1
Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 16 maart 1968 betreffende de politie van het wegverkeer, wat betreft het verval van het recht tot sturen
Advies van het Federaal Instituut voor de Bescherming en de Bevordering van de Mensenrechten
Advies nr. 7/2021 van 15 december 2021
Het Federaal Instituut voor de bescherming en de bevordering van de Rechten van de Mens
Het Federaal Instituut voor de bescherming en de bevordering van de Rechten van de Mens (FIRM) is opgericht bij de wet van 12 mei 2019. Het FIRM heeft tot doel bij te dragen tot de bescherming en de bevordering van de mensenrechten in België. Het voorliggend advies wordt verleend in uitvoering van de opdracht van het FIRM om advies te verstrekken aan de federale regering en aan de federale Kamers over alle aangelegenheden die verband houden met de mensenrechten, hetzij op hun verzoek, zoals in dit advies, hetzij op eigen initiatief.
Inleiding
Het wetsvoorstel beoogt de strafbaarstelling van het feit dat iemand die lichamelijk ongeschikt is om een motorvoertuig te besturen, zijn of haar rijbewijs niet uit eigen beweging bij de gemeente inlevert1. Deze verplichting bestaat reeds op grond van artikel 24 van de Wegverkeerswet. Dit voorstel beoogt daarentegen ook het niet-inleveren van het rijbewijs strafbaar te stellen met een gevangenisstraf van acht dagen tot twee jaar en een boete van 200 tot 2 000 euro, of met één van deze straffen alleen2. De lijst van lichamelijke ongeschiktheden voor het besturen van een motorvoertuig is opgenomen in het koninklijk besluit betreffende het rijbewijs van 23 maart 19983.
Het wetsvoorstel is in de eerste plaats bedoeld om mensen te straffen die regelmatig drugs gebruiken.
Het toepassingsgebied omvat echter alle personen die lichamelijk ongeschikt zijn om een voertuig te besturen, of het nu gaat om een visueel probleem, epilepsie, een neurologische aandoening of een aandoening van het cardiovasculaire systeem.
1 Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 16 maart 1968 betreffende de politie van het wegverkeer, wat betreft het verval van het recht tot sturen, Parl. St. Kamer 2020-2021, nr. 55 2136/001.
2 Wet van 16 maart 1968 op de politie van het wegverkeer, B.S. 27 maart 1968, art. 30.
3 Koninklijk Besluit van 23 maart 1998 betreffende het rijbewijs, B.S. 30 april 1998.
2
In dit advies verheugt het FIRM zich over de wil om preventief op te treden om de verkeersveiligheid te waarborgen (1.). Het FIRM merkt evenwel op dat het wetsvoorstel een aantal problemen oplevert wat betreft de eerbiediging van de mensenrechten. In de eerste plaats stelt het FIRM voor om het probleem in kwestie niet strafrechtelijk aan te pakken (2). Ten tweede stelt het FIRM, rekening houdende met het nagestreefde doel, voor dat de maatregelen en sancties minder zwaar zouden moeten zijn (3). Tenslotte zou het wetsvoorstel het recht om niet bij te dragen tot de eigen veroordeling kunnen ondermijnen (4.).
De Belgische staat heeft een mensenrechtenverplichting om maatregelen te nemen om de verkeersveiligheid te garanderen
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft reeds geoordeeld dat de Verdragsstaten verplicht zijn maatregelen te nemen om de verkeersveiligheid te waarborgen4. Het nemen van maatregelen om te voorkomen dat personen die ongeschikt zijn om een motorvoertuig te besturen, met name personen die kampen met een drugsverslaving, de weg op gaan, maakt daar deel van uit en het FIRM erkent de legitimiteit van een proactieve aanpak van deze kwestie. Artikel 2 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat het recht op leven waarborgt, impliceert voor het Hof in de context van de verkeersveiligheid, dat "de nationale autoriteiten er zorg voor dragen dat een passend geheel van preventieve maatregelen wordt getroffen om de openbare veiligheid te waarborgen en om het aantal verkeersongevallen zoveel mogelijk te beperken"5.
De in het wetsvoorstel geformuleerde oplossing doet echter een aantal problemen rijzen op vlak van de mensenrechten, die in de volgende secties van dit advies worden besproken.
Een strafrechtelijke aanpak moet worden vermeden
Het wetsvoorstel voorziet in de bestraffing van personen die ongeschikt zijn om te rijden vanwege hun verslaving aan drugs of bepaalde medicijnen, maar ook personen met een ziekte of handicap, of bijvoorbeeld bepaalde oudere personen met aandoeningen die hen beletten veilig de weg op te gaan.
Voor deze mensen zou het niet-inleveren van hun rijbewijs bij de gemeente worden bestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot twee jaar en een boete van 200 tot 2 000 euro, of met één van deze straffen alleen. Het valt echter te betwijfelen of deze strafrechtelijke aanpak de meest geschikte is om dit probleem te benaderen.
Gezien de bijzonder ingrijpende aard van het strafrecht, moet vermeden worden hiervan gebruik te maken wanneer een minder ingrijpende oplossing mogelijk is. Strafrecht moet alleen worden gebruikt als er geen minder ingrijpende manier bestaat om het gewenste resultaat te bereiken6. Met andere
4 EHRM, Smiljanić t. Kroatië, 25 maart 2021, nr. 35983/14, § 69; zie ook EHRM (Grote Kamer), Nicolae Virgiliu Tănase t. Roemenië, 25 juni 2019, nr. 41720/13, § 135-137.
5 Ibid. § 134 (eigen vertaling).
6 Zie o.a. Mensenrechtencomité, General Comment No. 27, 67ème sess., CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, 2 november 1999, § 14: Over de noodzaak om gevangenisstraf te vermijden, zie J. Rozie, 'Naar de vrijheidsstraf als ultimum remedium: een weg bezaaid met wolfijzers en schietgeweren', N.C., 2015/1, pp. 1-14; J. Rozie, en D.
Vandermeersch, 'De zin van de korte gevangenisstraf in vraag gesteld', R.W., 2017-2018/9, p. 323-335; Y. Van Den Berge, 'Het Belgische strafrecht: veel aandacht voor de vrijheidsbeneming en de vrijheidsbeperking', N.C.
2019/1, blz. 1-28.
3
woorden, een beroep op het strafrecht moet een ultimum remedium zijn7. Het Comité tegen foltering van de Verenigde Naties heeft België onlangs verzocht door te gaan met de hervorming van het strafrecht "zodat gevangenisstraffen alleen in laatste instantie kunnen worden opgelegd"8.
Het FIRM heeft ernstige twijfels over de wenselijkheid om in deze zaak voor een strafrechtelijke aanpak te kiezen.
Enerzijds vereist het ultimum remedium-beginsel dat een strafrechtelijke aanpak alleen mag worden gevolgd bij gedragingen die voldoende ernstig zijn9. Aangezien eenvoudige nalatigheid zelden deze drempel van ernst bereikt, wordt het algemeen onwenselijk geacht dergelijke nalatigheid te bestraffen, behalve in uitzonderlijke omstandigheden10.
Het niet-inleveren van het rijbewijs bij de gemeente in geval van onbekwaamheid lijkt niet te voldoen aan deze drempel van ernst, met name gelet op het feit dat voor deze strafbare gedraging noch een actieve deelname aan het verkeer noch het ontstaan van schade is vereist.
In dit verband moet er ook rekening mee worden gehouden dat het in veel situaties voor personen moeilijk zal zijn om op eigen initiatief vast te stellen wanneer hun gezondheidstoestand het inleveren van het rijbewijs rechtvaardigt. Dit is het geval voor iemand die aan een progressieve ziekte lijdt. In dat geval is de betrokkene wellicht niet in staat te beoordelen wanneer zijn of haar gezondheidstoestand het inleveren van het rijbewijs rechtvaardigt. Dit is ook het geval voor iemand die drugs gebruikt. Alleen bij afhankelijkheid of regelmatig gebruik van psychotrope stoffen zou een persoon zijn of haar rijbewijs moeten inleveren. Men kan zich dus de vraag stellen vanaf welk moment dergelijke afhankelijkheid wordt vastgesteld.
Anderzijds zou het wetsvoorstel negatieve gevolgen kunnen hebben voor kwetsbare bevolkingsgroepen. In zijn huidige vorm zou het voorstel bijvoorbeeld inhouden personen die ontdekken dat zij een ernstige neurologische of hartaandoening hebben, hun rijbewijs binnen vier dagen nadat zij van deze aandoening op de hoogte zijn geraakt, aan de gemeente moet overhandigen11. Gezien de kwetsbare situatie van deze persoon valt het te betwijfelen of aan deze eis een strafrechtelijke sanctie moet worden verbonden, a fortiori omwille van de bijzonder korte termijn.
Strafvervolging van een oudere persoon die niet uit eigen beweging heeft ingezien dat hij of zij ongeschikt is om een voertuig te besturen, lijkt eveneens een bijzonder zware sanctie, ook al wordt niet betwist dat tegen deze persoon een maatregel kan worden genomen om het gevaar dat hij of zij op de weg kan opleveren, te beperken. Hetzelfde geldt voor personen die het slachtoffer zijn van een ziekte of die getroffen zijn door een handicap die geleidelijk is ontstaan. Voor zover dit voorstel erin voorziet dat dergelijke personen, zelfs wanneer zij niet aan het verkeer deelnemen, strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld, is de wenselijkheid van een dergelijke verruiming van het strafrechtelijke net twijfelachtig.
7 Zie in het bijzonder N. Jareborg, "Criminalisation as Last Resort (Ultima Ratio)", Ohio State Journal of Criminal Law, 2005, blz. 521.
8 Comité tegen foltering, Concluderende opmerkingen over het vierde periodieke verslag van België, 30 juli 2021, 41e zitting, CAT/C/BEL/CO/4, § 18 c) (eigen vertaling).
9 N. Jareborg, "Criminalisation as Last Resort (Ultima Ratio)", op. cit. , p. 527.
10 Zie onder meer A. Simister, "Why Omissions are Special", Legal Theory (1995), blz. 311.
11 Wet van 16 maart 1968 op de politie van het wegverkeer, op. cit.
4
Het draagt ook bij tot de verdere stigmatisering van mensen met een drugsverslaving, die zich in een bijzonder kwetsbare situatie bevinden. Deze mensen zijn reeds het doelwit van diverse strafrechtelijke bepalingen (die bijv. het bezit van drugs strafbaar stellen), die bijdragen tot hun sociale marginalisering en de zoektocht naar hulp belemmeren12. In dit verband moet eraan herinnerd worden dat een op de mensenrechten gebaseerde aanpak de voorkeur geeft aan de behandeling en ondersteuning van mensen met een drugsverslaving boven een repressieve aanpak. Daarom heeft onder meer het Gezamenlijk programma van de Verenigde Naties voor de strijd tegen HIV/AIDS (UNAIDS) aangedrongen op alternatieven voor een strafrechtelijke aanpak op dit gebied13. Het FIRM vreest dat het huidige voorstel – dat speciaal is opgesteld met personen met een drugsverslaving in gedachten – ingaat tegen een dergelijke op de mensenrechten gebaseerde aanpak, door de werkingssfeer van het strafrecht ten aanzien van deze personen verder uit te breiden.
Om deze redenen twijfelt het FIRM aan de opportuniteit van de in dit voorstel vervatte verruiming van het strafrechtelijk kader, en stelt het FIRM voor om een alternatieve aanpak te overwegen om de risico's te voorkomen die worden veroorzaakt door personen die niet geschikt zijn om een motorvoertuig te besturen.
Aanbeveling:
1. Een alternatief voor een strafrechtelijke aanpak verdient de voorkeur.
Beveiligingsmaatregelen of minder strenge straffen moeten worden overwogen
Volgens het FIRM verzet een op de mensenrechten gebaseerde aanpak zich tegen het opleggen van gevangenisstraffen voor het in dit wetsvoorstel voorziene delict. Het gebruik van meer evenredige middelen is daarom noodzakelijk, met name gelet op de bijzonder kwetsbare situatie van degenen die aan een straf kunnen worden onderworpen, waaronder bepaalde ouderen, gehandicapten, zieken en personen met een drugsverslaving (zie hierboven).
Volgens het FIRM zou het verval van het recht tot sturen van een motorvoertuig een geschikter middel zijn om te voorkomen dat personen die een verkeersrisico vormen, de weg opgaan. In dit verband moet eraan herinnerd worden dat de Wegverkeerswet reeds een onderscheid maakt tussen het verval als straf (artikel 38)14 en het verval als beveiligingsmaatregel wegens lichamelijk of geestelijk onvermogen van een persoon (artikel 42)15. Deze maatregelen kunnen reeds worden opgelegd
12 Zie onder meer J. Ahern, J. Stuber en S. Galea, "Stigma, discrimination and the health of illicit drug users", Drug and Alcohol Dependence,2007, blz. 188; United Nations High Commissioner for Human Rights, Study on the impact of the world drug problem on the enjoyment of human rights, 4 september 2015, A/HRC/30/65.
13 UNAIDS, Do no harm - health, human rights and people who use drugs, 2016, blz. 56. Beleidsaanbeveling 4:
“Commit to treating people who use drugs with support and care, rather than punishment. UNAIDS believes that this objective can be achieved only by implementing alternatives to criminalization, such as
decriminalization and stopping incarceration of people for the consumption and possession of drugs for personal use.”
14 Wet van 16 maart 1968 op de politie van het wegverkeer, op. cit.
15 Ibid. art. 42 e.v. Zie over dit onderwerp: V. Franssen, "Het Leuvense parket waakt over uw veiligheid in het verkeer, maar wie waakt er over uw fundamentele rechten? De preventieve afgifte van het rijbewijs", RW, 2006-07, nr. 40, blz. 1622-1635.
5
wanneer een persoon is veroordeeld of een voorwaardelijke straf heeft gekregen voor bepaalde overtredingen van de verkeerswetgeving en een lichamelijke afwijking of toestand heeft waardoor hij of zij ongeschikt is om een voertuig te besturen (artikel 30, § 1, 4°)16.
In deze logica zou een minder ingrijpende manier om de veiligheid van de weggebruikers te beschermen erin kunnen bestaan na te gaan of de uitvoering van deze mogelijkheid tot verval van het recht tot sturen als beveiligingsmaatregel, in plaats van als sanctie, kan worden vereenvoudigd.17 Zo zou de wetgever het toepassingsgebied van de reeds in artikel 42 voorziene beveiligingsmaatregel kunnen verruimen om deze maatregel niet te koppelen aan "een veroordeling of opschorting van straf of internering wegens een overtreding van de politie over het wegverkeer"18. Een dergelijke wijziging zou de politierechtbank kunnen toelaten om een beveiligingsmaatregel op te leggen nadat zij door het openbaar ministerie in kennis is gesteld van de ongeschiktheid van een persoon en een deskundigenonderzoek naar die ongeschiktheid heeft laten verrichten. Deze wijziging zou kunnen worden aangevuld met een wijziging van artikel 55 van dezelfde wet om het openbaar ministerie de mogelijkheid te bieden het rijbewijs onmiddellijk in te trekken in geval van ongeschiktheid van de betrokkene om een voertuig te besturen, in afwachting van de tussenkomst van een rechter die het verval zou kunnen uitspreken19.
Mocht de wetgever het niettemin passend achten te voorzien in de mogelijkheid van een proactieve strafrechtelijke aanpak, dan stelt het FIRM, in ondergeschikte orde, voor om op het voorgestelde strafbare feit van het niet-inleveren van een rijbewijs alleen de alternatieve straf van het verval van het recht tot sturen, te stellen. In een dergelijke mogelijkheid was voorzien in de Wegverkeerswet voordat deze werd gewijzigd bij de wet van 18 juli 199020.
Aanbevelingen:
2. De uitbreiding van de mogelijkheid van verval van recht tot sturen als beveiligingsmaatregel in plaats van als strafrechtelijke sanctie zou meer in verhouding staan tot het nagestreefde doel.
3. Mocht de wetgever het wenselijk achten het niet-inleveren van een rijbewijs te bestraffen, dan stelt het FIRM, in ondergeschikte orde, voor om het voorgestelde delict alleen te bestraffen met de alternatieve sanctie van het verval van het recht tot sturen.
16 Wet van 16 maart 1968 op de politie van het wegverkeer, op. cit.
17 Over beveiligingsmaatregelen, zie F. Kuty, Principes généraux du droit pénal belge - Tome IV : la peine, Brussel, Larcier, 2017, p. 1173.
18 Wet van 16 maart 1968 op de politie van het wegverkeer, op. cit., art. 30, § 1, 4°; Over de noodzaak van tussenkomst van een rechter om de ontzetting uit het verkeer uit te spreken, zie: GrondwH, 13 juli 2001, nr.
105/2001, B.2.4; GrondwH, 22 september 2004, nr. 154/2004, B.5.4; GrondwH, 22 september 2001, nr.
156/2004, B.5.2; EHRM, Escoubet v. België, 28 oktober 1999, nr. 26780/95.
19 V. Franssen, "Het Leuvense parket waakt over uw veiligheid in het verkeer, maar wie waakt er over uw fundamentele rechten? De preventieve afgifte van het rijbewijs", op. cit. , p. 1635.
20 Wet van 16 maart 1968 op de politie van het wegverkeer (oude versie), art. 30 al fine : "In de gevallen bedoeld onder 3° en 4°, worden de verkregen of niet-ingeleverde documenten in beslag genomen en de verbeurdverklaring ervan wordt in geval van veroordeling uitgesproken.”
6
Het wetsvoorstel zou het recht om niet mee te werken aan de eigen veroordeling kunnen ondermijnen
Het wetsvoorstel is bedoeld om het mogelijk te maken een vergunning in te trekken wanneer "een druggebruiker […] geïdentificeerd [werd] in het kader van onderzoeken naar misdrijven die beteugeld worden in de drugswet"21. Volgens de toelichting is de maatregel bedoeld om de politierechter in staat te stellen het rijbewijs van de betrokkene snel in te trekken, zonder te hoeven wachten op een veroordeling wegens drugsgebruik door de strafrechter, die zelf het verval van het recht tot sturen niet kan uitspreken.
Daarom wordt in het voorstel bepaald dat een drugsgebruiker zijn drugsgebruik moet toegeven en zijn rijbewijs uit eigen beweging moet inleveren bij de gemeente, op straffe van een strafrechtelijke sanctie.
Dit voorstel doet echter vragen rijzen in verband met het recht om niet bij te dragen aan de eigen veroordeling, dat voortvloeit uit het recht op een eerlijk proces dat gewaarborgd wordt door artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens22. Zo heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Chambaz tegen Zwitserland bevestigd dat het recht om niet mee te werken aan zijn eigen beschuldiging de kern vormt van het begrip eerlijk proces en "veronderstelt dat de autoriteiten hun zaak trachten te onderbouwen zonder gebruik te maken van bewijs dat is verkregen door dwang of druk, met miskenning van de wil van de 'verdachte'"23. In deze zaak hadden de Zwitserse autoriteiten een geldboete opgelegd wegens het niet-overleggen van documenten aan de belastingdienst. Volgens de verzoeker kon de verplichting om deze documenten over te leggen hem in een latere strafprocedure benadelen. In dit verband heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat de bestraffing van de weigering van een persoon om deel te nemen aan een gedraging die later tot zijn eigen strafrechtelijke veroordeling zou kunnen bijdragen, in strijd is met het recht op een eerlijk proces24.
Deze beginselen zijn van toepassing op dit wetsvoorstel. Het vereist dat een persoon drugsgebruik toegeeft en bijgevolg zijn of haar rijbewijs inlevert. Deze bekentenis kan later echter worden gebruikt in een proces dat verband houdt met het bezit of de verwerving van drugs. Met andere woorden, het wetsvoorstel vereist dat de betrokkene zijn of haar drugsgebruik erkent, wat in een latere strafprocedure tegen hem of haar kan worden gebruikt. Hoewel de verplichting om afstand te doen van het rijbewijs reeds bestaat in het huidige recht, zou het verbinden van een strafrechtelijke sanctie aan deze verplichting het recht om niet bij te dragen aan de eigen veroordeling kunnen ondermijnen.
Aanbeveling:
21 Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 16 maart 1968 betreffende de politie van het wegverkeer, wat betreft het verval van het recht tot sturen, op. cit. , p. 5.
22 EHRM, Funke t. Frankrijk, 25 februari 1993, nr. 10588/83, § 44; EHRM, Murray t. Verenigd Koninkrijk, 8 februari 1996, nr. 18731/91, § 45; EHRM, Bykov t. Rusland, 10 maart 2009, nr. 4378/02, § 92; EHRM, Saunders t. Verenigd Koninkrijk, 17 december 1996, nr. 19187/91, § 74.
23 EHRM, Chambaz t. Zwitserland, 5 april 2012, nr. 11663/04, § 52 (eigen vertaling); zie over dit arrest in het bijzonder F. Koning, "Cour eur. D.H., Chambaz contre Suisse, 5 avril 2012 - Prohibition de l'auto-incrimination en matière fiscale et égalité des armes", R.G.C.F. 2012/6, blz. 403-417.
24 Ibid. § 54.
7
4. Het voorstel zou het recht om niet mee te werken aan de eigen veroordeling kunnen ondermijnen.
Conclusie en aanbevelingen
Het FIRM is verheugd over de bereidheid om preventief op te treden om de veiligheid op de weg te waarborgen. Dit is in overeenstemming met de verplichtingen inzake mensenrechten op dit gebied.
Het FIRM concludeert echter dat het voorstel de eerbiediging van de mensenrechten onvoldoende waarborgt en stelt voor dat andere oplossingen worden gezocht om het gewenste doel te bereiken.
De gevolgen van de voorgestelde wet voor kwetsbare personen, omwille van hun leeftijd of ziekte, mogen niet worden onderschat. Het verlies van het rijbewijs is voor hen geen triviale gebeurtenis en betekent vaak een verlies van autonomie. Voor veel mensen kan het verlies van hun rijbewijs betekenen dat zij hun sociale banden of hun baan verliezen of een huis moeten verlaten dat te ver van essentiële diensten en winkels is gelegen. Men kan zich dan ook de vraag stellen of het passend is om aan dergelijk verlies van autonomie en rekening houdende met de hiermee gepaard gaande moeilijkheden, het risico van een strafrechtelijke sanctie toe te voegen.
Om deze redenen is het FIRM van oordeel:
Een alternatief voor de strafrechtelijke aanpak verdient de voorkeur.
De uitbreiding van de mogelijkheid van verval van het recht tot sturen als beveiligingsmaatregel in plaats van als strafrechtelijke sanctie zou meer in verhouding staan tot het nagestreefde doel.
Mocht de wetgever het wenselijk achten het niet-inleveren van een rijbewijs te bestraffen, dan stelt het FIRM, in ondergeschikte orde, voor om het voorgestelde delict alleen te bestraffen met de alternatieve sanctie van het verval van het recht tot sturen.
Het voorstel zou het recht om niet mee te werken aan de eigen beschuldiging kunnen ondermijnen.
