Fiscale vergroening en grondslagerosie Bouwstenen voor een beter belastingstelsel Datum 1 mei 2020 Status Definitief

(1)

Pagina 1 van 170

Fiscale vergroening en grondslagerosie

Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Datum 1 mei 2020 Status Definitief

(2)

(3)

Pagina 3 van 170 Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

1.

Inleiding 4

2.

Fiscale vergroening 5

Samenvatting 5

Inleiding fiscale vergroening 8

Wat is fiscale vergroening? 8

Afwegingskader 10

Internationale aspecten: Wat is de ruimte voor nationaal beleid? 10

Conclusies grondslagerosie 13

Fiscale vergroening per sector 15

Uniforme economie brede CO2-heffing 40

3.

Grondslagerosie milieubelastingen 43

Samenvatting 43

Inleiding 47

Analyse grondslagerosie belastingen mobiliteit 48

Hoe moet worden omgegaan met de grondslagerosie? 61

Analyse grondslagerosie belastingen energie en afval 76

Hoe moet worden omgegaan met de grondslagerosie? 83

Bijlage 1 Verslag stakeholderbijeenkomst fiscale vergroening 87

Bijlage 2 fiches fiscale vergroeningsopties 89

(4)

Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Pagina 4 van 170

1. Inleiding

Nederland staat voor een grote maatschappelijke uitdaging op het gebied van klimaat en milieu.

Nederland heeft zich gecommitteerd aan het klimaatakkoord van Parijs om de opwarming van de aarde te beperken tot minder dan twee graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële tijdperk en te streven om de opwarming beperkt te houden tot anderhalve graad. In de Europese Unie is dit vertaald in de ambitie om de CO2-uitstoot met 40% te reduceren in 2030. In het kader van de Green Deal zet de Europese Commissie in op een ambitieuzer percentage van 50% of 55%. In de Nederlandse klimaatwet is de Parijsdoelstelling vertaald naar 95% CO2-reductie in 2050 en een tussenambitie van 49% reductie in 2030. Het Nederlandse klimaatakkoord bevat maatregelen om de CO2-uitstoot in 2030 met 49% te reduceren. Ook de verbetering van natuur- en luchtkwaliteit vragen constante aandacht. Het beprijzen van externe milieukosten via milieubelastingen kan een goed instrument zijn om bij te dragen aan het behalen van milieuwinst. Naast het feit dat

milieubelastingen als doel hebben om overheidsopbrengsten te genereren geven deze

beprijzingsmaatregelen de markt een prikkel om externe milieukosten te reduceren en geven daarbij de ruimte om die reductie in te vullen waar dat het meest efficiënt is. Maar beprijzing via belastingen is zeker niet het enige instrument. Bij het overwegen van beleidsmaatregelen zal dan ook een afweging moeten worden gemaakt tussen beprijzing, normering en subsidiering. Dit rapport richt zich op mogelijke maatregelen voor verdere vergroening van het belastingstelsel.

Doel van het onderzoek is het om beleidsopties te schetsen voor een volgend kabinet. Succesvol milieubeleid leidt echter ook tot erosie van grondslagen van milieubelastingen. Daarom wordt in dit rapport tevens een analyse gemaakt van de ontwikkeling van de opbrengsten van de huidige milieubelastingen. Dit ook naar aanleiding van de toezegging van het Kabinet in de

kabinetsappreciatie op het voorstel voor hoofdlijnen van een klimaatakkoord¹ om in het rapport bouwstenen voor verbetering van het fiscale stelsel aandacht te besteden aan de gevolgen van de klimaat en energietransitie voor de inkomsten uit milieubelastingen.

1 Kamerstukken II, vergaderjaar 2018-19, 32813, nr. 220.

(5)

2. Fiscale vergroening

Samenvatting

 Milieubelastingen leveren een bijdrage aan de benodigde opbrengsten voor de financiering van overheidsbeleid (opbrengstmotief). Milieubelastingen dragen daarnaast bij aan het beter beprijzen van externe milieukosten. Dit wordt fiscale vergroening genoemd: het beginsel “de vervuiler betaalt”.

 Door externe kosten, zoals bijvoorbeeld de maatschappelijke kosten van vervuiling, een prijs te geven zullen consumenten en producenten de gevolgen voor het milieu beter meewegen in hun beslissingen. Op die manier wordt marktfalen gecorrigeerd en kunnen milieubelastingen

welvaartsverhogend werken (corrigerend motief).

 Naast het beprijzen van milieuvervuilend gedrag kan de fiscaliteit worden gebruikt om

milieuvriendelijk gedrag te belonen. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘groene fiscale subsidies’.

Dergelijke maatregelen vergen een extra kritische afweging. Immers waar beprijzing in het verlengde ligt van het hoofddoel van belastingheffing, het genereren van opbrengst, geldt voor groene fiscale subsidies juist dat ze ten koste gaan van de belastingopbrengst. Basisprincipe is dat positieve stimuleringsmaatregelen zouden moeten worden vormgegeven als subsidie aan de uitgavenkant van de begroting.

 Bij het overwegen van fiscale vergroeningsmaatregelen om milieudoelen te bereiken of externe kosten te beprijzen is het daarnaast belangrijk om een dergelijke maatregel af te zetten tegen mogelijke andere instrumenten. Naast belastingen kunnen ook met normering, emissiehandel en subsidies dergelijke doelen worden bereikt. In deze bouwsteen staat fiscaal

vergroeningsbeleid centraal. Maar dat wil dus niet zeggen dat fiscale vergroening altijd de beste oplossing is voor de uitdagingen op milieugebied.

 De internationale context speelt vaak een belangrijke rol bij het overwegen van beleidsopties voor fiscale vergroening. De klimaatproblematiek is grensoverschrijdend en de markten waarin de externe milieukosten ontstaan houden vaak niet op bij de landsgrenzen. Hier is ook sprake van een politieke weging. Moet Nederland voorop lopen in het beprijzen van CO2-uitstoot en daarbij het risico accepteren dat bedrijvigheid en uitstoot deels kan verplaatsen over de grens?

Of moet Nederland bij een weglekrisico alleen gaan voor internationale maatregelen die een dergelijke weglek niet hebben?

 In verschillende sectoren worden externe kosten nog onvoldoende in de prijs tot uitdrukking gebracht. Waar bij bijvoorbeeld het energieverbruik van huishoudens en bij automobiliteit al wel sprake is van substantiële beprijzing is de beprijzing van externe kosten in een aantal andere sectoren zoals de industrie, de landbouw en bijvoorbeeld de lucht- en scheepvaart beperkter.

 In dit rapport zijn door het ministerie van Financiën in samenwerking met de ministeries van EZK, LNV, I&W en BZK verschillende opties voor verdere fiscale vergroening in kaart gebracht.

De opties zijn bekeken aan de hand van de volgende aspecten: mate van verbetering van beprijzing van externe kosten, economische effecten (inclusief weglekeffecten), milieueffecten, budgettaire gevolgen, juridische houdbaarheid, uitvoerbaarheid en administratieve lasten.

 Op basis van de weging van die aspecten zijn de maatregelen ingedeeld in categorieën:

1. Vergroeningsmaatregelen die in de afweging aan de hand van de beoordelingscriteria worden beoordeeld als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.

2. Vergroeningsmaatregelen die de potentie hebben om te worden beoordeeld als beleidsoptie in het afwegingskader, maar waarvan de effecten, de technische uitwerking of de beoordeling of de fiscaliteit het geëigende middel is nader onderzoek of onderbouwing vergen om te komen tot een oordeel.

3. Vergroeningsmaatregelen die zijn bekeken en in de afweging aan de hand van de beoordelingscriteria afvallen als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.

 De indeling en uitwerking van de maatregelen heeft plaatsgevonden naar de huidige stand van kennis. Wanneer op een later moment meer kennis wordt opgedaan bijvoorbeeld door middel van onderzoek kan een maatregel in een andere categorie belanden.

 We hebben ons ingespannen om de weging zo objectief mogelijk te maken. In het rapport en in de fiches in bijlage 1 wordt de beoordeling van de maatregelen transparant gemaakt. Dit zodat ook de politiek zijn weging kan maken.

(6)

Pagina 6 van 170

Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening Mobiliteit

Verhogen vliegticketbelasting Vliegbelasting per vliegtuig

Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen Introduceren BPM met CO2-grondslag voor bestelauto’s van particulieren en ondernemers

MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s

Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar fijnstoftoeslag MRB bestelauto’s

Invoering stikstoftoeslag en verhoging fijnstoftoeslag in MRB voor dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s

Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen

Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)

Industrie

CO2-belasting industrie (lage tarifering) CO2-belasting industrie (hoge tarifering) Energiebelasting minder degressief

Afbouwen vrijstelling energiebelasting op elektriciteit voor metallurgische processen Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor metallurgische processen Afbouwen vrijstelling energiebelasting op aardgas voor mineralogische processen Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)

Intensivering EIA (van invloed op vrijwel alle sectoren)

Elektriciteitssector -

Gebouwde omgeving

Schuif in de energiebelasting; balans aardgas en elektriciteit Afschaffen teruggaafregeling energiebelasting non-profit Energiebelasting minder degressief

Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren) Intensivering EIA (van invloed op veel sectoren)

Landbouw en landgebruik Energiebelasting minder degressief

Verhogen verlaagd tarief energiebelasting glastuinbouw Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren) Intensivering EIA (van invloed op veel sectoren)

Overig

Verhogen afvalstoffenbelasting

Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek

Mobiliteit

Accijns op kerosine BTW op vliegtickets

Invoeren CO2-component in de MRB

Verlaagd accijnstarief hernieuwbare brandstoffen

In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeevaart

(7)

Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer Verlaging energiebelasting elektrisch varen

Variabele bijtelling auto van de zaak (geen fiche, wel box) Wegbeprijzing (geen fiche wel box)

Industrie

Beperken WKK vrijstelling aardgas energiebelasting

Afschaffen vrijstelling in de energiebelasting, kolenbelasting en accijns voor feedstocks (niet-energetisch verbruik)

Heffing luchtvervuiling industrie

Belastingdifferentiatie energiebelasting blauwe en groene waterstof

Gebouwde omgeving -

Landbouw en landgebruik Belasting op kunstmest

Belasting op gewasbeschermingsmiddelen

Beperken WKK vrijstelling aardgas energiebelasting Belasting op vlees (bouwsteen preventie)

Belastingen op dieren, slachten en vlees (bouwsteen preventie)

Overig

Grondwater sterker belasten in de leidingwaterbelasting

Categorie 3 Negatief oordeel Mobiliteit

Afschaffen youngtimerregeling bijtelling auto van de zaak Btw en spoor (geen fiche wel box)

Industrie

Heffing op de lozing van restwarmte Gebouwde omgeving

Belasting op niet duurzaam hout

Differentiatie van eigenwoningforfait naar energielabel woning Elektriciteit

Kolenbelasting elektriciteitsopwekking

Verhogen minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking Landbouw

-

Overig

Belasting op vuurwerk

(8)

Pagina 8 van 170

Inleiding fiscale vergroening

De taakopdracht voor het onderdeel fiscale vergroening in de bouwsteen “grondslagerosie en fiscale vergroening” is om te onderzoeken waar mogelijkheden liggen voor verdere vergroening van het belastingstelsel met als doel het schetsen van beleidsmogelijkheden voor een volgend kabinet. Het onderzoek is gedaan door een werkgroep met experts van verschillende

departementen onder leiding van het ministerie van Financiën. Het rapport is een product van het ministerie van Financiën maar is wel zoveel mogelijk afgestemd in de interdepartementale

werkgroep. Naast de kennis in de werkgroep is ook de kennis in de maatschappij betrokken door het organiseren van een stakeholderbijeenkomst over fiscale vergroening. Circa 30 organisaties bestaande uit onder meer bedrijvenkoepels, NGO’s, wetenschappers, onderzoeks- en planbureaus, hebben hun ideeën gedeeld voor verdere fiscale vergroening van het belastingstelsel. In bijlage 1 van dit rapport is een impressie van de gewisselde ideeën en de discussie per thema te vinden. De inbreng bij de stakeholderbijeenkomst is zoveel mogelijk meegenomen in de uitwerking en

beoordeling van de vergroeningsopties. In het rapport worden beleidsopties en hervormingen breed in kaart gebracht zonder politiek oordeel over de wenselijkheid.

Het hoofdstuk fiscale vergroening is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de vraag wat wordt verstaan onder fiscale vergroening. In paragraaf 2.4 wordt het afwegingskader beschreven dat is gebruikt voor het beoordelen van fiscale vergroeningsmaatregelen. In paragraaf 2.5 worden de internationale aspecten van fiscaal vergroeningsbeleid behandeld. In paragraaf 2.6 wordt ingegaan op de relatie tussen fiscale vergroening en de conclusies uit het hoofdstuk

grondslagerosie. In paragraaf 2.7 wordt per sector ingegaan op de beleidsopties voor fiscale vergroening. In paragraaf 2.8 wordt nog specifiek ingegaan op de gedachte van een generieke CO2-belasting voor alle sectoren.

Wat is fiscale vergroening?

Milieubelastingen leveren een bijdrage aan de benodigde opbrengsten voor de financiering van overheidsbeleid (opbrengstmotief). Milieubelastingen dragen daarnaast bij aan het beter beprijzen van externe milieukosten. Dit wordt fiscale vergroening genoemd: het beginsel “de vervuiler betaalt”. Door externe kosten zoals bijvoorbeeld de maatschappelijke kosten van vervuiling een prijs te geven zullen consumenten en producenten de gevolgen voor het milieu beter meewegen in hun beslissingen. Op die manier wordt marktfalen gecorrigeerd en kunnen milieubelastingen welvaartsverhogend werken (corrigerend motief). Afhankelijk van de elasticiteit van hetgeen dat wordt belast kunnen milieubelastingen een bijdrage leveren aan het bereiken van milieudoelen. Dat kan wel spanning opleveren met het opbrengstmotief. Immers wanneer wordt gereageerd op de beprijzing van vervuiling door bijvoorbeeld consumptie te verminderen of emissie te vermijden betekent dat winst voor het milieu maar zal gelijktijdig ook de gerelateerde belastingopbrengst dalen. Dit kan met name relevant zijn wanneer de opbrengst wordt gebruikt om andere belastingen te verlagen. Bij milieubelastingen is de robuustheid van de opbrengst daarmee een aandachtspunt.

Bij het overwegen van fiscale vergroeningsmaatregelen is het van belang om in beeld te hebben in welke mate de maatregel leidt tot een verbetering van de beprijzing van externe kosten.Andersom geredeneerd kan het bekijken van de mate van beprijzing van externe kosten in sectoren een idee geven van de potentie voor verdere fiscale vergroeningsopties in die sector. Of er uiteindelijk verstandige fiscale vergroeningsopties zijn in de sectoren met beperktere beprijzing hangt ook af van andere aspecten zoals bijvoorbeeld de bestaande instrumentenmix in de betreffende sector, mate van registratie van externe effecten en de internationale context. In hoofdstuk 2.7 wordt per sector geschetst wat de beleidssituatie is, in welke mate er reeds beprijzing plaatsvindt en welke opties de werkgroep in kaart heeft gebracht voor verdere vergroening.

(9)

De belangrijkste externe kosten bij fiscale vergroening zijn:

 Externe kosten van uitstoot van CO2 en andere broeikasgasequivalenten;

 Externe kosten van luchtvervuilende uitstoot (onder meer fijnstof en stikstofoxide);

 Externe kosten natuur (onder meer stikstof, ammoniak, waterschaarste);

 Andere externe kosten mobiliteit (m.n. schade aan derden bij ongelukken, congestie).

Bij het overwegen van het beprijzen van externe kosten speelt ook de uitvoerbaarheid een rol.

Theoretisch zou het welvaartsverhogend zijn om alle externaliteiten te belasten tegen de prijs van de externaliteit en bij voorkeur op de plaats waar ze ontstaan (zogenoemde Pigouviaanse heffing).

Dat zou echter leiden tot een veelheid aan belastingen met grote aantallen belastingplichtigen.

Daardoor zouden de uitvoeringskosten en de administratieve lasten voor de maatschappij zodanig hoog zijn dat de welvaartswinst van het corrigeren van marktfalen daar niet meer tegen opweegt.² Slimme milieubelastingen haken aan bij bestaande administratieve processen, hebben een beperkt aantal belastingplichtigen en zorgen toch voor een effectieve beprijzing van externe kosten.

Doordat precieze registratie van externe kosten in veel gevallen ontbreekt is bij de meeste van de huidige milieubelastingen sprake van indirecte beprijzing van externaliteiten. Met indirect wordt bedoeld een belasting die niet direct gekoppeld is aan de daadwerkelijke externaliteit. Denk bijvoorbeeld aan de energiebelasting en accijnzen, waarbij de belasting weliswaar een relatie kent met de vervuilende activiteit (elektriciteitsconsumptie of brandstofverbranding), maar waar die niet direct gekoppeld is aan de uitstoot of vervuiling. In veel gevallen komt een indirecte beprijzing aardig in de buurt vaneen meer directe beprijzing. Zo is de CO2-beprijzing die volgt uit de

energiebelasting op aardgas gelijk aan de beprijzing die zou volgen uit een directe belasting op de CO2-uitstoot van de verbranding van aardgas. De CO2-uitstoot per m3 aardgas betreft immers een vaste omrekenfactor.

In gevallen waar sprake is van een goede registratie van externe kosten, zoals bij de uitstoot van CO2 van bedrijven die vallen onder het EU-ETS, kan met een belasting wel meer direct bij de externe kosten worden aangesloten. Voordeel van deze meer directe beprijzing kan zijn dat wanneer met de komst van bepaalde technologie uitstoot wordt voorkomen (bijvoorbeeld CCS), of wanneer bepaalde meer milieuvriendelijke brandstoffen worden geïntroduceerd (groen gas of groene waterstof) dat automatisch leidt tot een lagere belasting.

Naast het beprijzen van milieuvervuilend gedrag kan de fiscaliteit worden gebruikt om

milieuvriendelijk gedrag belonen. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘groene fiscale subsidies’. Ook die maatregelen kunnen worden gezien als een vorm van fiscale vergroening. Wel vergen

dergelijke maatregelen een extra kritische afweging. Immers waar beprijzing in het verlengde ligt van het hoofddoel van belastingheffing, het genereren van opbrengst, geldt voor groene fiscale subsidies juist dat ze ten koste gaan van de belastingopbrengst. Basisprincipe is dat positieve stimuleringsmaatregelen zouden moeten worden vormgegeven als subsidie aan de uitgavenkant van de begroting. Stimulering via subsidies kan veelal meer gericht worden vormgegeven (de fiscaliteit is vaak meer generiek) en voorkomt dat het belastingstelsel onnodig complex wordt. Er zijn echter gevallen denkbaar waarin vormgeving via de fiscaliteit toch de voorkeur geniet boven vormgeving als subsidie.

Bij het overwegen van de inzet van fiscale vergroening als maatregel om milieudoelen te bereiken of externe kosten te beprijzen is het belangrijk om een dergelijke maatregel af te zetten tegen mogelijke andere instrumenten. Naast belastingen kunnen ook met normering en subsidies dergelijke doelen worden bereikt. In deze bouwsteen staat fiscaal vergroeningsbeleid centraal.

Maar dat wil dus niet zeggen dat fiscale vergroening altijd de oplossing is voor de uitdagingen op milieugebied.

2 Zie hierover ook: Vollebergh (2016): Belastingverschuiving: meer vergroening en minder complexiteit? Verkenning van trends en opties, hoofdstuk 2. PBL (Planbureau voor de Leefomgeving) Den Haag, 2016PBL-publicatienummer: 1737.

(10)

Pagina 10 van 170

Afwegingskader

In dit rapport wordt per sector een beeld geschetst op hoofdlijnen van de beleidssituatie en worden verschillende opties voor verdere fiscale vergroening behandeld. De opties zijn beoordeeld op de volgende aspecten:

 Mate van verbetering van beprijzing van externe milieueffecten

 Economische effecten (inclusief weglekeffecten)

 Milieueffecten

 Budgettaire gevolgen

 Juridische houdbaarheid

 Uitvoerbaarheid en administratieve lasten

Aan de hand van deze beoordelingscriteria zijn de maatregelen gewogen. Op basis van die weging zijn de beprijzingsopties ingedeeld in drie categorieën:

1. Vergroeningsmaatregelen die in de afweging aan de hand van de beoordelingscriteria per saldo worden beoordeeld als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.

2. Vergroeningsmaatregelen die de potentie hebben om te worden beoordeeld als beleidsoptie in het afwegingskader, maar waarvan de effecten, de technische uitwerking of de beoordeling of de fiscaliteit het geëigende middel is nader onderzoek of onderbouwing vergen om te komen tot een oordeel.

3. Vergroeningsmaatregelen die zijn bekeken en in de afweging aan de hand van de beoordelingscriteria afvallen als beleidsoptie voor verdere fiscale vergroening.

De indeling vindt plaats naar de stand van de kennis die op dit moment bij de werkgroepleden van het Ministerie van Financiën, EZK, LNV, I&W en BZK bestaat over de verschillende maatregelen.

Wanneer op een later moment meer kennis wordt opgedaan bijvoorbeeld door middel van onderzoek kan een maatregel in een andere categorie belanden. De werkgroep heeft zi

ingespannen om de weging zo objectief mogelijk te maken. In het rapport en in de fiches in bijlage 1 wordt de beoordeling van de maatregelen transparant gemaakt.

Internationale aspecten: Wat is de ruimte voor nationaal beleid?

Bij het maken van fiscaal vergroeningsbeleid moet er oog zijn voor internationale aspecten. Deze kunnen van invloed zijn op de ruimte en het nut om nationaal fiscaal vergroeningsbeleid te voeren.

Het kan daarbij gaan om economische aspecten (weglek), juridische beperkingen en initiatieven die op EU-niveau worden genomen voor beprijzings- en klimaatbeleid.

Internationale weglek

Bij beprijzing van milieueffecten speelt de vraag wat de ruimte is voor nationaal beleid. Wanneer Nederland bijvoorbeeld voor bedrijven een beprijzingsmaatregel doorvoert die leidt tot een sterkere beprijzing van milieueffecten dan in andere landen leidt dit tot een verslechtering van de

internationale concurrentiepositie van de Nederlandse bedrijven. Dit kan er toe leiden dat productie verplaatst naar de landen met lagere beprijzing. Dit kan zowel door de verplaatsing van bedrijven zelf als ook door het verplaatsen van omzet naar buitenlandse bedrijven met het

concurrentievoordeel doordat klanten van producent wisselen. Gezien het mondiale karakter van de klimaatproblematiek levert een verplaatsing van CO2-uitstoot geen bijdrage aan het afremmen van de opwarming van de aarde. Bij het inschatten van weglekrisico’s moet worden bedacht dat de internationale concurrentiepositie ook door andere factoren wordt beïnvloedt dan

milieubelastingen. Zo zijn er andere belastingen die van invloed zijn. Denk bijvoorbeeld aan de VPB en de loonbelasting. Maar ook tal van niet fiscale aspecten wegen mee. Denk aan de infrastructuur, het arbeidsaanbod, andere normerende of financiële regelgeving (subsidies), politieke stabiliteit.

Verder is het optreden van weglekeffecten sectorafhankelijk. Bedrijven opererend in markten van nationale omvang zijn minder gevoelig voor weglek bij vormen van nationale beprijzing dan andere

(11)

sectoren.³ Tevens is relevant of sprake is van een geïsoleerde maatregel die leidt tot een algemene lastenverhoging of dat sprake is van een samenhang met een verlaging van andere belastingen. Bij een samenhang met een belastingverlaging elders, kan dit de lange termijn structuur van de Nederlandse economie veranderen en hoeft macro-economisch niet per se sprake te zijn een verlies aan werkgelegenheid of een verslechtering van de concurrentiepositie van Nederland.

Bij andere vormen van uitstoot kan ook sprake zijn van weglek maar de gevolgen verschillen wel ten opzichte van weglek van CO2-uitstoot. De meeste andere vormen van uitstoot zijn gerelateerd aan gezondheid (luchtkwaliteit) of natuur (bijvoorbeeld stikstofproblematiek). Een vermindering van deze uitstoot heeft een direct effect op de lokale leefomgeving. Een maatregel die bijvoorbeeld fijnstofuitstoot vermindert in Nederland zorgt voor gezondheidswinst in Nederland. Die wordt niet één op één teniet gedaan door een toename van fijnstof-uitstoot in een ander land. Enerzijds omdat fijnstof op een andere plek een andere impact kan hebben (bijvoorbeeld minder gezondheidsschade in minder dichtbevolkt gebied) anderzijds omdat ook bij verplaatsing de Nederlandse gezondheidswinst niet weg is.

De weging van het weglekvraagstuk bij klimaatbeleid is deels ook een politiek vraagstuk. Moet Nederland voorop lopen bij het beprijzen van CO2-uitstoot en daarbij het risico accepteren dat bedrijvigheid en uitstoot deels kan verplaatsen over de grens. Of moet Nederland bij een weglekrisico alleen gaan voor internationale maatregelen die een dergelijke weglek niet hebben maar waarvan de haalbaarheid wellicht minder zeker is.

Om die politieke weging te kunnen maken zal in dit rapport het weglekrisico bij maatregelen zoveel mogelijk inzichtelijk worden gemaakt. In bepaalde gevallen zal nader onderzoek nodig zijn om de weglekrisico’s goed in beeld te krijgen. Daarnaast moet er oog zijn voor de effecten van stapeling van beleid in een sector. Bij het inschatten van weglekrisico’smoet worden bedacht dat ook in andere landen ambitieuzer klimaatbeleid zal moeten worden gevoerd. In Parijs is in 2015 overeengekomen dat de mondiale temperatuurstijging moet worden beperkt tot onder 2 graden Celsius. Om deze beperking van de temperatuurtoename te realiseren, zullen de

broeikasgasemissies mondiaal in 2050 moeten worden gereduceerd met 90-95%. Landen stellen zogenoemde Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) op die gezamenlijk tot dat reductiepad zouden moeten leiden maar niet bindend van aard zijn. Uit recente berichtgeving blijkt dat de mondiale broeikasgasreductie op grond van de INDC’s beduidend lager uitvalt dan het Parijse doel. De mate waarin weglekeffecten optreden zal mede afhankelijk zijn van nog onbekend beleid gevoerd in het buitenland. Als Nederland beleid voert dat in lijn is met de ambities

uitgesproken in het Parijsakkoord en het buitenland ook beprijzingsbeleid voert geënt op die ambities, zal gemiddeld genomen de weglek beperkt blijven. In sectoren waarbij sprake is van een mondiale markt zijn de weglekrisico’s mogelijk wel groter doordat – zoals thans de verwachting is - de grote emittenten zoals de VS, India, en China hun broeikasgassen in te geringe mate

verminderen. In dat kader kan het idee van een Carbon Border Adjustment mechanisme zoals nu bediscussieerd in EU-verband wellicht mogelijkheden bieden om de internationale

concurrentiepositie van Europese bedrijven te borgen.

Waterbedeffect ETS-sector

In de discussie over weglekeffecten komt ook het waterbedeffect in het ETS wel aan bod. Het waterbedeffect betreft het volgende: Nationale CO2-beprijzing in ETS-sectoren betekent dat de vraag naar ETS-rechten in Nederland daalt. Met een gegeven emissieplafond (aanbod) leidt dit er toe dat vermeden emissies alsnog op langere termijn en/of in andere EU-ETS-landen uitgestoten kunnen worden. Het waterbedeffect wordt sinds de invoering in 2019 van de zogenoemde market stability reserve (MSR) goeddeels weggenomen. De MSR haalt uitstootrechten uit de markt indien het aantal rechten een bepaalde drempelwaarde overschrijdt. Gevolg hiervan is dat de

prijsschommelingen binnen het EU-ETS worden verminderd. Door de werking van de MSR en de aantrekkende Europese economie is de CO2-prijs gestegen van € 6 per ton CO2 in 2017 naar € 16

3 Bollen, J.; Brink, C.; Koutstaal, P.; Veenendaal, P.; Vollebergh, H. (2012): Trade and Climate Change: Leaking Pledges, CESifo DICE Report, ISSN 1613-6373, Vol. 10, Iss. 3, pp. 44-51.

(12)

Pagina 12 van 170

per ton CO2 in 2018. Voor 2020 raamt PBL een prijs van € 22 per ton CO2. Op de lange termijn is het effect van de MSR op het waterbedeffect wel wat meer onzeker.

Juridisch

Naast de weglekrisico’s zijn er verschillende belastinggebieden waar internationale regelgeving van kracht is die de ruimte om nationaal belastingbeleid te voeren beperkt. Indien de wens is om in die gevallen maatregelen te treffen dan zal Nederland zich in moeten zetten om de andere betrokken landen te overtuigen om gezamenlijk met Nederland de internationale regelgeving aan te passen.

Bij EU-regelgeving kan dit een tijdrovende procedure zijn doordat voor fiscale maatregelen geldt dat aanpassing alleen worden doorgevoerd indien alle lidstaten en de Europese Commissie daarmee instemmen (unanimiteit). De belangrijkste fiscale regelgeving op EU-niveau bij fiscale vergroening is de Btw-richtlijn en de Richtlijn energiebelastingen. De Btw-richtlijn ziet op het creëren van een gelijke belastinggrondslag voor lidstaten door regels te stellen voor het belastbare feit, de maatstaf van heffing, de tarieven en de vrijstellingen. De Btw-richtlijn beperkt de ruimte voor vergroeningsmaatregelen in de btw. Een voorbeeld daarvan is de vraag of vergroening en verduurzaming kan worden bevorderd door tariefdifferentiatie. De mogelijkheden daartoe zijn beperkt, omdat het verlaagde btw-tarief slechts mag worden ingevoerd op de goederen en

diensten die zijn vermeld in de Btw-richtlijn. De Btw-richtlijn bevat geen algemene bepaling die het mogelijk maakt om op milieuvriendelijke producten het verlaagde btw-tarief toe te passen. De Btw- richtlijn laat wel ruimte voor lidstaten om binnen een groep van goederen of diensten die onder een verlaagd btw-tarief vallen, een subgroep uit te sluiten van de toepassing van het verlaagde tarief en daarop toch het algemene btw-tarief toe te passen. Een dergelijk onderscheid zou in beginsel ook op basis van duurzaamheid kunnen worden gemaakt. Dat onderscheid moet echter wel in overeenstemming zijn met het neutraliteitsbeginsel. Dit beginsel eist dat soortgelijke, concurrerende goederen of diensten vanuit het oogpunt van de btw gelijk worden behandeld. Die beoordeling is sterk casuïstisch, waardoor het niet eenvoudig is om algemene uitspraken te doen over wat wel en niet kan op het gebied van de btw.

De Richtlijn energiebelastingen geeft minimumtarieven en regelt de verplichte en facultatieve vrijstellingen voor het belasten van brandstoffen voor zowel de energiebelasting als de accijnzen.

Dit is van invloed op de ruimte voor nationaal beleid op die belastingen. De Europese Commissie heeft in haar mededeling over de Green Deal (zie hierna) aangekondigd de Richtlijn

energiebelastingen te willen herzien met oog op de klimaatdoelstellingen.

Naast de EU-richtlijnen is een aantal andere internationale afspraken van invloed op de ruimte voor nationaal fiscaal vergroeningsbeleid. Zo speelt bij het beprijzen van de binnenvaart de Akte van Mannheim, en kan bij het beprijzen van de luchtvaart het verdrag van Chicago een rol spelen. Ook kunnen afspraken in bilaterale verdragen die Nederland heeft gesloten met andere landen van invloed zijn.

Green Deal Europese commissie

Bij het overwegen van nationale fiscale vergroeningsopties dient ook oog te zijn voor de maatregelen die de Europese Commissie wil voorstellen. De Europese Commissie heeft een substantiële beleidsagenda aangekondigd in de mededeling over de zogenoemde Green Deal. Met de Green Deal zet de Commissie in op een groeistrategie die de EU moet transformeren in een klimaatneutrale, circulaire, grondstofefficiënte unie, waarmee Europa concurrerend blijft. Ook moet de Green Deal natuurlijk kapitaal van de Unie versterken en gezondheid en welzijn van haar burgers verbeteren. Dit alles moet gaan op een eerlijke en inclusieve manier, met specifieke aandacht voor regio’s, industrieën en werknemers die het hardst worden getroffen door de gevolgen van de energie- en klimaattransitie. Hiertoe kondigt de Commissie een veelomvattend programma van initiatieven en voorstellen aan op uiteenlopende beleidsterreinen, dat een groot deel van de beleids- en wetgevingsagenda van Commissie Von der Leyen zal beslaan. De

mededeling is opgezet als een roadmap waarin de belangrijkste beleidsvoorstellen en maatregelen om dit doel te realiseren worden aangekondigd. De Commissie formuleert haar doelstellingen per beleidsterrein. Bij de behandeling van de fiscale vergroeningsopties per sector in paragraaf 2.7 zal aan de relevante aspecten uit de Green Deal aandacht worden geschonken. Daarbij moet worden bedacht dat de uitkomst van de Green Deal onzeker is en nog enige tijd zal vergen.

(13)

Conclusies grondslagerosie

In hoofdstuk 3 van dit rapport is in kaart gebracht in welke mate er grondslagerosie optreedt bij de huidige milieubelastingen. Twee maatschappelijke ontwikkelingen hebben daarbij de sterkste invloed. Allereerst de invloed van de transitie naar nul-emissievoertuigen op de opbrengst van de belastingen gerelateerd aan mobiliteit. Daarnaast de invloed van de uitfasering van het gebruik van aardgas in de industrie en de gebouwde omgeving op de opbrengst van de energiebelasting.

Mobiliteit

Binnen het Nederlandse wagenpark zijn twee hoofdontwikkelingen van belang voor de grondslagerosie: een groei van het totale wagenpark en een stijging van het percentage emissieloze auto’s in het totale wagenpark. Uitgaande van het (fiscaal) stimuleringspakket voor emissieloze auto’s dat is afgesproken in het Klimaatakkoord, stijgt het aandeel van emissieloze auto’s in de totale nieuwverkoop naar 32% in 2030 en in het wagenpark naar 7% in 2030. De verwachting is dat in dezelfde periode het totale wagenpark van personenauto’s met circa 750.000 auto’s zal groeien. De grondslagerosie zal hierdoor in absolute termen tot 2030 relatief beperkt blijven, met een derving van circa 0,1 mld. euro ten opzichte van het niveau van de

belastingopbrengsten in 2020. Op de lange termijn (na 2030) wanneer een groot deel van het wagenpark emissievrij wordt, is er wel sprake van grote grondslagerosie bij de huidige tarieven en grondslagen. De opbrengsten van de mobiliteit gerelateerde belastingen kunnen ook worden uitgedrukt als percentage van het bbp. Dan is in 2030 al een grotere erosie waarneembaar, dan wanneer enkel naar de ontwikkeling van de absolute opbrengst wordt gekeken. Het percentage van de autobelastingen bedraagt in 2030 1,75% van het bbp tegenover 1,95% van het bbp in 2020.

Het vraagstuk of de waargenomen grondslagerosie onwenselijk is, kan door twee verschillende lenzen bekeken worden. Bij de eerste lens staat de vraag centraal of de externe kosten voldoende worden beprijsd. Hierbinnen kan een onderscheid gemaakt worden tussen het beprijzen van de marginale kosten en het beprijzen van de gemiddelde kosten. Bij de tweede lens wordt gekeken of er een specifiek beleidsdoel is waarvoor de autobelastingen worden ingezet. Denk hierbij

bijvoorbeeld aan het realiseren van stabiele (of maximale) overheidsinkomsten of het stimuleren van emissieloze auto’s.

Vanuit welvaarts-economisch oogpunt is het het meest efficiënt om de marginale externe kosten (en marginale kosten voor infrastructuur) te beprijzen. Deze maatschappelijke kosten hangen volledig samen met het gebruik van de auto en verschillen daarbij met name naar tijd en plaats (files). De belasting op een extra gereden kilometer (de marginale belasting) bestaat momenteel alleen uit de accijns op brandstof en de energiebelasting op elektriciteit. Deze belastingdruk is voor alle voertuigen lager dan de maatschappelijke kosten van een extra gereden kilometer. Staat de auto eenmaal voor de deur, dan zijn de MRB en BPM immers al betaald.

Bij een volledige toepassing van marginale beprijzing betalen gebruikers van de weg een belasting die gelijk is aan de marginale externe kosten en de marginale kosten van infrastructuur die op dat moment gelden (dus de externe kosten en infrastructuurkosten van het rijden van 1 extra

kilometer op moment X). Grondslagerosie door een groter aandeel emissievrije auto’s is vanuit het perspectief van marginale beprijzing niet wenselijk. De marginale externe en infrastructuurkosten zijn namelijk momenteel in veel gevallen voor emissieloze auto’s (en conventionele auto’s) hoger dan de marginale belastingen.

Wanneer de gemiddelde maatschappelijke kosten en belastingen centraal worden gesteld, moeten de maatschappelijke kosten in evenwicht zijn met het totaal aan autobelastingen voor een

voertuig. Anders gezegd: de gemiddelde auto moet in deze benadering betalen voor zijn maatschappelijke kosten. In tegenstelling tot de vorige benadering worden hier ook de vaste autobelastingen (MRB en BPM) meegenomen in de vergelijking. In Nederland worden de

maatschappelijke kosten voor ongeveer 80% gedekt en voor meer dan 100% als alleen de externe kosten, maar niet de (vaste en variabele) kosten voor infrastructuur worden.

Onder dit gemiddelde gaan grote verschillen schuil. Autobezitters die veel kilometers rijden betalen in verhouding voor een kleiner deel van de externe en infrastructuurkosten die ze veroorzaken,

(14)

Pagina 14 van 170

doordat een groot deel van de belastingen vast is. Emissievrije auto’s betalen relatief weinig belasting in verhouding met de gemiddelde externe en infrastructuurkosten. Grondslagerosie door een toenemend aandeel emissieloze auto’s is daarom eveneens niet wenselijk.

Tot slot kan naar de grondslagerosie gekeken worden door de lens van het inzetten van autobelastingen voor het realiseren van een bepaalde beleidsdoelstelling. Indien het doel is om stabiele (of maximale) belastinginkomsten te genereren, dan is grondslagerosie niet wenselijk en is een verschuiving van de belastingen naar een minder elastische grondslag nodig. De

autobelastingen kunnen ook worden ingezet om andere beleidsdoelen te realiseren, zoals het stimuleren van emissieloze auto’s of het verbeteren van de luchtkwaliteit. In dat geval is grondslagerosie geen probleem, zolang het beleidsdoel wordt gerealiseerd waarvoor de

autobelastingen worden ingezet. Hierbij moet echter per beleidsdoel goed doordacht worden of de fiscaliteit de meest efficiënte manier is om de betreffende beleidsdoelstelling te behalen.

Energie en afval

De krimp van met name de grondslag aardgas in de energiebelasting en van de grondslag van de afvalstoffenbelasting leidt tot een daling van de opbrengsten van deze belastingen. De opbrengst van de energiebelasting daalt met circa 20% in de periode 2020 tot 2030. De opbrengst van de afvalstoffenbelasting met circa 18%. Dit komt neer op een daling van circa € 830 mln (€ 790 mln energiebelasting, € 40 mln afvalstoffenbelasting).

Hoewel de opbrengstdaling niet leidt tot verslechtering van de marginale beprijzing van de externe kosten kan er toch reden zijn om te corrigeren voor de grondslagerosie. Door wel te corrigeren wordt voorkomen dat andere belastingen moeten worden verhoogd om de belastingopbrengst op peil te houden. Bij die afweging is van belang of met de huidige tarieven van de energiebelasting en afvalstoffenbelasting de externe kosten al voldoende in de prijs zijn verwerkt of dat een belastingverhoging die beprijzing nog steeds verbetert en daarmee marktfalen verkleint.

Uit de berekeningen van het PBL blijkt dat het tarief van de eerste schijf in de energiebelasting voor aardgas en elektriciteit reeds hoger ligt dan de externe kosten per kWh en m3. Een verhoging van die tarieven zou daardoor niet leiden tot corrigeren van marktfalen maar juist tot meer

marktverstoring. Binnen de energiebelasting zit de ruimte in termen van de verhouding tussen tarieven en externe kosten in de hogere verbruiksschijven. Ook het uitfaseren van vrijstellingen zou tot zowel opbrengst als betere beprijzing leiden. Daarbij dient wel oog te zijn voor de gevolgen voor de internationale concurrentiepositie en weglekrisico’s. Daarin ligt ook een politieke afweging.

In paragraaf 2.7.1 komen deze beleidsopties aan bod. Uiteraard kunnen ook beleidsopties buiten de energiebelasting worden overwogen.

Opbrengstontwikkelingen als percentage van het BBP

De gezamenlijke opbrengst van de mobiliteitsgerelateerde belastingen, de energiebelasting en de afvalstoffenbelasting in percentage van het BBP dalen in de periode 2020 tot 2030 van circa 2,5%

naar circa 2,1%. Deze cijfers kunnen worden gezien als de ontwikkeling van de belastingopbrengsten gecorrigeerd voor de economische groei.

(15)

Fiscale vergroening per sector 2.7.1 Mobiliteit

Omschrijving sector

De sector mobiliteit bestaat uit het wegverkeer (personenauto’s en vrachtverkeer), treinverkeer, luchtverkeer en scheepvaart (zee- en binnenvaart). Andere vormen van verkeer zijn fietsen en lopen.

Korte omschrijving beleidssituatie

Personenauto’s: Substantiële belastingen, substantiële externe effecten en de transitie naar nulemissie rijden

Het beleidsdoel van de autobelastingen op het terrein van luchtkwaliteit en klimaat heeft als rode draad het terugdringen van de uitstoot van schadelijke stoffen. Zo zijn er stimuleringsmaatregelen voor emissieloze (elektrische) auto’s en maatregelen die de belasting voor dieselvoertuigen verhogen. Auto’s zijn niet uitgerust met meetapparatuur om de uitstoot van schadelijke stoffen direct bij de uitlaat te meten en de belastingheffing kan daar dus ook niet direct op aansluiten. De heffing van accijns op brandstoffen komt het dichtst in de buurt van een belastingheffing naar rato van ‘vervuiling’. Tegelijkertijd dient bij een accijns rekening te worden gehouden met

grenseffecten. Wanneer brandstofaccijnzen te ver uit de pas zouden lopen met die in de ons omringende landen kunnen ze worden ontlopen door over de grens te tanken. De autobelastingen (BPM, MRB en bijtelling voor privégebruik van een auto van de zaak in de LB/IB) kunnen de omvang en samenstelling van het wagenpark beïnvloeden.

Bij het wegverkeer is de transitie naar nulemissie rijden de meest prominente ontwikkeling en heeft impact op de opbrengsten van autobelastingen en brandstofaccijnzen. Op de korte en middellange termijn (2020 tot 2030) zijn die effecten nog relatief beperkt (zie ook paragraaf 3.3.3). Op de langere termijn zullen de effecten wel substantieel zijn. Dit zal dan leiden tot een aanzienlijke belastingderving, waardoor op termijn naar andere belastinggrondslagen moet worden gezocht. De fiscaliteit speelt verder een belangrijke rol als stimulerings en beprijzingsinstrument voor de transitie naar nulemissie rijden. De sector mobiliteit maakt tevens gebruik van fiscale regelingen als de MIA en Vamil. Naast de fiscaliteit wordt de transitie naar elektrisch rijden ook gestuurd door het Europese bronbeleid dat ziet op de toegestane emissies van nieuw op de markt gebrachte voertuigen. Dat beleid is niet voldoende om de beoogde transitie te bereiken. De Europese Commissie heeft overigens in de mededeling over de Green Deal aangekondigd het bronbeleid te willen aanscherpen en ook te willen kijken naar uitbreiding van het EU ETS naar wegtransport. Naast de transitie naar nulemissie rijden kunnen ook ontwikkelingen als deelauto’s en autonoom rijden op de langere termijn van invloed zijn op de fiscaliteit. Betalen naar gebruik biedt de mogelijkheid om de autobelastingen nauwer aan te laten sluiten bij de veroorzaakte marginale externe effecten. Deze externe effecten worden in paragraaf 3.4 nader geanalyseerd.

Tevens kan de toename van het aantal elektrische voertuigen via een dergelijk systeem worden gestimuleerd. De beleidsopties die in dit rapport zijn geanalyseerd gaan uit van het huidige systeem van autobelastingen. In dit rapport zijn geen concrete beleidsopties uitwerkt voor een systeem van betalen naar gebruik, aangezien in het Klimaatakkoord reeds is afgesproken dat voor een volgend kabinet een aantal varianten voor betalen naar gebruik worden uitgewerkt. Deze uitwerking volgt een eigen traject.

Luchtvaart en scheepvaart: beprijzing externe effecten nog beperkt

De beprijzing van de externe kosten van lucht- en scheepvaart is zowel in Nederland als wereldwijd beperkt, vooral in vergelijking met het individuele wegverkeer. Voor de luchtvaart voert het huidige kabinet een vliegbelasting in per ticket. De hoogte van die belasting ligt nog wel onder de hoogte van de externe effecten. Een kerosine accijns zou nog beter aansluiten bij de marginale externe kosten van luchtvaart. Op kerosine gebruikt voor de internationale, commerciële luchtvaart wordt echter geen accijns geheven. Die vrijstelling volgt uit de richtlijn energiebelastingen en uit

bilaterale en EU luchtvaartverdragen met landen buiten de EU. Nederland pleit verder in het kader van de EU Green Deal voor een Europese bijmengverplichting voor duurzame

(16)

Pagina 16 van 170

luchtvaartbrandstoffen. Deze brandstoffen zijn duurder dan fossiele brandstoffen. Een bijmengverplichting heeft daarmee ook een kostenverhogend effect voor

luchtvaartmaatschappijen. Indirect verlaagt dit mogelijk de vraag naar luchtvervoer. Een

bijmengverplichting heeft als additioneel effect dat de inzet van duurzame luchtvaartbrandstoffen direct leidt tot een CO2-reductie.

Voor de scheepvaart gelden vrijstellingen van brandstofaccijns en gelden ook anderszins geen specifieke belastingen. De vrijstellingen volgen uit internationale regelgeving en verdragen.

Nationale vergroeningsmaatregelen kunnen van invloed zijn op de internationale

concurrentiepositie van de Nederlandse scheepvaart en luchtvaart en de Nederlandse havens en luchthavens. De Europese Commissie zet in de mededeling over de Green Deal in op uitbreiding van het ETS naar scheepvaart en op het afbouwen van gratis rechten voor de luchtvaart.

De luchtvaart betaalt overigens wel zijn eigen infrastructuurkosten (via luchthavengelden). Dat is relevant wanneer men zou willen weten/meewegen in welke mate de gebruiker betaalt.⁴ Bij fiscale vergroening richten we ons op het beprijzen van externe milieukosten zoals beschreven in

paragraaf 2.3 oftewel in welke mate de vervuiler betaalt.

Beeld fiscale beprijzing externe effecten

In figuur 1 is per vervoersmodaliteit inzichtelijk gemaakt in welke mate de marginale belastingen (accijns, btw op accijns) de marginale maatschappelijke kosten (milieu, congestie en ongevallen) afdekken. Infrastructuurkosten zijn niet meegenomen in deze figuur aangezien deze niet extern zijn. Voor de marginale beprijzing is gekeken naar de accijnzen. Daarnaast zijn er bij

personenauto’s uiteraard ook andere belastingen die gekoppeld zijn aan de aanschaf en het bezit van auto’s. Deze belastingen zijn ook relevant in het kader van fiscale vergroening maar aangezien deze niet zorgen voor marginale beprijzing van milieuschade zijn ze niet zichtbaar in deze figuur.

Het ontbreken van die belastingen in de figuur is extra relevant bij het bekijken van de verhouding benzine en diesel bij personenauto’s. De MRB is voor een dieselauto fors hoger om te corrigeren voor de lagere dieselaccijns. Verder moet worden bedacht dat de marginale maatschappelijke kosten zijn weergegeven voor een gemiddeld vervoersmiddel op een gemiddeld moment. Met name de marginale maatschappelijke kosten van files kunnen sterk verschillen tussen tijd en plaats. Voor alle vervoerscategorieën liggen de belastingen lager dan de maatschappelijke kosten.

De luchthavengelden zijn niet opgenomen in dit overzicht omdat ze zien op het in rekening brengen van infrastructuurkosten en niet zorgen voor marginale beprijzing van milieuschade.

4In dat kader: CE Delft presenteert in hun onderzoek “Prijs van een vliegreis, 2019” ratio’s (percentages) waarmee voor internationale reizen wordt uitgedrukt in hoeverre externe en infrastructuurkosten worden geïnternaliseerd. Bij vergelijkbare bestemmingen levert dat bij de auto percentages op van ca. 150%, bij het vliegtuig ca. 50%, bij de trein ca. 21% en bij de bus ca. 18%.

(17)

Figuur 1: Het percentage waarmee de marginale belasting (accijns, btw op accijns) de marginale maatschappelijke kosten (milieu, congestie en ongevallen) afdekken.

bron: Ministerie van Financiën op basis van cijfers PBL/CE delft (voor onderliggende gegevens zie bijlage 6)

In figuur 2 is een vergelijking gemaakt tussen de gemiddelde variabele kosten van

vervoersmodaliteiten en de belastingen per 1000 reizigerskilometers of tonkilometers. Hierbij zijn ook de infrastructuurkosten in beeld gebracht. Bij de belastingen is in deze figuur overigens niet alleen gekeken naar belastingen die zorgen voor marginale beprijzing maar zijn ook de andere belastingen verwerkt die neerslaan bij de vervoerscategorieën zoals de BPM en MRB. De opbouw van de maatschappelijke kosten verschilt substantieel per vervoerswijze. Zo zijn bij de auto’s en vrachtwagens verkeersongevallen en de uitstoot van emissies relatief hoog. Bij motoren is er sprake van relatief veel geluidsoverlast en verkeersongevallen. Wegtransport heeft hogere maatschappelijke kosten dan overige goederenvervoerwijzen. Wel gaat binnenvaart gepaard met relatief veel luchtverontreiniging.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

(18)

Pagina 18 van 170

Figuur 2:Variabele infrastructuurkosten, variabele externe kosten, belastingen en heffingen per modaliteit

Bron: Rapport toekomstbestendige mobiliteit (Brede maatschappelijke heroverweging).

Opties verdere fiscale vergroening Mobiliteit

Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening Verhogen vliegticketbelasting

Vliegbelasting per vliegtuig

Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen Introduceren BPM met CO2-grondslag voor bestelauto’s van particulieren en ondernemers

MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s

Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar fijnstoftoeslag MRB bestelauto’s Invoering stikstoftoeslag en verhoging fijnstoftoeslag in MRB voor dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s

Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen

Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)

Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek Accijns op kerosine

Btw op vliegtickets

Invoeren CO2-component in de MRB

Verlaagd accijnstarief hernieuwbare brandstoffen

In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeevaart Houderschapsbelasting (MRB) bromfietsen

Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer Verlaging energiebelasting elektrisch varen

Variabele fiscale bijtelling auto van de zaak (geen fiche wel box) Wegbeprijzing (geen fiche wel box)

Categorie 3 Negatief oordeel

(19)

Afschaffen youngtimerregeling bijtelling auto van de zaak Btw en spoor (geen fiche wel box)

Categorie 1 Opties verdere fiscale vergroening Verhogen vliegticketbelasting

De maatregel betreft een verdubbeling van het beoogde tarief van circa 7 euro voor de vliegbelasting. Met deze verdubbeling sluiten de tarieven beter aan bij de externe kosten

veroorzaakt door commerciële luchtvaart. De maatregel ontmoedigt het gebruik van vliegtuigen op korte afstanden, waarvoor alternatieve vervoersmodaliteiten ter beschikking staan, omdat de korte afstanden relatief zwaarder worden belast door een vlak tarief.

Versterken milieuprikkel vliegbelasting (vliegbelasting per vliegtuig)

Met een belasting per vliegtuig, betalen alle vervuilers mee (passagiers, transferpassagiers en vracht). De rekening wordt op die manier beter over deze groepen verdeeld. Zware en lawaaiige vliegtuigen kunnen extra worden belast. Een belasting per vliegtuig stimuleert een (nog) hogere bezettingsgraad omdat de belasting per passagier bij een hogere bezettingsgraad lager wordt. De CO2 uitstoot per passagier neemt bij een hogere bezettingsgraad af. De omvang van de effecten is onder anderen afhankelijk van de maatvoering en hoe de vraag naar luchtvaart zich verhoudt tot de capaciteitsrestricties.

Afschaffen teruggaaf BPM en vrijstelling MRB voor overheidsvoertuigen

Door de uitzondering in de BPM en in de MRB voor overheidsvoertuigen en enkele voertuigen voor publieke dienstverlening (politie, brandweer, defensie, ambulance, dierenambulance, lijkwagens) te laten vervallen krijgen overheidsorganisaties een prikkel om een nulemissie-voertuig te kopen of een auto die minder CO2 uitstoot. Daarnaast levert de maatregel een vereenvoudiging op voor de Belastingdienst.

Introduceren BPM met CO2-grondslag voor bestelauto’s van particulieren en ondernemers

Ondernemers zijn geheel vrijgesteld van BPM. Voorgestelde maatregel is daarom het introduceren van een BPM met een CO2-grondslag voor zowel bestelauto’s van particulieren als van

ondernemers. Het tarief kan in een aparte tabel zodanig worden vastgesteld dat het gemiddelde tarief overeenkomt met het gemiddelde tarief dat een diesel-personenauto betaalt. De maatregel stimuleert de verkoop van bestelauto’s met een lagere CO2-uitstoot en nulemissie-bestelauto’s door afschaffing van de BPM vrijstelling voor bestelauto’s van ondernemers en de omvorming van de grondslag van catalogusprijs naar CO2-uitstoot.

MRB bestelauto’s meer in evenwicht met personenauto’s

Afschaffen of verhogen van het verlaagde MRB tarief voor bestelauto’s van een ondernemer zorgt er voor dat bestelauto van particulieren en ondernemers fiscaal gelijk behandeld. De maatregel leidt er bovendien toe dat de belastingdruk in de MRB van bestelauto’s meer in evenwicht worden gebracht met de belastingdruk van personenauto’s. Door het huidige verlaagde tarief van

bestelauto’s van ondernemers en doordat bestelauto’s nu geen opcenten betalen bestaat er nu een groot verschil in tarief. Het hogere tarief zorgt voor minder bestelauto’s en zorgt voor een

aanvullende prikkel om een elektrisch voertuig te kopen, aangezien deze voertuigen tot en met 2025 vrijgesteld zijn van MRB. Een verlenging van deze vrijstelling is nodig om deze aanvullende prikkel na 2025 te behouden. Door ook voor particuliere bestelauto’s opcenten te heffen hebben particulieren niet langer een prikkel om in plaats van een personenauto een bestelauto (met gemiddeld hogere CO2-uitstoot) te kopen. Daarnaast leidt afschaffing van deze regelingen ertoe dat negatieve milieueffecten van bestelauto’s meer tot uiting komen in de belastingen.

Invoeren stikstoftoeslag en fijnstoftoeslag in MRB voor dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s In aanvulling op de fijnstoftoeslag in de MRB wordt met deze maatregel een stikstoftoeslag ingevoerd voor Euro-5 dieselauto’s en ouder. Daarnaast wordt voor dieselbestelauto’s de

fijnstoftoeslag verhoogd. Voor de stikstof- en fijnstoftoeslag wordt voorgesteld om vaste bedragen van 250 euro per jaar aan te houden voor zowel dieselpersonenauto’s als dieselbestelauto’s. Het

(20)

Pagina 20 van 170

doel van de maatregel is om de uitstroom van vuile dieselauto’s en dieselbestelbussen uit het park te versnellen. Invoering van een stikstof- en fijnstoftoeslag draagt bij aan vermindering van de uitstoot van de vervuilende stoffen stikstofoxiden (NOx) en fijnstof en daarmee aan schonere lucht.

Euro-5 dieselauto’s (bouwjaar 2010 – 2014) hebben de hoogste NOx-uitstoot en zijn dus voor NOx het meest vervuilend. Het gaat om circa 1.000.000 dieselpersonenauto’s van vóór 2015 en

500.000 dieselbestelauto’s van vóór 2015. Dieselbestelauto’s zonder roetfilter zijn tenminste net zo vervuilend als dieselpersonenauto’s zonder roetfilter. Vanuit het oogpunt van doorberekenen van de maatschappelijke kosten is er dus geen reden om voor dieselbestelauto’s een in absolute zin lagere MRB fijnstoftoeslag toe te passen als voor dieselpersonenauto’s. De maatregel leidt tot een lastenverzwaring voor bezitters van de betreffende (bestel)auto’s voor zover zij de auto houden.

Afschaffen leeftijdsgrens van 12 jaar fijnstoftoeslag bestelauto’s MRB

Vervuilende dieselpersonen- en bestelvoertuigen krijgen vanaf 2020 een toeslag in de MRB. De toeslag betreft met name personenvoertuigen zonder af-fabriekroetfilter die voor 2005 in het verkeer zijn gekomen. Bij bestelvoertuigen gaat het uitsluitend om voertuigen van 12 jaar en ouder. Dit extra criterium voor bestelvoertuigen werd nodig geacht, omdat anders bij aanvang van de toeslag een te grote groep hiermee in aanraking komt. De maatregel houdt in dat voor

dieselbestelauto’s de leeftijdsgrens van 12 jaar wordt geschrapt. Het doel van de maatregel is om het restant bestelauto’s zonder roetfilter met een leeftijd jonger dan 12 jaar versneld onder de MRB fijnstoftoeslag te laten vallen. Het schrappen van de leeftijdsgrens van 12 jaar draagt bij aan vermindering van de uitstoot van de vervuilende stoffen fijnstof en stikstofoxiden (NOx) en daarmee aan schonere lucht. Het schrappen van de leeftijdsgrens van 12 jaar maakt het belastingstelsel eenvoudiger.

Een accijnsverhoging op fossiele brandstoffen

Door een verhoging van de accijns op brandstof wordt brandstof duurder, waardoor een prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. Verhoging van de kosten kan verder leiden tot een verschuiving naar bijvoorbeeld elektrisch rijden of openbaar vervoer. Naar verwachting zullen wel grenseffecten optreden aangezien in veel gevallen de Nederlandse pompprijs al hoger ligt dan die in de ons omringende landen.

Uitbreiding MIA/Vamil (van invloed op vrijwel alle sectoren)

Door het verhogen van het budget en/of het maximale steunpercentage van de MIA/Vamil kan het aantal milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen dat in aanmerking komt, worden uitgebreid en/of het steunpercentage voor specifieke bedrijfsmiddelen worden verhoogd. Het introduceren van een hoger steunpercentage kan nu nog onrendabele investeringen in bedrijfsmiddelen, rendabel maken. De MIA is in 2018 geëvalueerd. Deze evaluatie concludeerde dat de regeling er goed in is geslaagd om investeringen in bedrijfsmiddelen om te buigen richting het milieuvriendelijke

alternatief. Daarnaast werd geconcludeerd dat de kosteneffectiviteit van de MIA/Vamil hoog is. Dat geldt zowel vanuit het perspectief van de overheid als het bedrijfsleven.

Categorie 2 Opties verdere fiscale vergroening nader onderzoek Btw op vliegtickets

In Nederland geldt op dit moment een btw-nultarief (met recht op aftrek van voorbelasting) voor vliegtickets. Op grond van de bepalingen in de Btw-richtlijn mag Nederland over het deel van de ticketprijs, dat ziet op het deel van de vlucht dat binnen Nederland plaatsvindt, btw heffen. Voor lange afstandsvluchten zal dit aandeel relatief klein zijn. De btw-verhoging zou de beprijzing van externe kosten veroorzaakt door commerciële internationale luchtvaart verbeteren en de fiscale behandeling in de btw gelijk trekken met die voor treinvervoer. De zakelijke reiziger kan de btw- verhoging in beginsel in aftrek brengen zodat de btw niet op hem blijft drukken. Particuliere reizigers kunnen dat als eindconsument niet. Bij hen blijft de btw in ieder geval drukken. Voor vliegmaatschappijen betekent de invoer van een btw-verhoging op vliegtickets een toename in administratieve lasten (door de opsplitsing van het traject naar heffing in verschillende landen).

Dat betekent een toename in kosten en daarmee een concurrentienadeel ten opzichte van vliegmaatschappijen die niet via Nederland vliegen. De effecten van de maatregel en de

verhouding tussen de toename van administratieve lasten en de verbetering van beprijzing vergen

(21)

nader onderzoek. Het effect op de CO2-emissies zal mede afhankelijk zijn van de capaciteitsrestricties op Nederlandse luchthavens.

Accijns op kerosine

Het heffen van accijns op kerosine draagt bij aan het verbetering van de beprijzing van externe milieukosten van luchtvaart. Bovendien wordt zo op fiscaal terrein een gelijker speelveld gecreëerd met andere vervoersmodaliteiten waar wel accijns worden geheven (denk aan wegvervoer). In de Europese Richtlijn energiebelastingen en in bilaterale en EU luchtvaartverdragen met landen buiten de EU is bepaald dat brandstof gebruikt voor commerciële internationale vluchten in beginsel vrijgesteld is. EU-lidstaten kunnen de vrijstelling echter door middel van bilaterale afspraken opschorten voor brandstof gebruikt voor intra-EU vluchten, mits dit niet raakt aan

luchtvaartmaatschappijen afkomstig uit landen buiten de EU (i.v.m. de genoemde

luchtvaartverdragen). Daarmee bestaat wel het risico op het ontstaan van een ‘lappendeken’

waarbij binnen de EU per lidstaat moet worden gekeken of er accijns geheven mag/moet worden.

Dat doet afbreuk aan het concept van één interne markt, creëert onduidelijkheid over de in een concrete situatie tussen lidstaten geldende regels en kan het gelijke speelveld voor

luchtvaartmaatschappijen verstoren. Onderzocht zou moeten worden wat de haalbaarheid en wenselijkheid van een dergelijke bilaterale benadering is. Mogelijk komt de Europese commissie in het kader van de Green Deal met een voorstel voor herziening van de richtlijn energiebelastingen op het terrein van de kerosineaccijns.

Invoeren CO2-component in de MRB

De invoering van een CO2-component in de grondslag van de MRB beoogt de vervanging van oudere auto’s met grotere uitstoot (CO2 en luchtkwaliteit) door nieuwe meer milieuvriendelijke auto’s zoals nulemissieauto’s te versnellen. De CO2-grondslag komt in plaats van een deel van de gewichtsgrondslag. Er zijn verschillende opties voor fasering en maatvoering van deze maatregel.

Zo kan de overgang alleen voor nieuw verkochte auto’s, of met terugwerkende kracht vanaf een bepaald bouwjaar, zoals Duitsland in 2012 heeft gedaan (auto’s vanaf 2009 betaalden toen MRB naar rato van CO2 in plaats van cilinderinhoud).

Verlaagd accijnstarief hernieuwbare brandstoffen

Het gebruik van hernieuwbare brandstoffen kan, als aanvulling op de verplichte bijmenging, gestimuleerd worden door een verlaagd accijnstarief. Hernieuwbare brandstoffen verminderen de CO2-uitstoot ten opzichte van traditionele fossiele varianten. De uitvoerbaarheid en

handhaafbaarheid en de vraag of de fiscaliteit wel het geëigende middel is om het doel te bereiken vergen nader onderzoek.

In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart

Door het afschaffen van de accijnsvrijstelling wordt de binnenvaart beter beprijsd, waardoor een prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. In vrijwel alle andere sectoren wordt de brandstof wel belast. De accijnsvrijstelling binnenvaart afschaffen/aanpassen vergt aanpassing van internationale regelgeving en afspraken. Op grond van de Herziene Rijnvaartakte 1868 (Akte van Mannheim) is de binnenscheepvaart vrijgesteld van accijns. Afschaffen van de accijnsvrijstelling voor binnenvaart vergt daarom aanpassing of opzegging door Nederland van de Akte. Aanpassing of opzegging dient in overeenstemming met de lidstaten te gebeuren, hetgeen een lastige opgave zal zijn.

In internationaal verband pleiten voor afschaffen accijnsvrijstelling zeevaart

Door het afschaffen van de accijnsvrijstelling wordt de zeevaart beter beprijsd, waardoor een prikkel ontstaat om de energie-efficiëntie te verhogen. In vrijwel alle andere sectoren wordt de brandstof wel belast. De accijnsvrijstelling zeevaart afschaffen/aanpassen vergt aanpassing van internationale regelgeving en afspraken. De vrijstelling voor de zeescheepvaart is verplicht op grond van de Richtlijn energiebelastingen. Aanpassing van die richtlijn vergt unanieme instemming van alle lidstaten. Een dergelijke maatregel moet dus op zijn minst in EU-verband plaatsvinden.

Ook economisch gezien is internationaal samen optrekken van belang.

(22)

Pagina 22 van 170

Houderschapsbelasting (MRB) bromfietsen

Met een periodieke heffing op het houden van bromfietsen, snorfietsen en brommobielen, met uitzondering van elektrische bromfietsen kan een versnelde vervanging plaatsvinden van

bromfietsen met verbrandingsmotor door elektrische bromfietsen. Daarmee kunnen luchtkwaliteits- en klimaatdoelen op mobiliteit worden ondersteund. Brommers kennen hoge externe kosten op het gebied van luchtvervuiling, geluid en veiligheid. De maatregel betekent een lastenverzwaring voor houders van bromfietsen met een verbrandingsmotor. De vraag of de fiscaliteit het meest

geëigende middel is en de verhouding tussen uitvoeringskosten (handhaafbaarheid) en budgettaire opbrengst vergen nader onderzoek.

Aanpassen onbelaste vergoeding voor woon-werkverkeer

De huidige regeling voor onbelaste reiskostenvergoeding kent geen beperking als het gaat om de afstand van het woon-werkverkeer. Daardoor bevat de regeling geen prikkels om die afstand te beperken, er is geen (fiscale) stimulans om hetzij dichter bij het werk te gaan wonen, hetzij een baan dichter bij de woonplaats te zoeken. De regeling draagt daardoor niet bij aan de

noodzakelijke terugdringing van de CO2-uitstoot. Een afschaffing of beperking in hoogte door de maximale onbelaste vergoeding van 19 cent per kilometer te verlagen naar bijvoorbeeld 12 cent per kilometer of reikwijdte door de onbelaste vergoeding te koppelen aan een maximale afstand van 20 kilometer van de maatregel zou een dergelijke prikkel wel kunnen geven. De afschaffing of beperking geldt niet voor reizen met het OV of voor zogenoemde ketenreizen waarbij een deel van de reis met het OV wordt afgelegd. De werkgever kan er altijd voor kiezen een vergoeding te geven die bijvoorbeeld hoger is dan de genoemde 12 cent of betrekking heeft op een woon- werkafstand die groter is dan 20 km, alleen is over die vergoeding dan wel (loon)belasting verschuldigd. Het effect verschilt per gekozen variant. Een nadelig effect van deze versobering is dat dit mogelijk leidt tot een minder goede werking van de arbeidsmarkt (dit argument geldt voor het versoberen van de onbelaste reiskostenvergoeding, niet voor de uitzondering voor het OV of de ketenreis). Deze raakt meer gesegmenteerd. Tevens draagt de huidige overspannen woningmarkt niet bij aan het handelingsperspectief voor werknemers om dichter bij het werk kunnen gaan wonen. Verder is het in de huidige maatschappij, waarbij tweeverdieners de standaard zijn, niet altijd mogelijk om voor beiden een baan in dezelfde woonomgeving te vinden. De

verlaging/beperking of afschaffing van de onbelaste reiskostenvergoeding leidt tot extra complexiteit in de uitvoering. Het zou nader onderzoek vergen om scherp te krijgen hoe de bovengenoemde verschillende effecten van de verschillende varianten uitpakken om tot een

oordeel te komen of één van de genoemde maatregelen te beoordelen is als een verstandige fiscale vergroeningsoptie.

Verlagen energiebelasting elektrisch varen

Door elektriciteit en waterstof dat wordt gebruikt voor de voortstuwing van binnenvaart- en zeevaartschepen vrij te stellen wordt de fiscale ongelijkheid weggenomen t.o.v. varen op het vuilere diesel en stookolie, dat is vrijgesteld van accijns. Dit levert een stimulans aan de gewenste transitie naar elektrisch varen. Elektrisch varen leidt tot 100% daling van de CO2-emissies door de scheepvaart. De mogelijke toename van de uitstoot van de elektriciteitscentrales hangt af van de veronderstellingen over de inzet van hernieuwbare energie en het emissiehandelssysteem (plafond zal niet wijzigen door de extra vraag vanuit de scheepvaart). Daarnaast leidt elektrisch varen tot een 100% daling van luchtverontreinigende emissies langs vaarwegen, kustgebieden en havens en een afname van de stikstofdepositie in natuurgebieden. De maatregel kent een samenhang met de hiervoor opgenomen maatregel “Afschaffen accijnsvrijstelling binnenvaart en zeevaart”. Met die afschaffing kan de genoemde fiscale ongelijkheid eveneens worden weggenomen. Relevant verschil tussen de maatregelen is daarbij dat het afschaffen van de accijnsvrijstelling leidt tot een betere beprijzing van de externe milieueffecten van varen op fossiele brandstof waar een vrijstelling voor elektrisch varen dat niet bereikt. Het ligt voor de hand om bij een onderzoek naar mogelijkheden voor verdere fiscale vergroening voor de scheepvaart beide maatregelen in beschouwing te nemen.

Bij de vrijstelling voor elektrisch varen geldt daarbij nog wel de afweging of bij een wens voor overheidsstimulering de fiscaliteit de meest geëigende route is of dat een subsidieregeling beter past.