A F R I K A
De Afrikaanse staat is
ziek en wel schizofreen.
De Ugandese
politico-loog Mahmood
Mamdani schetst de
obstakels voor
democratisering in
Congo en Uganda.
van
E AANHOUDENDE POLI-tieke crises in Afrika wor-den vaak verklaard door de kunstmatige, van buitenaf opgelegde koloniale gren-zen. Maar daar ligt volgens Mahmood Mamdani het pro-bleem niet: Alle grenzen zijn niin of meer kunstmatig1.Ook heeft de politicoloog, verbonden aan de Universiteit van Kaapstad, weinig op met het veelgebruikte begrip 'mislukte sta-ten'. 'Mislukttenopzichtewaarvan?DeAfri-kaanse staat wordt dan gezien als een po-ging om de Europese staat op het Afri-kaanse continent te herscheppen. En dat is dan mislukt. Maar het is verhelderender om naar de wordingsgeschiedenis van de Afri-kaanse staat zelf te kijken: hoe zit de macht in elkaar?'
Dat is ook de kernvraag in Mamdani's baanbrekende boek Citizen and subject (1996), waarin hij een originele analyse geeft van de obstakels voor democratise-ring. De diagnose van het ziektebeeld van de Afrikaanse staat luidt, een vergevorderde staat van schizofrenie De koloniale macht-hebbers hebben het land gespleten langs de scheidslijn tussen stad en platteland. De grondslagen voor de gespleten staat zijn gelegd door de Engelsen. Zij hadden de op-lossing gevonden voor het koloniale di-lemma hoe kan een kleine elite van vreem-delingen met beperkte middelen de heer-schappij uitoefenen over massa's autoch-tone volkeren? In de Engelse kolonies wer-den deze onder het gezag van inheemse hoofden gesteld - het systeem van indirect mie. Andere koloniale mogendheden deden later in feite hetzelfde. Inclusief Frankrijk,
A C H T E R G R O N D
dat weliswaar eerst de strategie van direct
rule volgde, maar hier vanaf 1920 van
af-stapte, ook al werd dit beleid in naam niet veranderd.
In de steden gold het recht van het moe-derland, dat aan haar Europese burgers in-dividuele burgerrechten toekende. Het plat-teland werd verkaveld in etnische eenhe-den. Hier gold het gewoonterecht: collec-tieve rechten, waarop de onderdanen alleen aanspraak konden maken via hun lidmaat-schap van een etnische groepering.
Volkeren in het gareel
Zo ontstond in heel Afrika hetzelfde schizo-frene patroon: boerengemeenschappen werden gedwongen in het keurslijf van het gewoonterecht, zoals vastgesteld door de koloniale overheersers. De vreemde heer-sers maanden hun onderworpen onderda-nen om zich aan hun tradities te houden. Voor de kolonisten gold een ander rechts-systeem.
Mahmood Mamdani ontkent niet dat et-niciteit en chiefs deel uitmaakten van de pre-koloniale samenleving. Etniciteit is geen koloniale uitvinding. Maar een sys-teem van lokaal bestuur op basis van etnici-teit - ter navolging van de Europese natie-staat - is wel een erfenis uit
de koloniale tijd. Zo bezien is het beroep op de traditie niet een terugkeer naar de Afri-kaanseroofe, maar een stra-tegie van oude en nieuwe jjj heersers om onderworpen | volkeren in het gareel te hou-den.
De onafhankelijkheid bracht verandering. De rechten van de staatsburger golden voor blank én zwart. Maar de kloof werd niet gedicht. Con-servatieve regimes zetten eenvoudig het koloniale mo-del voort: op het platteland bleef de politieke macht in handen van de chiefs.
De rol van het koloniale gezag is overgenomen door
de nieuwe zwarte elite, die geen aanhang werft voor een politiek programma, maar volgelingen aan zich bindt via een netwerk van patroon-cliënt relaties. Achter de fagade van de westerse staatsinstellingen wordt de
De
rol van
het koloniale
gezag is
overgenomen
door de
nieuwe elite
Afrikaanse staat bijeengehouden door het cement van meestal etnische clientèle-net-werken. Mamdani: 'De president is niet al-leen het staatshoofd van alle burgers, hij is ook het opperhoofd van alle chiefs.'
Met explosieve gevolgen: de invoering van een meerpartijenstelsel bracht de natio-nale politiek onvermijdelijk in de ban van et-nische tegenstellingen. 'Etet-nische conflicten worden niet veroorzaakt door vermeende eeuwenoude tegenstellingen, maar juist door moderne veranderingen en de mo-derne economie,' stelt de Ugandees. Mamdani schetst in Citizen and subject hoe de koloniale bestuursstructuur door-werkt in de moderne Afrikaanse staat. 'Tot dusver zijn politieke hervormingen doorge-voerd op nationaal niveau, of op lokaal ni-veau, nooit op beide niveaus tegelijk. Veel landen hebben de afgelopen jaren een meer-partijenstelsel ingevoerd, maar zonder de inheemse gezagsstructuren aan te tasten. Onvermijdelijk werden de partijen langs et-nische h'jnen gedefinieerd, want ze moesten aansluiting zoeken bij de "stammen" van het platteland. De politici in de stad gebruik-ten daarvoor de chiefs: zij leveren en bloc de stemmen van hun onderdanen. Het gevolg: er was geen sprake van de-mocratisering van de rur-ale samenleving. Integen-deel, de nationale politiek werd in het tribale patroon van het platteland gego-ten.'
Mamdani stond aan-vankelijk sympathiek te-genover het bestuurlijk ex-periment in Uganda. Het National Resistance Army van Yoweiï Museveni ont-stond op het platteland. 'Museveni heeft wel de in-heemse gezagsstructuren aangepakt: de chiefs zijn vervangen door gekozen dorpsraden, maar zonder vrije verkiezingen met keuze uit meer partijen. De chief werd niet afgezet, maar is nu gewoon een ambtenaar van de re-gering. Museveni begon zijn hervormingvan onderop, op dorpsniveau, maar dat was ook een manier om civil society in de stad schaakmat te zetten.'
Mahmood Mamdani
'De dorpsraden maak-ten in eerste instantie enthousiast gebruik van hun bevoegdhe-den: veel raden namen een motie van wan-trouwen aan tegen van overheidswege benoemde functiona-rissen, die vervolgens vervangen moesten worden. Elders stuur-den bestuurders de dorpsraden naar huis. Toen in de steden de kritiek op zijn bewind begon te groeien, wil-de Museveni zich ver-zekerd weten van de steun van het platte-land: de
democrati-sche hervormingen werden afgebroken.'Een bewijs te meer, meent Mamdani, dat hervor-mingen die slechts op één niveau van de staat worden ingevoerd, altijd instabiel zullen blij-ven.
Autochtonen en allochtonen
Het Ugandese experiment met basisdemo-cratiewas in nóg een opzicht baanbrekend: alle volwassen dorpsbewoners waren stem-gerechtigd, ongeacht hun etniciteit. Dat was een breuk met het verleden, toen alleen stamleden het recht hadden met hun chief te palaveren onder de baobab.
Uganda was een toevluchtsoord voor Tutsi's uit Rwanda, die verdreven werden toen na de onafhankelijkheid de Hutu's de macht grepen. De Tutsi's vormden een be-langrijk element in Museveni's guerrillale-ger. Na Museveni's overwinning kregen ze op lokaal niveau dezelfde rechten als de in-heemse Ugandese boeren: inwonerschap en niet etniciteit was het criterium voor het kiesrecht voor de dorpsraden.
Maar toen ze hun democratische rech-ten te gelde wilden maken en toegang tot weidegronden eisten, liepen de spanningen hoog op. Alleen de zonen van het land kon-den volgens het gewoonterecht toegang krij-gen tot communale gronden, zo redeneer-den de inheemse Ugandezen. Er klonk steeds meer kritiek op de prominente rol van de 'Rwandezen' in de politiek.
Deze politieke crisis in Uganda gaf uit-eindelijk de stoot tot de inval van het RPF in
Rwanda in 1990 Niet de situatie in Rwanda was daarbij doorslaggevend, maar het besef dat de toekomst van de Tutsi-baUingen in Uganda altijd precair zou blijven.
Conflict in Kivu
Dezelfde botsing tussen staatsrecht en ge-woonterecht ligt ten grondslag aan het con-flict in Congo. Na de overwinning van Ka-bila, verrichtte Mamdani in opdracht van Codesria, een koepel van Afrikaanse so-ciale wetenschappers, onderzoek in de Congolese provincie Kivu.
Al voor de koloniale grenzen werden afgebakend, woonden er Banyarwanda (mensen die behoren tot het volk dat de taal Kinyarwanda spreekt - zowel Tutsi's als Hutu's) in Kivu. In 1960 werden zij be-schouwd als kiesgerechtigde Congolese staatsburgers, al bleef er wel enige onze-kerheid over hun status
Nog onzekerder was de positie van la-tere golven immigranten uit zowel Rwanda als Burundi, Hutu's zowel als Tutsi's, die zich op verschillende plaatsen in Noord- en Zuid-Kivu vestigden Omdat ze niet golden als inheemse 'stammen', hadden ze geen traditioneel bestuur. Dus hadden ze geen deel aan de collectieve rechten - zoals toe-gang tot gemeenschapsland - die worden ontleend aan het lidmaatschap van een stam
De positie van de immigranten werd vervolgens een speelbal tussen Mobutu en de Soevereine Nationale Conferentie, die
beginjaren '90 het democratiseringsproces belichaamde. Mobutu verleende de Banyar-wanda in 1972 het Zaïrese staatsburger-schap, maar tien jaar later werden alle Ban-yarwanda die zich na 1885 in het gebied hadden gevestigd, uitgesloten van het staatsburgerschap. De nieuwe wet van 1981 werd nooit geheel uitgevoerd. Bij ver-kiezingen in 1985 hadden de Banyarwanda wel het recht om te stemmen, maar niet om gekozen te worden. Uit protest sloegen ze de stembussen kort en klein.
De Soevereine Nationale Conferentie bevestigde in 1990 de uitsluiting van alle Banyarwanda die na 1885 waren gekomen. Nu vielen ze tussen de wal en het schip. De Banyarwanda eisten nu hun eigen inheems bestuur. In Kivu zelf ontstonden enkele lo-kale vredesinitiatieven, maar de spannin-gen werden onbeheersbaar in 1994, toen meer dan een miljoen Hutu's uit Rwanda de heuvels van Kivu overstroomden.
Vreemdelingen in de meerderheid
Gevoed door de internationale gemeen-schap, bewapend door de Fransen en ge-controleerd door de Interahamwe (de Hutu-milities uit Rwanda) ontwikkelden de vluchtelingenkampen zich tot een levens-grote bedreiging voor de lokale bevolking Nu waren de vreemdelingen in één klap nu-meriek in de meerderheid, en ze waren bo-vendien bewapend Als reactie daarop or-ganiseerden de lokale ehiefs hun eigen mili-tiesA F R I K A
Tegenover deze militarisering van de poli-tiek waren de lokale vredesinitiatieven kansloos. De CongoleseTutsi's voelden zich bedreigd door de komst van de Hutu-massa-moordenaars uit Rwanda en maakten ge-mene zaak met de Rwandese Tutsi's om de Hutu-kampen uit te roeien. De genocide in Rwanda veroorzaakte een polarisatie tus-sen Hutu's en Tutsi's in Congo/Zaire. Zo be-gon de rebellie die een eind maakte aan het bewind van Mobutu.
Ruim een jaar later waren de rollen al weer verwisseld. Toen de nieuwe machtheb-ber Laurent Kabila zich wilde ontdoen van zijn Tutsi-beschermheren, keerden Rwan-da en UganRwan-da zieh tegen hem, evenals de CongoleseTutsi's.
B(j moeders pappot blijven
Het voorbeeld van Kivu moet Mamdani's pleidooi voor de afschaffing van de chief on-derstrepen. 'De inheemse gezagsstructuren zijn mono-etnisch, maar de bevolking ter plaatse is multi-etnisch.' De traditionele ge-zagstructuren leiden tot de 'ontrechting' van de meest ondernemende burgers. Wie rondtrekt als handelaar of trekarbeider, verliest zijn rechten. Alleen wie altijd bij moeders pappot blijft, valt onder het ge-woonterecht van het dorp.
Etnische conflicten worden niet veroor-zaakt door de traditie, maar juist door ver-anderingsprocessen. De bestuurlijke struc-tuur staat haaks op de economische patro-nen, want in het Grote Meren-gebied wordt al eeuwen langveel heen en weer getrokken. 'De grenzen zijn poreus, maar de politieke systemen zijn dat niet.'
De scheidslijn tussen staatsburgers en etnische onderdanen moet worden opgehe-ven. Mensen moeten hun rechten niet ontle-nen aan hun lidmaatschap van een etnische groepering, maar aan hun staatsburger-schap Dat is gemakkelijker gezegd dan ge-daan, geeft Mamdani toe. 'Zulke verande-ringen kun je niet van buitenaf opleggen, want dat zal de tegenstellingen tussen au-tochtonen en vreemdelingen alleen maar verscherpen. Democratische bewegingen ter plaatse moeten de mensen overtuigen. Je hoeft de ehiefs niet helemaal af te schaf-fen, maar ze moeten hun politieke macht verliezen Ze kunnen een functie behouden als hoeders van de cultuur en de tradities. Maar zonder een bestuurlijke rol, die heb-ben religieuze leiders toch ook niet.' •
