Naar een nieuw provinciaal detailhandelsbeleid
ing. J.M.G. Daneel december 2005
Naar een nieuw provinciaal detailhandelsbeleid
Voorburg, december 2005
Auteur: ing. J.M.G. Daneel Begeleiding: Dr. P.R.A. Terpstra
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen Prof. dr. E.F. Nozeman
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen Drs. B. van der Gijp MRE
Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM) (vanaf 17 oktober werkzaam bij Fortis Vastgoedontwikkeling)
Voorwoord
Deze scriptie vormt het resultaat van een onderzoek naar het provinciale detailhandelsbeleid. Het onderzoek is uitgevoerd ter afronding van de master Vastgoedkunde aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen.
In september 2003 ben ik begonnen met een éénjarig doorstroomprogramma aan de universiteit.
Na deze succesvol te hebben afgerond ben ik september 2004 met de master Vastgoedkunde begonnen. Mijn keuze om na de Hbo-opleiding Ruimtelijke Ordening en Planologie nog twee jaar aan de universiteit te gaan studeren is zeker de juiste geweest. Naast de specialisatie in vastgoed heeft ook het doorstroomprogramma een verbreding en verdieping van mijn theoretische kennis betekend. Samen met de praktische ervaring van het Hbo denk ik een goede basis te hebben om de arbeidsmarkt te betreden. Hier heb ik erg veel zin in.
Graag wil ik verschillende mensen bedanken die mij de afgelopen tijd op verschillende wijze hebben geholpen bij de totstandkoming van dit rapport. Allereerst wil ik Boris bedanken. Jouw kritische kijk heeft mij altijd weer op een andere manier naar mijn eigen onderzoek doen kijken.
Ik heb het erg gewaardeerd dat je ook in je nieuwe functie mij bent blijven begeleiden. Tevens bedank ik alle medewerkers van de NEPROM voor hun belangstelling en een gezellige tijd. Ook Jan wil ik bedanken voor de mogelijkheid die ik heb gekregen om naast mijn onderzoek ook andere activiteiten te doen. De heer Terpstra wil ik bedanken voor de wetenschappelijke borging van mijn scriptie.
Daarnaast wil ik mijn familie en vrienden bedanken voor zowel de belangstelling voor mijn onderzoek, als de nodige afleiding. Dit alles heeft mij zeker geholpen. Judith, bedankt voor je lieve en opbeurende woorden die me altijd weer motiveerden. Je hebt me altijd vertrouwen gegeven in een goede afloop. Ik zie erg uit naar de komende tijd met z’n drietjes.
Tot slot wil ik alle respondenten bedanken voor hun bijdrage aan mijn scriptie. Deze gesprekken hebben mij een goed inzicht in de praktijk gegeven en zijn zeer waardevol geweest voor het resultaat. Van de verschillende visies op de winkelmarkt heb ik zeer veel geleerd.
Jordy Daneel
Voorburg, december 2005
Voor meer informatie e-mail: jordydaneel@hotmail.com
Inhoudsopgave
Voorwoord...v
Inhoudsopgave ...vii
Tabellen en figuren...xi
Samenvatting ... xiii
1 Inleiding ... 1
1.1 Aanleiding... 1
1.2 De NEPROM ... 2
1.3 Probleemstelling... 2
1.4 Doelstelling... 3
1.5 Onderzoeksmodel ... 3
1.6 Vraagstelling ... 5
1.7 Onderzoeksstrategie, -methode en -bronnen... 6
1.8 Relevantie... 8
1.9 Leeswijzer ... 9
2 Trends en ontwikkelingen ... 11
2.1 Aanbodzijde... 11
2.2 Vraagzijde ... 16
2.3 Conclusie... 19
3 Locatietheorieën... 21
3.1 Klassieke theorie... 22
3.1.1 Von Thünen ... 22
3.2 Neoklassieke theorie ... 23
3.2.1 Christaller... 23
3.2.2 Myrdal ... 25
3.2.3 Nelson ... 26
3.3 Evolutionair economische theorie ... 26
3.3.1 Jacobs ... 26
3.4 Conclusie... 27
4 Het Nederlandse detailhandelsbeleid ...29
4.1 Geschiedenis Nederlandse detailhandel en beleid ... 29
4.1.1 Zes generaties... 29
4.1.2 Doelstellingen... 35
4.1.3 Gevolgen detailhandelstructuur... 36
4.1.4 Conclusie... 37
4.2 De Nota Ruimte ... 39
4.2.1 Het detailhandelsbeleid... 39
4.2.2 Conclusie... 40
viii
5 Sturingsmogelijkheden voor detailhandelsbeleid...43
5.1 Oude WRO ... 43
5.1.1 Bestemmingsplan... 43
5.1.2 Provinciaal instrumentarium... 45
5.1.3 Conclusie... 46
5.2 Nieuwe Wro ... 47
5.2.1 Structuurvisie... 47
5.2.2 Bestemmingsplan... 48
5.2.3 Gevolgen voor detailhandel... 49
5.2.4 Conclusie... 49
6 Internationale ontwikkelingen... 51
6.1 Verenigd Koninkrijk... 51
6.2 Frankrijk... 53
6.3 Duitsland... 54
6.4 België ... 55
6.5 Conclusie... 56
7 De provincies...59
7.1 Visie marktsituatie ... 61
7.1.1 Huidige marktsituatie ... 61
7.1.2 Toekomstige marktsituatie ... 62
7.1.3 Conclusie... 62
7.2 Visie Nota Ruimte ... 63
7.2.1 Nota Ruimte algemeen ... 63
7.2.2 Nota Ruimte en het buitenland ... 64
7.2.3 Nota Ruimte en bereikbaarheid... 65
7.2.3 Nota Ruimte en kwaliteit... 65
7.2.4 Conclusie... 66
7.3 Het provinciale beleid ... 66
7.3.1 De indicatoren... 67
7.3.2 De kwadranten... 70
7.3.3 De verantwoording ... 71
7.3.4 Positionering in de matrix ... 75
7.3.5 Beleid en de lessen... 78
7.3.6 Beleid en de marktsituatie ... 80
7.4 Conclusie... 83
8 De marktpartijen ...85
8.1 Visie marktpartijen ... 85
8.2 Standpunt NEPROM ... 89
8.3 Conclusie... 90
9 Conclusies en aanbevelingen...93
9.1 Onderzoeksresultaten ... 93
9.2 Conclusie... 95
9.3 Aanbevelingen... 96
9.4 Vervolgonderzoek ... 97
Nawoord ...99
Literatuurlijst ...101
Begrippenlijst... 107
Bijlage 1 Beleidsoverzicht buitenland ...Error! Bookmark not defined.
Bijlage 2 Respondenten provincies ...Error! Bookmark not defined.
Bijlage 3 Beleidsdocumenten provincies...Error! Bookmark not defined.
Bijlage 4 Vragenlijst provincies ...Error! Bookmark not defined.
Bijlage 5 Indicatoren passief versus actief ...Error! Bookmark not defined.
Bijlage 6 Indicatoren restrictief versus liberaal ...Error! Bookmark not defined.
Bijlage 7 Respondenten marktpartijen ...Error! Bookmark not defined.
Bijlage 8 Vragenlijst marktpartijen...Error! Bookmark not defined.
Tabellen en figuren
Tabellen
Tabel 1.1 De onderzoeksstrategie, -methode en de -bronnen per fase 8
Tabel 2.1 Toename winkelvoorraad 15
Tabel 4.1 Overzicht geschiedenis Nederlandse detailhandel en beleid 34 Tabel 6.1 Kansen en knelpunten van het buitenlandse beleid 56
Tabel 7.1 Ervaringen huidige marktsituatie 61
Tabel 7.2 Verwachte toekomstige marktsituatie 62
Tabel 7.3 Algemene visie op de Nota Ruimte 63
Tabel 7.4 Visie op de Nota Ruimte in vergelijking tot het buitenland 64 Tabel 7.5 Visie op de Nota Ruimte in relatie tot bereikbaarheid 65 Tabel 7.6 Visie op de Nota Ruimte in relatie tot kwaliteit 65
Tabel 7.7 Passief versus actief beleid 72
Tabel 7.8 Restrictief versus liberaal beleid 73
Tabel 7.9 Actieve versus passieve provincies 77
Tabel 7.10 Restrictieve versus liberale provincies 78
Tabel 8.1 Visie van markt op mate activiteit provincie 87
Tabel 8.2 Visie van markt op mate liberaal beleid provincie 89 Figuren
Figuur 1.1 Het onderzoeksmodel 4
Figuur 2.1 Schaalvergroting in de supermarktbranche 12
Figuur 2.2 Winkelvloeroppervlak per 1000 inwoners in Europa 13
Figuur 3.1 Von Thünen’s theorie 22
Figuur 3.2 Functionele hiërarchie volgens Christaller 24
Figuur 4.1 Een nieuwe detailhandelsstructuur 36
Figuur 7.1 Matrix 66
Figuur 7.2 Matrix met kwadranten 70
Figuur 7.3 Matrix met raster 71
Figuur 7.4 Matrix met provincies 75
Figuur 7.5 Leegstand per provincie 81
Figuur 7.6 Planvoorraad per provincie 82
Samenvatting
Met de Nota Ruimte komt waar het gaat om winkelontwikkelingen het bestaande PDV/GDV- beleid te vervallen. Het Rijk ziet de provincies als het meest geschikte bestuursniveau om invulling te geven aan dit nieuwe locatiebeleid. Met de Nota Ruimte worden provincies en gemeenten verantwoordelijk voor een voldoende, gevarieerd en op de vraag afgestemd aanbod van locaties. Door de afweging van een goede plaats voor ieder bedrijf op een lager bestuursniveau te leggen, kan volgens het Rijk regionaal maatwerk worden geleverd. Het Rijk geeft in de nota een aantal richtlijnen. Deze moeten zorgen voor een gewenste basiskwaliteit.
In omringende landen is steeds meer oog ontstaan voor de negatieve effecten van nieuwe (perifere) winkelcentra. Als gevolg hiervan is men juist op nationaal niveau een stringenter beleid gaan voeren. Naast nationale en internationale beleidsontwikkelingen speelt ook de markt een belangrijke rol. Veranderingen aan de vraagzijde (de consument) en de aanbodzijde (de winkelier, ontwikkelaar, belegger) vragen namelijk om voldoende beleidsruimte voor dynamiek. In hoeverre aan deze structurele ontwikkelingen ruimte wordt geboden in het nieuwe locatiebeleid van de provincies is een interessante vraag. Bij provincies zal bij de invulling van het beleid afgewogen moeten worden in hoeverre zij deze ontwikkelingen willen sturen en hoe zij dit dan willen doen.
Het provinciale instrumentarium, voornamelijk in het licht van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), is hierbij erg belangrijk.
Op basis van het voorgaande is de probleemstelling van het onderzoek als volgt geformuleerd:
Uit het bureauonderzoek naar de dynamiek in de markt, locatietheorieën, nationale en internationale beleidsontwikkelingen en het provinciale sturingsinstrumentarium zijn kansen en knelpunten (lessen) voor provinciale beleidsmakers naar voren gekomen. De belangrijkste zijn:
• De consument wil graag een goede kwaliteit van de fysieke omgeving en het aanbod van winkels. Bovendien wil de consument goed bereikbare winkelgebieden met voldoende en betaalbare parkeergelegenheden. Wil de provincie meer tegemoet komen in de wensen van de consument, zal zij hierop in moeten spelen;
• Branchevervaging maakt het voor de overheid lastig te sturen op branches. Wil de overheid beter kunnen sturen op branches, kan zij beperkingen voor nevenassortimenten in haar beleid opnemen;
• Veel nieuwe winkelplannen hebben een gemeentegrensoverschrijdend effect. Provincies zullen winkelplannen met een regionale component regionaal moeten afstemmen;
• Wanneer de nieuwe Wro wordt ingevoerd zullen provincies zich actiever moeten opstellen;
Waar liggen voor provinciale beleidsmakers de kansen en knelpunten voor het nieuwe locatiebeleid, kijkend naar structurele veranderingen in de markt, (inter)nationale beleidsontwikkelingen, de nieuwe Wro en de visie daarop van verschillende uit de praktijk
betrokken actoren en in hoeverre komen zij hier met hun beleid in tegemoet?
xiv
• In vergelijking met het buitenland worden de Nederlandse binnensteden nog steeds druk bezocht. Het zijn nog steeds de hoofdwinkelgebieden. Toch staan ze onder druk van perifere ontwikkelingen en kwaliteitsverbetering is noodzakelijk;
• Er is veel structurele leegstand in zowel aanloopstraten van binnensteden als wijk- en buurtwinkelcentra. In het verleden is angstvallig vastgehouden aan de bestaande structuur;
• In het buitenland zijn nieuwe ontwikkelingen wel succesvol gebleken in het tegemoet komen aan de behoeften van de consument, maar door te liberaal beleid kunnen binnensteden en de overige detailhandelsstructuur ontwricht raken;
• In Nederland zijn er ondanks de overbewinkeling en structurele leegstand veel nieuwbouwplannen. Hier zal een balans in gevonden moeten worden.
Op basis van deze lessen is het provinciale beleid getoetst. Het beleid van alle provincies is geanalyseerd. Hierbij is onderzocht in hoeverre provincies een restrictief dan wel liberaal beleid voeren én in hoeverre zij dit beleid actief dan wel passief uitdragen. Hiervoor zijn de verschillende beleidsdocumenten van iedere provincie geanalyseerd en is een interview gehouden met een provinciale beleidsmedewerker met het detailhandelsbeleid in zijn portefeuille.
Vervolgens zijn deze resultaten voorgelegd aan een aantal beleggers en ontwikkelaars. Deze hebben hun visie hierop kunnen geven.
Op basis van dit praktijkonderzoek kunnen de volgende conclusie getrokken worden:
Er is geconcludeerd dat er een grote spreiding is opgetreden in het detailhandelsbeleid. Dit schept onduidelijkheid bij marktpartijen. Toch zitten ook marktpartijen niet op één lijn. Ze zijn het er wel over eens dat provincies een actievere rol moeten gaan vervullen. Bovendien moet er volgens hen binnen het beleid meer ruimte komen voor vernieuwing. Het standpunt van de NEPROM kan binnen deze verdeeldheid als zeer genuanceerd gezien worden.
Provincies lijken nog niet klaar voor hun nieuwe taak. Ze geven aan dat er ruimte is voor maatwerk, maar een concrete invulling wordt hieraan vervolgens niet gegeven. De nieuwe rol na decentralisatie van beleid is voor zowel provincies als marktpartijen erg wennen. Dit uit zich in verdeeldheid in invulling van die rol door provincies en in verdeeldheid in visies op die rol door marktpartijen.
Het merendeel van de provincies heeft de meeste lessen niet meegenomen in haar beleid. De lessen die in dit onderzoek genoemd zijn, worden door provincies vaker als een bedreiging gezien, dan als een kans. Het tegenovergestelde zou juist het geval moeten zijn. Wanneer provincies gehoor geven aan de lessen voor hun beleid kan op een optimale manier tegemoet worden gekomen aan de wensen van de consument, zonder daarbij het algemene belang uit het oog te verliezen.
Op basis van deze conclusies worden de volgende aanbevelingen gedaan:
De tijd van het maken van beleid om vervolgens uitsluitend goedkeuring of een verklaring van geen bezwaar te geven is voorbij. Provincies zullen een veel actievere rol moeten vervullen. Het Rijk heeft de provincies daartoe al enigszins gedwongen met het decentraliseren van beleid. De nieuwe Wro zal de noodzaak van een actievere houding alleen maar versterken. Dat provincies dit zien als een kans voor regionaal maatwerk heeft er niet toe geleid dat zij deze rol al goed opgepakt hebben. Het beleid is daartoe te verdeeld. Marktpartijen hebben duidelijkheid nodig.
Een actief detailhandelsbeleid is nodig om een goede afstemming te krijgen tussen nieuwe winkelplannen en het omgaan met leegstand.
Wanneer provincies op dezelfde lijn zitten met het beleid zal dit de verhouding met marktpartijen alleen maar versterken. Er zal hiertoe meer geluisterd moeten worden naar de markt.
Ontwikkelaars en beleggers weten als geen ander welke ontwikkelingen er in de markt spelen.
Deze kennis moeten provincies gebruiken bij het maken van beleid. Men moet hierbij niet tegenover elkaar zitten, maar men moet met elkaar samenwerken aan een beleid wat een toegevoegde waarde kan creëren voor de detailhandelsmarkt. Een beleid waarmee tegemoet gekomen wordt aan de wensen van de consument. Om dit te bereiken zullen provincies op een andere manier naar de detailhandel moeten kijken. Vertrouw ook op de werking van de markt en onderschat dit niet!
Om verzuiling en bureaucratie tegen te gaan, hoeft misschien niet alles op voorhand verplicht of vastgelegd te worden. Zo is de verplichting van een gemeentelijke visie niet in alle situaties nodig.
Een gemeentelijke visie kan heel goed plaats maken voor een regionale visie. Provincies zullen hierin een voortrekkersrol moeten vervullen. Door op regionaal niveau niet alleen gemeenten, maar ook marktpartijen die in de desbetreffende regio actief zijn, samen te brengen kan een breed draagvlak gecreëerd worden. Bij marktpartijen moet o.a. gedacht worden aan ontwikkelaars, beleggers, Kamers van Koophandel en makelaars. Door het samenbrengen van deze kennis kan ook begrip voor elkaars visie verkregen worden. Deze partijen kunnen ook in commissies bijeen gebracht worden om nieuwe winkelplannen te beoordelen. Zo is er sprake van ontwikkelingsplanologie van de bovenste plank.
1 Inleiding
Dit inleidende hoofdstuk behandelt de aanpak van het onderzoek. Het geeft onder andere de aanleiding, de probleem-, doel- en vraagstelling en de onderzoeksmethodiek weer. Aangezien het uitvoeren van een onderzoek een complexe en langdurige bezigheid is, is het afstudeervoorstel dat vóór het uitvoeren van dit onderzoek is geschreven, regelmatig gewijzigd of aangescherpt. Dit hoofdstuk geeft de uiteindelijk gevolgde aanpak weer. Tevens wordt de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van dit onderzoek aangetoond. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een leeswijzer waarin de opbouw van deze scriptie wordt weergegeven.
1.1 Aanleiding
Op 14 april 2005 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de Nota Ruimte. In deze nota heeft het kabinet zijn visie ten aanzien van de ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland en de hierbij behorende doelstellingen vastgelegd. Wat betreft winkelontwikkelingen komt hiermee het ABC- locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen én het locatiebeleid voor perifere en grootschalige detailhandelsvestiging (PDV/GDV-beleid) te vervallen. In de Nota Ruimte is ter vervanging van dit beleid een integraal locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen opgenomen.
Het Rijk ziet de provincies als het meest geschikte bestuursniveau om invulling te geven aan dit nieuwe locatiebeleid. Door de afweging van een goede plaats voor ieder bedrijf op een lager bestuursniveau te leggen, kan volgens het Rijk regionaal maatwerk worden geleverd. Het Rijk geeft in de nota een aantal richtlijnen die moeten zorgen voor een gewenste basiskwaliteit. Hier rijst de vraag wat de gevolgen zullen zijn en hoe provincies (en gemeenten) invulling gaan geven aan dit beleid.
Vergeleken met omringende landen (o.a. Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland) is deze decentralisatie van beleid opvallend. In die landen is namelijk steeds meer oog voor de negatieve effecten van nieuwe (perifere) winkelcentra. Als gevolg hiervan zijn juist op nationaal niveau de teugels aangehaald wat betreft de mogelijkheden voor ontwikkeling van nieuwe perifere winkelcentra. Interessant zijn de negatieve effecten die deze overheden hiermee beogen tegen te gaan en welke sturingsmogelijkheden zij hiervoor hebben.
Naast deze nationale en internationale beleidsontwikkelingen speelt ook de markt een belangrijke rol. Veranderingen aan de vraagzijde (de consument) en de aanbodzijde (de winkelier, ontwikkelaar, belegger) vragen namelijk om voldoende beleidsruimte voor dynamiek. Structurele ontwikkelingen aan de vraagzijde zijn onder meer de toenemende behoefte aan bereikbaarheid, kwaliteit en sfeer. Aan de aanbodzijde zien we schaalvergroting en branchevervaging als belangrijkste veranderingen. In hoeverre aan deze structurele ontwikkelingen ruimte wordt geboden in het nieuwe locatiebeleid van de provincies is een interessante vraag. Bij provincies zal bij de invulling van het beleid afgewogen moeten worden in hoeverre zij deze ontwikkelingen willen sturen en hoe zij dit dan willen doen. Het provinciale instrumentarium, voornamelijk in het licht van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), is hierbij erg belangrijk.
Hoofdstuk 1 2
1.2 De NEPROM
Aangezien het onderzoek in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM) is uitgevoerd, verdient de achtergrond van deze organisatie aandacht. De NEPROM is in 1974 opgericht en stelt zich ten doel de samenwerking te bevorderen tussen de overheid en projectontwikkelingsmaatschappijen bij de totstandkoming van vastgoedprojecten. Dit vanuit het oogpunt van het behartigen van de gezamenlijke belangen van haar leden. Leden van de NEPROM zijn in Nederland gevestigde rechtspersonen, die zich hoofdzakelijk of uitsluitend bezighouden met de ontwikkeling van onroerend goed. Dit zijn voornamelijk de grotere professionele projectontwikkelingsmaatschappijen. Medio 2005 telt de NEPROM 67 leden.
Leden van de NEPROM ontwikkelen en realiseren woningbouwprojecten, commercieel vastgoed en recreatief vastgoed, zowel in als buiten het stedelijke gebied. Gezamenlijk ontwikkelen de NEPROM-leden circa 50% van alle nieuwbouwwoningen, 70% van de nieuwe kantoorruimte en 80% van alle planmatig ontwikkelde winkelcentra. Gezien dit hoge aandeel in nieuw te ontwikkelen winkelcentra is voor het merendeel van de NEPROM-leden een helder overheidsbeleid op dit gebied gewenst. Naast de ontwikkelaars bevinden zich onder de leden ook een aantal beleggers in onder andere Nederlands winkelvastgoed.
1.3 Probleemstelling
Zoals uit de eerste paragraaf van dit hoofdstuk al naar voren is gekomen liggen aan dit onderzoek een drietal ontwikkelingen ten grondslag. Ten eerste is er de laatste jaren binnen de overheid een tendens van decentralisatie te bespeuren. Het in dit verband vaak genoemde subsidiariteits- beginsel houdt in dat hogere bestuursorganen niet iets moeten doen wat door lagere overheden kan worden afgehandeld. Dit is ook het vertrekpunt van de Nota Ruimte. Waar mogelijk wordt het ruimtelijke beleid gedecentraliseerd naar provincies, die hier binnen een aantal randvoorwaarden van het Rijk invulling aan mogen geven. Dit geldt ook voor het locatiebeleid voor de detailhandel. Provincies krijgen ruimte om eigen beleid op te stellen. Onduidelijk is nog hoe de provincies invulling gaan geven aan het locatiebeleid en of zij voldoende sturingsmogelijkheden hebben om het beleid adequaat uit te voeren. Belangrijk hierbij is het instrumentarium dat de provincies krijgen met de nieuwe Wro.
Of binnen deze nieuwe bestuurlijke verhoudingen de provincies de mogelijkheid hebben om al dan niet tegemoet te komen aan de tweede ontwikkeling, de veranderingen in de detailhandels- markt, is ook een interessante vraag. De behoefte aan bereikbaarheid en kwaliteit én de schaalvergroting en branchevervaging zorgen voor een bepaalde dynamiek in de detailhandel.
Deze dynamiek uit zich in de ontwikkeling van winkels op ‘nieuwe’ (perifere) locaties en nieuwe winkelcentrumconcepten. Deze ontwikkelingen vragen om voldoende beleidsruimte. Gezien de decentralisatie van het beleid, rijst de vraag of de provincies deze ruimte kúnnen, maar ook wíllen geven. Dit vormt het spanningsveld tussen markt en overheid.
In het buitenland is een derde ontwikkeling te zien. Na jaren van liberaal beleid heeft men oog gekregen voor de negatieve effecten hiervan. Nieuwe winkelcentra op perifere locaties zijn ten koste gegaan van bezoekersaantallen in de binnensteden. Op rijksniveau heeft men daarom strengere regels gesteld aan dergelijke nieuwe ontwikkelingen. Hierbij heeft men het Nederlandse beleid vaak als voorbeeld genomen. Met het oog op de Nederlandse decentralisatie is het interessant te kijken welke lessen te leren zijn uit deze ontwikkelingen in het buitenland.
Op basis van het voorgaande kan de probleemstelling van dit onderzoek als volgt worden geformuleerd:
1.4 Doelstelling
Zoals aangegeven in de tweede paragraaf stelt de NEPROM zich ten doel de samenwerking te bevorderen tussen overheid en projectontwikkelingsmaatschappijen bij de totstandkoming van vastgoedprojecten. Dit onderzoekt beoogt een bijdrage te leveren aan de verkenning van de NEPROM naar het provinciale detailhandelsbeleid. Deze kennis zal bijdragen aan de doelstelling van de NEPROM.
Centraal in dit onderzoek staat het provinciale locatiebeleid. Het onderzoek dient inzicht te verschaffen in dit beleid in relatie tot internationale ontwikkelingen en structurele ontwikkelingen in de markt. De doelstelling van dit onderzoek kan dan als volgt geformuleerd worden:
1.5 Onderzoeksmodel
Een overzichtelijke en globale manier om een onderzoek te structuren kan worden vormgegeven in een onderzoeksmodel. Het model voor dit onderzoek is op de volgende pagina weergegeven.
Hieronder volgt de toelichting.
Toelichting
Doelstelling van de NEPROM is de samenwerking tussen overheden en projectontwikkelaars te bevorderen. Het onderzoeksmodel geeft dit snijvlak van de publieke en private sector ook duidelijk weer. Het laat zien dat het onderzoek uit een zestal fasen (A t/m F) bestaat en geeft de onderlinge relatie van deze fasen weer.
De eerste fase (A) geeft de structurele ontwikkelingen in de markt weer. Aan zowel de vraag- als aanbodzijde zien we een aantal veranderingen die bepalend zijn voor de dynamiek in de detailhandel. Deze fase is in feite een nadere uitwerking van de probleemstelling.
De tweede fase (B) is het theoretische kader van dit onderzoek. Er zijn door de loop der jaren verschillende theorieën ontwikkeld, die een verklaring geven voor de bestaande detailhandelstructuur en de structurele ontwikkelingen in de markt. De kennis die in deze fase wordt opgedaan is noodzakelijk om te kunnen begrijpen waarom bepaalde bedrijven zich op bepaalde locaties willen vestigen. Tevens geven zij een verklaring voor de invloed van de consument hierop. In deze fase wordt naar theoretische verklaringen (en oplossingen) gezocht voor de structurele ontwikkelingen in de markt, die in de eerste fase zijn uitgewerkt.
Waar liggen voor provinciale beleidsmakers de kansen en knelpunten voor het nieuwe locatiebeleid, kijkend naar structurele veranderingen in de markt, (inter)nationale beleidsontwikkelingen, de nieuwe Wro en de visie daarop van verschillende uit de praktijk
betrokken actoren en in hoeverre komen zij hier met hun beleid in tegemoet?
Het in kaart brengen van het provinciale locatiebeleid in relatie tot internationale beleidsontwikkelingen, structurele veranderingen in de markt en de visie van hierbij betrokken actoren om zo hiertussen een koppeling te leggen en uiteindelijk te komen tot
kansen en knelpunten van dit nieuwe beleid.
Hoofdstuk 1 4 Figuur 1.1 Het onderzoeksmodel
Ontwikkelingen in
de markt Visie marktpartijen
Locatietheorieën
Privaat
B (H3)
G (H8) A (H2)
Kansen en knelpunten locatiebeleid
H (H9)
Geschiedenis Nederlands locatiebeleid Buitenlands
locatiebeleid
Nationaal locatiebeleid
(Nota Ruimte)
Provinciaal locatiebeleid
Oud instrumentarium
Nieuw instrumentarium
Publiek
D (H6) C (H4)
C (H4)
E (H5) F (H7)
E (H5)
In de derde fase (C) staat het nationale en locatiebeleid ten aanzien van de detailhandel centraal.
Welke ontwikkelingen hebben zich de afgelopen decennia in nationale context voorgedaan, wat betekende dit voor de detailhandelsstructuur en wat kunnen wij hiervan leren?
In de vierde fase (D) zullen ontwikkelingen in het buitenland geanalyseerd worden. Voor een aantal van de ons omringende landen zal het detailhandelsbeleid behandeld worden en een antwoord worden gegeven op de vraag welke invloed dit daar heeft gehad op de detailhandelstructuur. Hieruit zullen kansen en knelpunten naar voren komen waar Nederlandse beleidsmakers van kunnen leren.
In de vijfde fase (E) komen de veranderende sturingsmogelijkheden aan bod. De positie van de provincie zal veranderen wanneer er een nieuwe Wro zal zijn. In hoeverre dit de positie van de provincie voor de totstandkoming van het detailhandelsbeleid zal veranderen, zal in deze fase aan bod komen.
De zesde fase (F) vormt de kern van het onderzoek. In deze fase wordt het provinciale detailhandelsbeleid onderzocht. Zoals eerder aangegeven wordt met de Nota Ruimte het beleid gedecentraliseerd naar provincies. In deze fase zal bij alle provincies onderzocht worden hoe zij hier invulling aan geven en of zij voldoende sturingsmogelijkheden hebben ten aanzien van de dynamiek in de detailhandel.
De resultaten van de zesde fase zullen voorgelegd worden aan een aantal marktpartijen. Dit gebeurt in de zevende fase (G) van het onderzoek. Het zijn partijen die in hun dagelijkse praktijk te maken hebben met het detailhandelsbeleid.
In de laatste fase (H) zal de koppeling plaatsvinden tussen alle voorgaande fasen. De bevindingen uit de verschillende fasen zullen aan elkaar getoetst worden om zo uiteindelijk tot kansen en knelpunten te komen van het nieuwe locatiebeleid voor de detailhandel, ofwel de beantwoording van de probleemstelling.
1.6 Vraagstelling
Om antwoord te kunnen geven op de probleemstelling zijn vooraf een aantal onderzoeksvragen opgesteld. De zes hoofdvragen lopen parallel aan de zes fasen (A t/m F) uit het onderzoeksmodel. Er moet een antwoord gevonden worden op de volgende onderzoeksvragen:
A. Welke structurele ontwikkelingen in de detailhandelsmarkt zijn er?
1. Welke ontwikkelingen zijn er aan de aanbodzijde?
2. Welke ontwikkelingen zijn er aan de vraagzijde?
3. Welke invloed hebben deze ontwikkelingen op de detailhandelsstructuur?
B. Hoe verklaren de verschillende locatietheorieën de bestaande detailhandelsstructuur en de structurele ontwikkelingen in de markt?
1. Welke locatietheorieën zijn relevant voor dit onderzoek en waarom?
2. Hoe verklaren deze theorieën de structurele ontwikkelingen in de markt?
3. Hoe verklaren deze theorieën de bestaande detailhandelstructuur?
C. Hoe heeft het nationale locatiebeleid ten aanzien van detailhandel zich ontwikkeld?
1. Hoe heeft het Nederlandse detailhandelsbeleid zich na de Tweede Wereldoorlog ontwikkeld?
a. Hoe ziet het locatiebeleid (PDV/GDV-beleid) volgens de VINEX eruit?
Hoofdstuk 1 6 2. Welke invloed heeft dit beleid gehad op de detailhandelsstructuur?
3. Wat zijn de lessen die men van deze nationale ontwikkelingen kan leren voor Nederlandse (provinciale) beleidsmakers?
4. Hoe ziet het nieuwe nationale beleid volgens de Nota Ruimte eruit?
D. Hoe heeft het buitenlandse detailhandelsbeleid zich ontwikkeld?
1. Hoe heeft het buitenlandse detailhandelsbeleid zich na de Tweede Wereldoorlog ontwikkeld?
2. Welke invloed heeft dit beleid gehad op de detailhandelsstructuur?
3. Wat zijn de lessen die men van deze internationale ontwikkelingen kan leren voor Nederlandse beleidsmakers?
E. Welke invloed hebben de veranderende sturingsmogelijkheden op het detailhandelsbeleid
1. Hebben de provincies op dit moment voldoende sturingsmogelijkheden om uitvoering te geven aan dit locatiebeleid?
2. Hebben de provincies met de nieuwe Wro voldoende sturingsmogelijkheden om uitvoering te geven aan dit locatiebeleid?
3. In hoeverre verandert de rol van de provincie?
F. Hoe geven provincies invulling aan het nieuwe locatiebeleid volgens de Nota Ruimte?
1. Hoe ervaren de provincies de marktsituatie?
a. Hoe ervaren de provincies de huidige marktsituatie?
b. Hoe ervaren de provincies de verwachte marktsituatie?
2. In hoeverre voeren de provincies al dan niet een liberaal beleid?
a. Welke overeenkomsten en verschillen zijn er tussen de provincies onderling?
3. In hoeverre voeren de provincies een actief of passief beleid?
a. Welke overeenkomsten en verschillen zijn er tussen de provincies onderling?
G. Welke visie hebben de verschillende uit de praktijk betrokken actoren op dit nieuwe locatiebeleid?
1. Welke visie hebben ontwikkelaars, beleggers, winkeliersverenigingen en detailhandeldeskundigen op dit nieuwe provinciale locatiebeleid?
2. Waar zien zij kansen en knelpunten in dit nieuwe beleid?
H. Waar liggen voor beleidsmakers de kansen en knelpunten van het nieuwe locatiebeleid, kijkend naar structurele veranderingen in de markt, internationale beleidsontwikkelingen en de visie daarop van verschillende uit de praktijk betrokken actoren?
1.7 Onderzoeksstrategie, -methode en -bronnen
In deze paragraaf wordt aangegeven op welke manier de doelstelling wordt gerealiseerd. Om deze doelstelling te bereiken moet door middel van het beantwoorden van de onderzoeksvragen (de vraagstelling) een antwoord worden gegeven op de probleemstelling. Dit vereist onderzoeks- materiaal. Voor de verzameling van dit onderzoeksmateriaal is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksstrategieën, -methoden en -bronnen. De keuzes die zijn gemaakt worden hier toegelicht. Ter afsluiting van deze paragraaf is een tabel opgenomen waarin per fase de gemaakte keuzes overzichtelijk zijn weergegeven.
Onderzoeksstrategie
De eerste keuze die gemaakt moet worden is die van de te volgen strategie. Zo is er in dit onderzoek onderscheid te maken in bureau- en veldonderzoek. Bij bureauonderzoek wordt gebruik gemaakt van bestaande literatuur en/of door anderen bijeengebracht materiaal. Het doel
hiervan is het plaatsen van de problematiek in een bredere context, waarbij de achtergronden van het probleem aan bod komen. Het bureauonderzoek heeft een belangrijke rol gespeeld in met name de eerste vijf fasen (A t/m E) van het onderzoek. Hier worden de verschillende locatietheorieën, de ontwikkelingen in de markt én de ontwikkelingen in het nationale en internationale overheidsbeleid behandeld.
Bij veldonderzoek wordt veel aandacht geschonken aan de informatie die verschillende betrokkenen verschaffen. De onderzoeker is over het algemeen gericht op een gedetailleerde beschrijving, interpretatie en verklaring van het probleem. Het veldonderzoek was de belangrijkste onderzoeksstrategie in de fasen F en G. In fase F kon zo het provinciale beleid nader toegelicht worden en in fase G kwamen de visies van verschillende betrokken partijen aan bod.
Onderzoeksmethode
Binnen elke onderzoeksstrategie moet een volgende keus gemaakt worden. Deze tweede keus die voorafgaand aan het uitvoeren van het onderzoek is gemaakt, is de methode van onderzoek. In dit onderzoek zijn literatuuronderzoek en interviews als methode gebruikt om informatie te verzamelen.
Door middel van literatuuronderzoek kan de problematiek in een bredere (theoretische) context geplaatst worden. Het is een methode om snel een groot aantal gegevens te verzamelen, die bovendien betrouwbaar zijn. Er is in dit onderzoek gebruikt gemaakt van literatuur en secundaire data. De kennis van wetenschappers is vastgelegd in literatuur, zoals boeken en artikelen.
Secundaire data zijn empirische gegevens die door andere onderzoekers zijn verzameld. In dit onderzoek zijn voor fase B uitsluitend literatuur, voor fase A literatuur en secundaire data, en voor de fasen C t/m F uitsluitend secundaire data verzamelt en gebruikt.
Interviews zijn een uitstekend middel om de gedachten achter de visies en beleidstheorie van de verschillende betrokken actoren te onderzoeken. Dit kan zowel in een open gesprek als aan de hand van een vragenlijst. In dit onderzoek is gekozen voor het houden van semi-gestructureerde interviews. Doordat slechts de structuur van het interview vastligt, ontstaat de mogelijkheid nieuwe en/of aanvullende vragen te stellen. Doordat de antwoorden open zijn kan op deze manier dieper op bepaalde zaken worden ingegaan. Deze methode is gebruikt in de fasen F en G van dit onderzoek.
Bronnen
Tot slot moet een keus gemaakt worden uit welke bronnen voor het onderzoek gebruikt worden.
Er kan een keus worden gemaakt uit literatuur, media, documenten en personen. Welke bronnen voor welke fase zijn wordt gebruikt hier toegelicht. (NB: de concrete bronnenlijst is in de bijlage opgenomen.)
Literatuur is slechts gebruikt in de fasen A en B. In fase B zijn de locatietheorieën van verschillende wetenschappers uit de literatuur gehaald. Commentaar van andere wetenschappers op deze theorieën is eveneens afkomstig uit de literatuur.
Een tweede bron zijn de media. Deze bron is gebruikt voor de fasen A en C t/m F. Zo zijn er verschillende artikelen uit vaktijdschriften en kranten bestudeerd. Daarnaast zijn verschillende internetpagina’s een belangrijke bron van informatie geweest. De media bieden de mogelijkheid om op de hoogte te blijven van actuele ontwikkelingen op het gebied van detailhandelsbeleid.
Hoofdstuk 1 8 Een derde bron van informatie zijn documenten. Beleidsdocumenten en onderzoeksrapporten vallen hieronder. Documenten zijn gebruikt voor de fasen A, C t/m F van dit onderzoek. In fase A zijn alleen onderzoeksrapporten gebruikt. In de fasen C t/m F zijn zowel onderzoeksrapporten als beleidsdocumenten gebruikt om aan de benodigde informatie te komen. Voor fase F gaven de beleidsdocumenten een goed beeld van het beleid van de desbetreffende provincie om vervolgens door middel van een interview nader toegelicht te worden.
De vierde en laatste bron die gebruikt is om aan informatie te komen zijn mensen uit de praktijk.
Deze bron is gebruikt voor de fasen F en G. In fase F is van elke provincie de ambtenaar met het detailhandelsbeleid in portefeuille geïnterviewd. Dit gaf een goed beeld van de visie van de provincie op het detailhandelsbeleid. In fase G zijn verschillende marktpartijen als ontwikkelaars, beleggers en deskundigen geïnterviewd. Zij gaven hun visie op de resultaten van voornamelijk fase F.
Fase Object Strategie Methode Bronnen
A Marktontwikkelingen Bureauonderzoek Literatuuronderzoek Literatuur Media Documenten
B Theorieën Bureauonderzoek Literatuuronderzoek Literatuur C Ontwikkelingen nationaal
beleid Bureauonderzoek Literatuuronderzoek Documenten Media
D Sturingsmogelijkheden Bureauonderzoek Literatuuronderzoek Documenten E Ontwikkelingen buitenlands
detailhandelsbeleid Bureauonderzoek Literatuuronderzoek Documenten Media
F Provinciaal
detailhandelsbeleid Bureauonderzoek Literatuuronderzoek Documenten Media
Veldonderzoek Interviews Provinciale ambtenaren
G Visie marktpartijen Veldonderzoek Interviews Marktpartijen H Beantwoorden van de
probleemstelling Bureauonderzoek Nvt Nvt
1.8 Relevantie
Wetenschappelijke relevantie
In het verleden was wetenschappelijk onderzoek voornamelijk gericht op de evaluatie van het detailhandelsbeleid op rijksniveau. Hierin werd naar verklaringen gezocht voor de bestaande winkelstructuur. Met de komst van de Nota Ruimte wordt het beleid gedecentraliseerd naar de provincies. Hoe zij invulling gaan geven aan dit beleid is nog onduidelijk. Deze invulling van het beleid en de sturingsmogelijkheden die de provincie heeft om dit beleid uit te voeren zijn vooral interessant als gekeken wordt naar de structurele veranderingen in de markt. Het is onduidelijk of het provinciale beleid ruimte geeft voor deze veranderingen. Het wetenschappelijke belang ligt in het verkrijgen van inzicht in dit beleid en in de vraag of de overheid ruimte geeft voor de dynamiek in de detailhandel of juist vasthoudt aan de bestaande winkelstructuur.
Tabel 1.1 De onderzoeksstrategie, -methode en de -bronnen per fase
Maatschappelijke relevantie
De detailhandel vormt de laatste schakel in de bedrijfskolom van productie tot distributie en zorgt er daarmee voor dat de eindproducten de consumenten kunnen bereiken. Een goede winkelstructuur is daarom voor zowel consumenten (de vraagzijde) als het bedrijfsleven (de aanbodzijde) van wezenlijk belang. Een aantal eerder genoemde structurele ontwikkelingen aan zowel de vraag- als aanbodzijde zorgt voor dynamiek in de detailhandel en legt druk op de bestaande winkelstructuur. Tevens probeert de overheid door het voeren van locatiebeleid invloed uit te oefenen op deze structuur. Met de Nota Ruimte slaat de overheid een decentraliserende richting in. Ten aanzien van de invulling van dit beleid krijgen de provincies meer verantwoordelijkheden. Hoe dit beleid eruit gaat zien is nog onduidelijk. Tevens is nog onduidelijk of dit beleid ruimte overlaat aan de dynamiek in de detailhandelssector. Dit onderzoek zal proberen hierop een antwoord te geven.
1.9 Leeswijzer
De opbouw van het rapport is als volgt. Na dit eerste hoofdstuk zullen in hoofdstuk 2 trends en ontwikkelingen behandeld worden die bepalend zijn voor de dynamiek in de detailhandel. Het derde hoofdstuk geeft de verschillende locatietheorieën weer die de werking van de markt verklaren. In hoofdstuk 4 komt de geschiedenis van het Nederlandse detailhandelsbeleid aan bod, vanaf de Tweede Wereldoorlog tot en met de Nota Ruimte. Het vijfde hoofdstuk behandelt de oude WRO en de nieuwe Wro en de sturingsmogelijkheden voor provincies. In hoofdstuk 6 komen internationale ontwikkelingen in het detailhandelsbeleid en de gevolgen hiervan op de detailhandelsstructuur aan de orde. Het zevende hoofdstuk is het resultaat van het onderzoek naar het provinciale detailhandelsbeleid. In hoofdstuk 8 hebben marktpartijen gereageerd op de resultaten van het vorige hoofdstuk. Het negende en laatste hoofdstuk omvat de conclusies en aanbevelingen voor provinciale beleidsmakers.
Belangrijke begrippen zijn in de tekst cursief gedrukt en in de begrippenlijst opgenomen. De gebruikte bronnen staan tussen haakjes en zijn in de literatuurlijst opgenomen. Aanvullende opmerkingen of verduidelijkingen zijn opgenomen in voetnoten.
2 Trends en ontwikkelingen
Om de tijdsdimensie aan te duiden waarin veranderingen plaatsvinden, maakt men in de economische wetenschap onderscheid in structuur en conjunctuur. De structuur wijzigt zich pas na vele jaren, terwijl de conjunctuur (herkenbaar in bijvoorbeeld de prijzen en werkgelegenheid) veel sneller kan veranderen (Atzema et al, 2002). Het merendeel van de trends en ontwikkelingen die in dit hoofdstuk worden behandeld zijn structureel van aard. Er wordt hier onderscheid gemaakt in veranderingen van het aanbod en de vraag. Uitsluitend ontwikkelingen die vragen om een helder detailhandelsbeleid worden hier behandeld.
Zoals in de inleiding van dit onderzoek al is aangegeven zijn er in de markt structurele ontwikkelingen te herkennen. Ze zorgen voor dynamiek in de detailhandel en oefenen zodoende druk uit op de bestaande winkelstructuur. De hier behandelde ontwikkelingen zijn belangrijk voor provincies bij het formuleren van detailhandelsbeleid. Zij dienen zich af te vragen in hoeverre zij deze ontwikkelingen wenselijk achten en hiervoor ruimte willen opnemen in hun beleid. Er zijn misschien trends die vragen om sturing, omdat deze volgens de provincies niet wenselijk zijn met het oog op het algemene belang. Zo kan een projectontwikkelaar misschien in de ‘wei’ een groot winkelcentrum met binnenstedelijke branches (bijvoorbeeld kleding en mode) willen realiseren.
Hiermee is zijn eigen belang gediend, omdat hij winst kan behalen. Het is echter de vraag of hiermee ook het algemene belang gediend is. Het winkelcentrum zou mogelijk negatieve effecten kunnen hebben voor de bewinkeling van de nabije binnensteden. Zo zou dit kunnen leiden tot leegstand, verpaupering, onveilige straten en mogelijk tot kapitaalvernietiging. In Nederland is met elkaar afgesproken dat met een goed functionerende en leefbare binnenstad het algemene belang gediend is (zie hoofdstuk 4, Detailhandelsbeleid). Het is aan de overheid bij dergelijke ontwikkelingen dat algemene belang te waarborgen. Dit maakt overheidssturing legitiem. Door een decentralisatie van beleid is het aan de provincies invulling te geven aan het detailhandelsbeleid binnen de door het Rijk gestelde randvoorwaarden. De provincies krijgen hiermee de complexe taak een balans te vinden tussen beleid gericht op bescherming van de bestaande winkelstructuur en beleid gericht op het stimuleren van dynamiek en innovatie in de retailsector.
2.1 Aanbodzijde
De aanbodzijde van de markt wordt vormgegeven door het gedrag van ondernemers. De dynamiek in de detailhandel wordt mede bepaald door veranderend gedrag van detaillisten. Zij vragen om (andersoortige) winkelruimten op bestaande en ‘nieuwe’ (perifere) locaties. Het is aan gemeenten en provincies om al dan niet te voldoen aan deze vraag. Dit legt druk op hun detailhandelsbeleid. Maar ook ontwikkelaars en beleggers spelen een belangrijke rol bij het aanbod van winkels. Zij zetten nieuwe winkels en winkelcentra in de markt. Ook hier is het aan de overheid om hieraan wel of niet tegemoet te komen.
Schaalvergroting
De enorme welvaartsgroei na de Tweede Wereldoorlog heeft hogere inkomens met zich mee gebracht, wat leidde tot hogere loonkosten bij ondernemers. Om stijgende kosten een hand te bieden werd een proces van schaalvergroting ingezet. Er kan onderscheid gemaakt worden in twee vormen van schaalvergroting (Van der Toorn Vrijthof et al, 1998).
Hoofdstuk 2 12 In de eerste plaats is er sprake van een toename van de gemiddelde winkelopper- vlakte gekoppeld aan een afname van het aantal winkels (fysieke concentratie). In de figuur is het schaalvergrotingsproces in de supermarktbranche als voorbeeld genomen.
Er is goed te zien dat het aantal super- markten is afgenomen tegen een toename van de grootte van de supermarkten. Brayé (2005a) constateert dat het gemiddelde oppervlak van een supermarkt de afgelopen vier jaar met bijna een kwart is gestegen.
Deze vorm van schaalvergroting is voor binnensteden een probleem wanneer winkelruimten hiervoor niet geschikt zijn. De binnenstad is een intensief bebouwd gebied, dat vanwege zijn historie vaak uit kleine panden bestaat. Dit maakt de binnenstad weinig flexibel. Winkeleigenaren vinden in de periferie vaak de oplossing. Hier zijn vaak grotere oppervlakten beschikbaar om te voldoen aan de vraag van de consument. Deze wil graag veel keus op een groot oppervlak.
Een tweede vorm van schaalvergroting is het in omvang toenemen van winkelcentra (ruimtelijke concentratie). Uiteraard gaat dit in combinatie met de aanwezigheid van een verzorgingsgebied van voldoende grootte. Het toenemende schaalvergrotingsproces heeft geleid tot een toenemende filialiseringsgraad. Hierdoor is een hevigere concurrentie om de beschikbare ruimte in de binnensteden ontstaan, waarbij de kleine zelfstandigen de hogere huren niet kunnen opbrengen (Terpstra, 2002). Grote winkelketens kunnen dit meestal wel, doordat zij enorme kosten- besparingen kunnen doorvoeren vanwege hun omvang. Zo is in vrijwel elke hoofdwinkelstraat wel een Blokker, Sting of Hennis&Mauritz te vinden. De toenemende schaalvergroting is ook herkenbaar in het toenemende winkelaanbod (m2 v.v.o.) per hoofd van de bevolking.
Aangezien rendementsverbetering kan worden gerealiseerd door het terugbrengen van kosten, zal dit schaalvergrotingsproces naar verwachting de komende jaren doorzetten. Door fysieke en ruimtelijke concentratie is een grotere druk ontstaan op de ontwikkeling van perifere locaties tot nieuwe winkelgebieden. Op deze locaties is namelijk in vergelijking tot de binnenstad veel ruimte en zijn de grondprijzen over het algemeen veel lager. Perifere winkellocaties kunnen zich zo ontwikkelen tot nieuwe winkelcentra. Aanbieders op deze locaties zijn voornamelijk ketenformules met grote winkelvloeroppervlakten. Vestiging van (binnenstedelijke) branches op perifere locaties in een grootschaligere vorm kan concurrentie in de hand werken. Hierdoor kan een verschraling van het winkelaanbod in binnensteden optreden. De positie van de binnenstad ten opzichte van perifere locaties kan zo verslechteren. Wanneer de overheid met een te restrictief beleid dergelijke ontwikkelingen probeert tegen te gaan bestaat het risico dat het leidt tot weinig vernieuwing en dynamiek in de binnenstad.1 Aangezien een goed functionerende binnenstad als een algemeen belang kan worden gezien, zullen provincies in hun detailhandelsbeleid een balans moeten vinden tussen het versterken van de binnenstad en het toestaan van nieuwe ontwikkelingen in de periferie. Gezien de kleinere panden in de binnensteden zal waarschijnlijk op perifere locaties voldaan moeten worden aan de vraag naar grotere oppervlakten. Hier zullen provincies een balans moeten vinden in het toestaan van winkels met grote oppervlakten in de periferie en een binnenstad die voor de consument aantrekkelijk blijft om naar toe te gaan.
1 R. Stroink (TCN Property Projects) tijdens het Strategisch Forum Nieuw Commercieel Vastgoed, 14 oktober 2005
Figuur 2.1 Schaalvergroting in de supermarktbranche (bron: Distrifood, 2002.
Bewerking door Droogh Trommelen Broekhuis)
N o o rwe ge n Z we de n N e e rla nd Luxe mburg O o s t e nrijk G ro o t B rit t a nnie F ra nk rijk S pa nje Ie rla nd D e ne m a rk e n E uro pe e s ge midde lde P o rt uga l Z wit s e rla nd F inla nd D uit s la nd It a lie H o nga rije B e lgie S lo wa k ije T je c hie P o le n S lo v e nie G rie k e nla nd
0 100 200 300 400 500 600
Branchevervaging
De grenzen in het Nederlandse detailhandellandschap worden steeds vager. Daar waar vroeger Albert Heijn uitsluitend levensmiddelen verkocht, behoren computers nu ook tot het assortiment. Een ander voorbeeld is Gamma die als bouwmarkt ook dvd-spelers in de aanbieding heeft. Zowel bestuurders als marktpartijen erkennen deze branchevervaging. Gedeputeerde Van Dijk2 (Zuid-Holland) noemde branchevervaging als reden voor heldere regelgeving. Onderzoeker Janette Walen (2004b) neemt deze trend ook waar in de meubelbranche, waar volgens hem een branchevervaging gaande is zowel binnen (IKEA) als tussen het wonen. Als toppunt van branchevervaging noemt Nozeman (2005b) Kruidvat. Volgens hem heeft deze een dusdanig gevarieerd assortiment gekregen dat van uitsluitend een drogisterij – die het van oorsprong is – inmiddels geen sprake meer kan zijn.
Bij het reguleren van nieuwe detailhandelsontwikkelingen wordt vaak teruggegrepen op branchering3. Op perifere locaties worden vaak slechts branches toegestaan, zolang deze complementair zijn aan de binnenstad. Branchevervaging maakt het voor beleidsmakers moeilijk helder beleid te formuleren. Het is als overheid moeilijk te verkopen dat op een perifere locatie een elektrazaak niet is toegestaan, terwijl Gamma op diezelfde locatie wel dvd-spelers verkoopt.
Doordat dezelfde producten, die van oorsprong in de binnensteden verkocht werden, nu ook in perifere winkelcentra te verkrijgen zijn ontstaat concurrentie. Dit kan een leegloop van binnensteden tot gevolg hebben4. Branchevervaging maakt overheidssturing op branches dus erg lastig, terwijl dit een manier zou kunnen zijn om complementariteit tussen binnensteden en perifere locaties te realiseren. Het is aan provinciale beleidsmakers om te bepalen in hoeverre er in hun beleid ruimte moet zijn voor branchevervaging. Door dit te reguleren zal er minder ruimte zijn voor dynamiek, maar kan de complementariteit tussen binnensteden en perifere centra wel bevorderd worden. Er zal dus een balans moeten worden gevonden.
Overbewinkeling en leegstand
Blokhuis (2004) constateert dat de Nederlandse detailhandelsmarkt in Europese context de volwassenheidsfase is ingegaan. Qua nieuwe winkelontwikkelingen hebben projectontwikkelaars de koek verdeeld en wordt er nog gevochten om de laatste projecten. Kijkend naar andere landen in de Europese Unie heeft Nederland na Noorwegen en Zweden dan ook het hoogst aantal winkelvloeroppervlak per 1.000 inwoners (zie figuur).
Ook de overkoepelende werkgeversorganisatie Raad Nederlandse Detailhandel
(www.raadnederlandsedetailhan del.nl) constateert dat in Nederland sprake is van een forse overbewinkeling. Zij vreest dat het aantal vierkante meters winkelruimte door de decentralisatie van beleid zelfs nog meer zal toenemen.
2 Tijdens het congres ´Nieuw locatiebeleid detailhandel´ van 23 juni 2005
3 Zie hoofdstuk 4, Detailhandelsbeleid
4 Zie hoofdstuk 6, Internationale ontwikkelingen
Figuur 2.2 Winkelvloeroppervlak per 1000 inwoners in Europa (bron: Cushman &
Wakefield Healy & Baker, 2004)
Hoofdstuk 2 14 Er kan onderscheid gemaakt worden naar drie typen leegstand. Frictie-, conjuncturele en structurele leegstand. Frictieleegstand komt tijdelijk (maximaal één jaar) voor als gevolg van bedrijfsverplaatsingen en wordt als algemeen wenselijk geacht voor een normale doorstroming op én een goede werking van de winkelmarkt (Van Gool et al, 1999). Conjuncturele leegstand is ook tijdelijk van aard (een tot twee jaar), maar duurt langer dan frictieleegstand. Er is sprake van economische laagconjunctuur, waardoor de bestedingen (tijdelijk) omlaag gaan en er minder werkgelegenheid is. Een derde type is structurele leegstand. Winkels in deze categorie staan langer dan twee jaar leeg. Oorzaken kunnen zijn dat het pand kwalitatief niet voldoet of de locatie niet (meer) geschikt is voor winkels (verpaupering, verkeerde routing).
In dit onderzoek is structurele leegstand van belang. Het gaat er niet zozeer om hoevéél winkels er leeg staan, maar – wat eigenlijk veel belangrijker is – wát er leeg staat. Leegstand wordt in dit onderzoek daarom meer als een kwalitatief dan kwantitatief vraagstuk benaderd. De kwaliteit van een winkel wordt onder meer bepaald door het pand zelf (frontbreedte, diepte, uitstraling), de fysieke omgeving (omliggende winkelpanden en het openbare gebied) en de locatie ten opzichte van passantenstromen (Metsemakers en Nieuwenstein, 2005). Zo kunnen leegstaande panden negatieve gevolgen hebben voor de aantrekkelijkheid van het gehele winkelgebied (EIM, 2005).
Hoeveel staat er leeg? De markt voor winkelruimte is in de eerste helft van 2005 verder verruimd.
Uit gegevens van DTZ Zadelhoff (2005) blijkt dat de opname van winkelruimte in Nederland in het eerste half jaar van 2005 fors is achtergebleven bij dezelfde periode vorig jaar. De daling bedraagt enkele tientallen procenten. Het aanbod is met circa 1 miljoen m2 (bestaande en nieuwbouw) niet veel verder gestegen. Deze verruiming is in het straatbeeld goed zichtbaar door het toenemende aantal leegstaande panden. Begin 2005 stond circa 1,9 miljoen m2 winkelruimte leeg (NEPROM/PropertyNL, 2005). Dit is bijna 8% van de totale winkelvoorraad. Ten opzichte van begin 2004 steeg het aantal leegstaande vierkante meters met 140.000, een toename van 8%.
Ongeveer de helft van deze panden staat structureel leeg. Ze zijn dus eigenlijk kansloos en onttrekking of herontwikkeling lijkt de enige optie om te zorgen voor een meer evenwichtige marktsituatie.
Structurele leegstand en overbewinkeling gaan hand in hand. Immers, als er te veel meters zijn (kijkend naar de consumentenbestedingen), dan zal de markt haar werk doen en komen winkelpanden leeg te staan. Door het overschot aan winkelruimte dreigt vooral bij ‘oude’ meters leegstand te ontstaan. Deze kwalitatief minder goede meters lopen een verhoogd risico minder te worden bezocht door de consument om uiteindelijk te verdwijnen en plaats te maken voor kwalitatief goede meters. Reulink (NEPROM/PropertyNL, 2004) constateert dat er aan de
‘voorkant’ wat bij komt en aan de ‘achterkant’ een transformatie moet plaatsvinden. Blokhuis (2004) vult hierop aan dat er in Nederland dan ook volop potentie is voor herstructurering en herontwikkeling. Dit geldt voor zowel de binnensteden, stadsdeel-, wijk- en buurtcentra als de perifere winkellocaties. Uit onderzoek van Locatus (2004) blijkt dat een vernieuwd winkelcentrum uiteindelijk tot hogere bezoekersaantallen leidt. Herontwikkeling lijkt dus zijn vruchten af te werpen. Leegstand is echter een probleem wanneer niet alleen de kwalitatief minder goede meters verdwijnen, maar ook winkels leeg komen te staan die je als overheid wél in stand wilt houden. Zoals hiervoor al is geconstateerd kunnen schaalvergroting en branchevervaging zorgen voor concurrentie in plaats van complementariteit tussen de binnenstad en perifere locaties. Dit kan leiden tot een verschraling van het binnenstedelijke winkelaanbod en leegstaande panden. Het is aan de overheid ervoor te zorgen dat juist de kwalitatief goede meters in stand worden gehouden en de minder goede meters herontwikkeld worden. Helder provinciaal beleid is gewenst om ervoor te zorgen dat zorgvuldig met de ruimte wordt omgegaan. Natuurlijk hebben marktpartijen als ontwikkelaars, beleggers en retailers vanuit hun bedrijfsethiek ook een bepaalde verantwoordelijkheid.
Nieuwbouwontwikkelingen
Het toevoegen van nieuwe winkelmeters aan het bestaande aanbod heeft een duidelijk verband met overbewinkeling en leegstand. Detaillisten kunnen een verouderd pand verlaten voor een nieuw pand, vanwege het hiervoor behandelde kwaliteitsaspect. Toevoeging van nieuwe winkelmeters is structureel. Het is van belang waar deze nieuwbouw plaatsvindt. Dit kan namelijk grenzend aan bestaande winkelcentra zijn, maar ook kunnen compleet nieuwe (perifere) locaties tot ontwikkeling komen. Het is aan de overheid te bepalen waar wel en waar niet gebouwd mag worden. Zolang het vernieuwend is en een toegevoegde waarde heeft voor de consument hoeft het geen probleem te zijn. Het is een probleem wanneer nieuwe winkels of winkelcentra leiden tot leegstand in winkelgebieden die je juist wel in stand wilt houden, zoals de binnensteden.
Het belang van de traditionele kernwinkelgebieden blijkt mede uit het hoge percentage van de totale winkelvoorraad die hier gevestigd is: 40% van de winkels staat in binnensteden of andere hoofdwinkelgebieden. De stadsdeel-, wijk-, en buurtcentra huisvesten 14% van de winkels en op PDV- en GDV-locaties staat 12% van de winkels (NEPROM/PropertyNL, 2005). Vanaf 2000 is de winkelvoorraad in Nederland met ruim 5 mln. m2 toegenomen, tot 25,9 mln. m2 medio 2005.
Uit tabel 2.1 valt af te leiden dat het percentage nieuw gebouwde winkels vanaf 2001 is gedaald. Vorig jaar was er een dieptepunt: in 2004 zijn slechts 2,9% nieuwe winkelmeters aan de bestaande voorraad toegevoegd. In 2005 lijkt de productie zich te herstellen. Op basis van nieuwbouwplannen is de verwachting dat dit jaar 4,3%
aan de bestaande voorraad wordt toegevoegd.
Begin 2005 bedroeg de totale planvoorraad voor de komende vijf tot zeven jaar 3,5 miljoen m2. Dit komt neer op ongeveer 15% van de totale voorraad. Volgens schattingen is 40% van de planvoorraad gericht op uitbreiding en de overige 60% zijn projecten die modernisering en renovatie van bestaande winkelmeters tot doel hebben (NEPROM/PropertyNL, 2005). Toch lijkt het belang van de traditionele kernwinkelgebieden te verschuiven naar perifere locaties, kijkend naar de locatie van deze nieuwbouwplannen. Ongeveer 40% van de plannen is namelijk gericht op nieuwe locaties voor (grootschalige) perifere detailhandel en 60% op locaties in de steden. Met ongeveer 1,4 miljoen m2 aan plannen voor perifere locaties is dit de helft van de totaal aanwezige voorraad op deze locaties. Ondanks het feit dat deze plannen in de pijplijn zitten is de verwachting dat veel plannen niet gerealiseerd zullen worden, omdat er gewoonweg te veel plannen zijn (NEPROM/PropertyNL, 2005). Hier vervult de overheid dus een sturende rol in het vinden van een balans op de winkelmarkt. Bovendien ervaren ontwikkelaars5 erg langdurige procedures (zeven tot acht) jaar bij de totstandkoming van nieuwe winkelcentra. Op een dergelijke manier kan niet op de dynamiek in de detailhandel worden ingespeeld
Dat er druk vanuit de markt op perifere locaties is, maakt het bovenstaande wel duidelijk. Het is echter aan de overheid hier al dan niet in mee te gaan. Vernieuwende concepten kunnen een toegevoegde waarde hebben, maar op perifere locaties kan teveel van hetzelfde en weinig vernieuwing de centrumgebieden schaden6. Het is nu aan de provinciale (en gemeentelijke) overheid een goede afstemming te vinden met betrekking tot waar nieuwe winkels toegevoegd
5 R. Stroink (TCN Property Projects) tijdens Strategisch Forum Nieuw Commercieel Vastgoed, 14 oktober 2005
6 Zie de ontwikkelingen in Frankrijk, hoofdstuk 6 Winkelvoorraad Toename
2001 20.522.000 -
2002 22.269.000 +8,5%
2003 24.148.000 +8,4%
2004 24.843.000 +2,9%
2005 25.902.418 +4,3%
Tabel 2.1 Toename winkelvoorraad
(Bron: Locatus/NEPROM/PropertyNL, 2005)
Hoofdstuk 2 16 mogen worden. Met de Nota Ruimte moeten provincies beleid op dit gebied formuleren. Inzicht in dit beleid is gewenst.
2.2 Vraagzijde
Het consumentgedrag vormt de vraagzijde van de markt. Door in een (nieuwe) winkel op de ene locatie wél geld uit te geven en een winkel op een andere locatie links te laten liggen bepalen consumenten in hoge mate welke winkels kans van slagen hebben. De redenen die hieraan ten grondslag liggen zullen in deze paragraaf besproken worden. Er zijn namelijk (structurele) veranderingen in het consumentengedrag waar te nemen die van grote invloed zijn op de detailhandelsstructuur. Met de Nota Ruimte is het aan de provinciale overheid om te bepalen in hoeverre deze ontwikkelingen wenselijk zijn met het oog op het algemene belang. De vraag is of provincies in hun beleid ruimte laten om aan dit gedrag tegemoet te komen, of juist deze ontwikkelingen in een andere, in hun ogen gewenste richting sturen.
Detailhandelsbestedingen
Bestedingen bepalen in hoge mate het succes van winkels. Hierbij is het interessant eerst te kijken naar het aandeel van de detailhandelsbestedingen in de totale consumptieve bestedingen. Was dit aandeel in 1950 nog bijna 70%, in 2000 besteedde de consument slechts ongeveer eenderde van zijn totale uitgaven aan detailhandel. In de toekomst zal dit waarschijnlijk nog licht dalen (Janette Walen, 2005). Kijkend naar de totale omzetontwikkeling in de detailhandel in de periode januari t/m april 2005 ten opzichte van dezelfde periode een jaar eerder zien we een daling van 3,3%. In 2004 zagen we al een daling van de omzet met 2,1% ten opzichte van 2003 (PropertyNL, 2005c).
Deze cijfers zijn meer van conjuncturele aard, maar geven wel aan dat de detailhandelsbestedingen momenteel in een dal zitten.
De totale omzet in de detailhandel bedraagt rond de € 73 miljard en is de afgelopen jaren redelijk gestabiliseerd7 (PropertyNL, 2005c). Deze stabilisatie kenmerkt de detailhandelsmarkt als een verdringingsmarkt. Door extra vierkante meters vloeroppervlak toe te voegen moet de gelijkblijvende totaalomzet verdeeld worden over meerdere winkels. Deze verschraling kan leiden tot een verschuiving van de bestedingen; zoals in de vorige paragraaf al is aangegeven kan dit leiden tot het verdwijnen van de kwalitatief minder goede winkelmeters. De vraag is of door het toevoegen van nieuwe meters (vernieuwende winkelconcepten) en het herontwikkelen van oude meters de detailhandelsbestedingen gestimuleerd kunnen worden. Wordt er echter teveel van hetzelfde gerealiseerd, dan zullen de bestedingen waarschijnlijk stabiel blijven met een daling van de omzet per m2 tot gevolg. Het is dus zaak een evenwicht tussen vraag en aanbod te vinden. Met de Nota Ruimte is het nu aan de provincies om een helder beleid te formuleren, dat zal zorgen voor dit evenwicht en niet zal leiden tot een verschraling van de omzet met alle gevolgen van dien. Inzicht in dit beleid is dus gewenst om te bepalen of provincies in hun beleid een balans vinden tussen het instandhouden en versterken van de sterkere centrumgebieden enerzijds en het creëren van ruimte voor dynamiek en vernieuwende winkelconcepten anderzijds.
Bereikbaarheid en mobiliteit
Uit onderzoek van Ecorys (www.kolpron.nl) is gebleken dat het effect van hoge brandstofprijzen op lange termijn niet zal leiden tot een daling van het autogebruik. Het gemak en de tijdswinst die een auto heeft boven het openbaar vervoer zijn hierbij de belangrijkste factoren. Mensen willen namelijk overal met de auto kunnen komen. Dit is ook van toepassing op de detailhandel. Een goed bereikbare winkellocatie is steeds belangrijker geworden (Metsemakers en Nieuwenstein,
7 Aangezien er geen cijfers bekend zijn over de kostenontwikkeling in de detailhandel kan hier niets gezegd worden over de ontwikkeling van de nettowinst
2005). Bepaalde winkeltypen hebben zich al verplaatst naar perifere locaties met betere bereikbaarheid en voldoende parkeergelegenheid. Goede bereikbaarheid en voldoende parkeermogelijkheden zijn vaak het probleem van binnensteden. De toegangswegen hebben vaak te weinig capaciteit om het verkeer op een drukke zaterdag of koopavond te kunnen verwerken.
Daarnaast moeten consumenten lang zoeken naar een vrije parkeerplek, waar bovendien nog eens fors voor betaald moet worden. Tarieven van 2,50 euro per uur zijn geen uitzondering.
Perifere winkelcentra daarentegen zijn vaak gelegen langs uitvalswegen en zijn daardoor veel beter bereikbaar. Bovendien zijn er ruime parkeermogelijkheden waar niet voor betaald hoeft te worden (www.locatus.nl). De slechte bereikbaarheid van binnensteden en goede bereikbaarheid van perifere winkelcentra kan een trek van zowel consumenten als detaillisten naar perifere locaties in de hand werken, met alle negatieve gevolgen voor binnensteden van dien. Het is nu de taak van de provincies beleid te formuleren dat er enerzijds voor zorgt dat binnensteden goed bereikbaar blijven en anderzijds ruimte laat voor grote verkeersaantrekkende winkels op perifere locaties.
Behoefte aan kwaliteit
De consument wil verrast worden, telkens iets nieuws beleven op de winkelvloer en een goed gevoel overhouden aan zijn bezoek. Dit reikt conceptueel verder dan funshopping alleen (Wie, Wat, Waar Detailhandel, 2005). Het winkelen is meer een belevenis op zich geworden. Dit resulteert in een toenemende vraag naar kwaliteit. Kwaliteit van zowel de fysieke omgeving als van het aanbod.
In Azië doet men veel onderzoek naar de leisure-activiteiten die mensen aanspreken, zoals ruimte voor zitten, ontmoeten, praten en kijken. Deze vraag naar kwaliteit is in Europa vaak een lastig element (interview met Howard, Harinck 2003). Centrummanagers hebben vaak een spookbeeld van rondhangende jongeren en veiligheidsproblemen. Daarom zijn veel managers tegen dergelijke ruimten. In het winkelcentrum Bluewater in London is sprake van een aardige toepassing van ruimtelijke psychologie: hoe mooier de omgeving, hoe beter mensen die zullen behandelen, aldus Howard. Hamming (2002) ziet veiligheid als een steeds belangrijker factor voor de consument.
Volgens hem zullen nieuwe winkelcentra absoluut in veiligheid moeten investeren. Dit wordt ook erkend door Metsemakers en Nieuwenstein (2005). Zij zien de opkomst van duidelijk controleerbare winkelcentra met brede overzichtelijke straten. Daarnaast komen volgens hen consumenten niet alleen maar naar de stad om te consumeren. Zij hebben ook behoefte aan afwisseling, ontmoeting en cultuur. De binnenstad voorziet hier traditioneel in. Het is een multifunctioneel gebied met afwisseling tussen openbare ruimte, winkels, horeca, diensten, voorzieningen en ontspanning. Bij nieuwe detailhandelsontwikkelingen wordt de openbare ruimte vaak als laatste factor meegenomen (PropertyNL, 2005c). Er wordt gekeken hoeveel geld er nog
‘over’ is en dit is dan beschikbaar voor het openbare gebied. Aangezien de openbare ruimte juist de bindende factor is tussen verschillende winkels, zou hier meer aandacht voor moeten komen.
De openbare ruimte moet uitstralen dat mensen een dagje uit zijn (Metsemakers en Nieuwenstein, 2005).
Naast de vraag van de consument om een kwalitatief goede omgeving is ook het aanbod belangrijk. Zowel de diversiteit aan winkels als de diversiteit aan assortiment is voor de consument een motief om een winkel of winkelcentrum al dan niet te bezoeken. Een (nieuw) winkelcentrum moet enerzijds zo sterk zijn dat het vanuit zichzelf kwaliteit blijft genereren en moet anderzijds zo flexibel zijn dat het hier ook de ruimte voor kan bieden (Metsemakers en Nieuwenstein 2005). Naast diversiteit aan winkelcentra zijn ook themacentra erg aantrekkelijk voor consumenten. Dergelijke centra, bijvoorbeeld op het gebied van wonen of sport, zijn erg geschikt voor vergelijkend winkelen. In dit kader staat de binnenstad volgens zowel Ceijs als
