De bedrijvige school: een nieuwe visie?

(1)

Tien jaar WOR

De Wet op de Ondememingsraden had een van de grote verworvenheden moeten worden van het kabinet Den Uyl II. Tragisch genoeg werd het belangrijkste on- derdeel van Den Uyls hervormingsvoorstellen uiteinde- lijk in 1979 tot wet verheven door CDA-minister Al- beda, onder de vleugels van een centrum-rechtse coalitie.

Zelfs in die politieke constellatie was het wetsontwerp overigens nog omstreden. Vooral om een aspect van de wet, dat toch vooral symbolische waarde had: het voorstel dat de directeur van het bedrijf niet meer de voorzitter van de ondememingsraad zou zijn. Het moest een orgaan van de werknemers worden, niet een orgaan van het bedrijf. In de praktijk was van meer belang, dat de nieuwe ondememingsraad een aantal wettelijke bevoegdheden en faciliteiten kreeg die een zekere beln- vloeding van het directiebeleid mogelijk moesten maken.

Tien jaar na de invoering van de Wet op de Ondeme- mingsraden kunnen we constateren dat het instituut niet meer omstreden is. Niet dat het nou overal zo goed gaat met de zeggenschap van de werknemers in ons land.

Ten eerste zijn er nog altijd duizenden bedrijven (waar- onder grote) die geen ondememingsraad kennen. Ten tweede worden zelfs de (beperkte) wettelijke mogelijkheden tot be"invloeding van het ondememingsbeleid door de meeste ondememingsraden bij lange na niet benut. Moet dat worden aangepakt door uitbreiding van die wettelijke mogelijkheden? Natuurlijk kan dat zin- vol zijn. Maar het echte probleem lijkt voorlopig toch om te zorgen dat de bestaande ondememingsraden (en de vakbeweging) een beter gebruik leren maken van de mogelijkheden die ze nu al tien jaar hebben.

Sander Kooistra Werkzaam a is adviseur voor vakbonden en ondernemings- raden bij de Stichting Technologie en Zeggenschap te Amsterdam.

socialisme en democratie nummer 10

301 oktober 1989

(2)

democratie

socialisme en _{nummer 10} 302

oktober 1989

========~~--

-

D

VIa het doo ing• Per: dec not: jaa1 ond de: de. tern tief ven akk Het

VfOI

des I wij! op stut

Hm

rap

geg tun kon doG tra• hur onG taa He I

kw. zin: kin hot

ber

bla

YO(

Vh tati gw aar zic zij ge! bei In da1 bij vir aa1 on

(3)

De bedrijvige school: een nieuwe visie?

Vlak voor de Tweede-Kamerverkiezingen verscheen het rapport De bedrijvige school. Het werd opgesteld door een onathankelijke commissie, die eind 1988 was ingesteld door de Algemene Bond van Onderwijzend Personeel (ABOP). Aanleiding voor de instelling van de commissie was het ongenoegen in de ABOP over de nota van minister Deetman De school op weg naar het jaar 2000.' Hierin wordt verdere deregulering in het onderwijs voorgesteld, ook van het personeelsbeleid en de arbeidsvoorwaarden. Volgens het hoofdbestuur van de ABOP zou er een onderwijsbeleid voor de langere termijn moeten worden ontwikkeld, waarmee het initia- tief weer aan de kant van de bond zou komen, en bovendien de onderwijsparagraaf in het volgende regeer- akkoord zou kunnen worden be'lnvloed.²

Het werd een zware commissie. Voorzitter was me- vrouw prof.dr. H.M. Langeveld. Leden waren ruim tien deskundigen (onder wie vijf hoogleraren), meest onder- wijsdeskundigen, maar ook een econoom, deskundigen op het gebied van arbeidsverhoudingen, en een be- stuurskundige; als secretaris fungeerde de journalist Hans Wansink.³De commissie had als opdracht: ' ... een rapport op te stellen, waarin een gefundeerde schets gegeven wordt van economische, technologische, cul- turele, sociale en demografische ontwikkelingen in de komende decennia met hun consequenties voor het door de overheid bekostigde onderwijs (inclusief con- tractonderwijs en maatschappelijke dienstverlening) en hun consequenties voor de beroepsuitoefening van het onderwijspersoneel (inclusief personeelsbeleid) en de taak van de overheid.'

Het resultaat van deze opdracht ligt dus binnen drie- kwart jaar op tafel, vlak voor de (vervroegde) verkiezingen. Het is een knappe prestatie, zelfs in aanmerking nemend dat de commissie zich niet heeft bezigge- houden met het hoger onderwijs, en zich heeft willen beperken tot hoofdzaken. Het rapport telt bijna honderd bladzijden. Het biedt ruimschoots aanknopingspunten voor bespiegelingen, uitwerking en beleid.⁴

Vlak voor de afsluiting van dit artikel vond de presen- tatie van het rapport plaats. De Vo/kskrant van 26 au- gustus besteedde er op drie plaatsen ruime en positieve aandacht aan. ABOP-voorzitter Ella Vogelaar toonde zich zeer ingenomen met het rapport, ook al voorzag zij stevige discussies met haar achterban over de voorgestelde drastische ingrepen op het gebied van de arbeidsvoorwaarden.

In het onderstaande artikel zal achtereenvolgens aandacht worden besteed aan de inhoud van het rapport, de bijdrage die het Ievert aan de discussies die de vormgeving van onderwijsbeleid begeleiden en tenslotte ook aan de functie van de kundigen bij het oplossen van onderwijspolitieke knelpunten.

De school van de toekomst

In overeenstemming met de opdracht schetst de commissie-Langeveld allereerst de hoofdlijnen van diverse culturele, economische en demografische ontwikkelingen ('Op weg naar de eenentwintigste eeuw'). Hiema volgt een schets van de school van de toekomst ('De bedrijvige school'). In de drie volgende hoofdstukken komen aan de orde: de structuur van het toekomstig onderwijsstelsel, het beroep van leraar, en de kwaliteits- zorg.

De maatschappelijke ontwikkelingen noodzaken tot veranderingen in het onderwijs, enerzijds om in te spelen op deze ontwikkelingen, anderzijds om tegenwicht te bieden ter voorkoming van ongewenste neveneffec- ten (bijvoorbeeld grote ongelijkheid). Het is volgens de commissie niet mogelijk deze veranderingen voldoende te realiseren door veranderingen van de structuur, noch van de inhoud van het onderwijs. De volle aandacht moet vallen op de pedagogisch-didactische aanpak, op wat er in feite gebeurt in de school, zelfs in de klas. De veranderingen moeten dan ook betrekking hebben op klimaat, cultuur en organisatie van de school, en in het beroep van de leraar.

Aan de school wordt een indrukwekkende reeks eisen gesteld, bedoeld als aanvulling op meer gangbare algemene onderwijsdoelstellingen als ontplooiing en maatschappelijke voorbereiding. Zo zal de school er voor moeten zorgen dat leerlingen keuzen leren maken en verantwoorden, op basis van respect voor anderen; dat zij de maatschappij leren kennen en begrijpen, informa- tie leren selecteren en toepassen, problemen leren ana- lyseren en oplossen, innoverend gedrag ontwikkelen, zich beter bewust worden van morele dilemma's en van de Nederlandse cultuur en wei op grondslag van waar- den als humaniteit, solidariteit, tolerantie en vrijheid (pag. 38).

De commissie erkent dat dit geen totaal nieuwe doelstellingen zijn, maar veeleer het aangeven van accen- ten. Vervolgens wordt een grote hoeveelheid concrete voorwaarden geformuleerd. Zo wordt een verhoging van het minimaal te bereiken onderwijsniveau nodig gevonden, evenals een verhoging van het percentage leerlingen dat meer dan dit niveau bereikt. Het klas- severband moet plaats maken voor individuele leerpro- gramma's. Modulering van de leerstof en een in-en ex- tensief gebruik van de computer moeten dit mogelijk maken. De leerlingen krijgen meer keuzevrijheid in leermiddelen en werkwijzen. Zij kunnen ook na schooltijd in de school bezig zijn. Hun vorderingen worden bijgehouden in een leerlingvolgsysteem.

Het is niet de bedoeling dat er minder personeel zal zijn, integendeel. De commissie pleit voor een substan-

Suus Boer- van der Meulen

Wetenschappelijk medewerker van het Sociaal en Cultureel Planbureau

socialisme en democratic nummer 10

303 oktober 1989

(4)

oktober 1989

tiele verlaging van de leerlingenschaal. Een schatting op basis van voor het voortgezet onderwijs genoemde aantallen (pag. 42) Ievert een verhouding van een docent op vijftien leerlingen. De groepsgrootte van vijftien wordt even later genoemd als maximum voor groepen met vee! leerlingen uit achterstandsgroepen en leerlingen in het speciaal onderwijs. Preciezer laat de commissie zich niet uit.

Het isolement van de individuele docent wordt door- broken. Een kleine groep leraren is gezamenlijk verantwoordelijk voor een groep leerlingen, bijvoorbeeld van een leeftijdsgroep van enkele jaren (mentorgroep). Het personeel kent een functiedifferentiatie en een taakdif- ferentiatie. Docenten in het voortgezet onderwijs moeten voor meer dan een vak kunnen worden ingezet.

Schoolleiding en team stellen gezamenlijk de onder- wijskundige aanpak vast en leggen collectief verant- woording af aan de samenleving en de ouders in een openbaar jaarverslag.

De voorgestelde werkwijze vergt vee! van de schoollei- der. Hij of zij zal dan ook een speciale opleiding tot schoolmanager moeten hebben doorlopen. Hij is verantwoordelijk voor de uitvoering van het onderwijs- kundig beleid, voor een consistent personeelsbeleid (inclusief regelmatige functioneringsgesprekken en loop- baanbegeleiding), voor financieel en beheersmanage- ment en voor de contacten met ouders en buitenwereld.

Hij bepaalt bovendien de sfeer op school.

Bij dit beeld past een relatief grote school, eventueel met gespreide vestiging.

Over het hoofdstuk dat betrekking heeft op de structuur van het toekomstige onderwijsstelsel kunnen we kort zijn. Het volgt in grote lijnen het voorstel tot invoering van basisvorming, zoals dat door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is gedaan.⁵Over het speciaal onderwijs valt ook geen nieuw Iicht: het zou er eigenlijk niet moeten zijn en samenwerking met het regulier onderwijs is de oplossing.

De leraar

Het beroep van leraar krijgt volop aandacht. De hoge eisen, die de school van de toekomst stelt (toewijding, vakkennis, kennis van overdrachtmethoden, van jeugd- cultuur en cultuur van allochtonen, van schoolorganisa- tie en van onderwijsvernieuwing) maken een nieuw 'ethos van de leraar' noodzakelijk: het zelfvertrouwen van de beroepsgroep moet hersteld worden. Verhoging van de professionaliteit is een vereiste, en de vakorga- nisatics worden opgeroepen hiervan een centrale be- leidsdoelstelling te maken. Een normale 38-urige werk- week meet regel zijn, tenzij een parttime aanstelling gewenst wordt. Regelmatige bijscholing moet gereali- seerd worden in een stelsel van betaald educatief verlof, waarbij de huidige uren voor arbeidstijdverkorting kunnen worden ingezet.

De leraarsloopbaan kent drie fasen. Overgang naar een volgende fase gebeurt aileen na gebleken geschiktheid, beoordeeld door schoolleiding en schoolbestuur. De ju- niorleraar wordt begeleid door een seniorleraar en houdt zich voornamelijk bezig met lesgeven. De 'ge- wone' leraar (tweede fase) krijgt er niet-lesgebonden taken bij: onderwijsvernieuwing, leerlingbegeleiding.

304

Seniorleraar wordt men pas na veel ervaring en nascho- ling. Aileen seniorleraren komen in aanmerking voor toetreding tot de schoolleiding.

De waarneembare malaise in het leraarsvak is volgens de commissie een gevolg van teleurstelling die volgde op het mislukken van een aantal onderwijsvernieuwin- gen, en tevens van bezuinigingsmaatregelen. Verder wordt een voorzichtig verwijt in de richting van de vakorganisaties gemaakt: het geldende rechtspositio- nele stelsel werkt niet bepaald animerend. Beginnende leraren hebben weinig perspectief op een vaste aanstelling en een behoorlijk salaris, en leraren met een vaste aanstelling zitten voor hun verdere Ieven gekluisterd aan een en dezelfde school. Het stelsel is een afspiege- ling van de krachtsverhoudingen van het begin van de jaren tachtig en draagt een defensief karakter.

Daarom zal er volgens de commissie op korte termijn een dialoog tussen bonden en overheid over moderni- sering van de rechtspositieregelingen moeten worden gestart. De overheid zal extra middelen ter beschikking moeten stellen om de arbeidsomstandigheden te verbe- teren en de aanvangssalarissen te verhogen. Daartegen- over zullen de leraren moeten meewerken aan invoering van de weektaak, kwaliteitsbeoordeling van scholen en docenten en een flexibeler inzetbaarheid. Uit- breiding van faciliteiten voor leraren aan scholen met veel kinderen uit achtergestelde milieus, en meer on- derwijsondersteunend personeel worden in het vooruit- zicht gesteld.

Het streven naar maximale zekerheid bij de vakorganisaties droeg bij aan de huidige overmaat aan centrale regelgeving, en moet dus vermlnderen. Lump-sum financiering heeft grote voordelen.

De taak van de rijksoverheid als bewaker van de kwaliteit zal in een situatie van groter autonomie van schoolbesturen belangrijker worden. Met het stellen van eindtermen wordt een publieke standaard vastgesteld, in de eerste plaats voor ouders. Een verplicht jaarverslag meet worden gepubliceerd en door de inspectie goed- gekeurd. Verschillen tussen scholen zullen een gezond soort concurrentie bevorderen. Vernieuwing moet meer een zaak van de scholen worden, minder van de overheid. Scholen moeten vouchers krijgen voor onderwijs- ondersteuning.

Tenslotte wordt opgeroepen tot een investering door de overheid van vele miljarden guldens.

Tot zover een samenvatting van enkele van de standpunten van de commissie.

Actualiteit of visie?

In de onderwijssector is men langzamerhand vertrouwd met rapporten die beginnen met een brede schets van de maatschappelijke en culturele ontwikkelingen, of die zich nu richt op het onderwijs in het jaar 2000 of op de weg naar de eenentwintigste eeuw, zeals de commissie-Langeveld. Het meest bekende recente voorbeeld is wei het eerdergenoemde rapport aan de regering van de WRR over Basisvorming [n her onderwijs uit 1986, maar ook de overheid zelf deed al vele pogingen, van de Contourennota van Van Kemenade uit 1975 tot Deetman in de memorie van toelichting bij de

begJ leer· in d mer con schi kin1 een geb dat mig len. De en c blijl Uit von tegt bep pret a an zen neil een der Bes de< bije de! en voo De len< ven van wei zou Mij 1.1 blir ond lijk Eig De por gul noc Nu bijl is ' rna ide me one der ge' da< Da He Op'

set

(5)

begroting voor 1988. De ervaring heeft intussen geleerd dat de visies op maatschappelijke ontwikkelingen in deze rapporten voor kennisgeving worden aangeno- men, waama de discussie wordt ingezet over de actuele concrete voorstellen. En terecht, want de visies verschillen niet wezenlijk, maar de praktische gevolgtrek- kingen wei. Bij de laatste spelen immers overwegingen een rol die sterk aan het krachtenveld van de actualiteit gebonden zijn. Welke dat zijn blijft vaak impliciet, en dat is ook bij de commissie-Langeveld het geval. Som- mige aanbevelingen komen min of meer uit Iucht vallen.

De commissie was door de breedte van haar opdracht en de beperkte tijd genoodzaakt keuzen te maken. Deze blijken voor een flink dee! strategisch bepaald te zijn.

Uit een oogpunt van effectiviteit is dat verstandig. Her- vormingsgezindheid kan men beter niet op aile fronten tegelijk uitleven; het concentreren van de actie op een beperkt terrein werkt vaak beter. Voor de lezer zou het prettiger zijn geweest als meer aandacht was besteed aan het expliciteren van de motieven om bepaalde keuzen te maken, en als minder was toegegeven aan de neiging om over zeer uiteenlopende zaken nog even een opmerking te maken. De samenhang heeft daaron- der te lijden gehad.

Bestudering van het rapport leidt tot de conclusie dat de commissie zich sterk heeft Iaten leiden door de na- bije actualiteit, door een inschatting van de rek die in de standpunten van haar opdrachtgever aanwezig was en een mede hierop gebaseerde selectieve aandacht voor taboes.

De commissie ontwijkt, niet expliciet maar wei opval- lend, een aantal problemen. Zij is thuis in de loopgra- ven van de onderwijspolitiek en probeert uit de buurt van mijnenvelden te blijven. Dat is begrijpelijk, maar wei teleurstellend. Van onafhankelijke deskundigen zou men meer mogen verwachten.

Mijn bezwaren Iaten zich in twee punten samenvatten.

1. De commissie verwijst niet. 2. De commissie heeft blinde vlekken voor twee essentiele kenmerken van het onderwijs op dit moment: de financien en de bestuurlijke beperkingen die met de verzuiling samenhangen.

Eigen stellingname?

De commissie heeft volop geput uit de voorraad rapporten, nota's en adviezen die het onderwijsbeleid zo gul genereert. Ze heeft het echter klaarblijkelijk niet nodig gevonden om enige verwijzing op te nemen.

Nu is het niet nodig dat elk geleerd rapport een dikke bijlage met noten en literatuurverwijzingen heeft. Het is wei nodig dat een deskundige commissie duidelijk maakt welke ideeen van haarzelf zijn en waar zij ideeen van anderen ovemeemt of parafraseert. Het moet niet zo zijn dat slechts iemand die dagelijks in de onderwijspapierberg woelt enigszins kan onderschei- den welke ideeen van de commissie zelf zijn, en waar gewoon wordt weergegeven wat anderen hebben be- dacht.

Dat is meer dan een kwestie van ere wie ere toekomt.

Het achterwege Iaten van verwijzingen kan de schijn opwekken dat men bewust onduidelijkheid heeft willen scheppen over de eigen stellingname. Zo zou het kun-

nen zijn dat men vreest in actuele discussies, waarover de gemoederen nogal verhit zijn, vroegtijdig te worden ingedeeld bij een 'kamp'.

Die angst is te begrijpen: verwoede pogingen om vastgelopen discussies open te breken, bijvoorbeeld over de eerste fase van het voortgezet onderwijs, !eden schipbreuk op de indeling in kampen voor of tegen de middenschool, voor of tegen het gymnasium. Zelfs het voortdurend uitvinden van nieuwe termen hielp daar niet echt tegen.

Ook het uiten van waarderende woorden aan het adres van minister Deetman zou sommige lezers wellicht on- toegankelijk kunnen maken voor de rest van het be- toog. Maar heeft het onderwijs tot nu toe ons relative- rend vermogen dan zo afgestompt dat zelfs een onafhankelijke commissie van deskundigen geen verwijzingen meer aandurft? Dan is er pas echt reden voor onge- rustheid.

Een voorbeeld is de visie van de commissie op de taak van de leraar. Voor een belangrijk deel valt deze samen met de opvatting van minister Deetman in zijn notitie 'Beleidspunten leraren in samenhang'• : taakdifferen- tiatie, functiedifferentiatie, bevordering mobiliteit, zelfs het opsparen van ADV-verlof tot educatief verlof. Er is echter ook een niet te verwaarlozen verschil: de commissie-Langeveld kent geen budgettaire beperkingen.

Grote overeenkomsten zijn er met het advies van de WRR over basisvorming in het onderwijs' : de visie op maatschappelijke ontwikkelingen, de noodzaak tot verhoging van het onderwijsniveau, de vormgeving van basisvorming, de invoering van eindtermen. Zelfs de onevenredige aandacht voor het voortgezet onderwijs in verhouding tot de aandacht voor het basisonderwijs lijkt van de WRR te zijn overgenomen.

De algemene karakterisering van de bedrijvige school past uitstekend bij het beleid van minister Deetrnan ten aanzien van autonomievergroting van scholen.' Ook de visie van minister Deetrnan op vergroting van beleids- ruimte van scholen en schoolbesturen lijkt door de commissie geaccepteerd te zijn.

Verder wordt bij vele reeds gangbare inzichten aange- sloten. Modulering, gebruik van informatica, individu- alisering van leerwegen, echte tegenstand zullen deze doelstellingen niet ontmoeten; veelal blijken organisatie en kosten van uitvoering de knelpunten te zijn.

Schaalvergroting van scholen willen velen, zeker als bereikbaarheidsproblemen met dependances kunnen worden opgelost. Het zijn de kosten van het behoud van werkgelegenheid, en de bestuurlijke verdeeldheid van het onderwijs die dat tegenhouden.

Eigen punten van de commissie lijken vooral te zijn: de afwijzing van de autonomie van de leraar, de verder- gaande voorstellen ten aanzien van de rechtspositie van leraren, de keuze voor openbare verslaggeving van schoolresultaten en de financiele claim.

In de rechtspositie, een van de drie grote obstakels voor verbetering van het onderwijs wordt het mes gezet, helaas met gelijktijdige verzwaring van de beide andere, de financien en de bestuurlijke vormgeving.

Blinde vlekken

Met de aanwezigheid van de beide andere obstakels is

305 oktober 1989

(6)

oktober 1989

de commissie uiteraard vertrouwd. Ze geeft daar aileen blijk van ten aanzien van de financien, maar daar tilt zij niet zwaar aan. Aan het slot van haar rapportage schrijft zij: 'H et is duidelijk dat onze samenleving be- reid moet zijn per jaar aanmerkelijk meer in het onder- wijs te investeren dan de laatste jaren gebruikelijk was.

De commissie heeft zich niet gewaagd aan een becijfe- ring. Zij meent echter dat het aanbeveling verdient de uitgaven voor het totale onderwijs op korte termijn ten- minste weer terug te brengen op het niveau van 1975, toen zij 20% van de rijksbegroting uitmaakten'. Een snelle berekening leert dat de begroting voor onderwijs in 1989 15,5 procent bedroeg (inclusief agrarisch onderwijs) van een totale begroting van 190 miljard. Ver- hoging tot 20 procent zou dus een bedrag van 8,5 miljard gulden betekenen. Dat is vele malen meer dan zelfs de meest onderwijsvriendelijke verkiezingsprogramma 's bel oven en de ABOP eist.

Als dit de prijs is die betaald moet worden om de me- dewerking van de leraren voor de 'bedrijvige school' te kopen, dan heeft de commissie hen hiermee uit de markt geprijsd. Of is dit een extra argument voor verbetering van het rekenonderwijs? Het is erg jammer dat de serieuze benadering van een aantal problemen door deze werkelijkheidsvreemde slotzinnen ontkracht wordt.

Het derde obstakel op weg naar onderwijsverbetering is het bestuurlijke stelsel in Nederland, ook wei kortweg als de 'verzuiling' aangeduid. Deze wordt door de commissie geheel genegeerd (afgezien van een onbe- kookt voorstel om de overschrijdingsregeling maar af te schaffen). Daarmee sluit zij zich aan bij de angstige houding van de niet-confessionele politici ten aanzien van dit onderwerp. De term 'tahoe' is hier op zijn plaats.

Er zijn tenminste drie aanbevelingen van de commissie die het bestuurlijke stelsel raken. Realisering is niet mogelijk zonder de bestuurlijke consequenties van deze aanbevelingen te trekken, en dus bestuurlijke wij- zigingen voor te stellen.

1. De kern van de vernieuwingen moet, volgens de commissie, gezocht worden in de pedagogisch-didactische vormgeving van het onderwijs. Dit is nu juist het terrein waar de onderwijspacificatie voor het bijzonder onderwijs (thans tweederde van het onderwijs) de vrijheid van onderwijs heeft verschaft. Met name de in- richting van het onderwijs wordt daardoor beschermd tegen overheidsinvloed. De aanstelling van personeel en de keuze van leermiddelen maken deel uit van deze vrijheid. Meer autonomie voor scholen zal deze vrijheid nog versterken. De overheid heeft uitsluitend het recht om de bekwaamheidseisen voor onderwijsgeven- den en de subsidievoorwaarden als de groepsgrootte vast te stellen. Ook het stellen van eisen aan de output (eindtermen, examens) is niet het meest effectieve mid- del om de inric}Jting van het onderwijs te sturen, al is het maar om dJ beperkte meetbaarheid van pedagogisch-didactische resultaten. Natuurlijke weerstanden tegen veranderingen vinden bovendien een gerede Jegi- timatie in de vrijheid van onderwijs.

2. De bepleite schaalvergroting in het onderwijs is af-

306

- - - - - - - - -

hankelijk van fusiebesluiten van individuele schoolbesturen. Als deze zich bij de keuze van fusiepartners, zoals tot nu toe, vooral Iaten leiden door hun landelijke organisaties, dan vinden fusies overwegend plaats binnen de eigen denominatie. Het handhaven of bereiken van een voldoende lokaal of regionaal voorzieningen- niveau is een doelstelling die ondergeschikt blijft aan het handhaven van het eigen denominatieve marktseg- ment. Zoals bekend voltrekt zich op het ogenblik nog een toenemende segmentering door het erkennen van nieuwe denominaties. Een goede spreiding van redelijk grote voorzieningen word! hierdoor ernstig bemoeilijkt.

3. Schaalvergroting van schoolbesturen en verhoging van hun professionaliteit, zoals de commissie zegt na te streven, hebben als neveneffect versterking van de verzuiling. Schoolbesturen fuseren immers nog eerder dan scholen langs denominatieve lijnen. Het in dienst nemen van professionals bestendigt de organisatie.

Schaalvergroting van schoolbesturen maakt daardoor de kans nog kleiner, dat op lokaal niveau samenwer- kingsverbanden van scholen over zuilengrenzen heen tot stand zullen kunnen komen: de gevoeligheid voor lokale behoeften neemt immers af en de invloed van de landelijke organisaties neemt toe.

Het is trouwens vreemd dat schaalvergroting van besturen ook door de commissie-Langeveld weer wordt aan- geprezen, min of meer in het verlengde van schaalvergroting van scholen. Er is best wat voor te zeggen om grotere scholen te bevorderen, maar dan met een bestuur per school. Besturen die nu al groter zijn (bijvoorbeeld gemeentebesturen in grote steden) zouden kunnen decentraliseren. Een schoolnabij bestuur kan zijn eigen taak (het formuleren en bewaken van de on- derwijskundige en levensbeschouwelijke identiteit) vee) beter afstemmen op die van de schoolleiding, waar versterking en professionalisering op het gebied van personeels- en schoolmanagement moet plaatsvinden.

De vergroting van de autonomie van de school, en de verhoging van de kwaliteit van het onderwijs hebben dat beide nodig. Velen, ook de commissie-Langeveld, bepleiten een sterkere schoolleiding.

Een argument voor meer scholen per bestuur wordt wei gezocht in de toekomstige lump-sum financiering.

Schoolbesturen zouden dan de financiele middelen kunnen herverdelen over hun scholen naar gelang de leeftijdsopbouw van hun personeelsbestand (meer ou- deren zijn duurder). Daartegenover staat dat de oplossing voor dit probleem ook gezocht kan worden in een verrekening over een Ianger tijdvak. Bovendien wordt bij grotere scholen de kans op een onevenwichtige leeftijdsopbouw kleiner.

Thssen politisering en professionalisering

Vijf jaar geleden verzochten de bewindslieden van onderwijs de WRR zijn visie te geven op de gewenste ontwikkeling van het onderwijs gedurende de leer- plichtperiode. Na de totaal vastgelopen politieke besluitvorming over de vormgeving van het onderwijs aan twaalf t/m vijftienjarigen hoopte men op een oplossing vanuit de wetenschap. Het doorwrochte rapport werd juichend ontvangen, maar de besluitvorming is opnieuw vastgelopen. Geen geld, te grote verdeeldheid (Vervolg op biz. 332)

E

AI

va~

Zin

tro bij

cr

sto ble Vo tis< kal de zin V\ co; sar

hOI OVI

Gn Ve1 bij b01 He in ve1 me als dei

mf

!Of

Di I ij~ te~

uit

Cal

Gr me 19 Li1 da on Hf ve AI raJ he HI Ui zil ni1 ee op

(7)

Een formatie te winnen

AI in de vroege zomer, kort na de kabinetscrisis, stond vast dat de Partij van de Arbeid aan een lastige verkie- zingscampagne begon. Zij was zelf niet bij de crisis betrokken geweest en maakte dus geen deel uit van het bijbehorende spektakel tussen de hoofdrolspelers van CDA en VVD. Of zij wilden of niet, Kok en de PvdA stonden er bij en keken er naar; de gevolgen daarvan bleken bij de Europese verkiezingen.

Voor de PvdA kwam daar nog het een en ander aan tactische complicaties bij. Nu door de breuk in het tweede kabinet-Lubbers de kansen op regeringsdeelname voor de partij aanzienlijk vergroot waren, had het niet veel zin om erg aggressief tegen de coalitie van CDA en VVD in te gaan zoals in 1986. Niet aileen bestond de coalitie niet meer, maar met een van beide partijen zou samenwerking moeten worden open gehouden. Maat houden was dus geboden, hoewel dat uit campagne- overwegingen minder aardig is. In vergelijking met Groot-Brittannie en de Bondsrepubliek (laat staan: de Verenigde Staten) 'mag' hier in campagnes toch at bijna 'niets', maar nu was voorzichtigheid helemaal geboden.

Het maat houden moest echter ook weer niet ontaarden in at te weinig offensief, omdat zoiets het voor het eerst verenigde Klein Links in de kaart zou spelen. De PvdA mocht zich niet meer, naar het woord van Wim Kok, als Het Alternatief willen presenteren, zij diende wei degelijk over het voetlicht te komen als een groepering met wie het na 6 september in Nederland anders zou toegaan.

Die campagne in een tactisch mijnenveld is de nieuwe lijsttrekker en het hem assisterende campagneteam ontegenzeglijk goed afgegaan. De kansen om succesvol uit een kabinetsformatie te komen zijn niet door de campagne bedorven en tevens is de eerste aanval van Groen Links effectief afgeslagen. De linkse kleintjes mogen zes zetels hebben verworven, vergeleken bij 1982 is er nog steeds van fors verlies sprake. Groen Links mag weinig doelgericht zijn opgetreden, het is daarin door een goed opererende PvdA bovendien niet onaanzienlijk gehinderd.

Het zou, gegeven deze voorwaarden, te veel zijn gevergd om ook nog te verwachten, dat de Partij van de Arbeid zou winnen ten opzichte van het grote electo- rate ~ucces van 1986. Daarvoor is trouwens nog een heel ander argument.

Het economisch getij

Uit Amerikaans kiezersonderzoek weten wij dat een zittend president (c.q. een regerende coalitie) praktisch niet te verslaan is, als de verkiezingen plaatsvinden op een tijdstip waarin de economische kemgegevens een opwaartse lijn vertonen. Als de werkgelegenheid toe-

neemt, de koopkracht stijgt, rente en inflatie laag zijn of dalen en de belastingen omlaag gaan (vooral geldt dat voor het laatste jaar voor de verkiezingen), dan maken een oppositiepartij en haar eerste woordvoerder weinig of geen kans een beslissende overwinning te be- halen. Zo gaat het, ongeacht of de regerende partij of coalitie nu werkelijk verantwoordelijk is voor het economische succes, ja of neen. In de Verenigde Staten verschjllen economen at sterk over de vraag of de president een beslissende invloed uitoefent op de economische ontwikkeling. A fortiori geldt dat voor een klein export-afhankelijk land als Nederland, waar de invloed van het kabinetsbeleid op de genoemde kemgegevens in elk geval weinig meer dan marginaal is. Niet- temin zien, ook buiten de VS, regerende partijen onder economisch gunstige omstandigheden doorgaans kans de verkiezingen te winnen: niet aileen Reagan in 1984, maar bijvoorbeeld ook Martens in 1985, Lubbers en Gonzales in 1986, Kohl en Thatcher in 1987. Ideologie van regering en oppositie zijn daarbij niet doorslagge- vend: ook links kan van het economisch getij profiteren.

De vraag is dan, of de kiezers helemaal niet zijn ge·inte- resseerd in andere dan economische kemgegevens, zoals de kwaliteit van de sociale zekerheid of het niveau van de publieke voorzieningen. Doet de kritiek op het slecht of verminderd functioneren daarvan er niet toe? Dat doet zij ontegenzeglijk wei en de meerderheid van de kiezers realiseert zich dat, blijkens onderzoek ook in Nederland, heel goed. Burgers erkennen in veel Ianden dat de meeste regeringen van de jaren tachtig min of meer ernstige gebreken vertonen, als het aankomt op sociale rechtvaardigheid en dat de (meestal) linkse oppositie heel wat meer waarborg daarvoor zou bieden. Maar als het er op aankomt, kiezen zij voor het zekere van het economisch succes en wantrouwen zij het vermogen van de oppositie niet aileen rechtvaardi- ger maar tegelijk even solide te zijn.

Het zijn vooral de floating voters (die in Nederland altijd wat onvriendelijk 'zwevende kiezers' worden genoemd) die beslissend blijken: zij stemmen doorgaans niet sociologisch (naar klasse of godsdienst), maar juist economisch. Het zijn tegelijk 'kiezers van het midden', die liefst de extremen vermijden.

Wit de grote oppositiepartij die kiezers verwerven, dan is het njet genoeg om zelf een redelijk sol ide uitstraling te ontwikkelen, hoewel dat wei helpt. Tegelijk heeft zij het 'knietje' nodig van een niet al te gunstige economische ontwikkeling.

Met andere woorden, de campagne van de PvdA mag nog zo mooi zijn verlopen, de kans dat zij er electoraal aanzienlijk bij zou winnen was praktisch uitgesloten.

Ontegenzeglijk zijn de kiezers van het midden, die

J.Th.J. van den Berg Directeur van de Wiardi Beckman Stichting en redacteur van SenD

307 oktober 1989

(8)

oktober 1989

sterk keken naar de peiformance van de PvdA op economisch terrein, nog niet van haar verrnogens over- tuigd geraakt. Dat zullen zij pas worden, als de PvdA als regeringspartij heeft Iaten zien, dat zij economisch niet aileen deugdelijk oogt maar het ook is. Ook dan zal het van zulke moeilijk beheersbare factoren als inflatie, koopkracht, belastingniveau en werkgelegenheid afhangen, of het bij de volgende verkiezingen ook werkelijk lukt. Programmaherziening en vemieuwing van politiek leiderschap zijn op zichzelf voor de langere duur buitengewoon belangrijk voor de PvdA, zij zijn voor de marginale maar beslissende winst- of verlies- cijfers bij verkiezingen vee! minder relevant.

Belastingverlaging

Bij deze verkiezingen is wei van belang geweest - dat was ook voorzienbaar - dat de PvdA het zichzelf niet gemakkelijker heeft gemaakt, doordat zij de al beloofde belastingverlaging ten dele wilde terugdraaien. Politiek en programmatisch vind ik dat nog steeds een verant- woorde en juiste keuze, maar het heeft de verkiezings- kansen bemoeilijkt. De lastendruk is immers zo'n economisch kerngegeven; CDA, VVD en D66 beloofden meer en 'beter' dan de PvdA. Zij konden daarrnee de gedachte voeden, dat de PvdA sociale rechtvaardigheid stelt boven economische degelijkheid, ongeacht of dat inderdaad het geval is. Waarschijnlijk is het dan ook deze fiscale kwestie, ook nog voorzien van het predi- kaat 'gedaan is gedaan', die D66 ten koste van de PvdA aan drie zetels winst heeft geholpen.

Dat de PvdA het bij de kiezers van het midden dus (weer) niet erg goed heeft gedaan, was te verwachten en ook vrijwel onverrnijdelijk. Dat is tegelijk een ge- ruststellende conclusie. Ten eerste hebben wij aldus de kiezers geen onverantwoord mooie verhalen verteld.

Bovendien, die kiezers komen alsnog naar de PvdA, in- dien zij I. duurzaam zorgt voor een economisch gede- gen beleid (Kiezen voor kwaliteit biedt daartoe de mo- gelijkheid) en 2. ofwel vanuit de oppositie campagne kan voeren in tijden van economische stagnatie dan wei, wat wij nu mogen hopen, als regeringspartij in economisch gunstig getij.

Zorgelijker is dat de Partij van de Arbeid aanzienlijk verliest in haar oude en klassieke burchten van aan- hang: de grote stedelijke gebieden in het Westen en Groningen, en dat niet bepaald voor het eerst. Het gaat hier overigens om een intemationaal verschijnsel.

Voorzover dat verband houdt met de verrninderde betekenis van de grote, klassieke industrie en de verklei- ning van de bijbehorende arbeidersklasse is dat misschien jammer maar ook moeilijk omkeerbaar. De partij verliest echter ook daar waar zij niet zou mogen ver- Iiezen: in grote, oude stadswijken waar zich emstige sociale, economische en culturele problemen opeensta- pelen.

Onmiskenbaar verliest de Nederlandse sociaal-democratie er minder dan de meeste van haar buitenlandse zusterpartijen. Maar in die probleemgebieden weet ook de PvdA blijkbaar niet meer de juiste toon te vinden, die mensen het vertrouwen geeft dat zij niet in de steek worden gelaten. De door de PvdA gedomineerde grote

308

- · - - - -

steden schieten economisch dan wei weer omhoog in de vaart der volkeren (dat moet ook, met het oog op de toekomst), maar die opbloei gaat aan grote groepen mensen voorbij. Die hebben het gevoel dat alle problemen en alle verloedering, die er ook zijn, geheel exclu- sief bij hen worden gedeponeerd. Daarvan geven zij niet (aileen) het kabinet de schuld maar ook de PvdA en dus blijven zij thuis of zij wijken - in wanhoop en woede-uit naar de Janmaats van deze wereld.

Minder duidelijk is de betekenis van het feit, dat de PvdA niet goed heeft gescored bij de jonge kiezers. Zij die voor het eerst meededen, gingen onevenredig vee!

naar D66; de groep tussen 25 en 35 jaar naar Groen Links. In beide segmenten deed de PvdA het niet beter of slechter dan het ooit zo 'vergrijzende' CD A.

Nu hoeft het hier niet per se om een duurzame ontwikkeling te gaan. De PvdA heeft het trouwens nooit echt van de jongste kiezers moeten hebben. Gecombineerd echter met de ledenontwikkeling in de partij, die uitge- sproken tekenen van vergrijzing vertoont, is het misschien toch maar beter dit kiezersresultaat nauwkeurig te bestuderen.

Het troost in elk geval om vast te kunnen stellen, dat de Jonge Socialisten hun innerlijke problemen hebben overwonnen, want zonder een actieve jongerenorgani- satie komt de partij vroeg of laat met de nieuwe gene- raties in moeilijkheden. Voor het moment is het een zaak van nuchterheid om te zeggen dat de jongste kiezers bijna altijd voor de grote verkiezingsoverwinnaar stemmen. Maar dan is het natuurlijk mooi als de PvdA weer eens de grote winnaar zou worden. Een, nu oven- gens onverrnijdelijke, 'campagne op kousevoeten' is daarvoor niet de beste methode.

Historische blunders

De recente politieke geschiedenis kan Iaten zien dat de Partij van de Arbeid niet het monopolie heeft van kapitale historische blunders, zoals die van 1977. Als wij ooit hadden gedacht, dat zulke fouten het exclusieve bijverschijnsel waren van iets te hartstochtelijke her- vorrningsgezindheid, dan weten wij nu in elk geval beter.

Stel dat de VVD het geduld had opgebracht om haar leed over CDA en Lubbers (dat wei reeel was maar ook sterk overdreven) op te zouten tot het einde van de mandaatsperiode in 1990 en het kabinetsbeleid tot inzet van de verkiezingen had kunnen maken, zonder twijfel tezamen met het CDA. Dan was, gemeten aan de economische verklaring van kiesgedrag zoals hiervoor uit- eengezet, de Partij van de Arbeid noch D66 er bij benadering aan te pas gekomen. De centrum-rechtse meerderheid had dan ongetwijfeld vijf zetels of meer ge- wonnen in plaats van verloren. De VVD had daar haar aandeel in kunnen krijgen en de wat schuchtere pien- terheid van Voorhoeve (die nu zo de Iachlust heeft gewekt) had dan in haar voordeel gewerkt.

De kabinetscrisis van mei jongstleden is precies de kapitale fout gebleken die zij al meteen beloofde te worden. Juist die zo 'broodnodige' marginale kiezer van het midden heeft niet kunnen begrijpen waar een crisis voor nodig was. (Eigenlijk heeft niemand het begre-

pet kri de 0\ pit 19 ov 19 he on

K~

aar Ot ml zo va Ht m; ja< rui Pv ka lijl die zij ve In kit tet ln

YO

he de de

ffii

ke ha lo

A T< le al

(9)

pen.) En al helemaal niet meer, nu de regie in eigen kring nergens naar leek en een conflict in de eigen rijen de zaak definitief deed exploderen.

Overigens was dat in een paar jaar tijds de tweede kapitale beoordelingsfout van de liberalen, nadat zij in 1985 hun vice-premier Van Aardenne met aile geweld overeind hadden gehouden en aldus de winst van 1986 geheel hadden moeten inleveren bij Lubbers en het CDA. In weerwil van bijna luxueuze electorale omstandigheden wisten zij binnen drie jaar veertien Kamerzetels (meer dan een derde van het behaalde aantal in 1982) kwijt te raken. Geen wonder dat het Oude Friese Kanon de VYD heeft aangeraden nu maar eens een tijdje voor bezinning de oppositie op te zoeken. Iedere nuchtere analyse van de liberale lotge- vallen zal bij dezelfde conclusie uitkomen.

Het is vanuit liberaal oogpunt niet aileen een kapitale maar ook historische blunder, die de VVD in dit voorjaar heeft geslagen en die de fout van de PvdA uit 1977 ruimschoots naar de kroon steekt. Toen immers had de PvdA de kans om het hervormingswerk van het kabinet-Den Uyl in constructief en economisch degelijk vaarwater te houden (resp. te brengen), maar liet zij die kans !open. Voor vele jaren (op '81-'82 na) werd zij daardoor gedwongen haar leed in de oppositie te verbijten, hoewel de tijd nog in haar voordeel werkte.

ln elk geval had zij het economisch vertrouwen van de kiezer aldus waarschijnlijk beter kunnen vasthouden, terwijl zij het later zo moeizaam moest terugverdienen.

In een getij (sinds 1984) dat op zichzelf de VVD nog voor jaren in een machtspositie had kunnen houden, heeft zij die macht uit handen gegeven. De Partij van de Arbeid krijgt aldus een uitgelezen kans om, door dee! te hebben aan het regeringsbeleid, belangrijke ele- menten uit haar verkiezingsprogramma te verwezenlij- ken. Wij hebben in elk geval de kansen weer in eigen handen. Laten wij eerlijk zijn: daar zag het in het afgelopen voorjaar niet naar uit.

Analogieen met 1977

Toch is er voor leedvermaak met de VVD weinig aanleiding. (Dankbaarheid hoeft trouwens evenmin.) Uit alles blijkt dat het politieke getij nog niet erg op de

hand van de sociaal-democratie is. Weliswaar stellen de ondememers zich minder negatief tegenover de PvdA op dan in de periode tussen 1975 en 1985, maar hun houding verraadt nog heel wat wantrouwen. Voorts gaat het, als het tot een kabinet van CDA en PvdA komt (met een Nederlandse kabinetsformatie weet je het echter nooit!), bij de christen-democraten zeker nog niet erg van harte.

Hier dringt zich nog een analogie met 1977 op. Toen was het CDA (op Van Agt na) nog niet toe aan regeren met de VVD en vond het geregeld het bondgenoot- schap met de PvdA tegenover 'Bestek '81'. Aileen de souplesse en tactische schranderheid van het koppel Van Agt-Wiegel deed het kabinet overleven. Overi- gens, ten koste van eenduidig en effectief beleid. De toenmalige minister van Financien, Andriessen, kon het vanaf februari 1980 in elk geval niet Ianger aanzien.

Nu ziet het er naar uit dat het CDA een kabinet met de PvdA moet gaan steunen, terwijl het hart nog ligt bij de samenwerking met de liberalen. Dat kan de voortgang en effectiviteit van zulk een kabinet, zoals tussen '77 en '81, nog aardig bemoeilijken. ln elk geval wordt van de tact van de toekomstige kabinetsleiding, maar ook van onze eigen Kamerfractie en het partijkader heel wat gevergd. Een ding is echter zeker: een kabinet van CDA en PvdA begint onder een minder somber ge- stemte dan in 1981.

Het zou mooi zijn als, vijftig jaar nadat voor het eerst sociaal-democraten dee! kregen aan de regering, de Partij van de Arbeid opnieuw ministers zou kunnen leveren aan het nieuwe kabinet. Oat kan ook met drie Kamerzetels minder dan tot 6 september, misschien zelfs wei beter. Als immers de christen-democraten al niet zo van ons houden, zij zullen in elk geval gecom- mitteerd zijn aan een premier uit eigen kring. Dat scheelt.

Kiezen voor grotere kwaliteit van onze samenleving en van zijn bestuur; kiezen voor groter samenhang in de maatschappij, die niemand eenzijdig met de problemen opzadelt; kiezen voor duurzaamheid van natuur en natuurlijke hulpbronnen vereist in Nederland nu een brede meerderheidscoalitie van, in elk geval, Partij van de Arbeid en CDA.

309 oktober 1989

(10)

H.M.A.G. Smeets Adviseur Molukse Zaken van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en direc- tielid van het Moluks Histo- risch Museum

oktober 1989

WRR-advies 'Allochtonenbeleid':

bruikbaar, maar onevenwichtig

Op 9 mei 1989 bracht de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een advies uit over het minderhedenbeleid. ¹De WRR adviseerde het huidige beleid 'te vervangen door een allochtonenbeleid dat be- oogt de betrokken bevolkingsgroepen zelfstandig te maken en minder afhankelijk van overheidsvoorzieningen. Naast een intensivering van algemeen beleid stelt de raad hiertoe een specifiek integratiebeleid voor, met de nadruk op arbeid, onderwijs en volwassenen-educa- tie. Het rapport bevat verder voorstellen voor het beleid ten aanzien van vreemdelingen en voor het cultuurbe- leid met betrekking tot allochtonen' (p. 3).

Het advies van de WRR, dat de titel Allochtonenbeleid

2 heeft gekregen, bestaat uit twee delen: het eigenlijke advies, en zes toelichtende hoofdstukken. Het is een helder en gemakkelijk leesbaar rapport geworden, met heel wat concrete aanbevelingen voor een beter beleid.

De eerste reacties waren dan ook overwegend positief.

Toch is het advies bij nadere analyse minder evenwich- tig dan op het eerste gezicht lijkt: het bevat sterke para- grafen over migratie en rechtspositie, een verhaal over werkgelegenheid en (volwassenen-)onderwijs dat ge- mengde gevoelens oproept, en een ondermaatse ver- handeling over cultuur.

Nieuw beleid?

Tien jaar geleden, in 1979, bracht de WRR ook al een advies uit over het minderhedenbeleid met zijn rapport Etnische minderheden.³Dat rapport gaf de aanzet tot wat het 'gecoordineerde minderhedenbeleid' is gaan heten. Drie regeringsnota's verwerkten de aanbevelingen van de WRR achtereenvolgens tot beleid.' Tien jaar later blijkt niemand meer gelukkig met de be- reikte resultaten. De regering zelf vindt dat 'op een aantal, vooral immateriele punten in de afgelopen jaren behoorlijke vooruitgang is geboekt', maar dat op de terreinen die in de Minderhedennota van 1983 het meeste gewicht kregen - wonen, weten en werken - 'ondanks de geleverde inspanningen' te weinig is bereikt.

Wat is er verkeerd gegaan? De WRR zelf wijst in zijn recente advies op een reeks van factoren, die het minderhedenbeleid negatief hebben be"invloed: het rem- mende effect van 'algemene' beleidsmaatregelen en 'algemene' ontwikkelingen in de samenleving op het minderhedenbeleid, te hoge verwachtingen wat betreft tempo en resultaten van dat beleid, het blijven steken van het specifieke minderhedenbeleid in een discussie over doelstellingen, moeilijkheden rond de afbakening van centrale en decentrale bevoegdheden, moeilijkheden rond de afbakening van doelgroepen, en tenslotte nog het feit dat etnische minderheden in de 'verzorgingsstaat' van de afgelopen decennia teveel als zorg-

310

catagorieen zijn behandeld (p. 16 t/m 19).

Wat opvalt is, dat de uitgangspunten van het 'oude' beleid niet echt worden bekritiseerd. Het zijn vooral ex- teme oorzaken en uitvoeringsproblemen die worden opgesomd. Je kunt je dan ook afvragen of het nu met veel aplomb gepresenteerde 'allochtonenbeleid' een antwoord is op de beschreven tekortkomingen van de huidige aanpak. Ik heb die indruk niet. Een aantal van de beschreven knelpunten wordt niet aangepakt, en be- leidsveranderingen die wei worden voorgesteld zouden ook in het huidige beleid niet misstaan hebben. Een voorbeeld: de WRR noemt in zijn rapport als belangrijke oorzaak voor het tekortschieten van het minderhedenbeleid de 'spanning tussen de effecten van het over- heidsbeleid in algemene zin en de doelstellingen van het specifieke minderhedenbeleid': 'ontwikkelingen die weinig uit te staan hebben met de aanwezigheid van allochtonen ( ... ) ondermijnen in hun effecten het minderhedenbeleid en maken het "vleugellam".' (p.

17). De WRR wijst in dit verband op de 'vierjarigen- maatregel'.5

Dit is een belangrijke constatering. Je zou dan ook verwachten, dat het WRR-rapport een aanbeveling bevat om deze ondermijning van het minderhedenbeleid tegen te gaan. De Raad had bijvoorbeeld kunnen voorstellen dat voortaan bij de voorbereiding van 'algemene' overheidsmaatregelen steeds de vraag beant- woord moet worden of zo'n maatregel (negatieve) consequenties heeft voor het minderhedenbeleid. Een dergelijke aanbeveling ontbreekt echter.⁶

Wat houdt de nieuwe benadering van de WRR in? De WRR vindt dat de marginale positie waarin veel alloch-tonen verkeren moet worden aangepakt. Dat vond men onder het 'oude' beleid ook. De Raad voert daarvoor niet aileen 'redenen van sociale rechtvaardigheid' aan, maar ook het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het benutten van potentiele 'human resources' die allochtonen vertegenwoordigen. Een no-nonsense argument. De WRR gaat nog verder: 'Deelname aan arbeid is hiertoe een belangrijke voorwaarde, maar dit vraagt wei om investeringen, in het bijzonder ten be- hoeve van onderwijs, scholing en arbeid. Ziet men af van deze investeringen, dan wordt ook een prijs betaalt, namelijk die welke is verbonden aan een verdere ontwikkeling van een etnisch subproletariaat, in de vorm van criminaliteit en dure overheidsvoorzieningen' (p.

I 0). Dat is nieuw, en wijkt nadrukkelijk af van de nogal defaitistische werkgelegenheidsparagraaf van de Min- derhedennota uit 1983, waarin de boodschap was ver- pakt: er zijn helaas te weinig banen en dat zal nog wei een tijdje zo blijven ... ⁷Wanneer we echter kijken naar het pakket van maatregelen dat de WRR op het gebied van werkgelegenheid voorstelt, is het verschil met het

OUI

dat zal Ge On op

VaJ VaJ

Za set he I

zij

VOl

ste bel 'at Da ev< Me bn sci

m2

acl pe1 ne1 So

00'

spt on ge· De ge ce1 mt

W(

m< an ste pe ve de be ee lij' he tel lui de ge da de le1 ee 0,

ge de

AI 0 ge F<

(11)

oude beleid weer niet zo groot en moeten we vrezen, dat de vorming van een subproletariaat gewoon door zal gaan.

Geen dwang

Om dat uit te leggen, moet ik nog even voortborduren op de tegenstelling algemeen-specifiek. De oplossing van dit probleem acht ik essentieel voor het welslagen van het minderhedenbeleid. De ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Onderwijs en Weten- schappen leveren de grootste financiele inspanning op het terrein van het minderhedenbeleid. Tegelijkertijd zijn juist deze ministeries wars van maatregelen die er voor kunnen zorgen dat geld z6 ingezet wordt dat gestelde doelen worden bereikt. In het werkgelegenheids- beleid gaat veel geld om, dat voor een groot dee! via 'algemene' maatregelen verdeeld wordt over het land.

Daarbij wordt er van uitgegaan dat allochtonen naar evenredigheid van deze voorzieningen profiteren.

Maatregelen om die evenredigheid af te dwingen, ont- breken. In de praktijk blijken minderheden bij scho/ingsmaatregelen nog redelijk vertegenwoordigd, maar bij plaatsingsbevorderende maatregelen sterk achter te blijven. Met andere woorden: naarmate het perspectief op werk groter wordt, profiteren allochtonen minder van de maatregelen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.⁸ Een belangrijke oorzaak daarbij is, dat werkgevers een dominante rol spelen bij dit soort maatregelen, en dat zij - bewust of onbewust⁹^- aan andere werkzoekenden de voorkeur geven.

De WRR pakt de sociale partners, en vooral de werkgevers met fluwelen handschoenen aan: 'ongespecifi- ceerde evenredigheidsformules', quota en andere vor- men van dwang om allochtonen in dienst te nemen worden afgewezen; slechts 'met Iichte interventies' moeten werkgevers er toe gebracht worden medever- antwoordelijk te worden voor een evenredige tewerk- stelling van vrouwen en )eden van minderheidsgroe- pen, vindt de WRR. Een wet moet werkgevers slechts verplichten jaarlijks te rapporteren in welke mate minderheden, gehandicapten en vrouwen in het personeelsbestand vertegenwoordigd zijn. De WRR verwacht van een dergelijke publikatie een 'indirecte maatschappelijke pressie' die beter zal werken dan 'directe over- heidsdwang' (p. 36). Ik betwijfel dat. Publikatie van de teleurstellende resultaten van het '1000-banenplan Mo- lukkers' heeft personeelchefs op de departementen in de afgelopen twee jaar echt niet tot extra inspanningen gebracht.¹⁰Als dit plan alsnog gaat lukken, is dat te danken aan zeer harde en dwingende interventies van de mini ter van Binnenland e Zaken, die zich-niet aileen moreel, maar ook juridisch - gehouden weet aan een zware toezegging aan de Molukse gemeenschap.

De WRR laat overigens na aan te geven wat er moet gebeuren als de maatschappelijke pressie niet werkt en de hoge werkloosheid onder allochtonen blijft bestaan.

Autochtone belangen

Ook op het gebied van het onderwijs zit het 'grote geld' voor minderheden in een algemene maatregel: de Formatieregeling Basisonderwijs. Scholen met veel

allochtone kinderen krijgen meer formatieplaatsen dan overwegend 'witte' scholen. Onderzoek toont aan, dat leerkrachten die dankzij de aanwezigheid van allochtone kinderen werk vinden, zelden specifiek worden ingezet ter ondersteuning van die kinderen: ze worden gebruikt om de groepsgrootte - die als gevolg van al- lerlei 'algemene' bezuinigingen zou moeten toenemen - te beperken." Pogingen om hieraan wat te doen, en dit 'minderhedengeld' nadrukkelijk in te zetten om de achterstand van allochtone leerlingen in het onderwijs te bestrijden, hebben tot nu toe schipbreuk geleden, omdat ze botsen met 'algemene' beleidsuitgangspunten zoals deregulering, besturen op afstand, de eigen ver- antwoordelijkheid van het bevoegd gezag en - zoals zo vaak in het Nederlands onderwijsbestel - de vrijheid van onderwijs.

De WRR houdt in zijn advies een zwak pleidooi voor 'output-financiering': niet aileen de aanwezigheid van een bepaald aantal kinderen moet een rol spelen bij de bekostiging, maar ook het rendement dat bereikt wordt (p. 40, 158/159). Maar de WRR meldt niet dat in de discussie tot nu toe door de tegenstanders van een dergelijke financiering al zulke zware kanonnen in Stelling zijn gebracht als de vrijheid van onderwijs. En de Raad geeft al helemaal niet aan hoe- ondanks dergelijke, autochtone belangen - de positie van etnische minderheden kan worden verbeterd.

lk ben het dan ook niet eens met de WRR, dat het minderhedenbeleid 'op een aantal vitale terreinen' teveel is blijven steken in een doelstellingendiscussie. Die discussie wordt gevoerd, en met grote felheid (denk aan onderwijs in eigen taal en cultuur), maar betreft niet de hoofdstroom van het minderhedenbeleid. Op terreinen als onderwijs en arbeidsmarkt spelen grote autochtone belangen, die bepalen hoe het 'algemene' beleid wordt vormgegeven; belangen, waaraan de uitvoering van het minderhedenbeleid ondergeschikt is en blijft. Oat is het probleem waar het 'oude' minderhedenbeleid geen raad mee wist, en dat zal - helaas- het probleem blijven als de WRR-adviezen worden opgevolgd; als ze al worden opgevolgd.

Aparte aandacht vraagt de stelling dat het minderhedenbeleid te sterk gerelateerd is geweest aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat: in publikaties is de afgelopen maanden wei eens gesuggereerd dat etnische minderheden 'doodgeknuffeld' worden.'²De WRR zegt dat zwakke groepen als 'zorgcategorieen' worden be- schouwd, 'in plaats van hun kansen tot zelfstandigheid te bieden'. Vee I allochtonen 'zijn, bijvoorbeeld via uit- keringen, afhankelijk geworden van de zorg van de overheid en blijken zo bij bezuinigingen erg kwetsbaar' (p. 17).

Ik vind het nogal modieus. Natuurlijk: wie zou niet willen dat mensen bevrijd worden van afhankelijkheid en betutteling, en dat ze zelf hun lot in eigen hand nemen? Wie is er tegen emancipatie?" Niemand. Maar een indruk wordt gewekt, dat de aandacht voor allochtonen overdreven is, dat ze te zeer in de watten gelegd worden en dat het tijd wordt om ze harder tegemoet te treden. Zachte heelmeesters enzovoort. De WRR wil de afhankelijkheid van allochtonen opheffen door een 'ac- tiverend scholingsbeleid', zodat allochtonen beter toe-

311 oktober 1989

(12)

oktober 1989

- - - - - - - - -

gerust op de arbeidsmarkt kunnen verschijnen (p. 43).

In dat scholingsbeleid staat het voldoende beheersen van de Nederlandse taal centraal. Daarom moeten in het reguliere onderwijs 'opvangklassen' komen die leerlingen op de Nederlandse school voorbereiden en dient vee! meer aandacht besteed te worden aan NT2:

Nederlands als tweede taal (p. 39/40, 156/157). Ook het volwassenenonderwijs krijgt een belangrijke taak toegekend: aile allochtonen moeten beschikken over elementaire kennis van de Nederlandse taal, de Neder- landse maatschappij, rekenen en sociale vaardigheden;

wie nog niet beschikt over deze kennis, moet zich daarin bekwamen via de basiseducatie, om daardoor betere kansen op de arbeidsmarkt te krijgen (p. 43).

Het be1ang van de vaardigheden die door de WRR worden opgesomd staat niet ter discussie; omstreden is de suggestie die wordt gewekt dat met die vaardigheden de weg naar een baan open is. Analyse van de werk- loosheidscijfers van allochtonen die allanger in Neder- land verblijven en qua niveau ver uit zijn gestegen boven de basiseducatie maakt duidelijk, dat er voor het vinden van een baan heel wat meer komt kijken.'⁴ Toch dwang

De WRR vindt, dat er voor volwassen !eden van minderheden een leerrecht moet komen: 'Dit maakt duidelijk dat een bepaald kennisniveau zo onontbeerlijk wordt geacht voor het functioneren in de Neder1andse maatschappij, dat de overheid niet aileen jongeren, maar ook volwassenen in de gelegenheid stelt hiertoe gratis onderwijs te verkrijgen' (p. 44). Een uitstekend idee, met nogal wat financiele consequenties. Want op dit moment zijn er op het terrein van de basiseducatie lange wachtlijsten bij gebrek aan voldoende faciliteiten.

Maar de WRR gaat verder: voor een belangrijke groep mensen wil de Raad een basiseducatiep/icht invoeren.

Die plicht zou in ieder geva1 moeten gelden voor twee categorieen allochtonen: pas aangekomen migranten die na binnenkomst ten taste van de overheid komen en het niveau basiseducatie niet hebben, en werkloze uit- keringsgerechtigden met eenzelfde niveau, inclusief jonge allochtone vrouwen wier man een sociale uitke- ring geniet' (p. 44).

Na de voorzichtige benadering van de socia1e partners en het Nederlandse onderwijs, zou je verwacht hebben dat de WRR ook aan de aanbodzijde zou kiezen voor 'Iichte interventies' om allochtonen er toe te brengen ook zelf aan de verbetering van hun positie te werken.

Maar in dit geval heeft de WRR het nodig gevonden wei een stok achter de deur van het leerrecht te plaatsen!

Ik vind dat je mensen aileen tot iets kunt verplichten als die verplichting enig redelijk nut heeft. Daarbij is het wenselijk, dat betrokkenen ook zelf het nut van een verplichting inzien. Dat zal in het algemeen het geval zijn als plichten met rechten verbonden zijn. Zo kan ik mij voorstellen dat voor nieuwkomers een verplichting geldt dat zij een bepaald kennisniveau moeten hebben of bereid zijn dat te verwerven. Tegenover die plicht staat dan het recht om zich in Nederland te mogen ves- tigen. Zo kan ik mij ook voorstellen dat werklozen ver-

312

plicht worden tot bepaalde scholingsactiviteiten, als daar een redelijk uitzicht op werk aan gekoppeld is; als bijvoorbeeld een relatie wordt gelegd tussen scholing en een arbeidsplaatsgarantie. Helaas maakt de WRR een dergelijke koppeling niet. Gevreesd moet dan ook worden dat de meeste langdurig werkloze allochtonen tot een cursus worden verplicht die slechts een onder- breking van hun werkloosheid zal betekenen. Het rendement van de basiseducatie zal dan ook met sprongen achteruit gaan. De op zich verdedigbare Stelling, dat kennis van de Nederlandse taal nuttig is, 66k als men geen baan vindt, zal door de betrokkenen zelf niet zo beleefd worden: ze blijven werkloos. Demotivatie zal dan ook vaak leiden tot het passief uitzitten van de cursus, maar ook tot massale absentie. Oat moet dan weer bestreden worden met sancties: het korten op de uitke- ring. En voor je het weet wordt het zo gevreesde allochtone subproletariaat eerder gestimuleerd dan voor- komen.

AI bij al een tamelijk negatief oordeel over het WRR- advies. Oat komt, omdat ik er een aantal principiele kwesties uit gelicht heb. Het advies bevat echter 66k een groot aantal concrete aanbevelingen die ik van harte wil ondersteunen en die ervoor zorgen dat mijn totaalindruk van het advies toch weer positiever is dan wellicht uit voorgaande kan worden afgeleid. Zo pleit de WRR bijvoorbeeld voor een Wet gelijke behande- ling vreemdelingen (p. 30), een terugkeeroptie in het remigratiebeleid (p. 31), contract-compliance om werkgelegenheid voor allochtonen te bevorderen (p.

37/38,134), meer en betere kinderopvang (p. 40), meer aandacht voor de achtergronden van allochtonen bij het opleiden van leraren (p. 40), en uitbreiding van de aandacht voor allochtonen op radio en tv (p. 51). De Raad keert zich verder tegen de invoering van het woonland- beginsel in de sociale wetgeving (p. 32). Ook waar- schuwt de WRR voor de gevaren van de voorgenomen tripartisering van de Arbeidsvoorziening zonder voldoende waarborgen voor kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt (p. 33/34, 124, 127 t/m 132, 136).

Missers

Tenslotte wil ik nog wijzen op twee opmerkelijke missers in het WRR-rapport. Om te beginnen gaat het advies grotendeels voorbij aan discriminatie en racisme (p. 17, 35, 48). Beleidsaanbevelingen op dit terre in ont- breken helemaal. Oat is vreemd, omdat in de toelichtende hoofdstukken bij het advies uitvoerig op dit onderwerp wordt ingegaan.

De tweede misser is de cultuurparagraaf in het WRR- advies (p. 49 t/m 52). De WRR merkt op, dat de overheid op dit terrein enige terughoudendheid in acht moet nemen: cultuur kan worden bevorderd, maar niet bepaald door de overheid. Op cultureel terrein moet de overheid slechts de vrijheid van zelforganisatie waarborgen, en bij financiering van culturele activiteiten het gelijkheidsprincipe in het oog houden. Bevoordeling van overheidswege 'van zwakker geachte allochtone groepen' in de bescherming van de culturele of levensbeschouwelijke identiteit is niet toegestaan. De overheid mag aileen materiele drempels die de culturele of

lev len

VO(

Eet

ga~

vlo jan kla 3 t be1 sta roe de1 hei wa nie en De lijr als

0n1

del ten De

CUI

is 1

he1 me he1 gr< bu me a is we cu tot

w

No I.

2.

3 4