Europees Federalisme in de Economische en Monetaire Unie en de Europese schuldencrisis.

Master International Relations | European Integration

De F van EMU

Europees Federalisme in de Economische en Monetaire Unie en de Europese schuldencrisis.

Arjen Langhorst Vuurvlinder 22 8607 HK Sneek Tel. Nr.: 06-49138678 Stud. Nr.: 1806009

Examinator: prof. dr. J. van der Harst

DECLARATION BY CANDIDATE

I hereby declare that this thesis, “De F van EMU. Europees Federalisme in de

Economische en Monetaire Unie en de Europese schuldencrisis,” is my own work and my own effort and that it has not been accepted anywhere else for the award of any other degree or diploma. Where sources of information have been used, they have been acknowledged.

Name: Arjen Langhorst Signature:

Date: 29 May 2015

2

3

Inhoud

Lijst van afkortingen ... 5

Lijst van figuren en tabellen ... 5

Inleiding ... 6

Hoofdstuk 1: Europees federalisme gedefinieerd. ... 8

1.1 Ideologie of analytisch raamwerk ... 8

1.2 Scheiding van gezag ... 10

1.2.1 Territorialiteit ... 10

1.2.2 Centralisatie en decentralisatie ... 11

1.3 Constitutionalisme ... 13

1.4 Statelijkheid en soevereiniteit... 15

1.5 Conclusie ... 17

Hoofdstuk 2: De ontwikkeling van een economische en monetaire unie in Europa ... 19

2.1 De Economische en Monetaire Unie van Maastricht ... 19

2.1.1 Belangen bij een EMU ... 20

2.1.2 Het beleid van de EMU: convergentie, stabiliteit en een onafhankelijke ECB ... 21

2.2 De EMU na “Maastricht” ... 25

2.2.1 Problemen op de weg naar de EMU ... 25

2.2.2 Moeizame convergentie ... 26

2.2.3 Stabiliteits- en Groeipact. ... 27

2.3 Conclusie ... 30

Hoofdstuk 3: Europese maatregelen tegen de Europese schuldencrisis ... 32

3.1 Crisisresolutie: de Griekse tragedie en een aarzelende Europese redding ... 33

3.1.1 De eerste stap naar een permanent noodfonds: het EFSF... 34

3.1.2 Van een tijdelijke faciliteit naar een permanent mechanisme: het ESM. ... 36

3.2 Crisispreventie: het Stabiliteit- en Groeipact versterkt. ... 38

3.2.1 Meer grip op overheidsfinanciën: het Six-Pack begrotingsmaatregelen ... 38

3.2.2 Meer discipline, meer toezicht: het Fiscal Compact en het Two-Pack ... 40

3.3 Een geïntegreerde aanpak: naar een werkelijke EMU ... 43

4

3.3.1 Een geïntegreerd financieel raamwerk: naar een Europese bankenunie... 43

3.3.2 Een geïntegreerd begrotingsraamwerk: naar fiscaal federalisme? ... 45

3.3.3 Overige aspecten: structurele hervormingen en democratische legitimiteit ... 45

3.4 Overkoepelende politieke overtuigingen tijdens de schuldencrisis. ... 46

3.4.1 De Frans-Duitse samenwerking als drijvende kracht ... 46

3.4.2 De Europese instituties als Europese hoeder ... 48

3.5 Conclusie ... 49

Hoofdstuk 4: EMU en de Europese schuldencrisis in federalistisch perspectief ... 51

4.1. Scheiding van gezag: Economische en monetaire bevoegdheden ... 52

4.1.1 Monetair beleid: centralisatie van bevoegdheden ... 52

4.1.2 Begrotingsbeleid: Europese regels en coördinatie ... 53

4.1.3 Economisch beleid: strijd tussen stabiliteit en groei ... 55

4.2 Constitutionele basis van EMU: Verdragen, resoluties en meer ... 55

4.2.1 Verdrag van Maastricht als constitutionele basis ... 56

4.2.2 Ontwikkeling van de constitutionele basis na Maastricht ... 56

4.2.3 Juridische alternatieven buiten het bestaande EU-raamwerk ... 57

4.3 Statelijkheid en soevereiniteit: rol van de lidstaten in EMU ... 58

4.3.1 De Europese instellingen versus de lidstaten ... 58

4.3.2 De Frans-Duitse dominantie ... 60

4.4 Federalistische ideologie: idealen van Europese politieke leiders ... 61

4.4.1 Idealen en overtuigingen in Maastricht ... 61

4.4.2 Federalistische idealen tegenover politiek pragmatisme ... 62

4.5 Conclusie ... 63

Conclusie: Federalisme in de EMU en de Europese schuldencrisis ... 65

Bibliografie ... 68

5

BBP Bruto Binnenlands Product BTP Buitensporige Tekortprocedure ECB Europese Centrale Bank

Ecofin Raad van Ministers van Economische Zaken en Financiën EFSF Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit

EGKS Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal EMS Europees Monetair Stelsel

EMU Economische en Monetaire Unie EP Europees Parlement

ESM Europees Stabiliteitsmechanisme EU Europese Unie

GTM Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme IGC Intergouvernementele Conferentie

IMF Internationaal Monetair Fonds RMV Reversed Majority Voting SGP Stabiliteit en Groeipact

VEU Verdrag betreffende de Europese Unie VK Verenigd Koninkrijk

VRTF Van Rompuy Taskforce

VWEU Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie WKM Wisselkoersmechanisme

Lijst van figuren en tabellen

Figuur 1. Convergentiecriteria uit het Verdrag van Maastricht (artikel 109j) ... 22

Figuur 2. Lidstaten en de Maastricht-criteria in 1998 ... 26

Figuur 3. Maatregelen Six-Pack ... 40

Figuur 4. Europese maatregelen en hun drijvende actoren ... 50

Figuur 5. Maatregelen Begrotingstoezicht ... 57

6

Inleiding

Het federalisme kent een lange historische en filosofische traditie. In de beginjaren van de Europese integratie was het federalisme invloedrijk door politici en denkers als Altiero Spinelli en Jean Monnet.

Na de eerste jaren van Europese integratie werd het federalisme steeds minder gezaghebbend. De belangrijkste reden hiervoor was dat integratie niet het pad bewandelde dat federalisten hadden verwacht. Deze teruglopende invloed betekent niet dat federalisme tegenwoordig totaal genegeerd wordt in het discours van de Europese integratie. Hedendaagse politici refereren ook aan het Europees federalisme. In een invloedrijke speech aan de Humboldt Universiteit bepleitte de voormalige Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer een Europese federatie.

De voormalige Belgische premier en huidig Europarlementariër Guy Verhofstadt wordt gezien als één van de meest federalistische politici in de hedendaagse Europese politiek.

Deze visies zijn niet oncontroversieel.

Door critici worden deze visies als onrealistisch beschouwd en federalisme heeft binnen de EU voor sommigen vooral een negatieve connotatie. Zij beschouwen federalisme, het “f-woord,” vooral als bedreiging voor de natiestaten.

De controverse rond het federalisme in de Europese Integratie als wetenschappelijk veld maakt het interessant om de federalistische theorie te onderzoeken in combinatie met recente ontwikkelingen in Europa. De grootste uitdaging die de Europese Unie (EU) momenteel kent is de schuldencrisis en haar nasleep. Sinds 2009 moesten de EU en haar lidstaten zien om te gaan met de consequenties van de wereldwijde financiële crisis. De problematische economische en financiële situatie in verschillende eurolanden legde druk op de stabiliteit van de eurozone, en op de EU als geheel. Bij het analyseren van deze Europese schuldencrisis moet een veel grotere tijdsperiode in beschouwing worden genomen.

Het Verdrag van Maastricht uit 1993 kan gezien worden als formeel startpunt van de Economische en Monetaire Unie (EMU), waarvan de euro een belangrijk onderdeel is.

Sindsdien heeft de EMU zich sterk ontwikkeld, mede onder invloed van de Europese aanpak van de schuldencrisis. Het doel van deze scriptie is om het (Europees) federalisme te gebruiken in het licht van de EMU en de Europese schuldencrisis door de politieke en institutionele ontwikkelingen te onderzoeken die genomen zijn vanaf het opstellen van het Verdrag van Maastricht. Daarom luidt de hoofdvraag van dit onderzoek als volgt: In hoeverre is het Europees federalisme bruikbaar bij het analyseren van de institutionele en politieke ontwikkelingen rond de Economische en Monetaire Unie en de Europese schuldencrisis?

Vanwege de controverse rondom federalisme is het van groot belang om dit begrip eerst te definiëren.

Daarom zal het eerste hoofdstuk antwoord geven op de vraag: Hoe wordt het federalisme

1 Joschka Fischer, “From Confederacy to Federation - Thoughts on the finality of European integration”, vertaling, toespraak Humboldt Universiteit (Berlijn: 12 mei 2000).

2 Zie hiervoor bijvoorbeeld: Guy Verhofstadt, De Verenigde Staten van Europa, 2005; Guy Verhofstadt, De weg uit de crisis, 2009; Guy Verhofstadt en Daniël Cohn Bendit, Voor Europa, 2012.

3 Formeel gezien heet het Verdrag van Maastricht het “Verdrag voor Europese Unie” (VEU). Niettemin zal in dit stuk naar het verdrag gerefereerd worden als Verdrag van Maastricht.

7 gedefinieerd? Dit onderdeel zal een uiteenzetting omvatten van verschillende visies op de theorie en aandacht besteden aan de verschillende benaderingen die de theorie omvat en de karakteristieke elementen die het federalisme kent. Uiteindelijk zullen een aantal vragen worden geformuleerd die voor de casus gebruikt kan worden. In het tweede deel zullen de politieke en institutionele ontwikkelingen worden geanalyseerd die plaatsvonden vanaf de onderhandelingen voor het Verdrag van Maastricht. Dit verdrag gaf richting aan de EMU en inzicht in de politieke overtuigingen waarop de EMU gestoeld moest worden. Hierna is de EMU verder ontwikkeld, zowel in de periode tot het daadwerkelijke begin van de EMU in 1999 als tot aan de Europese schuldencrisis. Daarom staat de vraag in het tweede hoofdstuk centraal: welke politieke en institutionele ontwikkeling heeft de EMU doorgemaakt vanaf de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht tot het begin van de Europese schuldencrisis, en welke ideeën lagen hieraan ten grondslag?

Vervolgens zal de focus worden verlegd naar de Europese schuldencrisis zelf. Vanaf het moment dat de wereldwijde financiële crisis zich ontwikkelde tot een Europese schuldencrisis hebben de EU en de lidstaten zich ingezet om met de gevolgen van de crisis om te gaan. Uit langdurige onderhandelingen waarin zeer uiteenlopende politieke en economische overtuigingen dienden samen te komen is een reeks maatregelen voortgekomen die voor een Europese aanpak voor crisisresolutie en crisispreventie moesten zorgen. Daarom is de centrale vraag in dit deel: Welke Europese maatregelen zijn genomen in het kader van de Europese schuldencrisis en welke politieke overtuigingen lagen hieraan ten grondslag? In het laatste deel van de scriptie zal de theorie gekoppeld worden aan de casus van dit onderzoek. Er zal uitgebreid geanalyseerd worden hoe de elementen van het Europees federalisme zichtbaar zijn in de ontwikkeling van de EMU en de schuldencrisis en of er een federalistisch ideaal te ontdekken is binnen de politieke overtuigingen die hieraan ten grondslag lagen. De vraag die beantwoord wordt is: Hoe kunnen de politieke en institutionele ontwikkelingen binnen de EMU en de Europese schuldencrisis gekoppeld worden aan elementen van het Europees federalisme?

Het onderzoek zal gedaan worden door middel van het kritisch analyseren van bestaande secundaire literatuur over de EMU en de aanpak van de schuldencrisis. Hierbij zal ook gebruik gemaakt worden van primaire bronnen met betrekking tot verdragsteksten, verordeningen en rapporten. De relevantie van deze scriptie is tweeledig. Ten eerste wordt de recente geschiedenis van de Europese integratie op economisch en monetair gebied vanuit een nieuw perspectief onderzocht, namelijk vanuit een federalistische invalshoek. De EMU en de crisis zijn zeer relevante aspecten van het Europese project die diepgrondige analyse verdienen. Ten tweede geeft het onderzoek meer inzicht in de manier waarop de zeer omvattende theorie van het federalisme gebruikt kan worden om hedendaagse ontwikkelingen te bestuderen. Gewortelde visies op het (Europees) federalisme worden op hun relevantie getoetst aan de hand van hedendaagse Europese verschijnselen. Er wordt onderzocht of het gevreesde “f-woord”

nog academische waarde heeft en of er een zogenaamde F in EMU zit.

8

Hoofdstuk 1: Europees federalisme gedefinieerd.

Hoewel veelal specifiek gesproken wordt over Europees federalisme is het vooral belangrijk om de theorie van het federalisme zelf te bestuderen. De vraag is dus: wat is federalisme? Het federalisme zelf kent al een zeer lange traditie die teruggeleid kan worden tot de 16

eeuw.

Desalniettemin kan federalisme op verschillende manieren geïnterpreteerd worden, wat de federalistische theorie zeer breed en lastig te definiëren maakt. Dit hoofdstuk zal zich vooral toeleggen op de hedendaagse discussie binnen het federalisme en de periode van het Europees federalisme, rond het ontstaan van de Europese samenwerking in de jaren ’50 van de vorige eeuw.

Allereerst zal er een onderscheid gemaakt worden tussen twee benaderingen van het federalisme die in de literatuur te vinden zijn. Het betreft een ideologische benadering, waarbij aandacht wordt besteed aan de wens van actoren om meer federalisering of een federatie te creëren, en een analytische benadering, waarbij de institutionele en juridische structuur worden geanalyseerd op basis van elementen uit de federalistische theorie. Uiteraard houden deze twee benaderingen met elkaar verband, aangezien bij beide benaderingen het belangrijk is om de onderscheidende elementen te definiëren.

Daarom zal de rest van dit hoofdstuk deze elementen onderzoeken en daarbij gebruik maken van definities en visies van verschillende auteurs. Grofweg zijn er drie elementen te onderscheiden: de scheiding van gezag tussen een centrale autoriteit en territoriale eenheden, de constitutionele basis van de bestuursvorm, en de aanwezigheid van statelijkheid en de verdeling van soevereiniteit.

Uiteindelijk zal dit hoofdstuk in de conclusie uiteenzetten welke elementen bepalen of er sprake is van een federatie of federalistische bestuursvorm. Deze elementen zullen beschreven worden in een aantal vragen, waaraan de federalistische relevantie van de casus van deze scriptie, de EMU en de Europese schuldencrisis, kan worden getoetst.

1.1 Ideologie of analytisch raamwerk

De negatieve connotatie van federalisme kan het beste worden verklaard vanuit het feit dat het Europees federalisme meestal verbonden wordt met de idealen van politici die een Europese federatie bepleiten. In deze zin kan Europees federalisme het beste worden omschreven als een ideologie: het zorgt voor politieke idealen die invulling geven aan de gewenste toekomst van Europa, en beter gezegd de EU. Een voorbeeld van deze benadering geeft de Amerikaanse academicus Preston King. In zijn invloedrijke werk Federalism and Federation omschrijft hij federalisme als een ideologie, een brede set van ideeën om over te gaan tot politieke actie om een specifiek doel na te streven. In die zin is federalisme volgens King een politieke filosofie van diversity-in-unity, waarbij diversiteit in de

4 Michael Burgess, ”Federalism,” in European Integration Theory, red. Antje Wiener en Thomas Diez, 2^e ed.

(Oxford: Oxford University Press, 2009), 27-28.

9 eenheid gewaarborgd wordt.

Naar zijn mening moet federalisme gebruikt worden als politiek principe of ideaal, en niet als institutionele constellatie waarvoor King de term federatie gebruikt.

Vertaald naar het Europese niveau past dit binnen een bredere visie waarin het Europese federalisme wordt gezien als een politiek project.

Deze benadering van federalisme is daarmee zeer doelgericht: het bereiken van een Europese federatie. Dit komt ook terug in de werken van Verhofstadt en Habermas.

Verhofstadt, eerder al genoemd als één van de bekendste federalisten in de huidige Europese politiek, bepleit verschillende maatregelen en beleidskeuzes die de Europese integratie in een federalistische richting duwen. Zo beschrijft hij de wens voor een Verenigde Staten van Europa, met een federale regering en een direct gekozen president.

De Duitse filosoof en socioloog Jürgen Habermas past ook in deze federalistische traditie door een transnationalisering van democratie in Europa te bepleiten.

Niettemin is deze ideologische benadering van federalisme niet in alle academische beschouwingen aanwezig. Sommige auteurs benaderen het federalisme op de eerdergenoemde analytische manier. Zij gebruiken definities en elementen uit het federalisme om de federalistische aspecten binnen het institutioneel en juridisch kader van een bestuursvorm of systeem te onderzoeken. De Amerikaanse politicoloog William Riker bijvoorbeeld, definieert federalisme als “a political organization in which the activities of government are divided between regional governments and a central government in such a way that each kind of government has some activities on which it makes final decisions.”

Volgens de Belgische auteur Herbert Tombeur wordt de kern van federalisme gevormd door “een contract tussen gelijkwaardige partners waarin zij overeenkomen dat zij een geheel vormen om een bepaalde macht te laten uitoefenen door instellingen die namens het geheel optreden.”

Hiermee wordt dus niet zozeer het streven naar een bepaalde bestuursvorm beschreven, maar meer de analyse van een systeem, waaraan een aantal intrinsieke elementen worden toebedeeld. Eén van Rikers collega’s, Allan Grant, onderkent de grote variatie in betekenissen die aan federalisme worden gegeven en stelt dat federalisme gebruikt kan worden als een bepaalde type regeringsstructuur of politiek proces, een set van politieke doctrines of een ideologie.

Grant maakt dus wel een duidelijk onderscheid tussen de verschillende benaderingen.

Naast de ideologische benadering kan de visie van Preston King ook op een meer descriptieve manierworden gebruikt. Door de ideologie te beschrijven geeft hij natuurlijk ook invulling aan het

5 Preston King, Federalism and Federation (Londen: Croon Helm, 1982), 19-20.

6 King, Federalism and Federation, 76.

7 Ben Rosamond, Theories of European Integration (Londen: MacMillan Press Ltd, 2000), 23.

8 Guy Verhofstadt, Verenigde Staten van Europa (Antwerpen: Houtekiet, 2005); Guy Verhofstadt en Daniel Cohn-Bendit, Voor Europa (Antwerpen: De Bezige Bij, 2012).

9 Jürgen Habermas, The Crisis of the European Union, vertaald door Ciaran Cronin (Camebridge: Polity Press, 2012), x-xi, 1-2.

10 William Riker, “Federalism,” in The Handbook of Political Science. Volume V: Government Institutions and Processes, red. Fred I. Greenstein en Nelson W. Polsby (Reading, MA: Addison Wesley, 1975), 101.

11 Herbert Tombeur, “Federalisme, Federatie en de Europese Unie,” in Internationale Spectator 57 (2004): 445.

12 Alan Grant, “Politics Below the Nation-State,” in Politics. An Introduction, red. Barrie Axford et al., 2^e ed.

(London: Routledge, 2002), 303.

10 nagestreefde doel van het federalisme, een federatie. Hier maakt hij dus een conceptueel onderscheid tussen federalisme als ideologie en een federatie als institutie. Volgens King is een federatie de institutionele toepassing van de federalistische ideologie. Een federalistische institutie heeft het doel om macht te centraliseren, te decentraliseren of in evenwicht te brengen. Dit is afhankelijk van het ideologische doel. De centrale stelling in Kings betoog is dat federalisme kan bestaan zonder federatie, maar een federatie niet kan bestaan zonder federalisme, aangezien het de drijvende kracht is.

De twee benaderingen van het (Europees) federalisme worden ook in de rest van dit onderzoek meegenomen. Dit betekent dat bij het analyseren van de casus in dit onderzoek, de ontwikkeling van de EMU en de Europese schuldencrisis, er zowel zal worden gekeken naar het bestaan van federalistische idealen onder de Europese politieke leiders, als naar het bestaan van federalistische elementen in het institutionele en juridisch kader van de EU en specifieker de EMU. Voor beide benaderingen is het belangrijk om daarom eerst de onderscheidende elementen van het federalisme nader te onderzoeken.

1.2 Scheiding van gezag

Binnen het federalisme neemt de scheiding van gezag een centrale rol in. Deze scheiding is met name gebaseerd op twee principes. Ten eerste kent zij een territoriaal element. Er is een duidelijke scheiding tussen een gecentraliseerde autoriteit en enkele territoriale eenheden. Daarnaast is de relatie tussen dit centrum en de eenheden gebaseerd op centralisatie en decentralisatie van bevoegdheden.

1.2.1 Territorialiteit

Territorialiteit als basis voor een federalistisch systeem lijkt vanzelfsprekend. Het raakt aan het onderscheidende principe dat een dergelijk systeem gebaseerd is op een overeenkomst tussen deelnemende partijen. Deze partijen, zoals staten, bezitten ieder een afgescheiden territorium. Het principe van territoriale delen maakt dit tot een federalistisch pluralisme. Een kenmerk van deze vorm van pluralisme is territoriale vertegenwoordiging, de vertegenwoordiging van regionale eenheden.

Territoriale verdeling van gezag bewaakt de diversiteit binnen het systeem (pluralisme), vooral wanneer de verschillen geografisch verspreid zijn. Het principe van territorialiteit is van belang, omdat op deze manier de belangen van regio’s en minderheden worden erkend en worden bewaakt binnen het gecentraliseerde gezag.

Dit principe is ook een onderdeel van Kings meest duidelijke definitie van een federatie: “a state which combines a degree of local autonomy and central direction.”

Met de territoriale scheiding van gezag hangt een bepaalde mate van democratie samen. Lokale autonomie is een intrinsiek onderdeel van een federale bestuursvorm en impliceert dat een federatie

13 Burgess, “Federalism,” 29.

14 King, Federalism and Federation 19-20.

15 Grant, “Politics Below the Nation-State,” 303.

16 King, Federalism and Federation 78.

11 per definitie in een bepaalde mate democratisch is. Er wordt recht gedaan aan het volk door diversiteit te waarborgen door middel van het incorporeren van bepaalde territoriale eenheden in gecentraliseerde besluitvormingsprocessen en instituties. De kanttekening die hierbij wel gemaakt moet worden, is dat verschillen in grootte van de territoriale eenheden de democratische rechten van sommige groepen verminderen ten voordele van andere groepen.

Verschillen in grootte kunnen hierin betrekking hebben op de grootte van de bevolking, het territorium of andere economische of politieke factoren die zorgen voor een onevenwichtige verdeling van macht tussen de eenheden.

1.2.2 Centralisatie en decentralisatie

Naast de territoriale scheiding van gezag of bevoegdheden speelt de mate van verdeling van gezag tussen de centrale autoriteit en de territoriale delen een rol. De Britse academicus Michael Burgess spreekt over centralisatie en decentralisatie van bevoegdheden door enerzijds de term unie te gebruiken wat voor vereniging (centralisatie) zorgt en anderzijds de erkenning, het behoud en afweging van verschillende belangen, identiteiten en culturen te noemen, wat decentralisatie impliceert.

Dit toont aan dat de combinatie van centralisatie en decentralisatie van belang is.

Daarentegen kan niet gezegd worden dat er een gedefinieerde mate van verdeling is binnen een federatie of federaal systeem. Volgens Preston King zijn er drie varianten te onderscheiden:

centraliserend (centralist) federalisme, decentraliserend (decentralist) federalisme en een tussenvorm (balance), een balans tussen centralisatie en decentralisatie. Hierbij moet opnieuw opgemerkt worden dat King federalisme als een proces benadert, het streven naar een federatie. Centraliserend federalisme heeft daardoor het doel om territoriale eenheden te verenigen, een proces van een ever closer union, een continu groeiende samenwerking.

Decentraliserend federalisme benadrukt een scheidende tendens. In deze variant van het federalistische proces is het doel om steeds meer macht aan het centrum te onttrekken.

De derde variant betreft de federalistische balans. In zijn uiteenzetting over deze vorm is federalisme meer een pact, een contractuele overeenkomst. Op deze manier refereert federalisme aan een vrijwillig gesloten pact waarin een bepaalde mate van autonomie wordt overgegeven in ruil voor het voordeel van samenwerking. King stelt dat federalisme een regeringsvorm mogelijk waarin het regeringscentrum en de lokale autoriteiten gelijkwaardig worden gerespecteerd.

Een dergelijk onderscheid maakt Riker ook. Hij benoemt een verschil tussen gecentraliseerd en perifeer (peripheralized) federalisme. In een minimale, perifere, federatie gaat de federatie (het centrale gezag) over één zeer beperkt beleidsterrein (category of action) zonder tussenkomende

17 David McKay, Designing Europe (Oxford: Oxford University Press, 2001), 8-9.

18 Burgess, “Federalism,” 26.

19 King, Federalism and Federation, 22.

20 King, Federalism and Federation, 39.

21 King, Federalism and Federation, 56-60.

12 instemming door de eenheden. In een maximale, gecentraliseerde, federatie gaat de federatie over alle beleidsterreinen, behalve één zeer beperkt beleidsterrein. Over dit ene beperkte beleidsterrein hebben de territoriale eenheden autonomie.

Rikers uiteenzetting impliceert dat binnen gecentraliseerd federalisme de centrale autoriteit meer controle heeft over wat er gebeurt in de maatschappij als geheel, terwijl in een perifeer federaal systeem meer invloed is voor de leiders van de deelregeringen.

Volgens Riker geeft deze laatste variant echter weinig kans op effectief bestuur, aangezien de lagere autoriteiten dan meer gezag hebben dan het centrale gezag wat het systeem als geheel in gevaar kan brengen.

Riker wijdt verder niet uit over wat binnen beide vormen het ene beperkte beleidsterrein inhoudt.

David McKay doet dit wel door te stellen dat in een minimale federatie alle terreinen gedecentraliseerd zouden moeten zijn met uitzondering van defensie. Bij de gefederaliseerde natiestaat is het duidelijk dat historisch gezien de externe verdediging één van de belangrijkste terreinen voor centrale regeringen was. Er moet gesteld worden dat in hedendaagse staten, de bescherming van rechten met betrekking tot welzijn en sociale veiligheid ook belangrijke terreinen zijn voor nationale regeringen.

Dit zou in de huidige tijd voor spanningen kunnen zorgen wanneer bestaande natiestaten onderdeel worden van federalistische tendensen. Centralisatie van deze kernbevoegdheden van de nationale regering raakt dan aan de kern van deze staat.

Het is interessant om in deze discussie de visie van Joschka Fischer te betrekken. De voormalige Duitse minister van Buitenlandse Zaken pleitte in zijn eerdergenoemde Humboldt-speech voor een duidelijke scheiding van bevoegdheden tussen het centrale Europese en het decentrale, lidstatelijke niveau binnen de EU. In deze zogenoemde Kompetenzkatalog (bevoegdhedencatalogus) zou duidelijk moeten worden gedefinieerd welke bevoegdheden aan het centrale niveau en welke aan het decentrale niveau toebehoren.

Hiermee is bepalend welke beleidsterreinen noodzakelijkerwijs door het centrale niveau dienen te worden geregeld. De rest wordt door de lidstaten bepaald in de visie van Fischer.

Hoewel bij federalisme vooral aan het centralistische element wordt gedacht, de tendens dat bevoegdheden worden onttrokken van de lagere autoriteiten naar het centrale gezag, blijkt dat ook juist de autonomie van deze delen van belang is voor de vatbaarheid van het federalistische systeem. Juist deze anticentralistische benadering lijkt het federalisme te onderscheiden van andere bestuursvormen.

Het behoud van de autonomie van de territoriale delen lijkt een belangrijker

22 William Riker, Federalism: Origin, Operation, Significance (Toronto: Brown & Co, 1964), 5-6.

23 Riker, Federalism: Origin, Operation, Significance, 7.

24 McKay, Designing Europe, 8-10.

25 Fischer, “From Confederacy to Federation”, 6.

26 Jochen Zimmermann, “EU Federalism and the Governance of Financial Reporting,” Publius 40 (2010): 201.

13 element te zijn in het bepalen of er sprake is van federalisme dan de mate van verdeling van bevoegdheden tussen beide bestuursniveaus.

1.3 Constitutionalisme

Vanuit de fundamenten van de federalistische theorie stellen vele academici dat een federatie wordt gevormd door een contract. Scheiding van gezag komt hierin terug, omdat dit door middel van dit contract wordt gewaarborgd. Volgens King is een contract, een wederzijdse overeenkomst, als basis voor een bestuursvorm het onderscheidende element van een federatie, en onderscheidt het zich daardoor van eenheidstaten en confederale staatsvormen.

De taalkundige afkomst van de term federalisme verwijst ook naar een contract of pact. Federalisme komt voort uit een samentrekking van de Latijnse woorden foedus en fides, wat respectievelijk contract of pact, en vertrouwen betekent.

De samentrekking impliceert daardoor een compromis of een balans tussen vrijheid en autoriteit. Op deze manier refereert federalisme aan een vrijwillig gesloten pact waarin een bepaalde mate van autonomie wordt overgegeven in ruil voor het voordeel van samenwerking. Wederzijdse toestemming vormt de kern van een dergelijke bestuursvorm.

Vanuit deze contractuele basis is het daarom vanzelfsprekend dat constitutionalisme een federalistisch thema is. Het kenmerkende aspect van het federalisme is dat de andere belangrijke elementen, zoals de scheiding van gezag, op een bepaalde manier vastgelegd zijn in een contract. Hierin is het vooral van belang dat de macht van de regionale of territoriale delen macht binnen het systeem is verzekerd.

Hierdoor wordt de verbinding tussen een constitutionele basis en de scheiding van gezag tussen het centrum en de delen sterk gemaakt. McKay stelt bijvoorbeeld dat niet de mate van centralisatie en decentralisatie van gezag het daadwerkelijke definiërende element van het federalisme is, maar juist de constitutionele en politieke status van de lagere autoriteiten ten opzichte van het centrum.

Hoewel een constitutionele basis als fundament en onderscheidende factor van het federalisme door alle auteurs wordt onderschreven, is de visie over de manier waarop de constitutionele basis binnen een federalistisch systeem wordt gelegd niet eenduidig. De vraag is of in een federaal systeem een gedetailleerde constitutie noodzakelijk is. Sommige theoretici menen dat een scherp afgebakende constitutie moet worden aangenomen door de betrokken delen op een revolutionaire manier, van het ene op het andere moment. Dit “democratisch radicalisme” is afkomstig van de eerder genoemde Italiaanse federalist Altiero Spinelli en staat ook bekend als de constitutionele methode.

De

27 Er dient te worden opgemerkt dat Fischer dit juist wel van belang acht door het opstellen van een

“Kompetenzkatalog” op basis van subsidiariteit.

28 King, Federalism and Federation, 78.

29 Burgess, “Federalism”, 28.

30 Tombeur, “Federalisme, Federatie en de Europese Unie,” 445.

31 King, Federalism and Federation, 68.

32 McKay, Designing Europe, 8.

33 Burgess, “Federalism,” 32.

14 tegengestelde visie van het democratisch radicalisme is een federalistische zienswijze waarin federalisme een geleidelijk proces is. Belangrijke denker binnen deze stroming is Jean Monnet, de Franse eerste voorzitter van de Hoge Autoriteit van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), het begin van de Europese integratie. Hij bepleitte kleine economische stappen in samenwerking dat uiteindelijk zou leiden tot een federaal Europa.

Ook de Amerikaanse politicoloog Larry Siedentop volgt in zijn invloedrijke werk Democracy in Europe deze geleidelijke benadering.

Hij benadrukt het belang van een constitutie binnen een federalistisch systeem, maar ziet hierin tegelijkertijd een grote rol voor de maatschappij. Hij weerspreekt de benadering dat een constitutie opgelegd kan worden, omdat het binnen een staat om loyaliteit van het individu gaat.

Dit is in een federalistische staat lastiger dan in een unitaire staat. Doordat Siedentop belang hecht aan het individu moet federalisme langzaam door het volk worden geaccepteerd.

In retrospectief heeft deze geleidelijke vorm de meeste invloed gehad in de geschiedenis van de Europese integratie en de ontwikkeling van de Europese samenwerking. Michael Burgess noemt dit een constitutionele evolutie, wat een duidelijk contrast geeft met de revolutionaire visie van Spinelli.

Er dient wel gesteld te worden dat deze federalistische benadering zonder een direct ingestelde, revolutionaire constitutie weinig tot geen precedent kent. Historisch gezien zijn federaties hoofdzakelijk ontstaan door een politiek besluit tussen partijen om een grondwet op te stellen.

Verschillende auteurs stellen dat federaties uitsluitend ontstaan door een dergelijke grondwet.

Burgess concludeert dat deze evolutionaire ontwikkeling naar een federaal systeem de EU uniek maakt. Wel is er voldoende academische onderbouwing dat dit niet betekent dat federalisme in deze vorm niet reëel is. De Britse auteur Andrew Heywood stelt dat federale bestuursvormen niet uitsluitend ontstaan door constitutionele regels, maar ook door historische, geografische, politieke en sociaal-culturele omstandigheden.

Uit het voorgaande kan daarom geconcludeerd worden dat de aanwezigheid van een constitutie niet de mate van federalisme bepaalt. Wel is het van belang dat federalistische kenmerken, zoals de scheiding van bevoegdheden en de erkenning van de territoriale delen op bepaalde manier zijn vastgelegd.

Hiervan is de “Kompetenzkatalog” van Fischer een duidelijk voorbeeld. Het verschil in inzicht tussen federalistische theoretici laat ruimte voor de manier waarop een federalistische bestuursvorm wordt bereikt. Om te kijken of de EU en EMU federalistische elementen bevat is het daarom vooral interessant hoe deze kenmerken constitutioneel-juridisch zijn vastgelegd.

34 Jan Orbie, Theorie van de Europese Integratie. Ideeën, Belangen en Instellingen (Leuven: Acco, 2009), 20.

35 Larry Siedentop, Democracy in Europe (Londen: Penguin Press, 2000), 95.

36 Siedentop, Democracy in Europe, 230.

37 Burgess, “Federalism,” 27.

38 Andrew Heywood, Politics, 4^e ed. (London: Palgrave MacMillan, 2013), 384; McKay, 8.

39 Heywood, Politics, 383.

15

1.4 Statelijkheid en soevereiniteit

Binnen de federalistische theorie neemt de federatie een centrale positie in, als voornaamste bestuurlijke vorm. Zo ziet Preston King de federatie als het institutionele product van het federalisme.

In dat opzicht kan een federatie gemakkelijk verbonden worden aan het concept van de staat. De Italiaanse politicoloog Giandomenico Majone is hierin zeer duidelijk, een federatie is een staat.

Volgens Rosamond hebben federalisten de neiging vast te houden aan het idee van statelijkheid. Over het algemeen wordt ook aangenomen dat Europese federalisten een supranationale staat willen.

Desalniettemin is deze stelling niet onbetwist. De Britse politicoloog Kelemen stelt dat een federatie slechts één van de mogelijke producten van federalisme is. Bij het omschrijven van de bestuursvorm van de EU, stelt hij dat de EU de meeste karakteristieken van een natiestaat mist en daarom beter een federaal systeem genoemd kan worden.

Voortbordurend op het door King beschreven onderscheid tussen federalisme en federatie vindt Kelemen dat het mogelijk is een federalistisch systeem te hebben dat niet de status van federale staat heeft. De eerder beschreven definities van Tombeur en Riker geven ook ruimte aan een bredere opvatting van federalisme, door federalisme niet exclusief in een statelijke vorm voor te stellen. Zij definiëren federalisme respectievelijk als een contract en als een organisatie, wat ruimte geeft voor andere bestuurssystemen dan een staat.

Daarom is het interessant om te kijken naar de positie van twee concepten die verwant zijn aan statelijkheid, namelijk natie en soevereiniteit. Veelal wordt gesteld dat dat een federale staat een enkel volk moet bevatten, net als in unitaire staten.

In het kader van het Europees federalisme wordt daarom door sommige auteurs beargumenteerd dat een federalistisch systeem meerdere naties kan omvatten en daarmee eerder een federale unie dan een federale staat genoemd kan worden.

Er is ook een stroming ontstaan waarbij het bestaan van meerdere naties binnen een federalistische bestuursvorm juist wordt benadrukt, het multinationaal federalisme. Vanuit dit perspectief geeft het bestaan van meerdere naties juist invulling aan een belangrijk federalistisch element, namelijk het waarborgen van de territoriale delen binnen het systeem.

Daarbij is de loyaliteit van de verschillende naties aan het federalistische bestuursniveau van belang.

40 King, Federalism and Federation, 77.

41 Giandomenico Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration by Stealth (Oxford: Oxford University Press, 2005), vi.

42 Rosamond, Theories of European Integration, 26.

43 R. Daniel Kelemen, The Rules of Federalism. Institutions and Regulatory Policy in the EU and Beyond (Cambridge: Harvard University Press, 2004), 1-7.

44 Burgess, “Federalism,” 30. Majone, Dilemmas of European Integration, vi.

45 Kalypso Nicolaïdis, “We, the peoples of Europe…,” in Foreign Affairs 83 (2004): 102.

46 Michael Burgess, “Multinational Federalism in Multinational Federation,” in Multinational Federalism.

Problems and Prospects, red. Michel Seymour en Alain-G. Gagnon (Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2012), 25-27.

47 Hugues Demont, “The European Union, a Plurinational Federation,” in Multinational Federalism. Problems and Prospects, red. Michel Seymour en Alain-G. Gagnon (Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2012), 87-88.

16 Aangezien er al gesproken is over loyaliteit aan het federale regeringsniveau is het ook van belang het concept soevereiniteit te bespreken. King stelt dat in het merendeel van de literatuur waarin unitaire, confederale en federale staten worden gekarakteriseerd de centrale vraag is of de centrale regering of de lokale regering soeverein is. Hierbij wordt gesteld dat wanneer het centrum soeverein is de staat unitair is, wanneer de lokale regeringen soeverein zijn het systeem confederaal is en dat federale staten hierin een overige klasse vormen. Voor King is dit niet voldoende. King definieert: “The key to federation is its universal constitutional attribution of entrenched powers at the centre to constitutive and non-sovereign territorial units.”

Dit impliceert dat de territoriale eenheden niet soeverein zijn, maar soevereiniteit uitsluitend bij het centrale niveau is neergelegd. Hij onderkent dus een verschil tussen federale en confederale systemen op basis van soevereiniteit, op welk niveau de meeste macht ligt om zelfstandig besluiten te nemen. In de visie van politicoloog Ben Rosamond verschilt een confederatie van een federatie in de toedeling van macht op de belangrijkste beleidsterreinen die raken aan de soevereiniteit van de staat. In een confederatie blijven deze bevoegdheden vooral bij de lidstaten.

Men kan dus stellen dat de samenwerking binnen een confederatie minder vergevorderd is.

Deze visie van onder andere King en Rosamond wordt niet door alle theoretici gedeeld. De Duitse politicologe Heidrun Abromeit voegt “gedeelde soevereiniteit” toe aan het conceptuele spectrum. Zij stelt dat in een volmaakte federatie de territoriale eenheden een beperkte mate van soevereiniteit dragen op de gebieden waarin zij bevoegdheden hebben.

Zij beschrijft zo een mate van decentralisatie van soevereiniteit. Ook bij Siedentop bestaat gedeelde soevereiniteit binnen een federatie. Hij stelt namelijk ook dat de territoriale delen een bepaalde mate van soevereiniteit gegeven wordt.

De Belgische auteur Herbert Tombeur geeft daarover de duidelijkste uitleg. Hiervoor wordt zijn definitie van federalisme herhaald: “een contract tussen gelijkwaardige partners waarin zij overeenkomen dat zij een geheel vormen om een bepaalde macht te laten uitoefenen door instellingen die namens het geheel optreden.” De genoemde gelijkwaardigheid tussen partners impliceert wederzijdse instemming over wijziging van het contract en zorgt daardoor voor gedeelde soevereiniteit.

Er moet wel opgemerkt worden dat deze auteurs federalisme benaderen vanuit het perspectief van de Europese eenwording. Auteurs zoals King presenteren een meer generalistische benadering van federalisme. Hierin komt naar voren dat binnen het federalisme de soevereiniteit bij de centrale autoriteit ligt.

48 King, Federalism and Federation, 146.

49 Rosamond, Theories of European Integration, 26.

50 Heidrun Abromeit, “Contours of a European Federation,” Regional and Federal Studies 12 (2002): 4.

51 Siedentop, Democracy in Europe, 98.

52 Tombeur, “Federalisme, Federatie en de Europese Unie,” 445.

17

1.5 Conclusie

In dit hoofdstuk is geprobeerd om de verschillende aspecten van het federalisme uiteen te zetten en de discussies binnen de federalistische theorie toe te lichten. In de eerste plaats is het belangrijk om de twee benaderingen te erkennen die binnen deze theorie kunnen worden ontdekt. De eerste benadering is meer normatief van aard en ziet federalisme als een ideologie waarin een Europees federaal systeem wordt nagestreefd. De tweede benadering is meer institutioneel-analytisch waarin de elementen worden geanalyseerd die een staat of bestuursvorm federalistisch maken. Wanneer federalisme vanuit dat punt geanalyseerd wordt, moet er gekeken worden naar de onderscheidende aspecten van het federalisme: de scheiding van gezag, constitutionalisme en statelijkheid.

Op basis van deze analyse kan geconcludeerd worden dat de federalistische ideologie veel ruimte voor diversiteit in opvattingen biedt. Waar vooral overeenstemming over bestaat is het bestaan van een scheiding van gezag of bevoegdheden tussen een centrale autoriteit en lagere autoriteiten. Deze lagere autoriteiten vertegenwoordigen verschillende territoriale onderdelen. Het gezag tussen beide lagen wordt zo verdeeld dat de diversiteit van de territoriale delen gewaarborgd blijft. Ondanks de algemeen heersende opvatting dat een federalistische bestuursvorm betekent dat de meeste macht is gecentraliseerd, moet vastgesteld worden dat binnen een federalistische bestuursvorm juist bepaalde bevoegdheden worden gedecentraliseerd om de autonomie van de delen te verzekeren. Voor de mate van centralisatie en decentralisatie bestaat daarentegen geen blauwdruk, maar van een middenweg moet zeker sprake zijn. Het is vooral belangrijk dat de scheiding van gezag is vastgelegd, bijvoorbeeld door een constitutie of een Kompetenzkatalog.

Dit hangt samen met de algemeen geaccepteerde visie dat een federalistische bestuursvorm gebaseerd is op een vrijwillige overeenkomst tussen partijen. Voor de vorm van een dergelijk pact en de manier waarop deze tot stand komt bestaat binnen het federalisme ruimte. Theoretici kennen geen overeenstemming over de manier waarop een federalistisch systeem tot stand komt. Het aannemen van een federale constitutie kan van de een op de andere dag tot een dergelijke bestuursvorm leiden, maar sommige auteurs pleiten voor een graduele benadering, waarbij de bestuursvorm geleidelijk meer federalistische elementen kent. Hierin maakt dit onderzoek geen keuze, omdat beide benaderingen voor een federalistisch systeem kunnen zorgen. Wel moet geanalyseerd worden op welke manier de constitutionele basis van een bestuursvorm de federalistische elementen waarborgt.

Tot slot zorgt statelijkheid voor discussie binnen het federalisme. Voor verschillende auteurs kent een

federatie alleen een statelijke vorm, terwijl voor anderen ook andere federalistische systemen mogelijk

zijn zolang de overige federalistische elementen aanwezig zijn. Over het algemeen wordt aangenomen

dat binnen een federale staat een enkele natie bestaat, maar tegenwoordig wordt ook gesteld dat

meerdere naties binnen een federaal systeem invulling geeft aan het bewaken van de autonomie van de

territoriale delen zolang er sprake is van loyaliteit aan het centrale niveau. Daarnaast heeft statelijkheid

18 ook betrekking op de verdeling van soevereiniteit binnen een systeem. De meeste traditionele auteurs stellen dat soevereiniteit in een federatie toebehoort aan de centrale autoriteit. Tegenwoordig wordt ook beargumenteerd dat soevereiniteit juist wordt gedeeld tussen het centrum en de territoriale eenheden. Soevereiniteit behoort in die mate toe aan de delen in zoverre de diversiteit en de autonomie van de territoriale delen gewaarborgd zijn. Toch moet gesteld worden dat dit laatste eerder naar een confederaal systeem neigt. Daarom moet de soevereiniteit vooral bij de centrale autoriteit gezocht worden.

Om uit dit onderzoek te kunnen opmaken of er een mate van federalisme is toe te schrijven aan de ontwikkelingen rond EMU en de maatregelen voor de Europese schuldencrisis moeten de volgende toetsbare vragen in ogenschouw worden genomen:

1. In hoeverre is er binnen de EMU sprake van een constitutioneel vastgelegde scheiding van bevoegdheden tussen het centrale Europese niveau en de lidstaten van de eurozone, zoals beoogd in Fischer’s Kompetenzkatalog?

2. Geeft de macht van het centrale Europese niveau of van de lidstaten de doorslag binnen de EMU en de aanpak van de Europese schuldencrisis en wat zegt dit over de mate van centralisatie van soevereiniteit binnen de EMU?

3. In hoeverre wordt het federalisme gebruikt als ideaal en in hoeverre wordt het gebruikt als

institutioneel en juridisch kader?

19

Hoofdstuk 2: De ontwikkeling van een economische en monetaire unie in Europa

Met het Verdrag van Maastricht, formeel genoemd het Europese Unie Verdrag, werden de daadwerkelijke fundamenten voor de Economische en Monetaire Unie gelegd. Dit verdrag markeerde het daadwerkelijke begin van de weg richting meer economische en monetaire samenwerking in Europa. Het plan voor versterking van de monetaire samenwerking stamde echter al uit het einde van de jaren ’60, maar op dat moment kwam vergaande monetaire integratie niet van de grond.

Wel werd in 1979 het Europees Monetair Stelsel (EMS) opgericht. Kern van het stelsel was het Europees Wisselkoersmechanisme (WKM). De valuta binnen het WKM waren gekoppeld aan een spilkoers en de waarde van de valuta mocht fluctueren binnen een bepaalde bandbreedte. Het monetair beleid binnen het EMS was de facto gedelegeerd aan de Duitse centrale bank, de Bundesbank.

Dit resulteerde in meer stabiliteit binnen de Economische Gemeenschap en vormde een opstapje naar verdere economische en monetaire integratie in de vorm van een economische en monetaire unie.

Dit hoofdstuk behandelt de vraag: welke politieke en institutionele ontwikkeling heeft de EMU doorgemaakt vanaf de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht tot het begin van de Europese schuldencrisis, en welke ideeën lagen hieraan ten grondslag? Er wordt een uiteenzetting en analyse gegeven over de politieke ideeën en achtergronden achter de oprichting van de EMU in het Verdrag van Maastricht, de institutionele vormgeving en de verdere ontwikkeling van de unie in de periode daarna. Het hoofdstuk zal ten eerste de situatie schetsen van de totstandkoming van de EMU in Maastricht. Hierbij zal de focus liggen op de belangen van de lidstaten bij de EMU en de discussies over het beleid van de EMU ten tijde van de onderhandelingen. Het tweede deel van het hoofdstuk richt zich vooral op de ontwikkelingen en discussies die in de periode hierna ontstonden. Dit is vooral gericht op het nastreven van de convergentiecriteria en de oprichting van het Stabiliteit- en Groeipact.

2.1 De Economische en Monetaire Unie van Maastricht

Na de eerder genoemde pogingen monetaire integratie te bevorderen, ontstond aan het einde van de jaren ‘80 het momentum voor een economische en monetaire unie. In 1988 kwam Europese Commissievoorzitter Jacques Delors met een plan om de EMU op te richten. Het proces van integratie werd op dat moment voortgedreven door de dominante lidstaten Duitsland en Frankrijk. Beide landen hadden hun eigen motivatie om het proces van monetaire integratie te bespoedigen. Hierbij speelden de politieke ontwikkelingen aan het einde van de jaren 80 een belangrijke rol: de val van het

53 Het Werner Plan (1971) werd aangenomen door de Raad, maar de weg naar een EMU werd gestaakt na het instorten van het Bretton Woods system. Ook hierna werden rapporten geschreven voor het opstarten van EMU, maar ook deze pogingen slaagden niet.

54 Michele Chang, Monetary Integration in the European Union (Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2009), 26- 33.

20 Communisme en het proces van Duitse eenwording na november 1989 versnelden de EMU- onderhandelingen.

2.1.1 Belangen bij een EMU

Voor Frankrijk was monetaire integratie een manier om de Duitse dominantie op monetair gebied te doorbreken. Door het EMS was de Duitse mark de dominante munt en bepaalde de Bundesbank de facto het monetair beleid.

In Frankrijk, meer dan in enig ander land, was monetair beleid een belangrijke taak van de regering.

In andere Europese landen was het monetair beleid vooral een zaak van de centrale bank. De Franse regering wilde daarom graag dat de Europese regeringen monetaire medezeggenschap kregen en daarvoor was de EMU van grote waarde. Daarnaast was voor Frankrijk het beperken van Duitse macht binnen een Europees raamwerk van doorslaggevend belang.

Duitsland zag de EMU voornamelijk als middel om verdere politieke integratie te bewerkstelligen.

Deze opvatting paste in de overtuiging die al bestond sinds de jaren ’50, dat verdere economische integratie het middel kon vormen voor verdere politieke integratie.

De wens voor verdere politieke integratie kan vanuit nationaal belang verklaard worden. Al sinds Konrad Adenauer, de eerste bondskanselier van de Bundesrepublik Deutschland (BRD) na de Tweede Wereldoorlog, was de BRD ervan overtuigd dat Duitse eenwording alleen tot stand kon komen, als dit geen isolement tussen Oost en West tot gevolg had. Een verder geïntegreerd Europa was daarom van belang om een isolement te voorkomen. De latere bondskanselier Kohl sprak zelfs van de noodzaak om vrienden te hebben en zag daarom een politieke unie als einddoel.

Bovendien was verdere Europese samenwerking een belangrijk middel om met de pijnlijke historische erfenis van het land met de twee wereldoorlogen in de eerste helft van de 20

eeuw om te gaan.

Een hernieuwde band met de andere Europese landen was hiervoor van essentieel belang. Hoewel Duitsland dus belang had bij EMU, was de Duitse houding wel zeer kritisch te noemen. Aangezien Duitsland, zoals eerder genoemd, de facto het monetair beleid bepaalde en de Duitse mark een centrale rol in het EMS vervulde, zouden een monetaire unie en eenheidsmunt voor Duitsland een groot offer betekenen. Dit was van zeer grote invloed op de onderhandelingen en vormgeving van de EMU-bepalingen in het Verdrag. De EMU moest wel een unie worden die op Duitse leest geschoeid was.

55 Kenneth Dyson en Kevin Featherstone, Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford: Oxford University Press, 1999), 3.

56 De andere lidstaten hadden de munteenheid aan de D-mark gekoppeld en volgden in principe het rentebeleid van de Bundesbank.

57 André Szász, De Euro. Politieke Achtergronden van de Wording van een Munt (Amsterdam: Mets & Schilt, 2001), 289.

58 Dyson en Featherstone, Negotiating Economic and Monetary Union, 751.

59 Szász, De Euro, 16.

60 Szász, De Euro, 283-288.

61 Dyson en Featherstone, Negotiating Economic and Monetary Union, 771.

21 Hoewel de twee dominante lidstaten op hun eigen manier belang hadden bij een monetaire unie, werd de EMU uiteraard niet alleen gebouwd op de overtuiging van deze landen. Zowel Duitsland als Frankrijk wist zich in hun standpunten gesteund door andere lidstaten. Met name Nederland en Luxemburg schaarden zich vanuit hun eigen monetair beleid achter Duitsland, terwijl vooral de Zuid- Europese lidstaten zich goed konden vinden in de Franse opvatting de Duitse dominantie te doorbreken. Daarnaast zorgden de kleinere lidstaten er juist voor dat de twee veelal contrasterende onderhandelingsposities tot een compromis werden gebracht. Nederland stond bijvoorbeeld veelal aan de zijde van Duitsland maar was door een pragmatischere houding tegenover de EMU wel in staat de andere lidstaten binnen boord te houden.

Zo werd de route naar een overeenkomst over de EMU een samenspel van de dominante lidstaten en de kleinere lidstaten.

2.1.2 Het beleid van de EMU: convergentie, stabiliteit en een onafhankelijke ECB

Over het beleid van de EMU was veel discussie. Dit spitste zich vooral toe op een botsing tussen twee visies op de economische en monetaire samenwerking, aangevoerd door Duitsland en Frankrijk. De discussies betroffen met name de voorbereiding op de EMU met het oog op convergentie, het belang van prijsstabiliteit en de invulling van het Europese begrotingsbeleid, en de taken van de nieuwe Europese Centrale Bank (ECB).

Convergentie

Een groot discussiepunt was de manier waarop in de lidstaten op de EMU werden voorbereid. Dit was een punt van discussie tussen zogenoemde ‘monetaristen’ en ‘economisten’ over de volgorde van monetaire en economische integratie. Monetaristen, zoals in Frankrijk en België, wilden eerst monetaire samenwerking omdat zij de overtuiging hadden dat monetaire integratie de katalysator zou zijn voor economische convergentie.

Economisten, zoals in Duitsland en Nederland, daarentegen wilden eerst verregaande convergentie van de macro-economische situaties van de lidstaten voordat monetaire integratie een succes kon worden.

Vanwege de opoffering van monetaire zeggenschap was het voor Duitsland van belang dat de monetaire unie stabiel was. Het land wilde pas de daadwerkelijke start van de EMU wanneer er voldoende convergentie was bereikt. Landen als Frankrijk, die minder aan convergentie hechtten, wilden een vaste overgangsdatum om de EMU te laten starten met zoveel mogelijk lidstaten. Voor Frankrijk was het namelijk van het allerhoogste belang om medezeggenschap te krijgen en daarmee de Duitse dominantie te doorbreken. Een vast tijdpad zorgde voor de onomkeerbaarheid van de unie: of er nu aan de eisen was voldaan of niet, de EMU zou er komen. Dit was zeer tegen de wens van de Duitse en Nederlandse onderhandelaars, omdat zij veel belang hechtten aan de convergentie.

62 Ivo Maes en Amy Verdun, “Small States and the Creation of EMU: Belgium and the Netherlands, Pace-setters and Gate-keepers,” in Journal of Common Market Studies 43 (2011): 341-342.

63 Maes en Verdun, “Small States and the Creation of EMU,” 336.

64 Maes en Verdun, “Small States and the Creation of EMU,” 339.

22 Het door Frankrijk en verwante landen gewenste tijdpad kwam er uiteindelijk wel. In het Verdrag werden data bepaald waarop de verschillende fases zouden beginnen. De eerste fase begon zodra de richtlijn van de liberalisatie van de kapitaalmarkt in werking zou treden, op 1 juli 1990. Ter voorbereiding op deze tweede fase moesten lidstaten convergentieprogramma’s opstellen. Hier werden echter geen harde consequenties aan verbonden voor deelname aan de tweede fase. Er werd gekozen voor relatief zachte en ongekwantificeerde eisen voor lidstaten die wilden deelnemen. Voor de laatste fase werd een hybride vorm gekozen. Eind 1996 zou worden vastgesteld of er door een meerderheid van de lidstaten aan bepaalde convergentiecriteria werd voldaan. Als dit niet het geval was, startte de laatste fase van de EMU automatisch op 1 januari 1999. Hoewel het opstellen van deze criteria paste bij de vooral Duits-Nederlandse wens voor harde eisen voor toetreding, werd het belang hiervan in de procedure toch beperkt. Door deze procedure fungeerden de convergentiecriteria niet als harde voorwaarden voor toetreding, maar bleef de beslissing welke lidstaten tot de EMU zouden behoren een politiek besluit.

De inhoud van deze convergentiecriteria vertelde veel over het beleid van de EMU (Figuur 1).

Met deze criteria werd van de lidstaten een hoge mate van prijsstabiliteit verwacht (1), gezonde overheidsfinanciën (2), toelaatbare fluctuaties van de nationale munt binnen het WKM (3) en duurzaamheid van de bereikte convergentie (4).

Het was niet voor niets dat prijsstabiliteit één van de convergentiecriteria werd. De kern van het Duitse monetair beleid werd namelijk gevormd door prijsstabiliteit. Dit was zelfs in de Duitse grondwet vastgelegd. Ruimte voor compromis was er daardoor nauwelijks. Tegenover dit meer technische beleid stond een Franse monetaire traditie, die veel meer werd ingegeven door politieke keuzes, een centralistische traditie.

De onderhandelingen rond EMU zorgden ervoor dat Frankrijk weinig keus had de Duitse eisen te aanvaarden. In Europa had het Franse monetaire model geen sterke positie als het Duitse model, aangezien dit al de basis vormde

65 Chang, Monetary Integration in the European Union, 50.

66 De criteria zijn vastgelegd in artikel 109j van het verdrag en uitgewerkt in het aangehechte Protocol betreffende de in artikel 109j van het Verdrag tot Oprichting van de Europese Gemeenschap bedoelde convergentiecriteria.

67 Het derde criterium, dat gezonde overheidsfinanciën betreft, wordt uitgewerkt in het Protocol. Hierin wordt onderscheid gemaakt in het beperken van de staatsschuld en het beperken van het begrotingstekort. Daardoor wordt veelal gesproken van vijf criteria.

68 Szász, De Euro, 176-177.

Figuur 1. Convergentiecriteria uit het Verdrag van Maastricht (artikel 109j)

1 Inflatie

Maximaal 1,5% boven het gemiddelde van de drie best presterende EU- lidstaten.

2 Overheidsfinanciën

- Begrotingstekort - Staatsschuld

Er mag geen sprake zijn van een buitensporig tekort, conform artikel 104c.

Maximaal 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) Maximaal 60% van het Bruto Binnenlands Product (BBP)

3 Wisselkoers

Deelname aan het WKM en afgelopen 2 jaar binnen grenzen spilkoers.

4 Rentevoet Lange Termijn

Maximaal 2% boven het boven het gemiddelde van de drie best presterende

EU-lidstaten.

23 voor het EMS in de jaren ’80. Een EMU naar Duits model was bovendien voor Duitsland de enige weg naar een monetaire unie. Voor de Fransen was een “Duitse monetaire unie” nog altijd beter dan geen monetaire unie en daarom werd deze vorm inclusief de nadruk op prijsstabiliteit geaccepteerd.

Begrotingscoördinatie en -discipline

Een ander belangrijk aspect van de criteria was gezonde overheidsfinanciën, wat vooral vorm kreeg door coördinatie van begrotingsbeleid. Dit was belangrijk omdat het begrotingsbeleid van de lidstaten invloed had op het monetaire beleid, gericht op prijsstabiliteit. Het monetair beleid dat centraal werd bepaald door de ECB werd beïnvloed door de impulsen uit het begrotingsbeleid van de afzonderlijke lidstaten. Hierdoor had het begrotingsbeleid van één lidstaat op zijn beurt invloed op het interne evenwicht van de economie in andere lidstaten en het externe evenwicht op de handelsbalans met andere wereldeconomieën. Zonder coördinatie kon het interne en externe evenwicht alleen worden veranderd door monetair beleid van de ECB.

Aangezien een bepaalde manier van coördinatie van het begrotingsbeleid de kern van nationale soevereiniteit raakte, was over de invulling niet gelijk overeenstemming. Lidstaten als Nederland en Duitsland waren voorstander van vastgelegde eisen en procedures. De Franse visie kon getypeerd worden als één van meer gepolitiseerde coördinatie. Frankrijk verlangde een grotere rol voor de intergouvernementele instellingen van de EU. Immers, op die manier konden zij controle houden over deze bevoegdheden, één van de belangrijkste Franse doelen van EMU. In het Verdrag werd uiteindelijk voorzien in multilateraal toezicht op de economische situatie van de lidstaten, op basis van

“globale richtsnoeren.” Hierdoor bleef de soevereiniteit over het begrotingsbeleid vooral bij de lidstaten zelf. Vooral peer pressure moest ervoor zorgen dat lidstaten elkaar aan de vastgestelde normen hielden. De Raad monitorde of de lidstaten zich aan de normen hielden en vervolgens kon de Raad bij gekwalificeerde meerderheid besluiten om met aanbevelingen voor aanpassing van het begrotingsbeleid te komen. Daarbij bestond de mogelijkheid om deze berisping openbaar te maken, zodat er via naming and shaming een extra pressiemiddel bestond.

Naast coördinatie werden er ook daadwerkelijk beperkingen gelegd op het begrotingsbeleid van de lidstaten door eisen te stellen aan het begrotingstekort en de hoogte van de staatsschuld. Het beperken van de vrijheid van de lidstaten om hun eigen begrotingsbeleid te bepalen was geen oncontroversieel punt. Sommige academici stelden dat het behoud van nationaal begrotingsbeleid op kon wegen tegen de nadelen van het verlies van monetaire bevoegdheden in het geval van asymmetrische schokken op de economie.

Er was Duitsland en Nederland echter veel aan gelegen om bepaalde begrotingsverplichtingen met strikte handhaving op te stellen, zodat hun eigen overheidsfinanciën er

69 Bart van Riel en Alman Metten, De Keuzes van Maastricht (Assen: Van Gorcum & Comp, 2000), 31.

70 Nigel M. Healey, “European Monetary Union: One Money, One Europe?” in Reforming the European Union.

From Maastricht to Amsterdam, red. Philip Lynch, Nanette A. Neuwahl en G. Wyn Rees (Harlow: Longman, 2000), 95.

24 niet direct onder zouden lijden. Verdragsverplichtingen over de begroting zouden de afspraken minder arbitrair maken en minder afhankelijk van politieke keuzes. Precies daarom was Frankrijk hier vanuit de eigen eerdergenoemde centralistische traditie geen voorstander van.

Het beleid dat uiteindelijk werd vastgelegd in het Verdrag van Maastricht was gericht op het terugdringen van de buitensporige tekorten. Volgens het tweede convergentiecriterium is er sprake van gezonde overheidsfinanciën als er geen buitensporige tekorten bestaan. Het criterium wordt, zoals te zien is in figuur 1, gemeten aan de verhouding tussen het begrotingstekort en het BBP en de verhouding tussen de staatsschuld en het BBP. De referentiewaarden hiervoor zijn gesteld op een waarde van 3% BBP voor het begrotingstekort en een waarde van 60% BBP voor de overheidsschuld.

Dit lijken in eerste instantie harde criteria om begrotingsdiscipline te bewerkstelligen, zodat gesteld kan worden dat er is voldaan aan de Duitse en Nederlandse wens om verdragsverplichtingen op te leggen. De criteria waren echter niet volledig “hard” te noemen, aangezien ook aan de begrotingseisen kon worden voldaan als beide variabelen naar de referentiewaarden tendeerden, of wanneer er in het geval van het begrotingstekort een uitzonderlijke en tijdelijke situatie bestond waardoor het tekort de referentiewaarde overschreed. Bovendien kende de buitensporige tekortprocedure, waarmee dit criterium werd gemonitord, een duidelijk politiek element. De Raad had namelijk de doorslaggevende stem in het uitvaardigen van aanbevelingen en sancties. Maatregelen waren afhankelijk van een gekwalificeerde meerderheid in de Raad en van automatische sanctionering bij overtreding was hierdoor geenszins sprake. Er kan dus gezegd worden dat aan de Franse overtuiging om een rol aan de politiek te laten wel degelijk in bepaalde mate was voldaan.

Een aanvankelijk minder controversiële bepaling met betrekking tot beperking van de begrotingsvrijheid was de no bail-out-clausule in het verdrag. Deze clausule moest de discipline van de lidstaten versterken. Deze bepaling hield in dat schulden van een bepaalde lidstaat niet door de andere lidstaten konden werden overgenomen. Dit moest laksheid in de publieke financiën ontmoedigen. Bij buitensporige schulden stond de lidstaat er in principe alleen voor.

Deze bepaling in het verdrag impliceerde dat de EU geen gemeenschappelijk fiscaal beleid kende. Hoewel de EMU wel gebaseerd was op gezonde overheidsfinanciën van de lidstaten en pressiemiddelen kende om dit bij de lidstaten af te dwingen, bleef het fiscale beleid vooral een zaak van de nationale regeringen.

De Europese Centrale Bank

Een laatste belangrijk discussiepunt tussen Frankrijk en Duitsland ging over het bewaken van een eenduidig monetair beleid door een Europees stelsel van centrale banken, aangevoerd door een Europese Centrale Bank (ECB).

Er was met name discussie over de taken en de onafhankelijkheid van deze instelling. In een op Duitse leest geschoeide EMU hoorde een centrale bank die zou lijken op

71 Szász, De Euro,190-191.

72 Andrew Duff, Reforming the European Union (Londen: Federal Trust, 1997), 25.

73 Duff, Reforming the European Union, 25.