Van
Postbus 60055, 6800 JB Arnhem Velperplein 8, 6811 AG Arnhem Telefoon (026) 355 13 55 Fax (026) 355 13 99 info@kplusv.nl www.kplusv.nl
Rapport
Evaluatie GR BLINK
Opdrachtgever GR Blink
Referentie
Arnhem, 31 oktober 2011 Ons kenmerk 1011717-006/aba/ppa
Inhoud
0 Bestuurlijke samenvatting 1
1 Inleiding 5
2 Huidige situatie en trends 7
2.1 Algemene schets 7
2.2 Missie en doelstelling 8
2.3 Producten- en dienstenpakket 8
2.4 Organisatie- en besturingsmodel 9
2.5 Landelijke trends en ontwikkelingen 10
3 Benchmark prestaties 12
3.1 Feitelijke prestaties en resultaten 12
3.1.1 Kostenprestaties 12
3.1.2 Milieuprestaties 16
4 Verdere functioneren 18
4.1 Waardering en tevredenheid 18
4.2 Strategie en beleid 19
4.3 Sturing en verantwoording 20
4.3.1 Bestuursmodel en structuur 20
4.3.2 Rolinvulling en samenspel 21
4.4 Management en organisatie BLINK 22
5 Conclusies en advies 24
Bijlagen
1. Overzicht geïnterviewden 2. Organisatiestructuur
3. Landelijke trends en ontwikkelingen
Pagina 1
0 Bestuurlijke samenvatting
De gemeenten Gemert-Bakel, Helmond, Laarbeek en Nuenen en SITA werken al langere tijd samen in BLINK, het regionale samenwerkingsverband waarbinnen de afval- en reinigingstaken voor deze gemeenten worden uitgevoerd. SITA participeert als particulier bedrijf in dit
samenwerkingsverband en verzorgt het management en de uitvoering voor BLINK.
Bij de oprichting van BLINK is door de deelnemende partijen afgesproken de samenwerking periodiek te laten evalueren. De eerste evaluatie, die het karakter had van een marktconformi- teitstoets, heeft plaatsgevonden in 2004. Nu is een nieuw evaluatiemoment aangebroken.
Voorliggend evaluatieonderzoek heeft een driedelige doelstelling:
het in beeld brengen van het functioneren en presteren van BLINK in termen van kwaliteit dienstverlening, (ontwikkeling in) kostenniveau, rolinvulling en relatiebeheer;
het onderzoeken van de marktconformiteit van het dienstenpakket van BLINK met name op het punt van tarieven, tariefontwikkeling en toekomstbestendigheid;
het helder krijgen van mogelijke verbeteringen en wensen en eisen ten aanzien van de verdere dienstverlening en samenwerking.
De evaluatie is met behulp van onderstaand analysemodel uitgevoerd. Een vergelijking van de (kosten)prestaties van BLINK met andere afvalbedrijven en tarieven in de markt vormde een belangrijk onderdeel van het onderzoek. Daarnaast is ook aandacht besteed aan verbeter- punten in het verdere functioneren van het samenwerkingsverband, op punten als beleid en strategie, sturing en verantwoording en management en organisatie.
Figuur 0-1 Analysemodel onderzoek
Hieronder zijn de onderzoeksresultaten per "analyseblok" weergegeven.
Profiel BLINK
Beleving gemeenten en
insiders Trends en ontwikkelingen
Vergelijking collega afvalbedrijven
Huidige prestaties
Beleid & Strategie Sturingsverantwoording Management & Organisatie
Feitelijke prestaties
Verbeterpunten
Analyse
Terreinverkenning
Waardering & Tevredenheid
Pagina 2
Feitelijke prestaties
De door BLINK gehanteerde inzameltarieven voor inzameling van Gft en restafval zijn laag ten opzichte van vergelijkbare gemeenten en marktconform in relatie tot tarieven die in recente aanbestedingen naar voren zijn gekomen1.
De inzameltarieven voor Gft en restafval binnen Blink verschillen per gemeente maar deze verschillen kunnen worden verklaard door de verschillen in inzamelsystematiek en mate van verstedelijking.
Ook het aandeel indirecte kosten (circa 10% van de totale omzet/begroting) zijn in verhouding tot andere overheidsorganisaties relatief laag.
De BLINK-gemeenten kennen allen goede milieuprestaties, beter dan gemiddeld bij vergelijkbare gemeenten.
Waardering en tevredenheid
Zowel bestuurlijk als ambtelijk is men tevreden over de operationele uitvoering van BLINK.
De gemeenten Gemert-Bakel, Nuenen en Laarbeek zijn kritischer op het punt van de pro- activiteit/het meedenken van BLINK.
Er is behoefte aan meer transparantie en heldere toerekening van indirecte/algemene kosten op productniveau. Inmiddels wordt / is een nieuw afvalmanagementsysteem (SAP- systeem) bij BLINK geïmplementeerd waarmee deze transparantie en stuurinformatie kan worden geleverd.
Alle gemeenten zien toegevoegde waarde in de constructie van een publiek-private samenwerking zoals BLINK die in principe biedt. Sterke punten hierbinnen zijn flexibiliteit en continuïteit. Opgemerkt wordt dat de potentie van de PPS op dit moment nog niet volledig wordt benut. Op het punt van beleidsadvisering en verbeteringen in de inzamelstructuur kan er meer uit BLINK worden gehaald.
Strategie en beleid
Op strategisch niveau ontbreekt het aan een heldere en gedeelde toekomstvisie voor BLINK. Op dit moment is in opdracht van het Bestuur van BLINK een toekomstnotitie in ontwikkeling op basis waarvan een gezamenlijke toekomstvisie kan worden ontwikkeld.
Gemeenten verwachten een meer pro-actieve rol van BLINK inzake voorstellen voor nieuw beleid en verbeteringen in de efficiency.
Met een omvang van het verzorgingsgebied van circa 67.500 huishoudens is BLINK kleiner dan een gemiddelde overheidsgedomineerde inzamel-/reinigingsorganisatie. Doordat in de bedrijfsvoering gebruik kan worden gemaakt van de schaal van SITA is er echter sprake van een efficiënte en marktconforme uitvoering.
Uitbreiding van BLINK met nieuwe gemeenten of met andere taken dan de huidige taken zoals in de Gemeenschappelijke Regeling is juridisch gezien niet zonder meer mogelijk. In het geval BLINK zou willen kiezen voor verdere schaalvergroting dan dient speciale aandacht te worden besteed aan het juridische traject.
1 Incidenteel komt het voor dat er, mede als gevolg van specifieke markt- of lokale omstandigheden lagere tarieven, in aanbestedingen worden geboden, maar in onze adviespraktijk gelden tarieven van rond of onder de € 30 per aansluiting als scherpe, marktconforme, tarieven.
Pagina 3
Sturing en verantwoording
De Gemeenschappelijke Regeling kent een lichte en pragmatische invulling. Het bestuur (AB /DB) heeft in de praktijk vooral een toetsende rol.
Het ontbreekt in het Ondernemingsplan aan kwantitatief meetbare doelstellingen en mijl- palen waar binnen een bepaalde periode en kaders naar toegewerkt kan worden.
Twee gemeenten vinden het vergoedingensysteem weinig prikkelend om tot kostenreductie of kwaliteitsverbetering te komen.
De (kwartaal)rapportages zijn gedetailleerd en worden over het algemeen goed ontvangen.
Wel is er op ambtelijk niveau behoefte aan een nadere onderbouwing van de hoogte van de kostprijs en verdere uitsplitsing van de algemene kosten.
Rolinvulling en samenspel
Het Bestuur van BLINK bestaat uit de portefeuillehouders milieu en afval van de deel- nemende gemeenten. Vanuit het oogpunt van governance ligt hier een aandachtspunt. Ons beeld is dat BLINK in de praktijk vooral vanuit opdrachtgeverbelangen wordt bestuurd en minder vanuit "eigenaarbelangen".
Het Bestuur lijkt zichzelf soms los te zien van BLINK en de vergaderfrequentie ligt in de praktijk te laag. Door deels een andere invulling te kiezen voor bestuursvergaderingen kunnen betrokkenheid en effectiviteit (op het punt van beleidsontwikkelingen en - afstemming) omhoog gaan.
De opdrachtgeverrol wordt door de gemeenten op ambtelijk niveau heel verschillend ingevuld. In onderlinge samenwerking valt er kwantitatief en kwalitatief nog winst te behalen.
Op operationeel niveau is er tussen de contactpersonen vanuit de gemeenten en de counterparts bij BLINK sprake van een soepele communicatie. De nieuw ingerichte functie van coördinator uitvoering bij BLINK heeft hier een positieve invloed op gehad. Op beleids- en directieniveau verloopt het samenspel tussen gemeenten en BLINK wisselend. Ons beeld is dat de communicatie vanuit de gemeenten directer kan en dat er duidelijke (expliciete) afspraken moeten worden gemaakt over opdrachten en beleidsadviezen.
In dit soort samenwerkingsverbanden staan gemeenteraden standaard op grote afstand.
Deze afstand moet via gerichte en laagdrempelige informatievoorziening worden overbrugd.
Om miscommunicatie en ongewenste beeldvorming tegen te gaan is explicietere aandacht voor informatie en communicatie met gemeenteraden gewenst.
Management en organisatie
In algemene zin worden de economische en bedrijfsvoeringvoordelen van de management- constructie met SITA gezien.
Bij een gemeente zijn nadrukkelijk kanttekeningen geplaatst bij de rol van SITA in BLINK en de onafhankelijkheid van de directie. In het bestuur van BLINK en bij de andere gemeenten speelt dit niet. Aangegeven wordt dat met de invulling van de coördinator uitvoering de onafhankelijkheid van BLINK ten opzichte van de SITA-organisatie juist verder is toegenomen.
Via een eigen Personeel BV beschikt BLINK over eigen personeel. Mogelijk dat in de toekomst, met het oog op aanbestedingsregels, een vergelijkbare constructie voor de inbreng van materieel wordt gekozen.
Zoals hiervoor is aangegeven is de totale overhead,inclusief inhuur van stafdiensten bij SITA, beperkt. De transparantie op dit onderdeel kan wel verder omhoog, met behulp van het nieuwe administratieve systeem kan deze ook worden geleverd.
Pagina 4
Samenvattend stellen wij dat de operationele dienstverlening van BLINK kwalitatief en prijstechnisch op een goed en marktconform niveau zit en dat deze samenwerking duidelijke voordelen heeft voor de samenwerkende gemeenten. Deze voordelen kunnen verder worden verhoogd door op het gebied van de beleidsadvisering nog een verbeterslag te maken.
Daarnaast zijn er in het functioneren van BLINK nog diverse optimaliseringen door te voeren die positieve invloed hebben op de toekomstbestendigheid en het toekomstige prestatieniveau van BLINK. In onderstaand samenvattend overzicht hebben wij deze verbeterpunten opgenomen:
Optimaliseren BLINK
BLINK-uitvoeringsorganisatie -SITA
Actievere opstelling m.b.t. beleidsadvisering en verbetervoorstellen
Verfijnen overheaddoorberekeningen op productniveau (m.b.v. nieuwe SAP-systeem) Uitwerken van een juridische oplossing voor inzet materieel binnen BLINK
Actievere en laagdrempeliger informatievoorziening aan gemeenteraden
Gemeenten
Versterken van regierol als opdrachtgever, meer gezamenlijk optrekken daarin Versterken kaderstellende rol gemeenten op het gebied van afvalbeleid
Overweeg vanuit synergievoordelen een groter deel van de afvalbeheertaken bij BLINK neer te leggen en stem afvalbeleid en beheer intergemeentelijk af
BLINK Bestuur
Ontwikkeling van een gedragen en richtinggevende toekomststrategie voor BLINK met SMART- doelstellingen en heldere tussentijdse mijlpalen
Consequenter en vaker als Bestuur bij elkaar komen en meer tijd inruimen om actuele ontwikkelingen in beleid en de afvalmarkt te bespreken
Probeer in het besturingsmodel een sterkere scheiding tussen eigenaar- en opdrachtgeverbelangen door te voeren
Uitwerken van een effectievere en beter passende vergoedingensystematiek (alternatieven voor bonus- malus-systeem en managementfee)
Wij adviseren deze punten mee te nemen in en te verwerken in het strategisch kader en de meerjarenplanning van BLINK voor de komende jaren. Dat zou kunnen door het ondernemings- plan te actualiseren en aan te vullen op basis van de in ontwikkeling zijnde toekomstnotitie en voorliggende onderzoeksrapportage.
Pagina 5
1 Inleiding
Achtergrond
De gemeenten Gemert-Bakel Helmond, Laarbeek en Nuenen en SITA werken al langere tijd samen in BLINK. BLINK is het regionale samenwerkingsverband waarbinnen de afval- en reinigingstaken voor deze gemeenten worden uitgevoerd. SITA participeert als particulier bedrijf in dit samenwerkingsverband en verzorgt het management en de uitvoering voor BLINK.
In 2001 is het openbaar lichaam "Gemeenschappelijke regeling reiniging BLINK" (verder BLINK) opgericht door de gemeente Helmond, de gemeente Gemert-Bakel en WATCO Gemeentelijke dienstverlening (nu SITA). In achtereenvolgens februari en maart 2005 zijn de gemeenten Nuenen en Laarbeek tot de Gemeenschappelijke Regeling toegetreden. In februari 2006 heeft een technische aanpassing van de GR plaatsgevonden waardoor ook de gemeenten Laarbeek en Nuenen bestuurlijke verantwoordelijkheid voor BLINK dragen.
Bij de oprichting van BLINK is door de deelnemende partijen afgesproken de samenwerking periodiek te laten evalueren. De eerste evaluatie, die het karakter had van een marktconformi- teitstoets, heeft plaatsgevonden in 2004. Nu is een nieuw evaluatiemoment aangebroken.
Doel evaluatie
Dit evaluatieonderzoek heeft een driedelige doelstelling:
het in beeld brengen van het functioneren en presteren van BLINK in termen van kwaliteit dienstverlening, (ontwikkeling in) kostenniveau, rolinvulling en relatiebeheer;
het onderzoeken van de marktconformiteit van het dienstenpakket van BLINK met name op het punt van tarieven, tariefontwikkeling en toekomstbestendigheid;
het helder krijgen van mogelijke verbeteringen en wensen en eisen ten aanzien van de verdere dienstverlening en samenwerking.
Werkwijze en verantwoording
Bij het uitvoeren van de evaluatie is een gefaseerde werkwijze gevolgd. Daarbij zijn tot nu toe achtereenvolgens de volgende stappen doorlopen:
Stap 1: Inventarisatie en opstellen interviewkader;
Stap 2: Interviews;
Stap 3: Omgevingsanalyse en marktconformiteitstoets;
Stap 4: Terugkoppeling resultaten (dit heeft plaatsgevonden in de Algemene Bestuurs- vergadering van 10 oktober jongstleden);
Stap 5: Opstellen eindrapport en afronding onderzoek.
Stap 1
Inventarisatie en opstellen interviewkader
Stap 2 Interviews
Stap 3 Omgevingsanalyse en markt- conformiteitstoets
Stap 4 Terugkoppeling resultaten
Stap 5
Opstellen eindrapport en afronding onderzoek
Pagina 6
Na bestudering van schriftelijke stukken (begroting, jaarrekening, gemeenschappelijke regeling, rapportages etc.) zijn dertien interviews gehouden met leden van het bestuur van BLINK, ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten en vertegenwoordigers van SITA. Een lijst van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 1. Vervolgens is een omgevingsverkenning uitgevoerd en zijn de prijsniveaus van de dienstverlening van BLINK vergeleken met die van vergelijkbare uitvoeringsorganisaties. Hierbij is gebruik gemaakt van de NVRD benchmark, de benchmark van Agentschap NL en de kennis en ervaring van KplusV in de afvalmarkt.
Leeswijzer
Allereerst wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de huidige situatie en de landelijke trends en ontwikkelingen. In hoofdstuk 3 worden de kosten- en milieuprestaties geschetst en getoetst aan marktconformiteit respectievelijk vergeleken met de prestaties van vergelijkbare gemeenten.
Hoofdstuk 4 beschrijft de verdere bevindingen die tijdens het onderzoek naar voren zijn gekomen. In hoofdstuk 5 sluit af met conclusies en aanbevelingen.
Pagina 7
2 Huidige situatie en trends
Dit hoofdstuk beschrijft de hoofdzaken met betrekking tot de huidige situatie. Na een algemene profielschets van de organisatie wordt vervolgens ingegaan op de missie en strategie, het producten- en dienstenpakket, de organisatiestructuur en besturingsmodel. Aan het eind van het hoofdstuk wordt ingegaan op de meest relevante landelijke trends en ontwikkelingen.
2.1 Algemene schets
De Gemeenschappelijke Regeling Reiniging BLINK (BLINK) is een publiek-private
samenwerking tussen de gemeenten Helmond, Gemert-Bakel, Nuenen en Laarbeek en SITA.
Met haar inzamel- en reinigingsactiviteiten is BLINK actief in een verzorgingsgebied van circa 67.500 aansluitingen en 161.000 inwoners, zie tabel 2.1
Gemeente Oppervlakte Aantal
inwoners
Aantal aansluitingen
Diftar / geen diftar
Helmond 5.456 ha 88.291 38.207 Volume
Gemert-Bakel 12.336 ha 28.763 11.427 Volume & frequentie
Laarbeek 5.617 ha 21.581 8.553 Volume & frequentie
Nuenen, Gerwen en Nederwetten 3.411 ha 22.213 9.233 Volume & frequentie
Totaal 26.820 ha 160.848 67.420
Tabel 2-1 Overzicht verzorgingsgebied BLINK2
BLINK kent een dochteronderneming Personeel BLINK B.V. waar het personeel van GR BLINK is ondergebracht. Deze Personeel BV telde in 2010 33 medewerkers (in 2009: 31). Daarnaast vindt inhuur plaats van personeel van SITA.
BLINK kende in 2010 een omzet/realisatie van circa € 4,7 miljoen verdeeld over inzameltaken en reinigingstaken, zie tabel 2-2.
2.009 2.010
Inzameling huisvuil 2.864.944 3.052.472
Reiniging en gladheidsbestrijding 1.651.591 1.687.232
Totaal 4.516.535 4.739.704
Tabel 2-2 Omzetverdeling van BLINK naar afval- en reinigingstaken.
In 2010 is de omzet van de huisvuilinzameling als gevolg van de gescheiden kunststof- inzameling gestegen ten opzichte van het jaar ervoor. Huisvuilinzameling maakte in 2010 ruim tweederde deel uit van de totale omzet.
2 Bron: CBS, stand 01-01-2010, oppervlakte 2008.
Pagina 8
2.2 Missie en doelstelling
De doelstelling die bij de oprichting van BLINK werd gehanteerd luidde:
"Een goede dienstverlening tegen een optimale prijs-kwaliteitverhouding met een maximum aan flexibiliteit en een directe sturing van het proces, teneinde de bestuurlijke doelstellingen
optimaal te bereiken."
In het ondernemingsplan 2007 is een mission statement geformuleerd die als nadere uitwerking van de hierboven beschreven doelstelling kan worden beschouwd, zie tekstkader.
Mission Statement
2.3 Producten- en dienstenpakket
BLINK heeft zich in het kader van de hierboven weergegeven Mission Statement onderstaande ondernemingsopdrachten ofwel kernactiviteiten (core business) ten doel gesteld.
Preventie en Projectbeheer;
Inzameling;
Reiniging;
Sortering en Overslag;
Afzet en Commercialisatie;
Implementatie Beheers- en Controlesystemen.
Het takenpakket van de vier gemeenten is weergegeven in tabel 2-3.
De Gemeenschappelijke Regeling Reiniging BLINK („G.R.R.B.‟), en daarmee het door haar ingestelde Openbaar Lichaam „BLINK‟, wordt volgens de vigerende wet- en regelgeving en op een technisch haalbare, bedrijfseconomisch beheersbare en maatschappelijk en ecologisch verantwoorde wijze belast ten behoeve van de bevolking van de gemeenten Helmond, Gemert-Bakel, Nuenen en Laarbeek en de respectievelijke gemeentebesturen, met de uitvoering van volgende maatschappelijke opdrachten:
actief bijdragen bij de lokale vertolking van het landelijk beleid in zake preventie van huishoudelijk afval conform het vigerende Nationaal Milieubeleidplan; dit met in acht name van locale accenten.
de openbare dienstverlening verzekeren, wat betreft hoogwaardige inzameling en verwijdering van de hierbij beoogde afvalstoffen, met inbegrip van de uitvoering van reinigingstaken, dit alles binnen de grenzen van haar werkgebied;
het zorgdragen voor alle aanverwante activiteiten, zoals sortering, hergebruik en of nuttige toepassing dan wel recycling van de hierboven beoogde afval- / reststromen.
Dit alles wordt door de Gemeenschappelijke Regeling nagestreefd waarbij het welzijn van haar medewerkers voorop staat en waarbij BLINK zonder winstoogmerk de openbare dienstverlening ten uitvoer brengt. De dienstverlening moet buiten dit alles effectief en efficiënt worden uitgevoerd.
Pagina 9
Gemert-Bakel Helmond Laarbeek Nuenen, Gerwen en Nederwetten Inzameling huisvuil, inclusief kunststof
Inzameling glas en papier Wegen, straten en pleinen Containermanagement Inzameling van KCA
Reinigen van kolken (alleen handmatig) Inzameling glas
Beheer Afvalbrengstation
Overige werkzaamheden (Huisuitzettingen, inzameling kerstbomen, calamiteitendienst) Tabel 2-3 Overzicht afgenomen taken per gemeente.
BLINK heeft gekozen voor een groeimodel voor de samenwerking, waarbinnen andere taken en diensten kunnen worden ondergebracht, maar waarbij tevens derden - zoals andere
gemeenten - zouden kunnen aanhaken. Gemeente Nuenen heeft onlangs het bij BLINK ondergebrachte takenpakket uitgebreid met de reinigingsactiviteiten. Recentelijk heeft gemeente Asten aangegeven met haar inzamelactiviteiten te willen aansluiten bij BLINK. Het streven van het groeimodel is dat door vergroting van zowel het dienstenpakket als het geo- grafisch verzorgingsgebied van de samenwerking, een grotere efficiëntie ontstaat in de inzet van middelen en daarmee lagere kosten voor de burgers, dan wel een hoger serviceniveau wordt bereikt.
2.4 Organisatie- en besturingsmodel
Centraal in de Gemeenschappelijke Regeling "BLINK" is de taakverdeling waarbij de beleids- bepaling bij de gemeentelijke overheid blijft en de uitvoering wordt gedaan door een grote en professionele, private partij. SITA heeft voor de participatie in het openbaar lichaam een 100%
dochteronderneming opgericht onder de naam "SITA Gemeentelijke Dienstverlening BV".
Het personeel van BLINK is ondergebracht in een Personeel B.V. De B.V. is een 100% dochter van de GR en vormt hier een fiscale eenheid mee. Er is destijds voor deze vorm gekozen om het personeel rechtszekerheid te geven en te garanderen dat zij niet overgaan naar een ambtelijke status.
BLINK heeft een (gecombineerd algemeen en dagelijks) bestuur waarin vertegenwoordigers van alle deelnemende partijen zitting hebben. Voor wat betreft de gemeenten zijn de leden afkomstig uit het College van Burgemeester en Wethouders. Zij worden aangewezen door de gemeenteraad. De gemeente Helmond levert twee leden voor het bestuur, waaronder de voorzitter; de gemeenten Gemert-Bakel, Nuenen en Laarbeek, alsmede SITA gemeentelijke diensten BV, leveren één lid. Er is geen portefeuilleverdeling in het bestuur. Het bestuur heeft met name een toetsende rol (financieel, continuïteit).
Pagina 10
Naast het bestuur zijn er enkele functionarissen die het bestuur ondersteunen bij de uitvoering van haar werkzaamheden. Het betreft een secretaris en een controller. Ook kan het bestuur gebruik maken van een aantal adviseurs. Er is één directeur. De directeur wordt door SITA aangewezen, onder goedkeuring van het bestuur.
Binnen BLINK zijn in ondersteunende sfeer verder drie opzichters, één medewerker admini- stratieve ondersteuning en een 1/2 fte coördinator aangesteld. Verder wordt voor P&O en administratieve ondersteuning gebruik gemaakt van de mensen van SITA, zie ook bijlage 2 voor een organogram van BLINK.
2.5 Landelijke trends en ontwikkelingen
In de afvalmarkt en op het gebied van gemeentelijk afvalbeheer is sprake van een grote dynamiek. Hieronder zijn de belangrijkste trends en ontwikkelingen samengevat, in bijlage 3 is een uitgebreidere beschrijving opgenomen.
Beleid en regelgeving:
Door een steeds sterkere nadruk op recycling ("afval is grondstof") wordt landelijk geëxperi- menteerd met vergaande aanpassingen in de inzamelstructuur (voorzieningen voor de burger).
Overheidsbedrijven krijgen een steeds sterkere rol in het arbeidsmarkt- en participatiebeleid.
De regelgeving rondom mededinging en aanbestedingen dwingt overheidsbedrijven om steeds bewuster keuzes te maken met betrekking tot de uitvoering van commerciële activi- teiten.
Trends op de afvalinzamelmarkt:
Op de afvalmarkt is sprake van een steeds grotere concentratie en de gemiddelde schaal- grootte van overheidsgedomineerde afvalinzamelbedrijven bedraagt circa 100.000 aansluitingen. Als vuistregel voor een efficiënte taakuitvoering wordt voor afval- en reinigingsbedrijven een verzorgingsgebied van circa 80.000 tot 100.000 aansluitingen gehanteerd.
Na een privatiseringstrend in de jaren negentig van de vorige eeuw en in het begin van deze eeuw is er in diverse regio's en bij diverse gemeenten sprake van deprivatisering, waarbij gemeenten ervoor kiezen om vanuit een pure contractrelatie met een marktpartij toe te treden tot een overheidsgedomineerde afvalinzamelorganisatie. Overwegingen die daarbij worden genoemd zijn: continuïteit en begrotingszekerheid over langere termijn, sterkere ketenregie en betere mogelijkheden voor invulling van duurzaamheidbeleid en lokale werkgelegenheid.
Een agressieve benadering van de markt door overheidsbedrijven is verschoven naar een focus op publieke taken, waarbij overheidsbedrijven zich tegenwoordig sterker ontwikkelen in de breedte en in de keten.
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van taken betekent niet meer automatisch dat het overheidsbedrijf deze taken ook zelf uitvoert. Steeds vaker worden (delen van) werk- zaamheden uitbesteed en ontwikkelt het overheidsbedrijf zich meer en meer tot regiebedrijf.
Pagina 11
Dynamiek op afvalverwerkingsmarkt:
De verwerkingstarieven voor met name de bulkstromen (rest- en Gft-afval) zijn de afgelopen jaren sterk gedaald. De verwachting is dat deze trend aanhoudt door aanhoudende over- capaciteit afvalverbranding, intensivering afvalscheiding en diversiteit aan afvalverwerkings- mogelijkheden GFT.
Door nieuwe technologieën en tariefsontwikkelingen wordt het kleinschalig be- en verwerken steeds interessanter mede omdat hiermee bijgedragen kan worden aan het realiseren van lokale en regionale recycling- en energie- en arbeidsparticipatie doelstellingen.
Trends bij gemeenten:
Een trend in lopende kerntakendiscussies is dat gemeenten „regiegemeente‟ worden en uitvoeringstaken op afstand plaatsen.
Vanwege de huidige slechte economische situatie en de sombere vooruitzichten staan overheden voor grote bezuinigingsopgaven.
Als gevolg van toenemende vergrijzing komt de inhoudelijke expertise bij gemeenten meer en meer onder druk te staan.
Gemeenten voeren een steeds bewuster deelnemingenbeleid.
Techniek en bedrijfsvoering:
De afvalinzameling wordt steeds verder gemechaniseerd en geprofessionaliseerd, onder- deel daarvan zijn het steeds meer gebruiken van (de mogelijkheden van) informatie- en communicatietechnologieën.
In het beheer van de openbare ruimte wordt meer en meer toegewerkt naar beeldkwaliteit- sturing en 'integraal beheer'.
De consequenties van de hierboven genoemde trends en ontwikkelingen staan niet los van de context waarin een inzamel- en reinigingsorganisatie opereert. Als gevolg hiervan zijn niet alle ontwikkelingen voor BLINK even urgent of relevant. Enkele punten komen in de volgende hoofdstukken terug. Hier geven we de hoofdlijnen weer van wat mogelijke consequenties voor de positie van BLINK kunnen zijn:
Vanuit de huidige deprivatiseringstrend kan er belangstelling bestaan van andere gemeenten om aan te sluiten bij BLINK. Duidelijk is dat de positie van
overheidsgedomineerde uitvoeringsorganisaties, mede onder invloed van bezuinigingen en kerntakendiscussies, in den lande verstevigt.
Vanuit de dynamiek op de afvalverwerkingmarkt en grote prijsschommelingen ligt het niet voor de hand om de weg van ketenintegratie op te gaan. BLINK blijft een inzamel- en reinigingsbedrijf. Taakverbreding in het beheer van de openbare ruimte, eventueel gecombineerd met een actieve rol op het vlak van sociale werkgelegenheid, lijkt vanuit externe trends een logischere ontwikkeling.
Op beleidsmatig gebied wordt meer input van afvalbedrijven verwacht om antwoord te kunnen geven op vragen rond verdergaande afvalreductie, afvalscheiding en daarbij passende nieuwe inzamelsystemen.
Pagina 12
3 Benchmark prestaties
Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen uit dit evaluatieonderzoek. Hiertoe is gebruik gemaakt van de schriftelijke stukken en de informatie uit de interviews. Bij de beoordeling van de informatie is onderstaand analysemodel gehanteerd (zie figuur 3-1).
Figuur 3-1 Analysemodel onderzoek
3.1 Feitelijke prestaties en resultaten
3.1.1 Kostenprestaties
Voor het inzichtelijk maken van de financiële prestaties wordt in het afvalbeheer in eerste instantie gekeken naar de hoogte van de afvalstoffenheffing.
Afvalstoffenheffing
De hoogte van de afvalbeheerkosten bepaalt deels de hoogte van de afvalstoffenheffing. Veel gemeenten dekken ook andere, verwante kosten met de afvalstoffenheffing zoals handhaving, straatreiniging en een deel van de overhead. Ondanks dat niet alle gemeenten hier gelijk mee omgaan, geeft de hoogte van de afvalstoffenheffing van verschillende gemeenten een ruwe indicatie voor het kostenniveau. Figuur 3-2 maakt dit voor de BLINK gemeenten inzichtelijk.
Uit de figuur blijkt dat de weinig stedelijke gemeenten Gemert-Bakel, Nuenen en Laarbeek gemiddeld scoren op de hoogte van de afvalstoffenheffing wanneer wordt vergeleken met andere diftar-gemeenten in Noord-Brabant.
Profiel BLINK
Beleving gemeenten en
insiders Trends en ontwikkelingen
Vergelijking collega afvalbedrijven
Huidige prestaties
Beleid & Strategie Sturingsverantwoording Management & Organisatie
Feitelijke prestaties
Verbeterpunten
Analyse
Terreinverkenning
Waardering & Tevredenheid
Pagina 13
Figuur 3-2 Hoogte afvalstoffenheffing 2011 van stedelijkheidsklasse 2 en 4 gemeenten met diftar in Noord-Brabant (bron: AgentschapNL).
Helmond kent als enige stedelijkheidsklasse 2 gemeente in Noord-Brabant diftar en kent als zodanig binnen deze provincie dus geen vergelijkbare referentiegemeente. Een landelijke vergelijking met stedelijkheidsklasse 2-gemeenten met diftar laat zien dat gemeente Helmond dan de laagste afvalstoffenheffing kent, zie onderstaand figuur.
Figuur 3-3 Hoogte afvalstoffenheffing 2011 van stedelijkheidsklasse 2 gemeenten met diftar in (bron:
AgentschapNL).
Bernheze
Bladel Boxmeer
Cranendonck
Cuijk Deurne
Drimmelen
Laarbeek Gemert-Bakel
Nuenen, Gerwen en Nederwetten Gilze en Rijen
Grave
Heeze-Leende Heusden
Hilvarenbeek Helmond
Oisterwijk
Reusel-De Mierden Schijndel
Sint-Michielsgestel Sint-Oedenrode
Someren Veghel Werkendam
150 170 190 210 230 250 270 290
Apeldoorn
Brunssum
Helmond
Maastricht
150 170 190 210 230 250 270 290
Pagina 14
Kostprijs inzameling Gft en restafval
De kosten voor inzameling van Gft en restafval zoals die in 2010 zijn gemaakt zijn voor de vier BLINK-gemeenten omgerekend naar tarieven per aansluiting en weergegeven in tabel 3-1.
Gemeente
Kosten per aansluiting inzameling Gft en restafval 2010
Helmond € 29,65
Gemert-Bakel € 28,01
Laarbeek € 26,13
Nuenen € 24,40
Tabel 3-1 Overzicht kostprijs per aansluiting voor inzameling Gft en restafval in 2010 per gemeente.
Uit de tabel blijkt dat de tarieven voor Gft- en restafval binnen BLINK van elkaar verschillen. Een verklaring hiervoor moet worden gezocht in de verschillen in inzamelsystematiek en mate van verstedelijking. Zo werd in gemeente Helmond deels ondergronds ingezameld. Gemeente Gemert-Bakel en Nuenen kenden een alternerende inzameling waarbij het restafval in de wintermaanden (november tot en met februari) eenmaal per vier weken werd ingezameld.
Gemeente Nuenen kende een alternerende inzameling voor Gft en restafval en gemeente Laarbeek een wekelijkse restafvalinzameling in combinatie met een Gft-inzameling in het buitengebied op afroep.
Figuur 3-4 geeft de ontwikkeling van de kostprijs weer van Gft- en restafvalinzameling voor de periode 20008 - 2011. Uit de grafiek blijkt dat de gemeenten Gemert-Bakel en Laarbeek in de periode 2008 - 2010 duidelijk omlaag zijn gegaan met de kosten. Gemeente Helmond en Nuenen zijn in dezelfde periode min of meer gelijk gebleven. Voor 2011 geldt dat de kostprijs gebaseerd is op een begroting en in de praktijk anders kan uitpakken. Opvallend hierbij is dat de (begrote) kostprijs voor de inzameling van Gft- en restafval hoger uitpakt.
Figuur 3-4 Ontwikkeling kostprijs per aansluiting van inzameling Gft en restafval in de periode 2008 - 2011.
€ 0,00
€ 5,00
€ 10,00
€ 15,00
€ 20,00
€ 25,00
€ 30,00
€ 35,00
Gemert-Bakel Helmond Nuenen Laarbeek
2008 2009 2010 2011(begroot)
Pagina 15
Ter beoordeling van de marktconformiteit van de kostprijzen die BLINK doorberekend voor haar dienstverlening worden de inzamelkosten vergeleken met twee zogenaamde benchmarks, alsmede met tarieven uit recente aanbestedingen. Landelijk gezien zijn er twee benchmark- rapportages, te weten de NVRD-benchmark en een benchmark van AgentschapNL. De eerste is meer operationeel ingestoken, de tweede is meer beleidsgericht. Onderstaande tabel geeft de kostprijzen weer voor Gft en restafval met daarbij de referentiebedragen op basis van de twee genoemde benchmarks. De kostprijzen zijn weergegeven per aansluiting en per ton.
Kostprijs inzameling Gft en rest p/a (2010)
Benchmark kostprijs p/a (peiljaar 2009)*
Kostprijs per ton (peiljaar 2009)
Benchmark kostprijs per ton (peiljaar 2009)
Gemert-Bakel € 28,01 € 52, van € 19 -
€ 67 (€ 61,94)
€ 46,98 € 72, van € 40 -
€ 107
Helmond € 29,65 € 52, van € 32 -
€ 77 (€ 62,25)
€ 42,14 € 78, van € 47 tot
€135 Laarbeek € 26,13 € 52, van € 19 -
€ 67 (€ 61,94)
€ 55,91 € 72, van € 40 -
€107 Nuenen, Gerwen
en Nederwetten
€ 24,40 € 52, van € 19 -
€ 67 (€ 61,94)
€ 51,57 € 72, van € 40 -
€ 107
* Bron niet-cursieve bedragen: Benchmarks - Cyclus/Agentschap, Kringrapportages 2 en 5;
Bron cursieve bedragen: NVRD benchmark 2010, peiljaar 2009.
Tabel 3-2 Overzicht kostprijs per aansluiting voor inzameling Gft en restafval in relatie tot die van vergelijkbare gemeenten.
De tabel laat zien dat de gehanteerde BLINK-tarieven in vergelijking met de benchmarkkost- prijzen relatief laag zijn. Dit wordt gestaafd door 'markttarieven'. Recente aanbestedingen van de inzameling van Gft- en restafval laten bij alternerende inzameling tarieven zien die tussen de
€25 en €35 per aansluiting liggen. Incidenteel kan het voorkomen dat er, mede als gevolg van een specifieke lokale marktsituatie (bijvoorbeeld een lokale partij die per se z'n eigen "thuis- markt" wil bedienen) of als gevolg van een andere inzamelsystematiek (bijvoorbeeld roulatie van restafval, Gft en kunststofverpakkingen of het gebruik van een zogenaamd drie-kamervoertuig3), een lager tarief in een aanbesteding naar voren komt. Hier staat tegenover dat aanbestedingen periodiek plaats dienen te vinden (hetgeen tijd en geld kost) en dat vooraf de uitkomst niet kan worden voorspeld. Bij een volgende aanbesteding kan dan een heel ander (hoger) tarief naar voren komen. Ook kennen dergelijke aanbestede contracten minder flexibiliteit als men een wijziging wil doorvoeren in de inzamelsystematiek.
Indirecte kosten
Een andere maatstaf ter beoordeling van de marktconformiteit van de uitgevoerde dienst- verlening is de hoogte van de indirecte kosten of overhead. In 2010 was een post Algemene kosten opgenomen in de jaarrekening van € 474.279. Het betreft hier een post voor indirecte loonkosten (administratieve ondersteuning, coördinator en een opzichter), voertuigkosten opzichter, P&O en de directie. De verdeling van de algemene kosten over de verschillende gemeenten is weergegeven in Tabel 3-3.
3 Onlangs is het contract gegund voor de afvalinzameling in de Midden-Kempen gemeenten. Hier wordt vanaf 1 januari 2012 het restafval, het Gft en de kunststofverpakkingen tweewekelijks in één keer (tegelijk) opgehaald met een zogenaamd drie-kamervoertuig.
Pagina 16
Doorbelast aan: Verdeling algemene kosten
Helmond 73,1%
Gemert-Bakel 17,1%
Nuenen 5,3%
Laarbeek 4,5%
Totaal 100%
Tabel 3-3 Verdeling post Algemene middelen over de vier gemeenten.
Tabel 3-3 laat zien dat gemeente Helmond het merendeel van de algemene kosten krijgt door- belast. Helmond neemt ook de meeste producten af van BLINK. Ook Gemert-Bakel neemt, met de exploitatie van de milieustraat meer af dan enkel de inzameling van huisvuil.
In totaal bedroegen in 2010 de algemene kosten circa 10% van de totale jaarrekening. In andere reinigingsbedrijven zien we uiteenlopende overheadpercentages variërend van circa 20% tot 35%. Met circa 10% overhead kent BLINK daarmee dus een relatief kleine opslag voor indirecte kosten.
3.1.2 Milieuprestaties
Afvalhoeveelheden
Strikt genomen zijn de afvalscheidingsprestaties merendeels het gevolg van door de gemeenten vastgesteld afvalbeleid en de keuzes die ze daarin maken. Desalniettemin kent BLINK hierin een adviserende rol en is het daarmee relevant om te kijken naar de milieuprestaties die binnen BLINK worden gerealiseerd.
Tabel 3-4 laat de inzamelresultaten zien van de vier gemeenten. Deze zijn afgezet tegen de resultaten uit de in de paragraaf hierboven genoemde landelijke benchmark rapportages4.
Uit de tabel blijkt dat alle BLINK gemeenten veel minder restafval kennen dan vergelijkbare gemeenten in de benchmarks. Het merendeel van de gescheiden ingezamelde fracties scoort binnen de BLINK gemeenten beter dan gemiddeld. Enkel glas in Helmond scoort iets lager.
Opvallend is de grote hoeveelheid gescheiden Gft en grof huishoudelijk afval (en daardoor ook de totale hoeveelheid afval) in Gemert-Bakel. Dit laatste wordt met name veroorzaakt door de relatief grote hoeveelheid schoon puin en schone grond.
4 Zowel de Nederlandse Vereniging van afval en reinigingsmanagement (NVRD) als het uitvoeringsorgaan AgentschapNL laten jaarlijks benchmarks uitvoeren van de inzamel- en kostenprestaties. De NVRD benchmark is daarbij meer operatio- neel ingestoken terwijl de benchmark van AgenstschapNL meer beleidsgericht is.
Pagina 17 Stedelijkheidsklasse:
Gemert Bakel
4
Laarbeek 4
Nuenen, Gerwen en Nederwetten 4
AgentschapNL Benchmark Kring 5, diftar
4,5
NVRD benchmark klasse C
3,4,5
Helmond 2
NVRD benchmark
klasse B 2
Restafval 71 kg 111 kg 120 kg 187 kg 234 kg 199 kg 249 kg
GFT 192 kg 63 kg 81 kg 113 kg 101 kg 104 kg 80 kg
Papier 94 kg 97 kg 93 kg 76 kg 57 kg 66 kg 59 kg
Glas 27 kg 24 kg 36 kg 24 kg 20 kg 18 kg 20 kg
Textiel 7 kg 8 kg 6 kg 5 kg 3,1 kg 3 kg 3 kg
Kunststofverpakkingen 8 kg 10 kg 7 kg 3 kg 3,3 kg 1 kg 2 kg
KCA 2 kg 2 kg 2 kg 1,3 kg 2 kg 1 kg
GTA 36 kg 33 kg 50 kg 46 kg 37 kg 15 kg 19 kg
Overig gescheiden grof huishoudelijk
afval 165 kg 117 kg 113 kg 92 kg 106 kg
Grof huishoudelijk restafval 73 kg 60 kg 49 kg 30 kg 6 kg 55 kg 13 kg
Overige fracties 14 kg 3 kg 8 kg 3 kg
Totaal HH afval 689 kg 528 kg 565 kg 463 kg 569 kg 446 kg
Tabel 3-4 Overzicht afvalhoeveelheden per gemeente en gemiddeld binnen de NVRD-benchmark en de Kring 5 benchmark van AgentschapNL, peiljaar 2009. Bron: CBS.
Scheidingsresultaten
Naast de absolute scheidingsresultaten kan worden gekeken naar scheidingsrendement / percentage nuttige toepassing, zowel totaal als specifiek voor de milieustraat.
Stedelijkheidsklasse:
GemertBakel 4
Laarbeek 4
Nuenen, Gerwen en Nederwetten 4
AgentschapNL Benchmark Kring 5
4,5
NVRD benchmark klasse C
3,4,5
Helmond 2
NVRD benchmark
klasse B 2
Nuttige toepassing HHA 77% 65% 68% 62% 53% 54% 47%
Gescheiden grof huishoudelijk afval 73% 71% 77% 80% 75% 69% 77%
Tabel 3-5 Overzicht scheidingsrendement per gemeente en gemiddeld binnen de NVRD-benchmark en de Kring 5 benchmark van AgentschapNL, peiljaar 2009. Bron: CBS.
Uit de tabel blijkt dat overall gezien alle gemeenten beter scoren dan gemiddeld. Met name de stedelijkheidsklasse 4 gemeenten scoren bijzonder goed. Met betrekking tot het rendement van het grof huishoudelijk afval zijn de scores ook goed maar wel veelal minder dan gemiddeld.
Pagina 18
4 Verdere functioneren
4.1 Waardering en tevredenheid
Zoals beschreven in hoofdstuk 2 worden afspraken met betrekking tot de uit te voeren dienst- verlening beschreven in de jaarbegroting. Er zijn geen separate dienstverlening- of product- overeenkomsten waarin dergelijke afspraken worden vastgelegd. Het meten van de klant- en burgertevredenheid maakt geen deel uit van de gemaakte afspraken en vindt dan ook niet structureel plaats. Wel doet BLINK met de resultaten van gemeente Helmond mee aan de landelijke NVRD-benchmark waarin service als onderdeel meegenomen wordt. Hierin wordt echter enkel de omvang van het dienstenpakket gemeten (bijvoorbeeld aantal aansluitingen per brengvoorziening) en wordt geen kwaliteitsoordeel gegeven. Daarbij geldt de kanttekening dat de omvang van het dienstenpakket uiteindelijk wordt ingegeven door de wensen van de gemeenten. Gemiddeld scoort men in de benchmark 57% op de totale omvang van het
dienstenpakket. BLINK / gemeente Helmond scoort hier met het totale dienstenpakket Helmond 45%. Opvallend is de uitschieter op Mate van klantgerichtheid. Hier scoort BLINK/Helmond 85%
tegenover 57% gemiddeld in de benchmark.
Uit de gevoerde gesprekken blijken de opdrachtgevers van BLINK (de gemeenten) over het algemeen zowel bestuurlijk als ambtelijk (zeer) tevreden te zijn met de operationele uitvoering van BLINK. Daarbij is gemeente Helmond positiever over het functioneren dan een aantal jaren geleden doordat de operationele aansturing is verbeterd en er binnen BLINK een extra
uitvoerder is aangesteld met een coördinator erboven. De andere gemeenten zijn ook positief over de kwaliteit van de operationele uitvoering. Wel is men daar kritischer ten aanzien van de pro-activiteit / het meedenken van BLINK. Met name de gemeenten Laarbeek en Nuenen geven te kennen dat men (meer) voorstellen verwacht op basis waarvan zij als gemeenten 'aan knoppen kunnen draaien' en is men kritisch ten aanzien van de kostprijs. Gemeente Gemert- Bakel is daarbij op zoek naar mogelijkheden om het afvalbeheer duurzamer te maken. Ook de rol van SITA binnen BLINK roept met name bij gemeente Laarbeek kritische vragen op waarbij gewezen wordt op het bonus-malussysteem en de managementfee die volgens deze gemeente te weinig prikkels opleveren om tot daadwerkelijke verbeteringen in de dienstverlening te komen.
Ondanks een kritischere houding ten aanzien van BLINK van een aantal gemeenten zien alle gemeenten nadrukkelijk nog toegevoegde waarde in de constructie van publiek-private samen- werking. Hierbij worden de aspecten flexibiliteit, continuïteit, kwaliteit en slagvaardigheid als belangrijke aspecten benoemd. Wel bestaat het beeld dat de potentie van de PPS-constructie nog niet ten volle wordt benut waardoor er vagen ontstaan over de rol en belangen van SITA in de samenwerkingsconstructie.
Pagina 19
4.2 Strategie en beleid
In 2001 is de GR BLINK opgericht op basis van het ondernemingsplan Gemeenschappelijke Regeling Reiniging "BLINK". Het ondernemingsplan beschrijft de uitwerking van de juridische entiteit waarbinnen de Publiek Private Samenwerking is vorm gegeven en de operationele invulling van de verschillende gedefinieerde activiteiten en organisatorische aspecten van de samenwerking. Na toetreding van de gemeenten Nuenen en Laarbeek is het ondernemingsplan in 2007 geactualiseerd.
In het ondernemingsplan is een mission statement en doelstelling geformuleerd, zie ook hoofd- stuk 2. Een heldere visie, dat wil zeggen een richtinggevend lange termijnperspectief voor BLINK, en een duidelijke toekomststrategie voor BLINK met een heldere koers en doelen lijken te ontbreken. Wel is aangegeven dat gekozen is voor een groeimodel voor de samenwerking, waarbinnen andere taken kunnen worden ondergebracht, maar waarbij tevens derden - zoals andere gemeenten - zouden kunnen aanhaken.
Naast een algemene doelstelling zijn in het ondernemingsplan per gemeente doelstellingen geformuleerd. Deze hebben betrekking op de onderwerpen 'optimalisatie', 'nieuwe technieken' en 'nieuwe taken'. Opvallend bij met name de 'optimalisatie'-doelstellingen is het ontbreken van kwantitatief meetbare doelstellingen.
In de evaluatie van 2004 is het ontbreken van een heldere visie ook benoemd maar niet als urgent beschouwd. Ook het ontbreken van meetbare doelstellingen is toen als verbeterpunt benoemd. Gelet op de recente ontwikkelingen met betrekking tot de producentenverantwoorde- lijkheid en de daaruit voortvloeiende wijzigingen in de inzamelstructuur, alsmede de interesse vanuit een buurgemeente om toe te treden bestaat er behoefte aan een richtinggevende toekomstvisie en lijkt de urgentie hiervan toegenomen. Inmiddels lijkt met het uitwerken van een toekomstnotitie hieraan gehoor te worden gegeven. Ook heeft BLINK onderzoek laten doen naar de juridische mogelijkheden en houdbaarheid van eventuele toetreding door andere gemeenten en van eventuele uitbreiding met taken van de huidige BLINK-gemeenten, zie tekst- kader.
Met een omvang van het verzorgingsgebied van circa 67.500 huishoudens is BLINK kleiner dan een gemiddelde overheidsgedomineerde inzamelorganisatie (gemiddeld 100.000
aansluitingen). Als vuistregel voor een efficiënte taakuitvoering wordt voor overheids-
gedomineerde afval- en reinigingsbedrijven een verzorgingsgebied van minimaal circa 80.000 tot 100.000 aansluitingen gehanteerd. BLINK is echter een publiek-private samenwerking en, gelet op de gehanteerde kostprijzen, kan (door gebruik te maken van de schaal van de SITA- organisatie) klaarblijkelijk met een kleiner verzorgingsgebied een efficiënte afvalinzameling realiseren waarbij geen negatief effect optreedt op het kostenniveau. Daarbij geeft BLINK aan geen verder schaalvoordeel te verwachten van verdere uitbreiding van haar inzameltak.
Uit het door Stibbe uitgevoerde onderzoek blijkt dat het uitbreiden van een bestaand takenpakket van de huidige gemeenten met stadsreinigingstaken en gladheidsbestrijding juridisch houdbaar wordt geacht maar dat toetreding van nieuwe gemeenten niet zonder vooraf gemaakte openbare bekendmaking mogelijk is. Na de openbare bekendmaking kunnen zich andere gegadigden bekend maken waarna een objectieve en transparante selectieprocedure dient te worden gevolgd. Pas wanneer zich geen andere gegadigden melden, dan wel indien - na het voeren van een objectieve transparante procedure - BLINK geselecteerd wordt, kan een gemeente het uitsluitend alleenrecht aan BLINK verlenen.
Pagina 20
Landelijk gezien zien we verdere taakverbreding van de overheidsgedomineerde partijen, veelal met reinigings- en zelfs groentaken. BLINK heeft ook aangegeven dat de reinigingstak kan profiteren van verdere schaalgrootte. Uitbreiding van deze tak lijkt vooralsnog binnen de huidige gemeenten gerealiseerd te kunnen worden (zie tekstkader) maar zal wel vanuit juridisch perspectief met argusogen worden gevolgd door commerciële marktpartijen5.
Sinds het begin van deze eeuw is meermaals juridische strijd gevoerd over inbesteding van taken door overheidsbedrijven hetgeen er toe heeft bijgedragen dat er geen nieuwe PPS- constructies meer zijn bijgekomen.
Het afvalbeleid valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Dit betekent dat de gemeenten keuzes maken ten aanzien van de algemene inrichting van het inzamelsysteem, de dekkingsgraden van de inzamelstructuur (bijvoorbeeld aantal glascontainers of wel of geen Gft- inzameling in het buitengebied) en het gewenste serviceniveau (bijvoorbeeld ledigingfrequen- ties, op afroep of niet). Daarbij wordt vanuit de gemeenten verwacht dat SITA in de hoedanig- heid van BLINK hierin een pro-actieve, adviserende rol vervult. Dit punt is in de evaluatie van 2004 ook naar voren gekomen.
4.3 Sturing en verantwoording
4.3.1 Bestuursmodel en structuur
Binnen BLINK is een besturingsmodel ingericht waarbij het Algemeen Bestuur (AB) op afstand staat, een lichte invulling kent en waarin het bestuur met name een toetsende rol heeft (finan- cieel, continuïteit). Het AB is daarbij met name verantwoordelijk voor het vaststellen en eventueel wijzigen van de jaarlijkse taakstellende begroting, het vaststellen van de jaarlijkse rekening en het vaststellen van de jaarlijkse vergoeding welke door de deelnemende gemeenten aan BLINK worden voldaan ter uitvoering van de werkzaamheden. Via het AB hebben gemeenten directe sturing op de koers van BLINK en de uit te voeren dienstverlening.
Het bestuur kent geen portefeuilleverdeling. Feitelijk is in het besturingsmodel geen scheiding aangebracht tussen de gemeente als “eigenaar” en de gemeente als opdrachtgever. De porte- feuillehouders afval en milieu vormen het bestuur van BLINK en zijn tegelijkertijd ook de bestuurlijk opdrachtgevers van BLINK.
Door de gekozen invulling is sprake van een lage bestuurlijke belasting. De Algemene Bestuurs- vergaderingen en Dagelijkse Bestuursvergaderingen worden gecombineerd. Daarbij vinden jaarlijks weinig bestuurlijke overleggen plaats. Waar in 2007 nog vier bestuurlijke overleggen plaatsvonden, vond er de jaren daarop telkens één overleg minder plaats. In 2010 was er slechts één formeel bestuurlijk overleg. Regelmatig komt het voor dat een Bestuursvergadering niet doorgaat bij gebrek aan ingebrachte agendapunten. Gelet op de diverse ontwikkelingen in zowel de afvalwereld als de bestuurlijke situatie ten aanzien van BLINK in de regio lijkt vaker overleg meer op z'n plaats.
5 Dit aspect zou interessant zijn om mee te nemen in het opstellen van een toekomstnotitie van BLINK.
Pagina 21
Ambtelijk komt men circa vier keer per jaar bijeen. Bij dit overleg is ook de directeur van BLINK aanwezig. Waar het bestuurlijk overleg zich veelal beperkt tot de begroting en jaarrekening passeren in het ambtelijk overleg ook inhoudelijke onderwerpen de revue. Wel bestaat hierbij het beeld dat onderwerpen soms in het luchtledige blijven hangen en er geen opvolging aan wordt gegeven.
Jaarlijks stelt BLINK een begroting op waarbij een uitsplitsing per gemeente plaatsvindt.
Hierbij heeft men een praktische oplossing gevonden voor de verplichte aanlevering aan de gemeenten voor de zomer van elk jaar. In het begin van het jaar erop wordt in het Algemeen Bestuur een bijgestelde begroting vastgesteld.
De begroting en de jaarrekeningen zijn voornamelijk gebaseerd op het aantal uren en op in te zetten (ingezette) middelen. Er is geen sprake van een outputgerichte benadering, waarin de begrotingsinzet en verantwoording wordt gebaseerd op aantallen producten zoals bijvoorbeeld het aantal ledigingen. Hetzelfde geldt voor de jaarrekening6.
BLINK kent een systeem waarin er een "kostprijs + management vergoeding" bestaat in combinatie met een zogenaamde “bonus-malus” afspraak. Extra activiteiten/meerwerk wordt afzonderlijk geadministreerd en in rekening gebracht. Ieder jaar worden de kostprijzen berekend en wordt de fee voor SITA conform gemaakte afspraken vastgesteld. De hoogte van de
managementfee is opgenomen in het ondernemingsplan en is afhankelijk van de werkelijke jaarlijkse omzet. Twee gemeenten vinden het vergoedingensysteem weinig prikkelend om tot kostenreductie of kwaliteitsverbeteringen te komen. Hier bestaat het beeld dat slechts één partij (SITA) profiteert van deze afspraken.
Maandelijks ontvangen gemeenten een financiële rapportage en een operationele rapportage.
De financiële rapportage biedt inzicht in de kosten van materiële en personele inzet alsmede de opslag voor algemene kosten. De operationele rapportage biedt inzicht in de ingezamelde tonnages, aantal ledigingen en de ureninzet van materieel en personeel. Deze rapportages bevatten uitsluitend cijfers en grafieken en bieden daarbij inzicht in de afwijking ten opzichte van de begroting. De rapportages zijn gedetailleerd en worden over het algemeen goed ontvangen.
Wel roepen sommige kostenposten vragen op en bestaat er bij sommigen behoefte aan nadere uitsplitsing van de algemene kosten/overhead. Daarbij is er behoefte aan nadere onderbouwing van de hoogte van de kostprijs en aan verklaringen voor kostprijsverhogende effecten. Dit laatste is inmiddels opgepakt in een separaat onderzoek. Met een onlangs geïmplementeerd nieuw administratief systeem moet ook het specifieker toerekenen van de overhead mogelijk worden.
4.3.2 Rolinvulling en samenspel
Voor het functioneren van BLINK is een adequate invulling van de "eigenaar- en
opdrachtgeverrol een belangrijke voorwaarde. Het bestuur staat op afstand en lijkt zichzelf soms los te zien van BLINK. Voor zover het bestuur een inhoudelijke rol heeft, richt zich dit met name op haar rol als opdrachtgever en niet als rol van 'eigenaar'. Vanuit haar rol als 'eigenaar' is het belangrijk dat het bestuur meedenkt en invulling geeft aan een toekomstperspectief voor BLINK.
6 Mogelijk heeft dit te maken met het afgesproken 'kostprijs-plus' systeem waarbij werkelijke gemaakte kosten worden doorberekend en er een managementfee als opslag / vergoeding voor SITA geldt. Bij een outputgerichte afrekening ontstaan risico's en zal derhalve ook een risico-opslag worden doorbelast.
Pagina 22
De onderlinge mogelijkheden tot samenwerken komen op dit moment nog onvoldoende uit de verf.
De gemeenteraden staan op grote afstand. De jaarlijkse, gezamenlijke, informatieve bijeenkomst wordt matig bezocht. De gemeenten hebben in de praktijk, overeenkomstig de opzet, inderdaad een beleidsbepalende rol. Een pro-actieve en initiërende rol heeft BLINK daarbij niet. In de interviews is door drie gemeenten (exclusief Helmond) opgemerkt dat
“signalen niet worden opgepikt”. De gemeenten kunnen zelf echter in de communicatie ook duidelijker zijn in
wat ze van BLINK verwachten. Sommige gemeenten erkennen dat in het verleden mogelijk onvoldoende kaders zijn meegegeven. Ons beeld is dat afspraken en opdrachten niet duidelijk worden gecommuniceerd en onvoldoende worden vastgelegd.
Om tot een professionele invulling van de opdrachtgeverrol te komen kunnen de gemeenten nadrukkelijk ook nog stappen maken. Voor een groot deel is dit een capaciteitkwestie.
Gemeente Helmond heeft hiervoor een fulltime-invulling; de andere gemeenten hebben slechts beperkte regiecapaciteit.
4.4 Management en organisatie BLINK
Formeel lopen alle contacten tussen BLINK en de gemeente via de directeur BLINK en diens contactpersoon bij de gemeente. De directeur wordt door SITA ingevuld. Het voordeel van een dergelijke invulling van de managementconstructie door SITA worden wel gezien maar worden in de praktijk mogelijk niet ten volle benut. Daarbij zijn de scheidslijnen tussen wat SITA is en wat BLINK niet voor iedereen even duidelijk. Uit de gesprekken blijkt dat wisselend wordt gedacht over de invulling van de directie. Waar de één het beeld heeft dat de directie echt opereert vanuit BLINK (is een 'echte BLINKman'), heeft een ander het beeld dat meer wordt gehandeld vanuit SITA. Daarbij zijn in de raad in gemeente Laarbeek kritische kanttekeningen geplaatst bij de onafhankelijkheid van de directie.
Voor de personele invulling binnen BLINK wordt gebruik gemaakt van een Personeel BLINK BV.
De stafdiensten worden daarbij deels door BLINK zelf ingevuld en deels vanuit de SITA- organisatie geleverd. BLINK kent zelf een administratieve ondersteuning. Vanuit SITA worden aanvullende administratieve diensten en P&O-diensten geboden. Enkele jaren geleden is in de uitvoering een coördinator toegevoegd. In de praktijk is men erg tevreden over het werken met een coördinator. Ook de uitvoerende medewerkers maken deel uit van Personeel BLINK BV. In de praktijk vindt daarbij soms (bijvoorbeeld bij ziekte) over en weer uitleen plaats met personeel van SITA. Dit gebeurt dan tegen een laag intern rekentarief.
Voor de inbreng van het materieel is tot op heden gekozen voor een meer pragmatische oplossing. BLINK huurt het materieel in bij SITA. In de praktijk zijn er circa 15 voertuigen beschikbaar voor BLINK waarvan 5 inzamelvoertuigen permanent voor BLINK worden ingezet (en 12 vegers voor Helmond). Een dergelijke opzet levert een efficiënte en flexibele invulling van de materieelinzet maar de juridische houdbaarheid van een dergelijke constructie vormt wel een aandachtspunt. In het verleden is door het management daarom reeds voorgesteld het materieel onder te brengen in een separate BV, vergelijkbaar met de Personeel BV. Gelet op de daaruit voortvloeiende investeringen die uiteindelijk door de gemeenten dienen te worden gefinancierd is er voor gekozen deze constructie vooralsnog niet toe te passen.
Pagina 23
Al met al is de indruk dat de aansturing vanuit het management van BLINK de afgelopen jaren meer en meer los is komen te staan van SITA. In personele zin is er een coördinator
toegevoegd waarbij onze indruk is dat deze ook echt als BLINK-man opereert. In administra- tieve zin moet dit zich nu, middels het nieuwe administratieve SAP-systeem gaan vertalen in verdere detaillering van de toerekening van de algemene lasten (zie ook paragraaf 4.3.1). En in materiële zin kan het betekenen dat BLINK, mede uit juridisch oogpunt, in de nabije toekomst alsnog zelf materieel op de balans gaat zetten.
Pagina 24
5 Conclusies en advies
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste bevindingen en verbeterpunten uiteengezet. Daarbij worden eerst bondig de hoofdbevindingen benoemd. Vervolgens worden de belangrijkste verbeterpunten uitgewerkt waarbij onderscheid wordt gemaakt in verbeterpunten voor de uitvoeringsorganisatie BLINK/SITA, de rol van gemeenten en de rol van het Bestuur.
Bevindingen
BLINK kent relatief lage inzameltarieven voor de inzameling van huisvuil. De tarieven zijn lager dan gemiddeld bij overheidsgedomineerde inzamelorganisaties en vergelijkbaar met tarieven die in aanbestedingstrajecten naar voren komen.
De milieu scheidingsprestaties zijn goed en beter dan gemiddeld bij vergelijkbare gemeenten.
Alle BLINK gemeenten zijn tevreden over de operationele uitvoering door BLINK.
Er zijn geen kwantitatief meetbare doelstellingen opgenomen in het ondernemingsplan.
BLINK is van oudsher een slank ingestoken GR voor met name de uitvoerende kant van de afvalinzameling en reinigingstaken. Inmiddels lijkt de beleidsmatig adviserende rol in behoefte toe te zijn genomen.
Er is kritiek op het ontbreken van een toekomstvisie van BLINK. Vanuit het bestuur is er de verwachting geweest dat BLINK/SITA hier pro-actiever in handelt. Inmiddels is er een toekomstnotitie in ontwikkeling.
Om tot een professionele invulling van de opdrachtgeverrol te komen kunnen de gemeenten nadrukkelijk nog stappen maken. Voor een groot deel is dit een capaciteitkwestie.
Gemeente Helmond heeft hiervoor een fulltime-invulling; de andere gemeenten hebben slechts beperkte regiecapaciteit.
Samenvattend concluderen wij dat de operationele dienstverlening van BLINK kwalitatief en prijstechnisch op een goed en marktconform niveau zit en dat deze samenwerking duidelijke voordelen heeft voor de samenwerkende gemeenten. Deze voordelen kunnen verder worden verhoogd door op het gebied van de beleidsadvisering nog een verbeterslag te maken.
Daarnaast zijn er in het functioneren van BLINK nog diverse optimaliseringen door te voeren die positieve invloed hebben op de toekomstbestendigheid en het toekomstige prestatieniveau van BLINK. In onderstaand overzicht hebben wij deze verbeterpunten opgenomen:
Verbeterpunten BLINK - uitvoeringsorganisatie - SITA
BLINK kan zich actiever opstellen in de beleidsadvisering door vaker met concrete verbeter- adviezen te komen, zowel met betrekking tot efficiencyverbeteringen als met betrekking tot (duurzaamheids)innovaties in het afvalbeheer. Deze rol wordt van haar verwacht.
De overheaddoorberekening kan verder worden verfijnd naar productniveau waardoor een grotere transparantie kan ontstaan. Door BLINK is aangegeven dat, met de invoering van een nieuw SAP-systeem invulling kan worden gegeven aan deze verdere verfijning.
BLINK dient een juridische en bestuurlijke oplossing te zoeken voor de inzet van het materieel waarbij het huidige voordeel van schaalniveau / efficiëntie behouden kan blijven.
Om betrokkenheid van de gemeenteraden te verbeteren en de band met gemeenteraden te versterken (nu op zeer grote afstand) kan de directie van BLINK jaarlijks een rondje maken langs de gemeenteraden/raadscommissies per gemeente om zo de raadsleden te
informeren over de prestaties en ontwikkelingen.
Pagina 25
Verbeterpunten gemeenten
Gemeenten kunnen actiever in hun rol als opdrachtgever handelen en de door hier onderling in op te trekken de opdrachtgeverrol versterken.
Gemeenten dienen meer kaderstellend te opereren en heldere afspraken vast (te laten) leggen. Kaderstellend heeft daarbij met name ook te maken met de beleidsmatige keuzes die men wenst te maken: Wanneer bijvoorbeeld het serviceniveau of milieuscheidings- rendement niet ter discussie staan dan biedt dit weinig speelruimte tot kostenbesparingen.
Gemeenten kunnen onderling meer afstemmen en inhoudelijke discussies voeren over bijvoorbeeld al dan niet een wens tot (verdere) harmonisatie van inzamelsystematiek, grensoverschrijdende inzameling, gebruik van elkaars milieustraten, etcetera. BLINK kan in dergelijke zaken adviseren en hier aanbevelingen in doen maar gemeenten dienen hierover intenties uit te spreken en keuzes in te maken.
Gemeenten kunnen meer taken bij BLINK neerleggen, bijvoorbeeld klachtenregistratie, communicatie, de exploitatie van de milieustraten. Alle afvalbeheertaken (waaronder regionale afstemming over de milieustraten bij BLINK) levert synergievoordelen op.
Verbeterpunten BLINK Bestuur
Het BLINK bestuur (AB/DB) zou minimaal twee keer per jaar een bestuursvergadering moeten beleggen. Deze vergaderingen zouden meer themagericht/inhoudelijk kunnen worden ingevuld, bijvoorbeeld met externe gastsprekers om zo het bestuur meer te informeren over nieuwe zaken en ontwikkelingen elders.
Het Bestuur bestaat uit inhoudelijk verantwoordelijke portefeuillehouders die naast een opdrachtgevende rol tevens een (financieel) controlerende rol hebben. Vanuit een controle- technische scheiding van functies is dit ons inziens met name vanuit het perspectief van de gemeenten niet wenselijk.
De ontwikkeling van een gedragen en richtinggevende toekomststrategie is een belangrijke opgave voor het Bestuur van BLINK. Recente ontwikkelingen in de afvalwereld en in de bestuurlijke context van BLINK vragen echter ook om een meer strategische-inhoudelijke rol voor het Bestuur. Het ontwikkelen van een toekomstvisie voor BLINK zou ons inziens een cocreatie moeten zijn tussen SITA/Directie BLINK enerzijds en de bestuurlijke
vertegenwoordiging van de gemeenten anderzijds.
In de uitwerking van de gezamenlijke toekomststrategie is het verstandig de hierboven genoemde rolscheiding in besturingsmodel en de genoemde juridische aandachtspunten mee te nemen alsmede het formuleren van meetbare (SMART) doelstellingen.
Wij adviseren deze punten mee te nemen in en te verwerken in het strategisch kader en de meerjarenplanning van BLINK voor de komende jaren. Dat zou kunnen door het ondernemings- plan te actualiseren en aan te vullen op basis van de in ontwikkeling zijnde toekomstnotitie en voorliggende onderzoeksrapportage.
Pagina 1
Bijlage 1
Overzicht geïnterviewden
Gemeente Gemert-Bakel De heer R.D. Hoppezak T. van Gerwen
Gemeente Helmond
De heer P.G.M. Tielemans De heer A. Donkers De heer R. Slaats De heer T. de Kok
Gemeente Laarbeek
De heer F.P.A.C. van Zeeland De heer J. Sprengers
Gemeente Nuenen De heer H.M.A. Pero De heer M.H. Mahabier
SITA / BLINK
De heer J. van der Meer De heer H. Verhoeven Mevrouw W. Staaks
Pagina 1
Bijlage 2
Organisatiestructuur
Controller Secretariaat
Adviseurs Helmond
Personeel & Organisatie Inhuur Sita
Administratie Inhuur Sita
Gft, rest en kunststof Exploitatie milieustraat
Inzameling Gemert-Bakel
Gft, rest en kunststof Inzameling Nuenen
Gft, rest en kunststof Laarbeek
Huisvuil Ondergrondse
Containers Huisuitzettingen KCA-inzameling (inhuur Sita) Inzameling
Helmond Inzameling
Handmatig vegen Machinaal vegen Mechanische onkruidbestrijding
Reiniging Helmond Reiniging
Zoutopslag (Inhuur Sita)
Materieel (Strooiers, ploegen) Gladheidbestrijding
Helmond Gladheidbestrijding
Machinaal Reinigen (Incidentele inhuur Sita)
Kolken Helmond Kolkenreiniging
Informatielijn (Gemeente) Middelenbeheer
Databeheer Gemeente (ged.) Containermanagement
Helmond Containermanagement Coördinatie
Inhuur Sita Directeur
Bestuur
Pagina 1
Bijlage 3
Landelijke trends en ontwikkelingen
Hierna worden de belangrijkste landelijke trends en ontwikkelingen in de afvalsector en bij met BLINK vergelijkbare overheidsgedomineerde organisaties (OGD's) besproken. Daar waar mogelijk/relevant is de landelijke trend aangevuld met de regionale situatie.
Hierbij wordt achtereenvolgens ingegaan op:
a. beleid en regelgeving;
b. trends in de afvalinzameling;
c. dynamiek op de afvalverwerkingsmarkt;
d. trends bij gemeenten;
e. bedrijfsvoering en techniek.
A. Beleid en regelgeving
Sterkere nadruk op recycling ("afval is grondstof")
In het Landelijk AfvalbeheerPlan (LAP II) ligt de nadruk sterker dan voorheen op het aanwenden van afval als grondstof. Een adequaat afvalbeheerbeleid, dat elke gemeente daarvoor zal moeten ontwikkelen, omvat een optimale balans tussen onderling samenhangende beleids- instrumenten: de inzamelstructuur, het acceptatiebeleid (de voorwaarden waaronder afval door burgers mag worden aangeboden), marketing en voorlichting (communicatie), handhaving en registratie. Inhoudelijk komt de aandacht nog sterker te liggen op afvalpreventie en afval- scheiding ten behoeve van product- en materiaalhergebruik. Financieel is dit in veel gevallen ook aantrekkelijker. Dat dit geen loze woorden zijn, is zichtbaar in de inzamelstructuur van diverse gemeenten.
Mede naar aanleiding van de gescheiden inzameling van kunststofafval gaat de hele inzamel- structuur bij verschillende gemeenten op de kop. "Omgekeerd" of "gespiegeld" inzamelen" lijkt een trend te worden: herbruikbare fracties als glas, oud papier en kunststof worden huis-aan- huis ingezameld (met minicontainers of duobakken in aangepaste frequenties), terwijl inwoners hun restafval naar een ondergrondse container in de buurt moeten brengen of minder vaak in een grijze container aan de weg kunnen zetten. In Almere en Zwolle - en ook Apeldoorn heeft grootse plannen - worden bijvoorbeeld hele goede inzamelresultaten gehaald met dit systeem.
Uitholling gemeentelijke zorgplicht door producentenverantwoordelijkheid?
Voor de inzameling en recycling van diverse deelstromen is er sprake van producenten- verantwoordelijkheid. Dit geldt onder meer voor verpakkingen (kunststof, oud papier, glas, blik) en wit- en bruingoed. Dit betekent dat deze stromen - die veelvuldig in het huishoudelijk afval terechtkomen - in principe niet meer onder de wettelijke zorgplicht van de gemeenten vallen. In de afspraken die tot dusverre zijn gemaakt tussen gemeenten en het bedrijfsleven (Nedvang, Wecycle) blijft de regierol van de gemeente in de wijze van inzameling en communicatie gehandhaafd.
