het eenvoudiger wordt om het beleid te kunnen verbeteren.

Commercieel gezien kunnen de resultaten van dit onderzoek voor Gasunie meer duidelijkheid scheppen over de voortgang van de projecten Nabucco en South Stream, de (economische, financiële en geopolitieke) verschillen tussen de projecten en het beleid van vier EU-lidstaten die nauw bij deze projecten betrokken zijn. Door onder andere inzichtelijk te maken welk beleid deze landen ten opzichte van beide projecten hebben gevoerd, wordt meer duidelijk over de mate van steun die onder deze landen bestaat voor deze projecten. Dit kan op zijn beurt investeringsrisico’s verminderen en deelname van Gasunie aan een van deze projecten aantrekkelijker maken.

12

1 De machtspolitieke strategieën, balanceren en meeliften

Staten hebben diverse mogelijkheden om een antwoord te vinden op mogelijke dreigingen die uitgaan van andere staten. In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de posities die staten kunnen innemen bij grensoverschrijdende samenwerking en alliantievorming. Stephen Walt heeft de zogenaamde ‘balans van dreiging’ theorie ontwikkeld, die voorziet in beleidsalternatieven voor staten om met dreigingen om te gaan. Deze theorie biedt een kader waarbinnen het niveau van dreiging en de beleidsstrategieën worden bepaald die staten hebben om met dreigingen om te gaan. De centrale vraag in dit hoofdstuk luidt dan ook: Welke beleidskeuzes

hebben staten om met dreigingen om te gaan en aan de hand van welke indicatoren kan de beleidstrategie bepaald worden?

Voordat hier verder op ingegaan wordt, wordt eerst belicht welke rol staten volgens het neorealisme spelen binnen de internationale betrekkingen. Deze stroming biedt namelijk een geschikt kader waarbinnen dit onderzoek geplaatst kan worden. Tevens komen de begrippen relatieve en absolute winst aan bod. Vervolgens wordt verder ingegaan op de balans van dreiging theorie van Walt en worden de twee beleidsopties die staten volgens Walt hebben om met dreigingen om te gaan (balanceren of meeliften)geschetst en tegen elkaar afgezet. Vanwege het ontbreken van concrete indicatoren binnen de theorie van Walt, wordt zijn theorie aangevuld met de variabelen van Reinhard Drifte. Laatstgenoemde voorziet in economische en politieke indicatoren om de beleidstrategie van landen concreet te

beoordelen. De indicatoren van Drifte worden vervolgens samengevoegd met de theorie van Walt en vormen gezamenlijk het theoretische model van dit onderzoek.

1.1 Neorealisme

Begin jaren 70 van de twintigste eeuw kwam onder aanvoering van Kenneth Waltz (niet te verwarren met Stephen Walt), professor aan de Amerikaanse Columbia Universiteit in de leer van de internationale betrekkingen, het neorealisme op. Het neorealisme is een visie op internationale relaties, die voortbouwt op het realisme. Bij het neorealisme zijn staten de belangrijkste actoren binnen de internationale betrekkingen en is grensoverschrijdende samenwerking binnen organisaties, regimes of andere samenwerkingsverbanden

13 boven gemeenschappelijk belang stellen.2 Doordat staten eigenbelang boven

gemeenschappelijk belang verkiezen, is het onmogelijk voor dergelijke organisaties om een invloedrijke machtsfactor te worden. Daarbij komt dat er geen wereldregering is die beleid kan afdwingen en staten kan dwingen tot bepaald gedrag. Anarchie leidt volgens het

neorealisme ertoe dat staten op zichzelf zijn aangewezen en geen beroep kunnen doen op een hogere autoriteit.

Een relevante factor binnen het neorealisme vormt het element macht. Macht die staten zelf hebben, maar ook macht tussen staten onderling. Macht wordt op verschillende manieren gedefinieerd en de voor dit onderzoek meest geschikte definitie is afkomstig van Abramo Organski. Hij geeft een ruime definitie van het begrip macht en verklaart dat de machthebber anderen gedrag kan laten vertonen dat zelfs tegen de eigen wil ingaat. De Italiaan Organski, voormalig professor Politieke wetenschappen aan de Universiteit van Michigan, definieerde macht dan ook als volgt: power as the capacity of an individual, group,

or nation to influence the behavior of others in accordance with one’s own ends.3

Organski onderscheidt verschillende niveaus van machtsuitoefening. Macht kan volgens hem op het niveau van individuen, groepen of staten worden uitgeoefend en heeft als doel andere individuen, groepen of staten bepaald gedrag te laten vertonen. De essentie ligt hier vooral bij het vermogen om anderen zo te beïnvloeden dat ze het gedrag gaan vertonen dat de machtsvertoner verlangt van hen. Ondanks dat anderen in bepaalde situaties andere afwegingen zouden maken in geval ze volledig zelf hun keuzes zouden kunnen maken. In het vervolg van het onderzoek wordt nauwkeurig getoetst in hoeverre de betrokken staten binnen Nabucco en South Stream hun eigen belangen hebben nagestreefd.

1.1.2 Absolute en relatieve winst

Binnen de internationale betrekkingen, die volgens neorealisten wordt gekenmerkt door anarchie, vindt wel degelijk samenwerking en andere vormen van interactie plaats tussen staten. Gezien het gegeven dat neorealisten internationale samenwerking tussen staten derhalve niet in alle gevallen uitsluiten, rijst dan ook de vraag: In welke gevallen gaan staten over tot samenwerking en in welke gevallen niet?

Vanwege het anarchistische karakter van het internationale systeem worden binnen het neorealisme staten gedreven door angsten en dreigingen van andere staten. Dit heeft tot

2 _{Viotti, Kauppi, International relations theory, 64-65.} 3

14 gevolg dat andere staten min of meer als vijanden beschouwd worden en dat alertheid in alle gevallen noodzakelijk is. Zelfs de beste intenties van staten worden teniet gedaan door anarchie en beperken hierdoor de onderlinge interactie tussen staten.4

Het gevolg hiervan is dat er een sfeer van continue alertheid tussen staten onderling ontstaat en staten acties ondernemen die het eigen voortbestaan continueren of versterken. De conditie van onzekerheid over toekomstig gedrag en intenties van andere staten leidt er volgens neorealisten toe dat onderlinge coöperatie verslechterd.5 Om de eigen positie ten opzichte van de ander te versterken dient alleen samen gewerkt te worden indien dat relatief meer gewin oplevert. Het verbetert namelijk de eigen positie meer dan de positie van de ander en maakt eerstgenoemde minder kwetsbaar voor laatstgenoemde. Dientengevolge is binnen het neorealistische paradigma absolute winst ondergeschikt aan relatieve winst.

Een voorbeeld kan hier meer duidelijkheid over scheppen. Indien samenwerking relatieve winst oplevert voor staat 1 ten opzichte van staat 2 (waarmee samengewerkt wordt), verbetert dit de positie van staat 1. Staat 1 zal in dit geval de voorkeur geven aan

samenwerking. Staat 2, die relatief gesproken minder wint dan staat 1, zou volgens dit principe niet overgaan tot samenwerking met staat 1. Dit zou namelijk alleen maar leiden tot een versterking van de positie van staat 1 ten opzichte van staat 2.

Doordat samenwerking in dit voorbeeld uiteindelijk niet tot stand komt, dient staat 1 zijn machtspositie te gebruiken om staat 2 tot samenwerking te zetten. Zoals Organski al eerder verwoordde, kan een staat zijn macht gebruiken om een andere staat bepaald gedrag te laten vertonen. Door in dit geval druk op staat 2 uit te oefenen, kan staat 1 samenwerking afdwingen en op deze manier toch het gewenste resultaat bereiken.

Keuzes dienen volgens het neorealisme derhalve gemaakt te worden op basis van eigenbelang.6

1.2 Balans van dreiging theorie van Walt

Stephen Walt, niet te verwarren met de grondlegger van het neorealisme Kenneth Waltz, is professor internationale betrekkingen aan de Universiteit van Harvard (Verenigde Staten) en is vooral bekend geworden door zijn balans van dreiging theorie. Walt meent dat

alliantievorming tussen staten ontstaat door (toenemende) dreigingen die afkomstig zijn van

4 _{Burchill, Linklater, Devetak, e.a., Theories of international relations, 37.} 5 _{Waltz, Theory of International Politics, 105.}

6

15 een andere staat of alliantie van staten.7Staten hebben de mogelijkheid om hier op te reageren door enerzijds een balancerende alliantie te vormen om de dreiging in te dammen of door anderzijds mee te liften met de staat die de dreiging vormt. Een alliantie wordt door hem gedefinieerd als: ’’a formal or informal relationship of cooperation between two or more

states involving mutual expectations of some degree of policy coordination on security issues under a range of conditions in the future. Thus, I define alliance broadly to include informal alignments as well as formal alliance treaties.’’’8

In het eerste geval besluiten staten tot de vorming van een alliantie om de externe dreiging tegen te gaan. Door een groep te vormen die zich qua macht kan meten aan de staat die een dreiging vormt, ontstaat een machtsevenwicht, wat leidt een sterkere positie voor de bedreigde staten. Dit machtsevenwicht voorkomt namelijk dat een staat uitgroeit tot

hegemoon en in deze positie de onbegrensde mogelijkheden heeft om haar wil aan de rest van de wereld op te leggen.9

In het tweede geval besluit een staat in plaats van balanceren tegen de dreiging juist te gaan samenwerken met de staat die een dreiging vormt. De bedreigde staat gaat in dit geval dan ook nauwer samenwerken met de staat die een dreiging vormt.

1.2.1 Algemene beginselen en complexe karakter allianties

Gebeurtenissen in de wereldgeschiedenis geven aan dat het niet altijd eenvoudig valt op te maken wanneer alliantievorming bij dreigingen gaat plaatsvinden en wanneer niet. Zo waren Japanse regeringsvertegenwoordigers er bijvoorbeeld van overtuigd dat een Japanse alliantie met Duitsland en Italië tijdens de Tweede Wereldoorlog de Verenigde Staten uit de oorlog zouden houden. De Japanners dachten namelijk dat de Amerikanen, vanwege deze sterke coalitie, niet bereid zouden zijn een alliantie hiertegen te vormen. Nadien bleek echter het tegendeel, want de vorming van de zogenoemde ‘As’ stimuleerden de Amerikanen juist tot nauwere banden met het Verenigd Koninkrijk en de Sovjet-Unie. Bovendien nam de Amerikaanse bereidheid om deel te gaan nemen aan de oorlog hierdoor toe.10

Het eerste obstakel bij alliantievorming is dan ook dat staten niet uniform op dreigingen reageren.11 Japan besloot bijvoorbeeld tijdens de Tweede Wereldoorlog om meeliften met de Duitsers en de Italianen in plaats van een balancerende coalitie te vormen

7

Walt, The origins of alliances, 7.

8 _{Ibidem, 12.}

9 _{Paul, Wirtz, Fortmann, Balance of power 2.} 10 _{Butow, Tojo and the Coming war, 66-67.} 11

16 met de geallieerden. De dreiging die uitging van deze Duits/Italiaanse coalitie werd mogelijk minder dreigend ervaren door de Japanners, waardoor samenwerking meer waarschijnlijk werd. De Amerikanen aan de andere kant vormden wel een balancerende coalitie om dreiging die van deze alliantie van drie staten uitging een halt toe te roepen.

Het tweede probleem wordt gevormd door de interne omstandigheden binnen staten. In hoeverre gelijkgezinde interne karakteristieken, zoals landen met overeenkomstige politieke systemen of andere culturele aspecten, met elkaar allianties aangaan, staat hierbij centraal. Uit het feit dat democratieën nog nooit oorlog met elkaar hebben gevoerd, zou afgeleid kunnen worden dat er een verband bestaat tussen gelijkgezinde politiek systemen.12 Toch bestaan er veel verschillende vormen van democratieën en leiden ideologisch

gelijkgezinde politieke systemen niet automatisch tot allianties. Uit onderzoek van Walt, waarbij alliantievorming in het Midden-Oosten tussen 1955 en 1979 werd onderzocht, blijkt bijvoorbeeld niet dat landen met ideologische gelijkenissen in deze periode op basis hiervan allianties met elkaar vormden.13

Het derde probleem is dat het niet eenvoudig valt op te maken welke politieke instrumenten staten stimuleren om allianties te vormen. Leidt economische of militaire hulp tot meer bondgenoten of heeft het een tegengesteld effect tot gevolg?14

De balans van dreiging theorie verklaart alliantievorming aan de hand van een

bepalende factor, namelijk het niveau van dreiging. Walt beweert dat de drie bovengenoemde problemen in alle gevallen ondergeschikt zijn aan het dreigingniveau dat uitgaat van een land of van een coalitie van landen. Hij beweert dat staten alleen worden gedreven tot de vorming van allianties door dreigingen die afkomstig zijn van een ander land of coalitie van landen. De geallieerde coalitie die verzet bood tegen de Duitsers en haar bondgenoten, kwam volgens hem tot stand door de grote dreiging die uitging van laatstgenoemde coalitie. De geallieerden coalitie wist hierdoor een groot aantal landen te trekken en uiteindelijk verzet te bieden tegen de agressors.15Ondanks uiteenlopende verschillen in politieke systemen, politieke

instrumenten om allianties te vormen en het gebrek aan volledige eensgezindheid hoe te handelen, kwam een brede coalitie tot stand die deze dreiging wist te neutraliseren.

Doordat Walt alliantievorming alleen toeschrijft aan de hand van dreigingniveau beperkt hij de reikwijdte van de theorie. Walt gaat voorbij aan ander factoren die van invloed zijn op alliantievorming. Te denken valt hierbij aan historie, publieke opinie of bepaalde

12 _{Walzer, Just and Unjust wars, 296-303.} 13 _{Walt, The origins of alliances, 266-268.} 14 _{Ibidem, 4-5.}

15

17 belangen die landen hebben bij allianties. Walt vergeet dus het begrip dreiging te

concretiseren, doordat hij nalaat dieper op het begrip in te gaan. Tevens laat Walt achterwege aandacht te besteden aan de verschillen in interpretatie van dreigingen. Niet alle landen ervaren een sterkere machtspositie van een land immers als een dreiging. Walt maakt het onderscheid tussen het vaststellen van een dreiging en in welke mate landen deze dreiging ervaren niet. Hij schaart het eenvoudigweg onder één noemer. Tot slot geeft de Walt geen concrete indicatoren om het daadwerkelijk gevoerde beleid van landen te bepalen. Hij laat dit in zijn theorie achterwege en geeft in zijn onderzoek alleen weer welke beleidstactiek de onderzochte landen hebben gevoerd. De indicatoren van Drifte voorzien hier wel in en komen verderop in dit hoofdstuk aan bod. In het volgende gedeelte wordt dieper ingegaan op Walt’s dreigingen en komt aan bod welke verschillende dreigingfactoren hij onderscheidt.

1.2.2 Dreigingfactoren

Walt onderscheidt vier verschillende factoren die de mate van dreiging bepalen. Een verandering in een of meerdere factoren kan op zijn beurt invloed hebben op de totstandkoming en/of verandering van allianties.

De eerste factor heeft betrekking op de totale macht van een land. Hierbij wordt gekeken naar de middelen die staten ter beschikking hebben. Populatie, industriële

capaciteiten, technologische ontwikkeling en grondstoffen (olie/gas) zijn enkele onderdelen hiervan en door dit in kaart te brengen kan een oordeel geveld worden over de totale macht die een land heeft. Staten met een aanzienlijke mate van macht hebben meer mogelijkheden om andere staten te beïnvloeden dan staten die dit in mindere mate hebben.16

De tweede factor is de geografische nabijheid van dreigingen. Landen die grenzen aan staten waarvan dreiging uitgaat, zullen zich meer bedreigd voelen dan landen die hier niet aan grenzen. Walt ziet dit als een van de redenen waarom de Sovjet-Unie ten tijde van de Koude Oorlog door veel landen in de regio als een grotere dreiging werd ervaren dan landen in bijvoorbeeld West-Europa. De nabijheid van de Sovjet-Unie versterkte namelijk het gevoel van onveiligheid bij eerstgenoemde landen.17De geografische nabijheid bevordert niet alleen de mogelijkheden van een militaire invasie, maar ook op andere terreinen zijn er meer

mogelijkheden. Op het gebied van energievoorziening kan bijvoorbeeld de gastoevoer beperkt worden of dit middel kan als dreiging worden ingezet om politieke doelen te bereiken.

16 _{Walt, The origins of alliances, 17-50.} 17

18 De derde dreigingfactor is de offensieve macht van een land. Offensieve macht is de

mogelijkheid om de soevereiniteit of territoriale integriteit te bedreigen van een andere staat.18 Indien een land bijvoorbeeld een zeer geavanceerd leger heeft met een uitgebreide luchtmacht versterkt dit de offensieve macht van het land. Het vergroot de beleidsalternatieven voor het geavanceerde land indien er sprake is van toenemende dreiging. Landen in de nabijheid van een land met aanzienlijk offensieve macht zullen volgens Walt eerder bereid zijn te kiezen voor meeliften dan balanceren.19

De vierde factor wordt gevormd door de intenties van landen. Een hoge mate van agressieve intenties, zoals bijvoorbeeld Nazi-Duitsland tijdens de Tweede Wereldoorlog, vergroot de kans op balancerende allianties tegen de agressor(s). Zoals eerder vermeldt, kwam deze balancerende alliantie, ondanks grote onderlinge verschillen, dan ook tot stand. De intenties die landen hebben, naar voren komend in bijvoorbeeld publieke verklaringen of andere vormen van communicatie, beïnvloeden de totstandkoming van allianties.20 Kort gezegd, hoe agressiever de intenties van een land of groep landen, hoe groter de kans dat er een alliantie wordt gevormd tegen deze dreiging.

In het vervolg van dit onderzoek wordt gekeken dreigingniveau dat uitgaat van Rusland op gasgebied voor de vier onderzochte landen. Aangezien gasinfrastructuur centraal staat in dit onderzoek, worden de genoemde factoren, indien toepasbaar, aangepast en

toegespitst op de gasrelatie die de vier landen onderhouden met Rusland. Offensieve macht en agressieve intenties zijn in dit geval minder eenvoudig te herleiden naar deze gasrelaties en worden dan ook buiten beschouwing gelaten.

Er wordt ten eerste gekeken naar de totale macht die de vier landen bezitten op

gasgebied. Noemenswaardig hierbij te vermelden is dat de focus van het onderzoek gericht is op Bulgarije, Hongarije, Oostenrijk en Roemenie, wat tot gevolg heeft dat geen aandacht wordt besteed aan de Russische gasmarkt. De rol die gas inneemt in de energieconsumptie van de landen, de (eventuele) nationale gasvoorraden, het aandeel Russisch gas in de energieconsumptie en alternatieve aanwezige gasaanvoerroutes buiten Rusland om worden hierbij belicht. Indien de positie van Russisch gas groot is in een of meerdere landen, duidt dit volgens Walt op een hoog dreigingniveau en zou dit volgens hem invloed moeten hebben op het beleid in deze landen.

18 _{Walt, The origins of alliances , 24.} 19 _{Ibidem, 25.}

20

19 Ten tweede wordt de aandacht gericht op de geografische nabijheid van Rusland. Meer in het bijzonder wordt hierbij gekeken naar huidige alternatieven die deze landen voor de gastoevoer per pijpleiding hebben buiten Rusland om. Indien een van de landen weinig andere

aanvoerwegen (infrastructuur) voor gas buiten Rusland om heeft en tevens geen belangrijk doorvoerland is voor Russisch gas (dit creëert namelijk voor het land een machtspositie ten opzichte van Rusland, vanwege de optie om invloed uit te oefenen op het doorvoergas) versterkt dit het dreigingniveau dat uitgaat van Rusland.

Ten derde wordt, vanwege de onbruikbaarheid van twee factoren (offensieve macht en agressieve intenties) in dit onderzoek, het element ideologische verbondenheid toegevoegd aan de twee aandachtspunten. Stephen Walt verwoord voor aanvang van zijn onderzoek naar alliantievorming in het Midden-Oosten dat ideologische verbondenheid tussen landen

mogelijk zou kunnen leiden tot meer verbondenheid tussen landen. Dit zou op zijn beurt dreigingen van landen kunnen neutraliseren. Hoewel uit Walt’s uiteindelijke onderzoek naar voren komt dat ideologische verbondenheid ondergeschikt is aan het dreigingniveau van een land en dat er dus geen causaal verband bestaat tussen de twee variabelen, wordt in dit onderzoek wel aandacht besteed aan ideologische verbondenheid. Overeenkomsten tussen landen op ideologisch gebied kunnen namelijk leiden tot nauwere samenwerking en hebben, hoe minimaal ook, invloed op de onderlinge verhoudingen.

In dit geval wordt gekeken in hoeverre de betreffende staten zich conformeren aan enkele uitgangspunten van het EU gasbeleid. Dit beleid vormt namelijk het kader waarbinnen dit onderzoek zich afspeelt en wordt daarom ter vergelijking aangehaald. Ideologische

verbondenheid met het EU gasbeleid, waarbij de voorgeschreven EU regels worden nageleefd, zou duiden op een nauwe band met het EU beleid. Het Russische gasbeleid, waarbij de staat een grote rol heeft, weinig competitie heerst en de gasprijs gesubsidieerd wordt, vertoont diverse elementen die strijdig zijn met de EU-uitgangspunten. Het EU-beleid is namelijk gebaseerd op vrije competitie en geringe overheidsbemoeienis. Indien een land dan ook nauwe ideologische verbondenheid met het EU beleid heeft, betekent dit dat dit land zich kan vinden in deze uitgangspunten. Dit kan op zijn beurt betekenen dat landen op dit gebied minder ideologische verbondenheid hebben met Rusland en dat hierdoor Rusland als een grotere dreiging wordt ervaren.

20 dreigingfactoren en de beleidstrategie bestaat. Naarmate het dreigingniveau hoger is, zouden bedreigde landen volgens hem eerder geneigd zijn tot balanceren.21 Wel maakt hij hierbij het onderscheid tussen grote en kleine landen, waar verderop dieper op ingegaan wordt. Voor dit onderzoek is het dan ook relevant dat vastgesteld dient te worden welke dreiging Rusland en meer in het bijzonder Russisch gas vormt voor deze landen. Naar aanleiding hiervan wordt getoetst in hoeverre het daadwerkelijk gevoerde beleid overeenkomt met het door Walt voorspelde beleid.

1.2.3 Balanceren en meeliften

Allianties komen volgens Walt tot stand door de angst dat een staat een steeds dominantere positie verwerft, waarbij deze staat toenemende invloed kan gaan uitoefenen op de interne aangelegenheden van andere staten. Dreiging wordt in dit geval gedefinieerd aan de hand van de vier factoren van Walt. De andere staten kunnen zich door een verandering van de status quo steeds meer bedreigd gaan voelen en besluiten samen te gaan werken, zodat ze een tegenwicht kunnen bieden aan de dreiging.22

Bedreigde staten hebben volgens Walt twee beleidsopties (balanceren of meeliften) om met dreigingen om te gaan. Een tussencategorie, waarbij van evenredig van beide tactieken gebruik wordt gemaakt, kan volgens hem ook voorkomen. Echter, uit de praktijk blijkt dat staten meer neigen dan naar beide tactieken. In het onderstaande worden de verschillende beleidskeuzes uitgebreid belicht.

1.2.3.1 Balanceren

Bij een toegenomen dreiging kunnen staten dus ten eerste kiezen te balanceren tegen mogelijke machtspolitieke dreigingen (staat/staten) door allianties te vormen met andere staten. Hierdoor kan een coalitie tot stand komen die een tegengewicht biedt aan de staat die een dreiging vormt. Deze balanceertactiek leidt tot een versterking van de eigen positie en daarom tot relatief gewin ten opzichte van de staat die een dreiging vormt.23

Een geschikt voorbeeld hiervan vormt de totstandkoming van een Europees gasbeleid, waarbij eenheid van de EU-staten een vereiste is om een effectief offensief te kunnen vormen tegen de mogelijke dreiging van andere landen op het gebied van de gasvoorziening.

21 _{Walt, The origins of alliances, 5.} 22 _{Walt, The origins of alliances, 24.} 23

21 Een eensgezind Europees beleid is dan ook een voorwaarde om effectief te kunnen optreden tegen bijvoorbeeld de Russische energiepolitiek, waarbij energie ingezet wordt om politieke doelen na te streven. In het volgende hoofdstuk wordt hier uitgebreider bij stil gestaan. Balanceren komt in veel verschillende vormen voor en wordt door Walt in drie brede categorieën van hechtheid en duur opgedeeld. De eerste categorie betreft het hoogste niveau waarop dit plaatsvindt. In dit geval delen partijen tastbaar bezit (territorium, geld en mensen) gedurende meerdere jaren en is de samenwerking gericht op uitgebreide

veiligheidssamenwerking of actieve militaire betrokkenheid.24 De nauwe samenwerking tussen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de invasie en bezetting van Irak vanaf 2003 dient als een passend voorbeeld van de eerste categorie.

De tweede categorie betreft een moderate balancerende coalitie die diplomatieke coördinatie en eventuele militaire betrokkenheid behelst. Het betreft hier vooral niet tastbaar bezit dat wordt gedeeld voor een periode niet langer dan een jaar.25Mogelijk kiest Walt voor een periode van maximaal een jaar om concreet de eerste en tweede categorie van elkaar te kunnen onderscheiden.

De derde en minst hechte vorm van balanceren betreft een alliantie die zich beperkt tot vooral symbolische eensgezindheid bij een specifieke situatie. De leden zijn niet bereid tot het maken van een relevant militair of diplomatiek gebaar en de duur van de alliantie beperkt zich tot een korte periode van maximaal een aantal maanden.26

1.2.3.2 Meeliften

Staten die zich bedreigd voelen kunnen anderzijds meeliften met de staat die een dreiging vormt. Op het eerste gezicht lijkt dit een tactiek die de positie van de staat verslechtert in plaats van verbetert. Er ontstaat namelijk een hechtere relatie met de staat die een dreiging vormt. Door toe te geven aan de staat die een dreiging vormt en op deze manier mee te liften op het succes van deze staat, valt daarentegen ook gewin te halen. Het toegeven aan de sterkere partij kan namelijk leiden tot een betere behandeling door deze partij.

Een voorbeeld van meeliften is de Poolse steun voor de Amerikaans/Britse Irak invasie in 2003. De militaire inmenging van een coalitie van landen in een soevereine staat vormt voor elk land (en dus ook voor Polen) een dreiging. Indien namelijk buiten

internationale rechtsregels om een oorlog gestart wordt, kan dit een rechtvaardiging vormen

24 _{Walt, The origins of alliances, 150-153.} 25 _{Ibidem, 150-153.}

26

22 voor andere landen om dit in de toekomst te herhalen. In plaats van de tactiek van balanceren te kiezen tegen deze coalitie, werd besloten tot meeliften en steun te verlenen aan coalitie die voorstander was van een militaire inval in Irak. Mogelijk economische gewin bij de

wederopbouw van Irak wordt als achterliggende reden genoemd voor deze steun.27 Het Poolse beleid is een voorbeeld van een intensieve samenwerking binnen de eerste categorie, waarbij partijen meerdere jaren intensief samenwerken.

Evenals bij balanceren komt meeliften in drie brede categorieën van hechtheid en duur voor. Het eerste niveau, waarbij partijen meerdere jaren intensief samenwerken, is het meest hecht en het derde niveau van symbolische eensgezindheid het minst. Hiertussen ligt de tweede categorie van diplomatieke coördinatie en geringe militaire betrokkenheid.

1.2.3.3 Rechtvaardiging keuze balanceren of meeliften

Uit historische gebeurtenissen komt naar voren dat staten eerder geneigd zijn te balanceren dan meeliften. Verscheidene pogingen van staten tot hegemonie binnen Europa na de

Dertigjarige Oorlog (1618-1648) werden bijvoorbeeld gevolgd door defensieve tegencoalities van grote landen om deze ambities tegen te gaan.28

De twee voornaamste redenen dat staten besluiten om te balanceren in plaats van meeliften kunnen worden teruggevoerd tot het eigenbelang dat staten hierbij hebben. De eerste reden is het belang dat staten hebben om te overleven. Op het moment dat staten falen mogelijke dreigingen tegen te gaan, kan dit uiteindelijk het eigen voortbestaan ernstig bedreigen.29 Staten kunnen namelijk in het ergste geval veroverd worden door een andere staat en hierdoor ophouden te bestaan. De tactiek van meeliften plaats als het ware het eigen voortbestaan in de handen van de dominante macht. Hierdoor wordt de eigen invloed op de gang van zaken kleiner en dit verslechtert de veiligheid. In het geval van balanceren blijft de bedreigde staat door de vorming van een alliantie meer in de positie om haar eigen lot te bepalen.

De tweede reden dat bepaalde staten balanceren verkiezen boven meeliften is dat het vormen van een alliantie met zwakkere staten de eigen positie meer versterkt dan een alliantie met de sterkere staat. Zwakkere staten hebben namelijk een grotere behoefte aan assistentie

27_{‘ Polen profiteert van bijrol in Irak-oorlog’, 8 mei 2003, gevonden op www.trouw.nl/krantenarchief en}

geraadpleegd op 25 april 2009.

28 _{Ibidem, 28-29.} 29

23 dan de machtigere staat. De kwetsbaarheid van de zwakkere staat zal binnen een coalitie met de sterkere staat dan ook groter zijn dan in een coalitie met zwakkere staten.30

De voornaamste reden voor staten om met de politieke tactiek van meeliften in te stemmen, is volgens Walt terug te voeren op het concept dat vooral kleine staten zich aangetrokken voelen tot krachtige staten. Walt karakteriseert een land als klein door te verwijzen naar voorwaarden die politicoloog Scott Thompson heeft opgesteld. Ten eerste is volgens laatstgenoemde hulp van buitenaf noodzakelijk om te kunnen overleven. Ten tweede heeft de staat een zeer laag gehalte aan veiligheid met weinig tijd om eventuele onverstandige keuzes voor de

staatsveiligheid te kunnen herstellen. Ten derde erkennen staatsleiders dat deze zwakke positie niet valt te veranderen.31Naarmate een staat machtiger wordt en dit ook tentoonspreidt, vergroot dit de aantrekkingskracht. Omgekeerd leidt een afname van macht ertoe dat staten eerder besluiten zich af te keren van bepaalde coalities.32 Vooral kleinere staten die minder invloed binnen de internationale betrekkingen hebben, blijken gevoelig te zijn voor deze tactiek.33Intimidatie en andere vormen van druk op een kleine staat kunnen dan ook grote invloed hebben op de tactische keuzes van een land. Aan de hand van deze voorwaarden kunnen alle onderzochte landen (Bulgarije, Hongarije, Oostenrijk en Roemenie) in bepaalde mate getypeerd worden als klein. Ze zijn namelijk allemaal lid van de EU en hebben hierdoor hulp van buitenaf nodig om te overleven. Met betrekking tot veiligheid zijn drie van de vier landen NAVO-lid. Oostenrijk is het enige land dat geen lid is van deze organisatie. In hoeverre staatsleiders erkennen dat deze landen een zwakke positie hebben, valt minder eenvoudig op te maken. Dit zal moeten blijken uit de positie die ze ten opzichte van de projecten hebben ingenomen. Indien ze op beide projecten zouden inzetten, kan dit duiden op een zwakke positie. Ze zijn dan niet in staat om te kiezen voor een project, waardoor beide opties opengehouden worden.

Aan de hand van deze voorwaarden kan niet een eenduidig oordeel geveld worden over de grote van de landen. Daarom wordt de indicator (nominaal) bruto nationaal product (bnp), de graadmeter om de grote van de economie van een land te meten, tevens bekeken om meer over de grote van de landen te kunnen zeggen. Deze indicator wordt veelvuldig gebruikt in onderzoeken om een uitspraak te kunnen doen over de grote van een land. Op deze manier kan namelijk op eenvoudige wijze een uitspraak gedaan worden over de status van de landen. Hieruit blijkt dat Oostenrijk (374 miljard dollar)verreweg het grootste bnp had in 2007.

30 _{Walt, The origins of alliances, 18-19.} 31 _{Rothstein, Alliances and Small Powers, 29.} 32 _{Ibidem, 19-22.}

33

24 Gevolgd door Roemenie (166 miljard dollar), Hongarije (138 miljard dollar) en Bulgarije (40 miljard dollar). Uit deze gegevens komt naar voren dat Oostenrijk van de vier landen qua economie het omvangrijkst is. Op de tweede plek komt Roemenie, dat qua grote van de economie niet veel verschilt van Hongarije. Het kleinste land is overduidelijk Bulgarije dat een negen keer kleiner bnp heeft dan Oostenrijk.

Doordat een kleiner land kwetsbaarder is dan een groter land, heeft dit tot gevolg dat een kleiner land eerder geneigd is toe te geven aan een dreiging dan een groter land. Daarbij komt dat kleinere staten relatief minder kunnen bijdragen aan een coalitie dan sterkere staten. Tot slot zijn kleinere landen minder in staat zichzelf te verdedigen tegen andere staten en hierdoor meer afhankelijk van een machtige staat, die deze taak voor haar rekening kan nemen. Door deze bovengenoemde redenen hebben kleinere staten minder invloed op het indammen van dreigingen en zijn ze gevoeliger voor de tactiek meeliften.34In hoeverre Bulgarije, dat verreweg het kleinste land van de vier is, deze tactiek heeft gevoerd, wordt verderop in het onderzoek duidelijk.

Een ander bepalende factor voor een balanceeralliantie is de beschikbaarheid van bondgenoten. Indien geen bondgenoten beschikbaar zijn, neigt een staat eerder tot meeliften dan balanceren. Echter, een land kan ook besluiten eigen hulpbronnen te intensiveren en zo een tegenkracht te bieden.35 In dit geval hangt veel af van de machtspositie die het land heeft. Bovendien bevordert een effectief diplomatiek communicatiesysteem de mogelijkheden tot balancerend gedrag. Dit leidt er namelijk toe dat potentiële bondgenoten gedeelde belangen van elkaar kunnen herkennen en door een effectief communicatiesysteem dit kunnen coördineren.36

Tot slot spelen de omstandigheden waarbinnen coalities tot stand komen een rol. In vredestijd en in de beginfase van een oorlog neigen staten meer naar balanceren. Wanneer de uitkomsten van een oorlog concreter worden, vinden verschuivingen plaats van de verliezende naar de winnende coalitie. Herstel van vrede bevordert de voortzetting van balancerende coalities om in de toekomst de vrede te kunnen behouden.37

Het verdient aandacht op te merken dat de concrete grenzen tussen deze twee

strategieën niet duidelijk zijn. Het is niet eenvoudig vast te stellen wanneer een staat precies balanceert, meelift of een tactiek toepast die tussen balanceren en meeliften inzit. Daarbij kan het ook nog zijn dat een staat van geen van beide tactieken gebruikt maakt en een

34 _{Rothstein, Alliances and Small Powers, 11.} 35 _{Walt, The origins of alliances, 30.}

36 _{Bull, The Anarchial Society, 106.} 37

25 onafhankelijke koers vaart. Een land als Noord-Korea voert bijvoorbeeld een geïsoleerde politiek waarbij het beleid op geen enkel ander land wordt afgestemd. Deze twee strategieën kunnen dan ook beter gezien worden als ideaaltypes die worden toegepast om het beleid van staten eenvoudiger te kunnen analyseren. Om in deze scriptie het alliantiegedrag van de deelnemende partijen in Nabucco en South Stream accuraat te kunnen analyseren, is het noodzakelijk om indicatoren die hier wel in voorzien aan de theorie van Walt toe te voegen.

1.3 Variabelen Reinhard Drifte

Het door Walt verrichte onderzoek naar alliantievorming in het Midden-Oosten in de periode 1955-1979 heeft geresulteerd in 36 verschillende allianties. Walt verklaart deze allianties aan de hand van politieke verklaringen die zijn gedaan en waaruit steun voor een staat of

meerdere staten naar voren komt. Hij maakt het, zoals eerder verwoord, niet concreter door indicatoren te verschaffen die een indeling naar beleid mogelijk maken.

Het onderzoek van Reinhard Drifte naar het veiligheidsbeleid van Japan ten opzichte van China in de periode 1989-1999 voorziet in geschikte indicatoren om te kunnen bepalen wanneer staten balanceren of meeliften. Drifte heeft op militair, politiek en economisch niveau het beleid onderzocht dat Japan heeft gevoerd ten opzichte van China gedurende deze periode.

De indicatoren die hij heeft gebruikt om te toetsen in hoeverre Japan een tactiek van meeliften met China of balanceren tegen China (door toenadering tot de Verenigde Staten te zoeken) heeft gevoerd, worden onderverdeeld in drie beleidsgebieden, namelijk: politiek, economisch en militair. Een toename van Japans-Chinese contacten op een of meerdere gebieden (zonder een evenredige toename van Japans-Amerikaanse contacten) duidt

bijvoorbeeld op een tactiek van meeliften. Drifte onderzocht een toename van contacten aan de hand van verschillende indicatoren. Op het beleidsgebied politiek richtte hij zich op contacten op drie niveaus.

26 Het tweede niveau is het semi-officiële niveau waarop contact plaatsvindt. Dit niveau kenmerkt zich door deelnemende partijen afkomstig uit officiële politieke kringen

(regeringsniveau) en lager politiek niveau, academische kringen en specialisten. Op dit niveau komen derhalve niet alleen politieke vertegenwoordigers samen, maar ook mensen met

specialistische kennis die afkomstig zijn van private instellingen. Op het derde niveau komen louter mensen uit de private sector van beide landen samen. De politiek is op dit niveau niet vertegenwoordigd.38

Drifte maakt dus onderscheid tussen drie verschillende niveaus waarop contact kan plaatsvinden. Op het tweede en derde niveau is volgens hem eenvoudiger contact mogelijk vanwege de lagere verwachtingen en geringere bijzaken. Het contact is meer specifiek gericht op een bepaald onderwerp en politieke gevoeligheden hebben een kleinere rol. Het eerste niveau vindt echter op het allerhoogste politieke niveau plaats. Politieke verhoudingen en mogelijke gevoeligheden spelen in dit geval meer mee in. Contact op het eerste niveau is dan ook lastiger te bewerkstelligen. Dit leidt ertoe dat Drifte een hoger waarde toekent aan contact op dit niveau dan op de overige twee niveaus.39Derhalve ontmoetingen op het eerste niveau genieten meer prioriteit dan ontmoetingen op het tweede en derde niveau.

Ondanks het onderscheid dat er tussen de verschillende niveaus bestaat, kunnen ze niet los van elkaar gezien worden. Consensus dat bereikt wordt op het tweede en derde niveau kunnen ontwikkelingen op het eerste niveau beïnvloeden. De relaties tussen Japan en China op veiligheidsgebied op het tweede en derde niveau hebben bijvoorbeeld geleid tot versnelde ontwikkelingen op het eerste niveau. Het ARF forum, waarbij ministers van defensie van beide landen jaarlijks samenkomen, is versneld tot stand gekomen door ontwikkelingen binnen de overige twee niveaus.40

De indicatoren om de economische verbondenheid te meten vallen uiteen in

onderlinge handel, investeringen en institutionele verankering. De totale handel tussen twee landen wordt gemeten door de aandacht te richten op de import en export. De investeringen worden gemeten door te kijken naar de FDI (Foreign Direct Investment), het bedrag dat geïnvesteerd wordt in een bepaald land door ondernemingen uit een ander land. Bij de institutionele verankering wordt gekeken naar de instrumenten en initiatieven die ontwikkeld worden om de economische verwevenheid te verstevigen.41 Een voorbeeld van

laatstgenoemde kunnen terugkerende handelsmissies zijn waarbij de overheid samen met

38 _{Drifte, Japan’s Security Relations with China since 1989, 120-121.} 39 _{Ibidem, 131.}

40 _{Drifte, Japan’s Security Relations with China since 1989, 131.} 41

27 vertegenwoordigers van het bedrijfsleven een bepaald land bezoeken om contacten op diverse terreinen te intensiveren.

Het derde beleidsgebied waar Drifte in zijn onderzoek naar gekeken heeft, is veiligheid. Dit aspect wordt in dit onderzoek niet onderzocht, maar verdient wel enige aandacht. De tendens die Drifte namelijk heeft waargenomen is dat op veiligheidsgebied Japan zich gedurende deze periode meer gericht heeft op de Verenigde Staten dan op China. Op de andere twee terreinen, politiek en economisch, is daarentegen sprake geweest van intensiever contact tussen China en Japan. Derhalve op laatgenoemde twee beleidsgebieden heeft Japan meegelift met China en op veiligheidsgebied heeft Japan juist gebalanceerd met de Verenigde Staten.42 . In het onderstaande schema worden de eerder beschreven en voor dit onderzoek relevante indicatoren en beleidsgebieden schematisch weergeven:

Tabel 1: Indicatoren Drifte om beleidsstrategie te meten

Beleidsgebieden 1. Politiek 2. Economisch

Indicatoren Niveau 1: officieel regeringsniveau Investeringen (FDI) Niveau 2: Semi-officieel publiek

privaat niveau

Institutionele verankering

Niveau 3: privaat niveau

In het vervolg van het onderzoek worden de indicatoren van het model van Drifte toegepast op de deelnemende Europese partijen binnen Nabucco en South Stream. De beleidsgebieden worden uitvoerig getest, zodat inzichtelijk gemaakt kan worden hoe intensief de partijen betrokken zijn geweest binnen de projecten. Naarmate landen op hoog niveau betrokken zijn geweest binnen een van de twee projecten duidt dit op meer loyaliteit aan dit project.

Betrokkenheid binnen de projecten wordt in dit onderzoek gemeten aan de hand van de twee beleidsgebieden politiek en economisch. Bij politiek wordt gekeken naar de

intensiteit op het niveau van de drie niveaus, waarbij het eerste niveau meer prioriteit geniet dan het tweede en derde niveau. Op economisch gebied wordt de indicator onderlinge handel achterwege gelaten omdat het betrekking heeft op totale handel tussen de twee landen. Dit heeft in mindere mate betrekking op de infrastructuurprojecten Nabucco en South Stream en wordt daarom achterwege gelaten. De nadruk ligt dan ook op de investeringen die de landen in de projecten hebben gedaan en de institutionele verankering.

28 Bij laatgenoemde wordt gekeken naar de inspanningen die door de landen zijn verricht ter realisatie van het project. Een mogelijk voorbeeld hiervan kunnen pogingen van landen zijn om andere deelnemers te betrekken in het project of op nationaal niveau de benodigde procedures aan te vangen. Aan de hand van de het politieke en economische beleid ten opzichte van de twee projecten, kan een oordeel worden geveld over het beleid dat deze landen hebben gevoerd.

1.4 Samenvatting

Het theoretisch kader voor dit onderzoek wordt gevormd door de balans van dreiging theorie van Walt en de variabelen van Drifte. Volgens Walt hebben staten twee mogelijkheden om een antwoord te vinden op toenemende dreigingen van andere staten. Staten kunnen aan de ene kant balanceren door een alliantie tegen de dreigende staat te vormen. Aan de andere kant kunnen staten meeliften met de staat die een dreiging vormt door met laatstgenoemde een alliantie te vormen. Doordat de theorie van Walt niet concreet uiteenzet wanneer er sprake is van meeliften en wanneer er sprake is van balanceren, wordt daarom de theorie van Drifte hieraan toegevoegd. Drifte onderscheid de beleidsindicatoren politiek en economisch en beschrijft concrete indicatoren om te bepalen welke beleidstactiek (balanceren en/of meeliften) staten hebben toegepast.

Door elementen van deze twee theorieën samen te voegen, ontstaat het theoretisch kader voor dit onderzoek. Aan de hand van dit kader wordt in het derde hoofdstuk een oordeel geveld over het gevoerde beleid van Roemenie, Bulgarije, Hongarije en Oostenrijk ten

29

Figuur 1: Theoretisch kader

Neo Realisme Alliantievorming Balanceren Meeliften EU (Nabucco) Beleidsstrategie 4 landen (2005-2009) Rusland (South Stream)

Relatie met Rusland

30

2 EU gasbeleid en leveringszekerheid

In 1998 kwam het toenmalige directoraat-generaal Transport en Energie van de Europese Commissie, nadien Directoraat-Generaal Energie (in het resterende gedeelte van het

onderzoek aangeduid als DG-Energie) met het concrete plan om de nationale gasmarkten van de toenmalige 15 lidstaten te laten fuseren tot een interne markt voor gas. De voorstellen hiertoe en de ontwikkelingen nadien hebben tot op heden niet geleid tot een uniform gasbeleid dat in alle lidstaten correct wordt nageleefd. Vooral op het gebied van leveringszekerheid, een van de onderdelen van het EU-gasbeleid, is sprake van een gecompliceerd proces, waarbij stapsgewijs vorderingen worden gemaakt. De vraag die dan ook rijst is: Hoe ziet het EU-

gasbeleid op het gebied van leveringszekerheid er anno 2009 uit?

Relevant hierbij te vermelden is dat bij EU-gasbeleid gekeken wordt naar concrete wetgeving en niet naar wetgeving in wording. Dit zou ten koste gaan van de helderheid van dit onderzoek, omdat over laatstgenoemde nog niet concreet kan worden geoordeeld. Als eerst wordt in dit hoofdstuk de nadruk gelegd op de rol van gas binnen Europa. De vraag naar gas is niet in alle landen even groot en dit geldt ook voor de afhankelijkheid van externe

gasaanbieders. Tevens komt aan bod welke elementen langdurige grensoverschrijdende gasverbintenissen met zich mee brengen. Daarna wordt concreter ingegaan op het Europese gasbeleid en de regelgeving die vanaf 1998 tot stand is gekomen. In dit geval wordt gekeken naar richtlijnen en verordeningen die de basisbeginselen van het gasbeleid verwoorden. In de daaropvolgende paragraaf wordt een ruime definitie van het begrip leveringszekerheid, de vraagstukken die het met zich meebrengt en de noodzaak van een vierde gascorridor belicht. Tot slot verschuift de aandacht naar de relevantie van gasinfrastructuur voor

leveringszekerheid. De projecten Nabucco en South Stream komen hierbij aan bod.

2.1 Rol van gas binnen EU

Henry Kissinger, nationale Amerikaanse veiligheidsadviseur onder president Nixon, verwoordde in de jaren 70 van de twintigste eeuw:

‘The World has become interdependent in economics, in communications, in human

aspirations’.43

43

31 Niet alleen op deze terreinen zijn er in de wereld meer wederzijdse afhankelijkheden

gekomen, maar ook op het gebied van fossiele brandstoffen. De ongelijke mondiale verdeling van fossiele brandstoffen, waaronder gas, heeft tot gevolg dat er complexe relaties van

interdependentie ontstaan tussen staten die produceren en staten die consumeren.44 Staten die consumeren zijn namelijk afhankelijk van het gas dat de producerende staten leveren en de producenten zijn op hun beurt afhankelijk van de inkomsten die ze ontvangen van de consumenten. Er ontstaat op deze manier een complexe en diepgaande verhouding die zich kenmerkt door wederzijdse afhankelijkheid.

De interne gasvoorraden van de EU-lidstaten nemen geleidelijk af, terwijl de vraag naar gas in deze zone een stijgende trend vertoont. Het gevolg hiervan is dat de

afhankelijkheid van buitenlandse gasaanbieders in de toekomst gaat toenemen. Een

belangrijke rol is hierbij weggelegd voor Rusland, dat in 2008 verantwoordelijk was voor de levering van 25 procent van de EU-gasconsumptie. Rusland is met een aandeel van 42 procent de grootste externe gasleverancier van de EU, na Noorwegen en Algerije.45 In dit geval wordt met externe gasleverancier gedoeld op landen die niet behoren tot de EU-27.

De transportkosten voor gas zijn hoger dan die van andere grondstoffen. De transportkosten van olie zijn bijvoorbeeld vijf tot tien keer lager dan die van gas.46 De hoeveelheid energie per eenheid product van gas is lager dan die van olie, waardoor minder energie gewonnen kan worden uit een kubieke meter gas. Tevens hebben

gastransportpijpleidingen naarmate de afstand toeneemt en vanwege de beperkingen van leidingdiameter meer compressorstations nodig om het gas door de pijpleiding te pompen, waardoor investerings- en onderhoudskosten aanzienlijk zijn. Bij oliepijpleidingen speelt dit aspect veel minder, wat tot gevolg heeft dat deze kosten lager uitvallen.47

Bij gas speelt daarnaast nog dat het slechts op een gering aantal manieren getransporteerd kan worden. Olie en kolen kunnen namelijk op diverse manieren getransporteerd worden (schip, trein, vrachtwagen), terwijl gas vooral per pijpleiding

getransporteerd kan worden. Hierdoor zijn grote investeringen in infrastructuur voorafgaande aan de daadwerkelijke leveringen noodzakelijk. LNG (Liquefied Natural Gas), waarbij gas gecomprimeerd wordt bij een temperatuur van -161 graden Celsius, en hierdoor 600 maal kleiner wordt, is een mogelijk transportalternatief van gas. In het geval dat de afstand tussen producent en afzetmarkt groter is dan 4000 kilometer over land en 1500 tot 2000 kilometer

44 _{Keohane en Nye, Power and interdependence, 3-7.} 45 _{EC, ‘Strategic European Energy Review 2’, 2-7.} 46 _{Russell, Geopolitics of natural gas, 53.}

47

32 over zee, dan is LNG een goedkoper alternatief pijpleidinggas.48 Dit onderzoek richt zich primair op twee gaspijpleidingprojecten en niet op LNG, vandaar dat LNG in het resterende gedeelte van het onderzoek niet verder wordt belicht.

Het transport van kolen vergt minder grote investeringen en bij olietransport zijn diverse middelen aanwezig die oplopen van relatief lage investeringen (olietankers) tot hoge investeringen (oliepijpleidingen). De beperkingen in flexibiliteit op het gebied van

gastransport leidt ertoe dat de mogelijkheden voor transport gering zijn en de transportkosten aanzienlijk.

2.1.2 Interstatelijk gastransport

De voornaamste manier om gas te transporteren bestaat uit netwerken van pijpleidingen binnen landen, maar ook tussen landen. Buiten de commerciële nadelen die hieraan kleven, zoals de hoge investerings- en onderhoudskosten, zijn ook andere elementen

vermeldenswaardig. De mobiliteit van het transport is gering bij gastransport per pijpleiding. De route beslaat een vastgelegd traject van begin- tot eindpunt waar niet van afgeweken kan worden. Dit brengt met zich mee dat in de grensoverschrijdende handel de relatie tussen de betreffende landen op een dusdanig niveau dient te zijn dat in geval van geschillen de

betrokken vertegenwoordigers in staat zijn tot een oplossing te komen. Buiten de afnemer en de aanbieder komt het voor dat landen gelegen zijn binnen het infrastructuurtraject en

meewerking verlenen aan de totstandkoming van een gasovereenkomst. De leiding gaat in dit geval voor een gedeelte over het grondgebied van dit land. Deze zogenaamde transitlanden krijgen vervolgens een vergoeding voor het gas dat over hun grondgebied wordt

getransporteerd.

De beperkende factor bij de totstandkoming van overeenkomsten ligt in de elementen waarover producenten en consumenten geen directe controle over kunnen uitoefenen. Zij hebben namelijk geen controle over de binnenlandse aangelegenheden en internationale relaties van de transitlanden. Het gebrek aan controle over transitlanden compliceert de gang van zaken rond de projecten. De gemiddelde levensduur van gaspijpleidingprojecten bedraagt tussen de 20 en 25 jaar en gedurende deze periode bestaat de mogelijkheid dat er tal van voorvallen plaatsvinden waarbij grensoverschrijdende relaties onder druk komen te staan.49

48 _{Whist, ‘Nord Stream – A solution or challenge for the EU? 178.} 49