een vol Nederland?

82

'Vele volken duiden zichzelf aan als "Wij, de mensen'"- zei pro- fessor L. Onvlee toen hij zo'n dertig jaar geleden het hoogle- raarschap Culturele Antropolo- gie aanvaardde. Net als de Joden, die zich apart stellen als uitverko- ren volk, hebben talloze andere volken eenzelfde houding. Het is dan ook niet verwonderlijk dat 'de ander' meestal negatiefwordt geduid in geval van migratie van minderheden naar gebieden met meerderheden. lntegratie, laat staan assimilatie, is meestal nogal moeilijk, vooral als de fysieke en culturele verschillen groot zijn.

De spanningen !open dikwijls het hoogste op bij geografische nabij- heid.

De vraag of Nederland vol is kan op vele manieren worden be- keken. Allereerst vanuit het standpunt van de immigranten, vervolgens vanuit dat van de Nederlanders, maar ook vanuit de visie van tal van deelgroepen;

'de Nederlander' is ook maar een verzamelnaam. Het standpunt wordt vaak bepaald door het per- soonlijk- of groepsbelang. Vaak ziet men anderen, zeker immi- granten, als een bedreiging.

Is Nederland vol? Deze vraag is vooral aan de orde in de srote steden, waar geografische nabij- heid leidt tot een gemiddeld grotere kans op ontmoeting of confrontatie. Anderzijds kunnen grotere bevolkingssystemen, zo- als steden, ook ruimte bieden aan differentiatie en het vormen van deelpopulaties, die elk als geheel deelnemen aan het functioneren van de samenleving, zowel in culturele als in economische zin.

Naast ruimte is tijd een belangrij- ke factor. Bevolkingsgroepen die eerst vreemd tegenover elkaar staan, kunnen geleidelijk aan naar elkaar toegroeien. Oat hangt

s &_o 2 '994

NEDERLAND VOL?

Volle steden in

een vol Nederland?

J .G. LAMBOOY

Als hoosleraar verbonden aan het Economisch-Geosrcifisch lnstituut van de Universiteit van Amsterdam

wei af van de mate van 'start-on- gelijkheid'. Verder spelen eco- nomische aspecten een grote rol.

Inkomensongelijkheid en werk- loosheid verscherpen dikwijls de overige verschillen tussen groe- pen. Hierna zullen we een en ander uitwerken.

Assimilatie en intesratie Het is zinvol een duidelijk onder- scheid te maken tussen 'assimila- tie' en 'integratie'. Bij assimilatie wordt de immigrant of de groep, na een bepaalde periode, 'het- zelfde' als de autochtone bevol- king. Daarbij kan 'hetzelfde' slaan op individuen of op de groep als geheel. In statistisch opzicht worden de kenmerken min of meer identiek, zodat de groep niet meer kwantitatief als aparte categorie is terug te vin- den. Geloof, inkomen, opleiding en participatie op de arbeids- markt zijn het gemakkelijkst te kwantificeren als indicatoren voor assimilatie. Lichamelijke karakteristieken, met name de huidskleur, kunnen pas na enkele generaties door menging tot assi- milatie leiden. Soms is er sprake van partiele assimilatie. In zulke gevallen blijven enkele aspecten buiten het assirnilatieproces. Oat kan bijvoorbeeld optreden bij Pro- testanten in dominant Rooms- Katholieke gebieden, ofbij Joden in Christelijke Ianden. Ook al is de menging zodanig dat er geen fysiek verschil meer is, dan nog kan het geloof de basis zijn voor eigenheid en afsluiting voor an- deren. Soms kan het later zelfs de aanleiding zijn voor nieuwe af- zondering of discriminatie.

Assimilatie is uiteraard ge- makkelijker voor hen die een grotere 'startgelijkheid' verto- nen, zoals de Duitsers die zich in de vorige eeuw hier vestigden en

s &_o 2 '994

de Hugenoten die in de ^I 7e en ^I 8e eeuw naar Nederland kwamen. Toch hleven vee! Hugenoten tot circa I 900 thuis Frans spreken en vel en bleven tot de Waalse kerk hehoren. Zij waren wei in soci- aal en economisch opzicht geheel gei"ntegreerd.

lntearatie hetekent dat een individu of groep 'functioned' tot de betreffende samenleving he- hoort. Men neemt dan dee! aan de arheidsmarkt, kan zaken oprichten, heeft woningbezit en men stuurt de kinderen naar de Nederlandse scholen.

Als groep is zo'n categorie dikwijls nog heel goed herkenhaar en meetbaar, hoewel sommige perso- nen van de groep al geassimileerd kunnen zijn.

Integratie kan dus gebeuren met behoud van vee!

eigen karakteristieken. De groep kan ook herken- baar blijven in ruimtelijke zin, bijvoorbeeld door een eigen woongebied. In Amerikaans~ steden zijn de 'eigen' territoria terug te vinden onder namen als 'China Town', 'Little Italy' of 'German City'.

Overigens client ruimtelijke segregatie niet ai- leen te worden gezien vanuit het negatieve aspect van 'verwezen naar een sloppenwijk door de autochtonen'. Veelal is de oorzaak allereerst het bewaren van de eigen identiteit en het nastreven van (vermeende) veiligheid. Het handhaven van de interne samenhang van een groep kan het meest efficient gebeuren als er een eigen territorium be- staat. In de Canadese stad Toronto heeft men dit stelselmatig hevorderd, waardoor de stedelijke overheid de representanten van de diverse territo- ria ook als onderhandelingspartner en soms ook als interne ordebewaarder kan benutten.

Daarnaast client erop te worden gewezen dat ook rijke autochtonen aparte wijken vormen om zich af te zonderen als uiterlijk teken van succes.

Segregatie is een normaal gedragspatroon.

De stad als intearatiekader

Steden zijn door de voormalige hurgemeester van New York, Lindsay, in een artikel in de New York Times (I 97 2) gekenschetst als 'hoogovens voor inte- gratie'. Daarmee hedoelde hij dat groepen immi- granten 'van hoven de hoogoven in gaan en na drie generaties zo volledig gemtegreerd en geslaagd er onderaan uitkomen, dat ze net als de autochtonen suburhaniseren naar de rijke huitenwijken'. Hij gaf dus aan dat de (grote) steden enerzijds een absorptie- capaciteit hadden en anderzijds een kader vormden voor intearatie en (eventueel) assimilatie. De helang- rijkste mechanismen daarvoor zijn de arbeidsmarkt (inclusief het oprichten van een eigen onderne-

ming) en de taal. Daarbij client 'arbeidsmarkt' in hrede zin te worden opgevat. Het gaat niet aileen om de participatie in de maatschappij via formele arheid, maar ook om informele arheid, eventueel zelfs via criminele activiteiten.

Grote steden zijn sociaal-cultureel en econo- misch gedifferentieerde ecosystemen met vele mo- gelijkheden om zich als persoon of groep, a! dan niet tijdelijk, in stand te houden. Er bestaat hinnen grote steden een dermate grote verscheidenheid, dat er voortdurend nieuwe mogelijkheden ont- staan. De Amerikaanse stedelijk-econome Jane Jacobs wees daarop in haar beroemde hoeken The Death and Life

cif

Great American Cities en The Economy

cif

Cities, beide uit de jaren zestig. Differentiatie maakt niet aileen de economische groeikracht gro- ter, maar leidt ook tot sociaal-culturele en econo- mische vernieuwingen. Met andere woorden: ook de ahsorptiecapaciteit is groter in een sterk gedifferentieerd systeem met een woningbestand met zowel hoge als lage buren en een arheidsmarkt met hoge en lage scholingsniveaus, alsook met een ruimtelijke structuur die verschillende soorten bedrijven en woongebieden toelaat.

Het mechanisme waarop Lindsay doelde, was wellicht tijdgehonden. Hij refereert als het ware aan een 'integratieladder', waarhij nieuwe immi- granten ongeschoolde functies moesten aanvaarden om in Ieven te hlijven en ornhoog te klimmen. Die functies waren vooral te vinden in de industrie. Na

I 970 is evenwel de aard van de werkgelegenheid drastisch gewijzigd. De grote steden vertoonden, nog sterker dan de W esterse Ianden, een scherpe daling in het aantal han en in de industrie. Natuurlijk werd deze daling meestal gecompenseerd door een stijging van het aantal hanen in de dienstensector.

Maar het karakter van de werkgelegenheid veran- derde radicaal. De industrie hood weliswaar ook ongeschoold werk, maar de vakbonden hadden ge- zorgd voor een relatiefhoge beloning en voor rede- lijke arbeidsomstandigheden. De vakbonden vorm- den ook een middel tot integratie, hoewel de hou- ding van vakhonden heel vaak primair werd gedra- gen door het zoeken van macht voor de eigen !eden en niet door het heginsel van solidariteit met hui- tenlanders.

Inmiddels is de economische ontwikkeling in- grijpend veranderd onder invloed van enerzijds technologische vernieuwing en anderzijds toene- mende schaalvergroting van markten. De industrie hi edt in de W esterse Ianden steeds minder werkge-

s &..o 2 1994

legenheid en de dienstensector geeft de integratie een ander karakter. De vakbondsinvloed bij de dienstensector is gemiddeld veel geringer; de ondememingen zijn vaak klein, de lonen zijn lager en de aard van de relatie producent/ consument is geheel anders. Fysieke kracht is veel minder van belang, terwijl dienstverlening dikwijls persoons- gebonden is. Mede daardoor is de arbeidsparticipa- tie van vrouwen sedert I970 zo sterk gegroeid.

Voorts zijn de kennisintensieve diensten sterk in betekenis toegenomen. In die sector van activitei- ten worden beheersing van de taal en persoonsge- bonden karakteristieken belangrijker dan zij waren in de industrie, maar er worden ook hogere eisen gesteld aan het hoger personeel.

De dienstensector is vrij sterk 'gedualiseerd'.

Enerzijds zijn er veel kennisintensieve banen, zoals in de zakelijke dienstverlening, R&o-activiteiten, overheid en onderwijs. Anderzijds zijn er veel banen waarbij lage scholing voldoende is, zoals por- tiers, chauffeurs, kantinepersoneel, beveiliging en winkelpersoneel.

Op zich zou dit dus, evenals voorheen, kunnen leiden tot een geleidelijke ontwikkeling met een 'hoogoven-effect'. Doch de aard van de arbeidsom- standigheden is vaak geheel anders dan bij de indus- trie. Er is veel part-time arbeid, een lage organisa- tiegraad en een lage beloning. Er is juist bij die lage functies veel onderlinge concurrentie om de banen, zodat de lonen laag kunnen blijven.

In diverse studies wordt aangegeven dat dualisering (of 'segmentering') van de stedelijke arbeidsmark- ten eerder verscherpt dan vermindert (Lambooy &

Van der Vegt, I986; Lambooy, I986; Castells, I 9 8 9; Sassen, 1 9 9 I ) . De vraag is wat het effect zal zijn op de stedelijke absorptiecapaciteit van de ste- den voor nieuwe immigranten. Alvorens daarop verder in te gaan, dienen we evenwel meer te zeg- gen over de aard van de economische en technolo- gische veranderingen.

Technoloaie en wereldmarkt

De technologische ontwikkeling heeft altijd grote consequenties gehad voor de structuurwijzigingen van de economie. In het begin van de vorige eeuw was in Engeland de beweging der Luddieten actief.

Zij schaarden zich achter de mythische King Ludd, om zich te verzetten tegen de oprukkende indus- trialisatie van de textielsector. Uiteraard verloren zij de (soms zelfs gewapende) strijd. Marx trachtte de industriele ontwikkeling te vertalen naar histori-

sche sociale 'bewegingswetten'. In het 'post-indus- triele' tijdperk biedt het Marxisme weinig houvast meer. De 'klassen' zijn nu eerder gebaseerd op kennis dan op kapitaal, eerder op beheersing van de financiele strom en en de consumptiekanalen dan op de produktie van goederen. De steden herbergen niet meer het industriele proletariaat van Friedrich Engels, maar eerder een gedualiseerd consumen- tenpubliek: de massaconsument en de consumptie- ve elite.

De 'locus van de macht' is verschoven, wellicht diffuus geworden, door de geweldige onderlinge concurrentie binnen de 'klasse' van het Kapitaal.

Veel grote, onverslaanbaar geachte ondememingen zijn verdwenen, niet door de 'dalende winstvoet', maar door de verdringing door nieuwe ondeme- mingen elders op de wereld of door een verschui- ving van de vraag naar andere bedrijfstakken: van staal naar computers.

De grote steden zijn het belangrijkste toneel van de veranderingen. De enorme welvaartsstijging door de industrialisatie is voorbij. De grote produktivi- teitsstijging is voorbij. De grote sprongen voor- waarts in de besteedbare inkom ens zijn voorbij.

Krugman ( 1990) spreekt in zijn hoek The Aae

if

Diminished Expectations de verwachting uit dat de huidige generatie de eerste zai zijn die niet meer heeft te besteden dan de vorige. AI veel personen hebben erop gewezen dat de welfare state, gekop- peld aan de dominantie van de dienstensector en een stijgende milieudruk, tot een structureellagere economische groei kan leiden. Sommigen (zoals in Nederland de econoom Pen) vinden dat zelfs wen- selijk. Een steeds groter deel van de stijging van de produktiviteit (economische groei) zal nodig zijn voor het handhaven van ons onderwijs, de gezond- heidszorg, de stadsvemieuwing en het milieube- heer. Ons subjectief weibevinden zal er misschien tijdelijk niet op achteruit gaan, maar bij een lagere groei of een daling van de vrij besteedbare inkomens lijkt het onwaarschijnlijk dat er geen spanningen zullen ontstaan.

Het 'einde van de geschiedenis' van Fukayama zou wei eens niet de overwinning van het econo- misch liberalisme kunnen zijn, doch slechts een Pyrrhusoverwinning, waama de roep om 'sturende coordinatie' weer zai toenemen. Anders ontstaat er opnieuw een, voorai stedelijk, proietariaat van een nog grotere omvang dan nu reeds in de vs is te vin- den. De produktiviteitsstijging zai via 'sturende co- ordinatie' door de overheid moeten worden ge-

s &__o 2 '994

bruikt voor de handhaving van gezondheidszorg, onderwijs, stadsvernieuwing en milieubeheer.

Daarnaast zal ook de zorg voor bepaalde Ianden in de Derde Wereld nog steeds geld kosten.

Absorptiecapaciteit

Het perspectief van een stagnerende economische groei, of van een steeds geringere stijging van de produktiviteit in macro-economisch opzicht, leidt als vanzelf tot de vraag naar de relatie tussen econo- mische politiek en bevolkingsbeleid. In het 'Rap- port van de Staatscommissie voor het Bevolkings- beleid' van twintig jaar geleden werd gepleit voor meer emigratie, vanwege de hoge bevolkingsdruk in ons land. In tal van immigratielanden, zoals Australie en Nieuw-Zeeland, wordt een quota-stel- sel gehanteerd, teneinde de absorptiecapaciteit niet te overbelasten. Oat begrip heeft een economisch aspect, te weten of de hoeveelheid immigranten per tijdsduur en hun middelen (zowel financiele als overige) in evenwicht zijn met de vraag naar arbeid, de beschikbaarheid van ruimte en de bouwcapaci- teit van woningen en voorzieningen. Verder geldt dat het beslag op uitkeringen en gezondheidszorg groot kan zijn indien er een hoog percentage niet- werkenden is. Daamaast is er een sociaal-cultureel aspect, te weten of de autochtone bevolking al of niet vijandig staat tegenover de cultuuruitingen (zoals geloof en taal) van de immigranten.

De absorptiecapaciteit is geen statisch begrip.

Zo kan worden gewezen op het feit dat bij economi- sche staanatie en groeiende werkloosheid er dikwijls een toename optreedt van de concurrentie om de lager betaalde banen en de goedkope woningen. De fysieke en culturele ongelijkheid van immigranten kan dan de hefboom zijn om tot agressie over te gaan tegen de herkenbare groep. De concurrentie om de arbeidsplaatsen wordt aangegrepen om onvrede met de economische ontwikkeling te ui- ten. Het is niet voor niets dat juist de lagere inko- mensgroepen en- zeker in de vs- de vakbonden dikwijls behoren tot de bestrijders van immigratie.

Ook ruimtelijk is er een dynamiek. Zolang in een buurt enkele immigranten wonen, kunnen ze nog als object van solidariteit of medelijden worden beschouwd. Hoe groter hun aandeel, hoe meer ze als bedreiging kunnen worden ervaren. Ook hierbij speelt de 'zichtbaarheid' van de verschillen een grote rol. Hoe verder het integratieproces en het assimilatieproces zijn voortgeschreden, hoe gerin- ger de 'territoriumdrift' van de autochtone bevol- king. In de v s is het voor de zwarte bevolking het

moeilijkst- moeilijker nog dan voor de Hispanics - om door te dringen in blanke wijken of suburbs, ondanks het feit dat ze niet als immigranten worden gezien. Als hun aandeel hoven bijvoorbeeld ¹ o pro- cent uitstijgt, vertrekken de blanken naar elders.

Eerst was dat bij Italianen en Grieken ook zo, maar die zijn na enkele generaties geassimileerd.

De economische absorptiecapaciteit kan echte'r door immigratie soms juist 'opgerekt' worden. Oat is het geval indien de immigranten zelf kapitaal meenemen, bepaalde schaarse kennis bezitten dan wei nieuwe bedrijven oprichten die reeds bestaan- de bedrijven niet beconcurreren. Het is niet voor niets dat Australie voor de meeste immigranten dit soort eisen stelt. De Verenigde Staten zijn juist tot economische expansie gekomen door 'zelfgescha- pen' absorptiecapaciteit.

WelvaartsverdelinB

In Nederland is het ruimtegebruik per inwoner de laatste decennia sterk toegenomen. Oat ligt niet aileen aan het aantal mensen, maar vooral aan de sterk gestegen inkomens met de daarbij behorende bestedingspatronen. Allerlei voorzieningen namen ruimte in beslag, voor sport, onderwijs, gezond- heidszorg en scholing. Huizen werden ruimer op- gezet, terwijl de gemiddelde bezetting snel daalde.

Autoverkeer neemt ook meer ruimte in beslag dan fietsverkeer; de stedelijke ruimte als totaal werd steeds groter door suburbanisatie. AI deze expan- sies zijn niet terug te draaien. Het grondgebruik is daarmee voor vele jaren vastgelegd. Er is steeds minder ruimte om 'vrij' over te beschikken.

In de toekomst zal het op niveau houden van de kwaliteit van de 'dagelijkse leefomgeving' een groot dee! van ons nationaal inkomen opeisen. Het grote beslag vanuit de collectieve sector zet de door de burgers vrij besteedbare inkomens onder druk, waardoor een voedingsbodem ontstaat voor con- flicten. Zowel met politici die de allocatie van mid- delen beheersen, als met elkaar om de concurrentie van schaarse woningen en banen.

De huidige regering bezuinigt- of heeft de doe- len daarvoor reeds vastgelegd - op stadsvernieu- wing, sociale woningbouw, (geestelijke) gezond- heidszorg, onderwijs, cultuur en (feitelijk) ook op openbaar vervoer. Daar staan uitbreidingen tegen- over, zoals de aanleg van enkele metrolijnen, maar dat is eerder een uitzondering.

Ook in andere 'rijke' Ianden zien we deze trends. Het universitair onderwijs in Duitsland is reeds op een onaanvaardbaar laag peil beland, in

86

s &..o 2 1994

Frankrijk is, behoudens de TGV, het openbaar ver- voer in de problemen. In Engeland is de bedelarij op straat indicator voor het wegvallen van tal van 'vangnetten'. De werkloosheid in de EG heeft de tien procent overschreden. Veel bedrijven moeten nog 'saner en' !

Er zijn zoveel indicatoten voor stagnatie of zwakke groei van de welvaart, dat de verdeling steeds moeilijker zal worden. De 'dualisering' van de in- komensontwikkeling en de arbeidsmarkt zalleiden tot verscherpte sociale tegenstellingen. Het rijke toevluchtsoord voor arme immigranten kon voor hen we! eens een wespennest blijken te zijn. Aileen de grotere armoede thuis drijft hen nog weg.

Het is even wei te verwachten dat de snelle groei van de Aziatische Ianden het wereldcentrum voor economische expansie oostwaarts verschuift. De immigratie naar onze steden zal dan vooral gevoed worden door Afrikanen, voor wie de 'startongelijk- heid' vee! groter is dan voor Turken of Antillianen.

Een nieuw fenomeen zal kunnen optreden als de 'minderheid' in grote steden tot 'meerderheid' wordt- dat duurt voor Amsterdam niet lang meer.

In 199 3 was het percentage reeds gestegen tot 24 procent. Zal dan een nieuw soort discriminatie optreden, namelijk van 'oude' immigranten ten op- zichte van de Afrikanen?

Zeker als de stedelijke voorzieningen, de sociale zekerheid en de sociale woningbouw teruglopen in volume en kwaliteit, kunnen verscherpte verhou- dingen worden verwacht. De hoge werkloosheid onder allochtonen ( 15 tot 40 procent) wordt nu nog gecompenseerd door hoge uitkeringen en een zeer bloeiende informele economie. Van het 'wer- kelijke' Ieven van de 'onderkant' van de arbeids- markt weten we eigenlijk vee! te weinig. De officiele registratie is in dit opzicht buitengewoon onbetrouwbaar. Onze indruk is even we! dat de allochtonen meer bronnen van bestaan hebben dan de officiele registratie vermeldt.

Besluit

Bevolkingsdruk, naast milieubeheer, wordt door de lagere macro-economische produktiviteitsgroei steeds meer een factor om rekening mee te houden bij de beoordeling van het beleid aangaande de im- migratie.

Op zich zijn er weinig middelen om de instroom

tegen te houden. Daarom is het verstandig om een stedelijk beleid te formuleren dat uitdrukkelijk rekening houdt met toenemende immigratie en met een toename van de vraag naar laaggeschoolde functies en goedkope woningen en voorzieningen.

De sterk gegroeide informele economie van de grote steden is weliswaar een steun, maar er bestaan duidelijke kansen voor uitloop van het grij- ze naar het zwarte en zelfs naar het criminele cir- cuit. Een dualisering, ruimtelijk en economisch, zoals in de usA, client hier te worden voorkomen.

Er is evenwel reden voor grote zorg. Geen der politieke partijen heeft een scherpe analyse gegeven van deze diepgaande wijzigingen. Een vemieuwd stadsbeleid is een fundamentele voorwaarde voor de ontwikkeling van een nieuwe maatschappij, waar niet alleen immigratie, maar ook milieube- leid, en zorg voor de vele werklozen of niet-wer- kenden aan de orde is. Het is treurig te zien hoe de politieke partijen in de mode zijn meegesleurd om alles via de markt te willen regelen. Natuurlijk is de markt een efficient allocatiemechanisme, maar alleen als de randvoorwaarden (de institutionele regels) goed zijn bepaald. De markt blijft een mechanisme dat gecoordineerd of zelfs gestuurd moet worden. De bestuurders Iaten het thans vaak afweten. Het stedelijk beleid is een toets voor de politiek, net als het milieubeleid. De toekomst zal Iaten zien dat de steden nog steeds - en misschien sterker dan ooit- het brandpunt zijn van de maat- schappelijke ontwikkelingen.

Biblioercifie

- Castells, M., The lriformational Ci~. Cambridge, Mass. : Basil Blackwell, 1 9 8 9.

- Jacobs, J., The Death and Life rif Great American Cities. New York: Vintage Books, 1961. -Jacobs,]., TheEconomyrifCities. London, 1969.

- Krugman, P., The Aee rifDiminished Expectations.

Cambridge, Mass.: MIT Press, 1990.

-Lambooy, J. G., Amsterdam Duaal. Diesrede Universiteit van Amsterdam. Amsterdam: UvA, 1986.

- Lambooy, J.G. & C. van der Vegt,

'Segmentation Theories and Manpower Policy in Dutch Cities', in P. Nijkamp (ed.), Technoloeical Chan9e, Employment and Spatial Dynamics, pp. 262- 28o. Berlin: Springer Verlag, 1986.

- Sassen, S., The Global Ci~. Princeton: Princeton University Press, 1991.

r

e il n

je praat niet over een jles met wijn,

if

een schip met containers,

if

een stadion met voetbalsuppor- ters. je praat over een land met de mensen die er ]even, en leven is een subjectieve bezigheid ...

Volgens mijn sociaal-psychologi- sche gevoel is Nederland hartstik- ke vol.

Maar als je naar de wereld kijkt:

er zijn nu eenmaal ergere dingen dan de volte van Nederland.

Koos van Zomeren

Wat heet vol?

Is Nederland vol? Een ja of nee op de aldus gestelde vraag zegt eigenlijk meer over de persoon die antwoordt dan over de staat van Nederland. 'Vol' is in hoge mate een subjectief begrip en het oordeel daarover kan dus van persoon tot persoon verschillen.

Ook als we ons beperken tot de belangrijke invalshoek van de arbeidsmarkt ontkomen we niet direct aan deze subjectiviteit. In dat geval is het zelfs waarschijn- lijk dat de sociaal-economische positie van de betrokkene in ho- ge mate het antwoord bepaalt.

Wat is bijvoorbeeld het ant- woord van de tuinbouwer die geen (legale) gegadigden vindt voor de tomatenpluk? En wat vindt een autochtone sollicitant die, vanwege een beleid van po- sitieve discriminatie, een baan aan zijn neus voorbij ziet gaan?

Of een trainer van een betaalde voetbalclub die een talentvolle Afrikaanse spits tegen een gering bedrag kan inlijven? En een al- lochtoon, die al jaren legaal bij een schoonmaakbedrijf werkt, hoe kijkt hij aan tegen de komst van illegalen die koste wat het kost op zoek zijn naar (laagge- schoold) werk?

s&..o2 1994

NEDERLAND VOL?

lmmigratie en de

N ederlandse arbeids -

markt

ROBERT KLOOSTERMAN Verbonden aan de Vakgroep Algemene Sociale Wetenschappen,

Universiteit Utrecht

Toch betekent deze subjectiviteit niet dat vanuit wetenschappelijk oogpunt helemaal niets te zeggen valt over (toekomstige) immi- gratie. Indien men echter vanuit een wetenschappelijke invals- hoek uitspraken wil doen over immigratie, moet de vraagstel- ling worden genuanceerd. Niet de vraag of Nederland nu vol is of niet, maar de vraag naar de effec- ten van immigratie vanuit een arbeidsmarktperspectief client de leidraad te vormen. Dan wordt het mogelijk om expliciet een di- mensie te specificeren langs wel- ke 'vol' gemeten zou kunnen worden. 'Vol' heeft dan betrek- king op een situatie waarin de Nederlandse arbeidsmarkt niet in staat is om grote groepen im- migranten op niet al te lange ter- mijn een redelijke kans op be- taald werk in de formele sfeer te bieden.

Hier wordt dus gekozen voor het hebben van betaald werk als een toetssteen voor de opname- capaciteit. Met deze keuze wordt aangesloten bij de stelling dat be- taald werk essentieel is voor de sociale integratie van burgers ( waar ook vandaan) in modeme samenlevingen; een gedachte die zowel internationaal ( o E co, 1 9 8 8) als nationaal in de jar en tachtig sterk aan terrein heeft gewonnen (wRR, 1991). Niet aileen kan werk de deelname aan het maatschappelijke verkeer in brede zin aanzienlijk vergroten en zo de kans op sociaal isole- ment verkleinen, maar ook kan werk de kansen op sociale mobi- liteit vergroten. Dit geldt zowel voor de intra-generationele (bin- nen een generatie) als de inter- generationele mobiliteit (tussen generaties: de kansen van de kin- deren).

Werkloosheid, en zeker lang-

durige werkloosheid, daarentegen perkt het net- werk van de betrokkenen in de regel sterk in. Dit geldt vooral voor contacten buiten de directe eigen omgeving met de mainstream van de Nederlandse samenleving. lntegratie wordt dan allesbehalve bevorderd. Werkloosheid heeft ook nadelige gevolgen voor de financiele situatie van een immi- grant, waardoor het spectrum van keuzemogelijk- heden (bijvoorbeeld ten aanzien van huisvesting) smaller is dan wanneer men werk heeft. Tevens bestaat het gevaar dat langdurige werkloosheid met de daaraan gekoppelde uitkeringsafhankelijkheid kan leiden tot het opbloeien van een culture cif pover-

o/, waarin eerste generatie migranten en hun nako- melingen verstrikt raken en kansen op sociale stij- ging vervliegen.

Betaald werk is dus essentieel en wei legaal werk. Nog los van de principiele keuze voor legali- teit verschaft informeel werk meestal een vee! te onzekere basis voor de betrokkenen. Illegale wer- kers zijn door hun zwakke positie meestal erg kwetsbaar en van maatschappelijke integratie is doorgaans geen sprake.

Om de vraag 'Is Nederland vol?' hanteerbaar te maken is deze nader genuanceerd tot een vraag naar de mate waarin de Nederlandse arbeidsmarkt rede- lijke kansen kan bieden aan immigranten om betaald werk te vinden. Als gevolg van deze herfor- mulering is de aandacht verschoven van een voor- raadkwestie (vol of niet?) naar een vraagstuk van stromen (hoeveel kan de Nederlandse arbeidsmarkt fatsoenlijk opnemen?). Aldus wordt het mogelijk dat Nederland op de korte termijn gezien 'vol' is omdat immigranten zeer moeilijk aan werk kunnen komen, terwijl het op lange termijn (met mogelijk meer inwoners) met de 'volte' mee zal kunnen val- len vanwege de gunstiger werkgelegenheidsper- spectieven. Hieronder zal dan ook onderscheid gemaakt worden tussen korte termijn, waarvoor de demografische verhoudingen en het institutionele kader als constant worden beschouwd, en de lange termijn (vijf

a

tien jaar) waarop deze randvoorwaar- den zich wei kunnen wijzigen.

De opnamecapaciteit op de korte termijn

Op dit moment, midden in een recessie, wijst een eerste analyse van de huidige situatie op de arbeids- markt uit dat Nederland 'vol' is, ja zelfs overvol.

De werkgelegenheid daalt voor het eerst sinds 1984 weer en de werkloosheid neemt snel toe. Als we naar de verdeling van de werkloosheid kijken dan zien we het inmiddels overbekende beeld: een one- venredige hoge werkloosheid onder migranten.

Met name onder Marokkanen en Turken is de werkloosheid hoog. Als we ook de duur van de werkloosheid erbij betrekken dan wordt bet beeld nog verder versomberd; voor Turken, Marokkanen en Surinamers is bet percentage dat Ianger dan twee jaar naar werk zoekt aanmerkelijk hoger dan dat onder autochtonen (Tesser, 1993, p.63). Ook de werkloosheidssituatie onder de tweede generatie migranten, die beter zijn opgeleid dan de eerste en bovendien meestal het Nederlands goed beheersen, geeft vooralsnog weinig reden tot vrolijkheid (Roelandt&Veenman, I99I).

Nu is bijna ieder land, althans naar de hierboven gespecificeerde arbeidsmarktmaatstaven gemeten, tijdens een recessie 'vol', immigratie of niet. ¹ De werkloosheid neemt dan toe en de opnamecapaci- teit van de arbeidsmarkt daalt onder bet nulpunt.

Als de vraag naar arbeid aantrekt, kan die capaciteit weer expanderen en zou er weer ruimte op de arbeidsmarkt kunnen ontstaan voor nieuwkomers, waaronder migranten. We dienen ons dus niet aileen tot bet dal van een recessie te beperken. Als we echter de ontwikkelingen in de periode die direct aan de huidige recessie voorafgaat, de jaren I 988- I 99 I, in ogenschouw nemen, dan is voor ongebreideld optimisme binnen het huidige institu- tionele kader evenmin plaats. Tijdens deze uitge- sproken boom zien we dat het aantal werkzame allochtonen met ongeveer I 2. ooo personen per jaar toeneemt. Toch dalen de werkloosheidscijfers onder allochtonen slechts in zeer beperkte mate. Tegenover de stijging van het aantal werkzame per- sonen in deze periode staat namelijk een even grote stijging van het arbeidsaanbod door immigratie (Tesser, I993, p.65). 'Dweilen met de kraan open', zo wordt deze situatie in het Sociaal en Cul- tureel Rapport 1992 gekarakteriseerd (scP, 1992).

Immigratie en opnamecapaciteit van de arbeids- markt ten aanzien van migranten hebben elkaar in deze peri ode dus min of meer in evenwicht gehou- den. Dientengevolge is het aantal non-participanten onder migranten ongeveer constant en dus (vee! te) hoog gebleven.

1 • Als de recessie een globaal karakter heeft, zijn zo dus bijna aile Ianden 'vol'.

s &..o 2 1994

Dit stuwmeer van werklozen kan mede gezien wor- den als het resultaat van een complexe transitie van de Nederlandse economie van industrieel naar postindustrieel (zie ook Kloosterman, 1 994a). De demdustrialisatie in de eerste helft van de jaren tachtig trof de eerste generatie Marokkanen en Turken (de 'gastarbeiders') onevenredig zwaar doordat zij sterk waren vertegenwoordigd in banen met lagere functieniveaus in de industrie. Velen van hen raakten werkloos of arbeidsongeschikt en zij waren niet in staat om later te profiteren van de snelle groei van de werkgelegenheid in de diensten- sector. Aanbodkenmerken als te hoge leeftijd, te

!age opleiding en een veelal te beperkte kennis van het Nederlands maakten hen voor banen in de dien- stensector weinig geschikt.

Van de spectaculaire groei in de dienstensector hebben dan ook in de eerste plaats autochtonen (en dan met name vrouwen) geprofiteerd (Klooster-

man & Elfring, I 99 I). Pas aan het einde van de

jaren tachtig zien we dat ook het aanbod van allochtonen echt wordt aangesproken door de groei van de dienstensector. Deels heeft dit te maken met discriminatie van de kant van werkgevers (Van Beek & Van Praag, I 9 9 2), maar het he eft zeker ook te maken met de gemiddeld relatief !age opleiding van allochtonen. ²

Laagopgeleiden in Nederland zien zich op de Nederlandse arbeidsmarkt voor twee grote proble- men gesteld. Ten eerste is het aantal banen voor laagopgeleiden in Nederland - toch al klein in ver- gelijking met andere ontwikkelde Ianden - afgeno- men (Elfring & Kloosterman, 1993). De eerste sport van de beroepsladder is in Nederland dus nog smaller geworden, zodat de schaarste van entry-level banen voor lageropgeleiden verder is toegenomen.

Ten tweede heeft zich ten tijde van de massale werkloosheid in de eerste helft van de jaren tachtig een ingrijpend proces van neerwaartse verdringing voorgedaan zodat hogeropgeleiden arbeidsplaatsen onder hun kwalificatieniveau zijn gaan innemen.

Onderaan de ladder zijn de laagstopgeleiden zo gro- tendeels uit de formele arbeidsmarkt gedrukt en vooral allochtonen zijn hier het slachtoffer van geworden. Een tweedeling tussen werkenden, die

2. Hier worden groepen allochtonen voor het gemak tezamen genomen. Tussen de verschillende groepen bestaan opmerkelijke verschillen qua scholingsni·

veau. Antillianen, bijvoorbeeld vertonen een vrijwel gelijke verdeling wat dit

relatief goed af zijn, en een, naar arbeidsmaatstaven gemeten vrijwel kansloze, outsider-populatie is dan het uiteindelijke resultaat. Allochtoon en werkloos dreigen dan steeds meer synoniem te worden, met aile politieke gevaren van dien.

Op korte termijn hoeft dus niet verwacht te worden dat de kansen van laagopgeleide allochto- nen drastisch verbeteren. Zelfs op het hoogtepunt van de vorige conjuncturele golf, I 990-I 99 2, is de Nederlandse arbeidsmarkt niet in staat geweest om de werkloosheidcijfers onder allochtonen ook maar enigszins in de buurt te brengen van die van au- tochtonen. De opnamecapaciteit van de Neder- landse arbeidsmarkt op de korte termijn schiet der- halve duidelijk tekort om de grotendeels laagopge- leide immigranten aan een baan te helpen. Maar is Nederland ook op de lange termijn 'vol'?

De opnamecapaciteit op de lanse termijn

Bovenstaande analyse neemt de huidige demo- grafische verhoudingen en het institutionele kader op de Nederlandse arbeidsmarkt als gegeven. Op lange termijn is het onvermijdelijk dat zich hierin wijzigingen zullen voordoen. Het is daarom aller- minst zeker dat de opnamecapaciteit van de Ne- derlandse arbeidsmarkt voor nieuwkomers in het algemeen en migranten in het bijzonder blijvend somber moet worden ingeschat. Zonder in allerlei vage toekomstbespiegelingen te vervallen kan het volgende ten aanzien van deze randvoorwaarden met een redelijke mate van zekerheid worden ver- wacht.

Ten eerste de demografische verhoudingen.

Hier kan ik kort over zijn. Na 2o I o zullen de brede na-oorlogse babyboom-cohorten de (huidige) pen- sioengerechtigde leeftijd bereiken. Daamaast zal de levensverwachting verder zijn gestegen, zodat niet aileen het aantal bejaarden zal toenemen, maar ook de gemiddelde leeftijd van deze groep. Nederland zal vergrijzen. De verhouding tussen actieven en niet-actieven zal dan nog verder verschuiven ten gunste van de laatstgenoemden. Het economische draagvlak zal smaller worden en immigratie zou hier een oplossing kunnen hi eden.

betreft als de autochtonen . Ook vee!

asielzoekers zijn goed opgeleid. De gebrekkige kennis van het Nederlands maakt dat zij primair aangewezen zijn op entry-level banen.

s &_o 2 '994

Maar ook voor die tijd kan de situatie a! veranderd zijn. De recessie zal voorbij zijn, de wereldhandel zal toenemen en, net als dat ook in de tweede helft van de jaren tachtig is gebeurd, de vraag naar arbeid in Nederland zal weer aantrekken. Hierboven is evenwel gesteld dat toen de groei van de vraag naar arbeid onvoldoende is geweest om met name de werkloosheid onder migranten fors terug te druk- ken. Ditmaal lijken de kansen echter gunstiger.

Nederland lijkt zich namelijk in een overgangssitu- atie te bevinden voor wat betreft het institutionele kader van de arbeidsmarkt. Wat tijdens de uitbouw van de verzorgingsstaat voorgoed gestold leek, is in het begin van de jaren negentig weer vloeibaar geworden. De eerste tekenen hiervan zijn de forse ingrepen in bijvoorbeeld de w A o en de bijstand.

Daarmee is het karakter van de Nederlandse ver- zorgingsstaat zich evident aan het wijzigen. Deze veranderingen hebben op hun beurt weer ingrij- pende gevolgen voor de arbeidsmarkt .

Een decennium geleden kon Nederland nog probleemloos worden ingedeeld bij de zogeheten corporatistische verzorsinssstaten (Esping-Andersen, 1990; 1993). Dit type verzorgingsstaat wordt ge- kenmerkt door een samenhangend geheel van ken- merken: een arbeidsmarktbeleid dat gericht is op het reduceren van het aanbod van arbeid (zowel door het creeren van fluwelen uittredingsroutes als v u T en w A o als door het belemmeren van de par- ticipatie van vrouwen), een traditionele rolverde- ling tussen mannen en vrouwen, een ruimhartig uitkeringsstelsel en relatief goede arbeidsvoorwaar- den (primair en secundair) van werkenden. De hierboven gesignaleerde scherpe tweedeling tussen werkenden en niet-werkenden (inclusief de over- vertegenwoordiging van migranten onder de laatst- genoemde categorie) is een typisch produkt van zo'n corporatistische verzorgingsstaat (Esping- Andersen, I99o).

Nu zien we echter dat het cluster van constitu- erende kenmerken van de Nederlandse corporatis- tische verzorgingsstaat uiteen dreigt te vallen. Al- lereerst is, onafhankelijk van het gevoerde beleid, de arbeidsparticipatie van vrouwen in de jaren tach- tig zeer snel toegenomen. Het 'traditionele gezin' is op de terugtocht en daarmee wordt aan een be- langrijke pijler van de corporatistische verzorgings- staat geknaagd (Kloosterman, I 994b). Ten tweede is in de afgelopen jaren ook het officiele arbeids- marktbeleid sterk van koers veranderd. Symbolisch

hiervoor is de nieuwe officiele doelstelling van het bevorderen van arbeidsparticipatie; een omslag van I So graden ten opzichte van het vroegere beleid (wRR, I99I). We zien nu dat ook het uitkerings- stelsel ingrijpend wordt herzien. Een derde factor betreft de gewijzigde opstelling van het georgani- seerde bedrijfsleven ten aanzien van flexibilisering van de arbeidsverhoudingen. Tekenend in dit ver- band zijn de discussies met betrekking tot het afschaffen van het minimumloon en het intrekken van de algemeen verbindend verklaring in CAO's, iets wat lang als een onaantastbare verworvenheid is gezien.

Onder druk van de nieuwe concurrentieverhou- dingen in de wereld zien we dilt de Nederlandse verzorgingsstaat en dus ook het institutionele kader van de arbeidsmarkt op drift is geraakt. Nederland lijkt te zoeken in de richting van een combinatie van enerzijds meer marktwerking (kortweg: het Ame- rikaanse model) en anderzijds een actieve overheid, die zowel een redelijk bestaansminimum garan- deert voor hen die het nodig hebben en tevens de participatie stimuleert (kortweg: het Zweedse model). Met deze ontwikkelingen, die nog allesbe- halve zijn uitgekristalliseerd, lijkt Nederland naar een combinatie te zoeken van elementen uit ver- schillende typen verzorgingsstaten.

Het is zeer onwaarschijnlijk dat de grote out- sider-populatie, zo kenmerkend voor de corporatis- tische verzorgingsstaat, hierdoor onberoerd zal blij- ven. Met het vergroten van de ruimte tot expressie van vraag- en aanbodverhoudingen op de arbeids- markt kan de werkgelegenheidsgroei, met name aan de onderkant van de dienstensector, sterk toe- nemen. Zeker nu de participatie van vrouwen snel stijgt, is er een latente behoefte aan allerlei per- soonlijke diensten ( op het gebied van kinderop- vang, huishouding, recreatie) die nu informeel worden geregeld. In_ plaats van een grote immobie- le outsider-populatie krijgen we dan wat Esping- Andersen een service proletariat noemt: een grote groep van laaggeschoolden die laagbetaald werk in de dienstensector verricht. De vs hebben Iaten zien dat hier een forse groei in mogelijk is en dat boven- dien juist deze banen uitermate belangrijk zijn voor het bieden van werkgelegenheid en uiteindelijk ook mobiliteitskansen aan migranten (Esping-Ander- sen, I 993). Aldus zou ook de opnamecapaciteit van de Nederlandse arbeidsmarkt aanzienlijk groter kunnen worden in de toekomst.

s &_o 2 '994

Conclusies

Op korte termijn is Nederland vanuit een arbeids- marktperspectief overduidelijk 'vol': de grenzen van de opnamecapaciteit zijn bereikt. De allochto- nen die hier al zijn komen zeer moeilijk aan een baan en nieuwe immigranten zullen de situatie nu aileen maar verslechteren. Niettemin volgt uit deze meer feitelijke vaststelling niet zonder meer een pleidooi voor het sluiten van de grenzen - nog los van het feit of dat iiberhaupt tot de mogelijkheden behoort. Aan het toelatingsbeleid ligt immers een morele keuze ten grondslag. De keuze gaat dan tus- sen de 'volte' op de arbeidsmarkt en de ellende van vele potentiele immigranten. Koos van Zomeren heeft op zijn onnavolgbare wijze al aangegeven dat in deze afweging niet zonder meer de voorrang moet worden gegeven aan het argument van de 'volte'. Het dilemma dat we nu voor ogen zien is pijnlijk. Dit is geen vrolijke gedachte, maar ontken- nen van het dilemma lijkt me dom en op den duur mogelijk zelfs contraproduktief.

Enig optimisme voor de niet al te verre toe- komst lijkt gelukkig wei gerechtvaardigd. Op de lange termijn kan het dilemma namelijk aanzienlijk aan scherpte verliezen. Demografische veranderin- gen en de noodzakelijke herstructurering van de economie zullen de kansen van migranten op werk kunnen vergroten. Mogelijk zullen zelfs immigran- ten (niet aileen als werknemers, maar ook als entre- preneurs) de oplossing zijn voor het behoud van de concurrentiepositie van de Nederlandse economie.

Dan zou worden aangesloten bij een rijke en lange en zelfs 'volkseigen' traditie van Nederland waarin immigranten als bijvoorbeeld Hugenoten en joden van essentieel belang zijn geweest voor de nationale economische en culturele rijkdom.

Literatuur

- Beek, K.W.H. van & B.M.S. van Praag, Kiezen uit sollicitanten. Concurrentie tussen werkzoekenden zon- der baan. Den Haag: WRR (wRR voorstudies en achtergronden), 1992.

-Eifring, T. & R.C. Kloosterman, 'Een miljoen banen erbij: de groei van de werkgelegenheid in Nederland na 1979 nader bekeken'. In: SISWO-

bundel onder redactie van S.C. de Groot en H. Scholten, 1993.

- Esping-Andersen, G., Three Worlds

if

Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990.

- Esping-Andersen, G., 'Mobility Regimes and Class Formation'. In: G. Esping-Andersen (ed.), Chan9in9 Classes; Strat!fication and Mobility in Post- Industrial Societies. Londen: 1993.

- Kloosterman, R.C., 'Amsterdamned: The Rise of Unemployment in Amsterdam in the 1 98os'.

In: Urban Studies, October 1994 (3 1 :8), 1994 (a).

- Kloosterman, R.C., 'Three Worlds of Welfare Capitalism. The Postindustrial Employment Trajectory of the Netherlands'. In: West European Politics, October 1994 (b).

- Kloosterman, R.C. & T. Elfring, Werken in Nederland. Schoonhoven: Academic Service, 1 99 1.

- Roelandt, T. &

J.

Veenman, 'Een etnische onderklasse in Nederland?'. In: Misrantenstudies, jaargang 7, nr. 3, pp. 21-3 8, I 991.

- Tesser, P.T.M., Rapportase Minderheden 1993.

Rijswijk: Sociaal Cultureel Plan bureau, I 99 3.

- s c P, Sociaal en Cultureel Rapport 1992. Rijswijk:

Sociaal Cultureel Planbureau, I 99 2.

- Zomeren, K. van, 'Fiipperkast'. In: NRC-

Handelsblad, 8-I I-I993

91

Het motto 'Nederland is vol' is inzet geworden van een brede maatschappelijke discussie. Het thema dreigt zelfs een rol te gaan spelen in de komende verkiezin- gen. Het is niet voor het eerst dat deze stelling wordt verkondigd.

In de tweede helft van de jaren dertig stelde de Nederlandse re- gering vast dat Nederland vol was, toen joden uit Oost-Europa zich in Nederland wilden vesti- gen. In het midden van de jaren zestig keerde de Nederland-is- vol-doctrine terug op de agenda.

In de Tweede Nota inzake de Ruimtelijke Ordening van Ne- derland ( 1 966) werd uitgegaan van een bevolking van 2o miljoen zielen in het jaar 2ooo. De rege- ring maakte zich toen vooral zor- gen over de congestie in het wes- ten des lands en in de grote ste- den. De nadruk werd dus gelegd op spreiding, zowel binnen de regio als tussen de regio's.

Een discussie werd gevoerd over de bevordering van emigra- tie en over de noodzaak van be- volkingspolitiek, waarbij geboor- tenbeperking uit de taboesfeer zou moeten worden gehaald.

V oorbehoedsmiddelen zouden openlijk moeten kunnen worden verkocht. Toen de pil werd inge- voerd en een zegetocht door het land maakte, daalde het geboor- tecijfer snel. Daarbij speelde ook een rol dat in ons land vrouwen een late, maar niet minder spec- taculaire entree maakten op de arbeidsmarkt.

In de jaren zeventig bleek dat de bevolking minder hard groei- de dan aanvankelijk was veron- dersteld. In 1988 verscheen de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Ministerie van v R o M, 1988). Hierin werd voor het jaar 2ooo een bevolkingsomvang van ongeveer 1 6 miljoen veronder-

s &._o 2 1994

NEDERLAND VOL?

Migratie, volkshuis- vesting en

milieu- gebruiks-

ruimte

HUGO PRIEMUS

Wetenschappelijk directeur Onderzoeksinstituut o T B, T u

Delft; lid redactieraad s &...o

steld. De bevolking in Nederland blijkt op eigen kracht nog maar weinig te groeien: de bevolking vergrijst en ontgroent en lijkt op weg te zijn naar een gestabili- seerde omvang.

In de cBs-Bevolkingsprognoses is tijdenlang uitgegaan van een slui- tende internationale migratieba- lans. Enkele jaren geleden is het cBs van deze veronderstelling afgestapt. Jaarlijks blijken veel meer mensen zich in ons land te vestigen dan het aantal dat ons land verlaat. Gemiddeld is het positieve migratiesaldo opgelo- pen tot 4o.ooo per jaar. In de Bevolkingsprognose 1 99 1 van het CBS (De Beer, 1991) voor- spelt het CBS dat het migratiesal- do van 54.ooo in 1991 zal dalen tot een positief saldo van 25.ooo in het jaar 2ooo, welk saldo daar- na constant blijft. De dalende immigratie wordt door het CBS in verband gebracht met de gelei- delijk teruglopende gezinsher- eniging van Turken en Marok- kanen.

Overigens erkent het CBS dat de onzekerheid met betrekking tot de ramingen van de immi- gratie groot is (De Beer, 1 9 9 2).

Recentelijk zijn de bevolkings- prognoses van het CBS opnieuw opwaarts bijgesteld.

Trendbriif

In maart 199 3 publiceerden mi- nister Alders en staatssecretaris Heerma de Trendbrief, waarin wordt gemeld dat het bijgevoeg- de Trendrapport (Fitie, 199 3) uitgaat van een sterkere woning- behoeftegroei dan de Vierde Nota over de Ruimtelijke Orde- ning (Extra). Tot het jaar 2ooo zouden 144-.ooo woningen extra moeten worden gebouwd. Ove- rigens ontstaan hierdoor woning-

s &._o 2 1994

bouwprogramma's met een omvang die lager zijn dan de programma's die we in de laatste twee decennia gewend war en.

In vele beleidssectoren baseert de regering zich overigens op de drie toekomstscenario 's van het CPB (1992), die uitgaan van een sterkere groei van de woningbehoefte dan het Trendrapport. Het CPB heeft ernstige kritiek op de !age cijfers van het Trendrapport (Kerckhoffs et a!., 1993; zie ook:

Hutetal., 1992enPriemus, 1993).

Op langere termijn blijft het perspectief nog steeds, dat de woningbouw geleidelijk zal teruglo- pen, uiteindelijk tot een omvang van zo'n so.ooo woningen per jaar. In het begin van de jaren zeven- tig kenden we recordjaren van meer dan I so.ooo woningen per jaar, in de afgelopen I o jaar bewoog de nieuwbouwproduktie zich op een niveau van ruim Ioo.ooo woningen.

Tabel I. Kwantitatieve woninsbehoifte 1990-201) volsens Nota Volkshuisvestin9, VINEX, PRIMOS, CPB en RPD (x 1000 woninsen)

1990 1995 2ooo 2oo5 Totaal -1994 -1999 -2004 -2015 1990-2015 Nota vHv

(PRIMOS '88) 380 265 2oo 370 ^I. 2 I 5

VINEX

· tenlandse immigratie, wat niet is te rijmen met actuele inzichten in het mechanisme van internatio- nale migratie in en naar Europa (King, I 993). Voor West-Europa wordt door King uitgegaan van tot voor kort ongekende immigratiestromen: gemid- deld o,S miljoen uit Oost-Europa en ongeveer I miljoen uit vooral Afrika en Azie. Politieke en mili- taire instabiliteit in grote delen van d~ wereld spe- len een grote rol: op grond van internationale ver- dragen en humanitaire overwegingen zijn Ianden in West-Europa verplicht om vele vluchtelingen en asielzoekers op te nemen (Penninx et al., I993).

Bovenal vormt het onvoorstelbare verschil in wel- vaartsniveau tussen West-Europa en andere delen van de wereld als Oost-Europa en Afrika de motor achter omvangrijke internationale migratiestro- men, zowellegaal als illegaal.

De bijdrage die Nederland Ievert aan de opvang van niet-EG-immigranten, is naar Westeuropese maatstaven vrij bescheiden. Vergeleken met de zeer omvangrijke migratie naar Duitsland stelt de immigratie naar Nederland weinig voor, ook als we de verschillen in grootte van deze Ianden in aan- merking nemen. In I992 kreeg Noordrijn-West- falen (I 7,5 miljoen inwoners, dus iets meer dan Nederland) er bijna anderhalf maal zoveel inwoners bij als Nederland (Oosterbaan, I993)·

We moeten dus concluderen dat Nederland slechts

(PRIMOS '89) 390 277 206 J48 ^{1. 2 2 1} een bescheiden bijdrage Ievert aan de opvang van buitenlanders, dat de cas-prognoses terzake ver-

PRIMOS '92 478 33° 2 25

CPB

Balanced growth Eur. Renaissance Global Shift

RPD

Ruimtelijke

Verkenningen 505 ^{381 3 I I} Bran: Bijlaee 1 Alders &.Heerma, 5-3-1993

/mmisratie

381

6oo

1.414 moedelijk de realiteit die we mogen verwachten sterk onderschatten en dat de woningbouwpro- grarrima's uit dien hoofde vermoedelijk te laag zijn.

1.695 Daar komt nog bij dat de werkelijke woningbouw-

1.585 prestaties in de eerstkomende jaren achter zullen

1.525 blijven bij de woningbouwprogramma's.

Milieudruk 1.797

De Nederlandse overheid gaat voor de toekomst dus uit van lagere woningbouwprodukties dan die welke in het verleden golden, en ook lager dan de cPs-prognoses aangeven. Bovendien gaat de wo- ningbouwprogrammering uit van een dalende bui-

Nu kan men vinden dat Nederland te vol is omdat er geen ruimte is om woningen en andere gebou- wen bij te bouwen en/ of omdat de vervuiling in Nederland bezig is aile kritische grenzen te over- schrijden. A is we vervuilingsindicatoren per km ² beschouwen ( een voor de hand liggende maatstaf)\

valt bij internationale vergelijking inderdaad de ongunstige positie van Nederland op.

In een klassement van tien Europese Ianden, gebaseerd op milieudruk, vuiluitstroom en zorg- vuldigheid per oppervlakte-eenheid staat het dicht- bevolkte Nederland onderaan. Nederland is 'de

93

94

s &_o 2 1994

smeerpoets van Europa' (VanderLaan en Nentjes, 1992).

Verstedelijking en ruimtelijke ordening kunnen ideaaltypisch worden benaderd vanuit het concep- tueel model van de prairie en vanuit het model van de ruimtecapsule. Volgens de eerste benadering wordt er geredeneerd vanuit expanderende steden · die ruimte in beslag nemen die in beginsel in onein- dige mate voorradig is. Over de eindigheid van de prairie maakt men zich geen zorgen. Volgens de tweede benadering is er een eindige hoeveelheid ruimte, waarbij ruimteclaims voor de ene bestem- ming automatisch leiden tot een toenemende schaarste aan ruimte voor andere bestemmingen.

Zelfs in het kleine Nederland wordt ruimtelijke ordening nog teveel vanuit het eerste model bedre- ven, en te weinig vanuit het model van de ruimte- capsule.

Milieuaebruiksruimte

Onder milieu,economen doet het begrip 'milieuge- bruiksruimte' meer en meer opgeld. Met behulp van een aantal heroi:sche aannamen kan de wereld- gebruiksruimte worden bepaald met betrekking tot essentiele hulpbronnen als energie, water, grond- stoffen en landbouwgrond. In het jaar 2 o 1 o zal de wereld ongeveer 7 miljard zielen omvatten. Vol- gens de Vereniging Milieudefensie is de milieuge- bruiksruimte per persoon dan (Buitenkamp et al.,

1992):

- I ,7 ton co₂-emissie per jaar (te bereiken in 2o3o);

- So liter water per persoon per dag (in Nederland);

- o, 2 5 hectare akkerland, waarvan o, I 9 nodig is voor het basis voedselpakket;

- o,3 I hectare grasland, waarvan o,3 voor vlees en melk in het basispakket;

- o,4 m3 hout (incl. hout voor papiergebruik);

- geen gebruik van schadelijke stoffen als orga- nisch chloor.

Als er geen restrictief beleid wordt gevoerd, zal de uitstoot van kooldioxyde tussen ^I 990 en 2o25 ver- dubbelen. Het broeikaseffect, ten gevolge van de uitstoot van (onder meer) kooldioxyde, kan leiden tot desastreuze temperatuurstijgingen en tot een zeespiegelrijzing van 6 em per decennium. Als over de hele linie duurzame energiebronnen (zon, wind, aardwarmte) worden gebruikt, zou dat vele proble- men voorkomen. Pas na 2 o I o kunnen zonnecellen

belangrijk worden. Het aandeel van zonnecellen in de wereldenergievoorziening kan in 2o2o zijn opgelopen tot meer dan 3 o procent.

Vanuit het begrip 'milieugebruiksruimte' rede- nerend kan men in beginsel bepalen, welke combi- natie van economische activiteiten, gegeven een bepaalde stand van de techniek, past binnen het incasseringsvermogen van ons land. Het aantal variabelen is echter zeer groot: verschillende indus- triele activiteiten, agrarische activiteiten, de trans- portsector, de bouw, de nutsbedrijven, de huishou- dens, elk met een baaierd aan grondstofverbruik en emissies. Het loont de moeite om langs deze weg de milieugebruiksruimte van ons land te bepalen, en beleidsconsequenties te trekken als deze ruimte op een verantwoorde 'en solide wijze is gekwan- tificeerd. Zover is het thans nog lang niet, ook al zijn er veelbelovende aanzetten. Het is zeker zinvol om de ruimtelijke ordening en de woningbouw niet aileen vanuit de expansiedrang van stedelijke gebie- den te beschouwen- min of meer volgens het prai- riedenken - maar ook de op termijn maximale capaciteit van het land in beeld te brengen volgens de ruimtecapsulebenadering.

Deze capaciteit is overigens ook weer afhanke- lijk van verschillende factoren, zoals de stand van de toegepaste techniek.

Milieukwaliteit

Er is ook op korte termijn vee) aan gelegen om de milieukwaliteit in Nederland te verbeteren en ten- minste verdere verslechteringen te voorkomen. Op dat punt geven de nationale milieuverkenningen van het RIVM een ontnuchterend beeld. Het is pijn- lijk duidelijk dat de doelen van het Nationaal Milieubeleidsplan Plus niet worden gehaald. Het

N M P 2 maakt in vele opzichten pas op de plaats en legt de nadruk meer op instrumenten dan op doe- len.

W el kan worden vastgesteld dat de resultaten van het thans gevoerde beleid de ontwikkelingen positiefbei:nvloeden. In de Nationale Milieuverken- ning 3, I 993-20 I 5 schrijft het RIVM (I 993, p. I o):

'In de afgelopen jaren is de milieubelasting per eenheid B N P en per hoofd van de bevolking voor de meeste milieuthema's gedaald. De voortgaande groei van bevolking, produktie en consumptie leidt ertoe dat de emissies en afvalstromen steeds de nei- ging hebben om weer toe te nemen, indien niet voortdurend extra technische of organisatorische maatregelen worden getroffen. Tot op heden kon-

s &_o 2 1994

den de emissies en afvalstromen nog tegen relatief

!age kosten worden verminderd. Bij een voortgaan- de economische groei en een toenemende bevol- kingsomvang zullen, als technische doorbraken uit- blijven, de in de toekomst benodigde maatregelen echter steeds duurder en complexer worden om de in 2ooo bereikte emissieniveaus vast te houden of verder te verlagen tot het niveau van de uiteindelij- ke doelstelling of van de natuurlijke draagkracht. Technische doorbraken zullen aileen maar tijdig worden gestimuleerd, als in een vroegtijdig stadi- um bestuurlijke duidelijkheid wordt gegeven over de milieurandvoorwaarden waaraan de verschillen- de doelgroepen op lange termijn dienen te vol- doen. Voor een duurzame strategie na 2ooo zal der- halve tijdig beleid ontwikkeld moeten worden.

Daarbij wordt steeds duidelijker dat ook in de beleidsontwikkeling de samenhang tussen de milieubelasting, de bevolkingsgroei en aard en omvang van de economische groei tot uitdrukking zal moeten komen'.

Het RIVM stelt dus niet aileen de omvang van de veestapel en het autogebruik ter discussie, maar ook de bevolkingsgroei. Uit macro-cijfers blijkt dat de milieuvervuiling samenhangt met de ontwikke- ling van de mondiale bevolking en het Bruto Nationaal Produkt (RIVM, 1991). Technologische vernieuwing heeft tot nu toe deze samenhang niet doorbroken. Op een lager aggregatieniveau (bij- voorbeeld de Randstad of Nederland) is de samen- hang tussen bevolkingsomvang en milieuvervuiling niet duidelijk. Wat weten we van de milieukwali- teit in de regio-Parijs, in New York, in de regio- Londen en in Hongkong, waar de bevolkingsdicht- heid veel hoger is dan in Nederland, en zelfs de Randstad? Wat gebeurt er als we de bevolkings- groei opvangen met de aanleg van de Markerwaard en/ of omvangrijke kustlocaties langs de Noord- zeekust? De milieudruk per km ² neemt dan wel- licht af, hoewel de feitelijke milieu-effecten niet onverdeeld gunstig hoeven te zijn. In hoeverre zou de toenemende bevolkingsgroei in de grote-stads- gewesten, vooral in de Randstad, aanleiding kun- nen vormen om weer wat meer ruimte te bieden aan verstedelijking buiten de Randstad, bijvoor- beeld in Zeeland, Overijssel, Gelderland en N oord-Brabant?

Milieuterreur?

Bierman (1993, p. 9) merkt terecht op dat de

Trendbrief en het Trendrapport geen milieu-effec- ten aangeven. Hij heeft zijn conclusies al getrokken:

'Voortaan zal het volkshuisvestingsbeleid, overi- gens net als dat van landbouw en transport, niet meer vanuit de vraagzijde maar vanuit de aanbodzij- de worden geentameerd. Er zal geen "zoekruimte"

op de landkaart meer worden gevonden bij de tot voor kort onontkoombaar gewaande woningvraag.

Vraagbevrediging wordt toegelaten binnen de echt onontkoombare condities die vanuit ruimtelijke ordening en milieu worden gesteld'. Bierman pleit vervolgens voor een stationair ruimtebeslag voor stedelijke doeleinden. De koers in het volkshuisves- tingsbeleid client zijns inziens te worden verlegd naar voorraadgerichte strategieen met een groot herbergend vermogen.

De benadering van Bierman is in een aantal opzichten zeker verfrissend. Binnen de milieupoot van het Ministerie van v RoM schijnt zijn benade- ring aanhang te hebben. Maar Bierman poneert wei de ene zekerheid na de andere zonder dat zijn beweringen worden onderbouwd. Waarom zou- den de conditie~ vanuit ruimtelijke ordening en milieu 'echt onontkoombaar' zijn? Door technolo- gische vernieuwing en door nieuwe concepten kun- nen grenzen worden verschoven. Bovendien is nog lang niet duidelijk waar de grenzen liggen. Het zou wei erg toevallig zijn als het huidige verstedelij- kings- en bebouwingspatroon deze grenzen exact zouden markeren.

En wat te denken van de consequenties? De stel- lingname van Bierman impliceert dat Nederland zijn grenzen sluit voor immigranten, althans voor zover het aantal immigranten het aantal emigranten overtreft. En wat gebeurt er als bewoners niet dich- ter opeen willen wonen, zoals hij de oudjes in Heemstede voorhoudt? Hebben we dan lak aan bewonerspreferenties? Is het beperken van het aan- tal burgers(= woningvragers) op een lijn te stellen met het beperken van de varkensstapel? Als we de maatregelen die Bierman voorstelt concretiseren, komen weal gauw op het hellende vlak van milieu- terreur waar democratische spelregels opzij wor- den gezet gezien de 'onontkoombare' condities vanuit ruimtelijke ordening en milieu.

Aan de redenering van Bierman zijn echter wei degelijk zeer democratische en nuttige beleidscon- clusies te ontlenen.

Gezien de vermoedelijke milieu-effecten en de toenemende congestie in het westen des lands is er

95

s &.o 2 1994

alle aanleiding voor beleidsmakers om zich te bezin- nen op de consequenties voor het ruimtelijke beleid en het huisvestingsbeleid van de opnieuw toene- mende bevolking.

Overwogen kan worden om naast argumenten om bouwsubsidies af te schaffen (vooral het argu- ment van de openbare financien wordt aange- voerd), ook milieu-overwegingen in de strijd te werpen. Deze argumenten zouden logischerwijze ook betrekking moeten hebben op de fiscale steun die bewoner-eigenaren nog steeds genieten (met name het huurwaardevoordeel).

Voorts zou een verlichting van de·bouwdruk in de Randstad kunnen worden overwogen. De ont- wikkeling van de verstedelijking zou zich meer kun- nen richten op de Stedenring Centraal Nederland.

Opnamecapaciteit

Het repertoire om de opnamecapaciteit van Nederland, en zelfs van de Randstad, te verhogen is overigens nog lang niet uitgeput. Als de WRR

( 199 2) gelijk krijgt, zullen er vele agrarische bedrij- ven het loodje leggen. Ten gevolge van het wegval- len vanE G-subsidies en het aanscherpen van milieu- eisen, komt er ook in de Randstad heel wat grond beschikbaar voor niet-agrarische bestemmingen.

Een dee! daarvan kan dienen voor nieuwbouw van woningen. Vooral aan de binnenflank van de Randstad (Parkstad tussen Zoetermeer en Delft, Haarlemmermeer, Vleuten/De Meern) lijkt de vraag na:ar suburbane woonmilieus groot te zijn.

Daarbij zullen de gebieden met een werkelijk eco- logische betekenis uiteraard moeten worden gespaard. Voorts zijn er spectaculaire plannen voor de ontwikkeling van kustlocaties voor de Zuid- hollandse kust, die zowel een grote ecologische waarde kunnen hebben als een recreatieve en toe- ristische functie. Op delen van deze kustlocaties kunnen ook huizen en kantoren worden gebouwd. Flevoland is een gebied waar de volte nog heel ver weg lijkt ( ook a! zwaait burgemeester Gruijters de scepter in Lelystad). Rondom Almere en Lelystad kan er nog heel vee! gebouwd worden.

Het vigerende volkshuisvestingsbeleid, vastge- legd in de Nota-Heerma (Ministerie van VROM,

1989), legt vee! nadruk op de markt. Vander Burg en Gordijn ( 199 3) concluderen dat een grotere marktorientatie weliswaar neerkomt op een toene- mend ruimtegebruik voor wonen en de bijbehoren- de vormen van verstedelijking, maar ook dat de geraamde groei van de woningvoorraad en de denk-

bare scenario's van het daarmee gepaard gaande ruimtegebruik op een verantwoorde manier in Nederland zijn op te vangen.

In aoede banen

Voor het afremmen van de bevolkingsdruk (met name: tegengaan van migratie omdat Nederland te vol zou zijn) is geen enkel valide argument aan te voeren. Onbevangen onderzoek naar de op termijn te hanteren milieugebruiksruimte in Nederland en naar de milieu-effecten van bevolkingsgroei in Nederland (en daarbuiten) is nuttig. Op de uitkom- sten van dergelijk, voorlopig nogal speculatief, onderzoek kunnen we niet vooruitlopen. Voor- lopig is het zinnig om onderzoeksinspanningen vooral te richten op de vraag hoe - gegeven de be- volkingsgroei- de -ruimtelijke gevolgen, de milieu- effecten, de huisvestingsopgaven en de sociale implicaties het beste in goede banen kunnen wor- den geleid.

Literatuur

- Alders,

1.

G .M., en E. Heerma, Reactie op het Trendrapport VolkshuisvestinB 1992, Den Haag, smaart, 1993·

- Beer,

1 -

^de, 'Bevolkingsprognose 1991: metho- de, veronderstellingen en uitkomsten', Maand- statistiek van de Bevolkin9, 39, december, no. 1 2,

p. 29-40, 1991.

- Beer,

1.

de, 'Buitenlandse migratie: recente ont- wikkeling en toekomstverwachting', Maand- statistiek van de bevolkin9, 40, januari, no. 1.,

P· 29-40, 1992.

- Bierman, M. 'Van Trendbriefnaar trendbreuk', Stedebouw &._VolkshuisvestinB, 74, no. 3, p. 9-1 2, 1993·

- Buitenkamp, M., H. Venner & T. Warns (red.), Actieplan Nederland Duurzaam, Amsterdam:

Vereniging Milieudefensie, 199 2.

- Burg, A. van der, en H. Gordijn, Meer markt, minder ruimte?; in: NIROV (ed.), VolkshuisvestinB op de markt, Den Haag: NIROV, p. 31-40, 1993. - Centraal Plan Bureau, Nederland in drievoud: een scenariostudie van de Nederlandse economie 1990- 2015, Den Haag: Sdu, 1992.

- Fitie, H.1., Trendrapport Volkshuisvestina 1992, Den Haag (vRoM), 1993.

- Hut, A.A., Y. 1urriens, 1.K. Kikstra en F.W.Suijker, De woninamarkt op de lanse termijn,

CPB Onderzoeksmemorandum no. 98, Den Haag (CPB), juni, 1992.

s &_o 2 1994

- Kerckhoffs, C.C.J.M.C. en M.J. Stoffers, 'Onzekerheden uit het zicht', Stedebouw &..

Volkshuisvestin9, 74, no. 3, p. IJ-I6, I993·

- King, R. (ed.), Mass migration in Europe. The legacy and the future, London: Belhaven, I 99 3.

- Laan, R. van der, en A. Nentjes, 'Het Neder- landse milieu in Europees perspectief', ESB, 77, 24

juni, p. 62I-625, 1992.

- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, deel a, beleidsvoornemen, Den Haag (Sdu), 1988.

- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VolkshuisvestinB in de jaren neaentig, Den Haag: Sdu, 1989.

- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Nationaal Milieu- beleidsplan 2 (NMP 2), Den Haag: Sdu, I993·

- Penninx, R.,

J.

Schoorl & C. van Praag, The impact

if

international migration on receivin9 countries:

the case

cif

^the Netherlands, Amsterdam: Swets &

Zeitlinger, 1 99 3.

- Priemus, H., 'Sollen met woningbehoefte', Stedebouw&_Volkshuisvesting, 74, no. 3, p. 17-26,

I993·

- Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene (RIV M), Nationale Milieuverkenning 2, 1990-2000, Alphen aan den Rijn (Samsom H.D. Tjeenk Willink), I99I.

- Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene (R ^I v M), Nationale Milieuverkenning ], 1993-2015, Alphen aan den Rijn: Samsom

H.D. Tjeenk Willink, I993·

- Oosterbaan, Warna, 'Nederland kreeg vorigjaar een migrant per km ² erbij,' NRc Handelsblad,

Io juni, I993·

- W etenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wRR), Grand voor keuzen, Den Haag: Sdu, I992.

97